RAPPORT DE STAGE ET RÉSUMÉ - EJTN

Réseau Européen de Formation JudiciaireProgramme d’Echanges des Autorités JudiciairesAvec le soutien de l’Union européenneRAPPORT DE STAGE ET RÉSUMÉInstructions:1. Le rapport doit être renvoyé au REFJ (exchanges@ejtn.eu) dans le mois suivant le stage.2. Veuillez utiliser le formulaire ci-dessous pour rédiger votre rapport (4 pages minimum).3. Le rapport doit être rédigé en français ou en anglais. Si cela s’avère impossible, le rapport peut être écritdans une autre langue mais le résumé devra être rédigé en français ou en anglais.4. Veuillez lire les lignes directrices pour la rédaction du rapport (en annexe). Vous pouvez égalementintégrer toute autre information que vous jugerez utile à votre rapport.5. Le résumé doit consister en une synthèse des informations les plus importantes contenues dans le rapport.6. Veuillez noter qu’AUCUN NOM, que ce soit le votre ou celui de personnes que vous avez rencontréespendant votre stage, ne doit figurer dans le rapport afin de garantir l’anonymat 1 . Si nécessaire, les initialespeuvent être utilisées.Identification du participantNom:Prénom:Nationalité: allemandePays de stage: FrancePublicationAfin de diffuser les retours d’expérience et d’informer les futurs participants au Programme,veuillez noter que, sauf indication contraire de votre part, le REFJ pourra publier votre rapportsur son site Web. Dans ce cas, le rapport restera anonyme et vos noms et prénoms n’apparaitrontpas. A cette fin, veuillez ne mentionner aucun nom dans votre rapport. Si besoin, vous pouvez avoirrecours aux initiales.Veuillez cocher cette case si vous ne souhaitez pas que votre rapport soit publié:A compléter par le Secrétariat du REFJRéférence de publication:1 Dans ce but, la première page de ce rapport sera supprimée avant une éventuelle publication.Réseau Européen de Formation Judiciaire/European Judicial Training Network (aisbl)Rue du Luxembourg 16B, B-1000 Bruxelles; Tel: +32 2 280 22 42; Fax: + 32 2 280 22 36;E-mail: exchanges@ejtn.eu

Identification du participantA compléter par le Secrétariat du REFJRéférence de publication:Nationalité: allemandeFonctions: juge au tribunal administratif, actuellement assistante de recherche à la Cour constitutionnelledu Land BerlinAncienneté: 12 ans dont trois ans dans l’administrationIdentification du stageJuridiction/institution d’accueil: tribunal administratif de VersaillesVille: VersaillesPays: FranceDates du stage: 7 au 18 novembre 2011Type de stage:stage individuelstage de groupestage généraliste stage spécialisé (précisez : )RAPPORTJ’ai eu le plaisir de faire mon stage au tribunal administratif de Versailles où j’ai été très bien accueilliepar le président, les magistrats, les greffiers et les autres collaborateurs. Le stage a représenté uneexcellente occasion pour connaître l’organisation et le fonctionnent de la juridiction administrative enFrance et, en particulier, du tribunal administratif qui est le tribunal du contentieux administratif enpremier ressort. Mon stage a été effectué avec une magistrate allemande du tribunal administratif deHalle. Il y avait un programme d’accueil selon lequel nous avons assisté à certaines activités ensembletandis que les audiences ont été choisies en fonction du contentieux traité par chacune de nous enAllemagne.I. Programme et déroulement du stageJe joins une copie du programme qui ayant été complété et modifié pendant le stage n’est pas exhaustif.Lors de notre arrivée le président du tribunal a accueilli ma collègue allemande et moi avec la greffière en2Avec le soutien de l’Union européenneRéseau Européen de Formation JudiciaireProgramme d’Echanges des Autorités Judiciaires

chef du tribunal dans son bureau et il nous a fait une présentation générale de l’organisation et dufonctionnement du tribunal administratif de Versailles. Cette présentation a inclus un bref aperçu de lajuridiction administrative en France, des compétences qui lui sont attribuées et des trois degrés de lajustice administrative (tribunaux administratifs, cours administratives d’appel, Conseil d’Etat). Lagreffière en chef nous a expliqué son travail. Cette présentation a été suivie d’un déjeuner avec leprésident, la greffière en chef et les présidents de chambre pour faire leur connaissance.Pendant mon stage j’ai assisté à deux séances d’instruction ayant lieu une semaine ou quelques joursavant l’audience où les magistrats (le président de la chambre, les deux rapporteurs et le rapporteurpublic) discutent les dossiers inscrits au rôle. La plupart des dossiers concernait le contentieux de la policedes étrangers mais il y avait aussi des dossiers du contentieux des fonctionnaires de l’Etat, des professionset du sport. Pour la séance d’instruction le conseiller rapporteur va préparer une note et un projet dejugement. Ayant pris connaissance de ces documents le rapport public lui aussi va préparer pour cettemême séance d’instruction un projet des conclusions qu’il présentera à l’audience. Sur demande tous cesdocuments ainsi que tous les dossiers étaient disponibles pour moi et j’en ai étudié plusieurs.J’ai eu l’occasion d’assister à deux audiences collégiales relatives au contentieux du droit des étrangers età trois audiences à juge unique s’agissant, dans ce dernier cas, des procédures d’urgence qui suivent desrègles spécifiques : procédure orale, en audience publique mais sans conclusions du rapporteur public, laclôture n’ayant lieu qu’au terme des débats. C’était notamment un référé-suspension du contentieux del’urbanisme qui permet au juge des référés de prononcer la suspension de l’acte administratif. Les deuxautres audiences à juge unique étaient des reconduites à la frontière nommées en abrégé « RAF » où unétranger en situation irrégulière, placé en rétention dans un centre de rétention administrative (C. R. A) etmenacé d’un arrêté de reconduite à la frontière, a formé une demande de suspension de l’arrêté ainsi quedes mesures qui lui ont été notifiées simultanément (placement en rétention, refus de séjour, obligation dequitter le pays dites « OQTF », décision fixant le pays de renvoi, interdiction de retour sur le territoirefrançais). L’étranger dispose de 48 heures pour contester devant le tribunal administratif le placement enrétention administrative et toute autre mesure lui ayant été notifiée simultanément. Ce délai court àcompter de leur notification et le juge dispose de 72 heures à partir de l’enregistrement de la requête augreffe du tribunal pour statuer. Le jugement doit être prononcé sur le siège. En raison de ces délais le jugene va voir les dossiers du requérant que le jour de l’audience. C’est une procédure extrêmement rapide oùle juge, étant confronté parfois á plus de dix dossiers en un jour, et à des requêtes qui contestent plusieursarrêtés, risque de se tromper.J’ai assisté aux délibérés des juges après les audiences auxquels, suite à un jugement de la Cour3Avec le soutien de l’Union européenneRéseau Européen de Formation JudiciaireProgramme d’Echanges des Autorités Judiciaires

européenne des droits de l’homme, le rapporteur public n’assiste plus. De cette façon, j’ai pu observer ledéveloppement de quelques litiges à partir de la séance d’instruction jusqu’ au délibéré et, dans le cas desprocédures d’urgence, jusqu’au jugement.Ma collègue allemande et moi, nous avons visité le bureau de greffe d’une chambre où travaillent, engénéral, le greffier de chambre, son adjoint et un agent de greffe. La greffière de chambre nous a expliquéle rôle prépondérant - et plus pondérant qu’en Allemagne - du greffe dans la procédure contentieuse. Ellenous a présenté aussi l’application « Sagace » accessible par Internet qui permet aux avocats et, lorsqu’ilsne sont pas représentés, aux requérants ainsi qu’à l’administration de connaître en ligne l’étatd’avancement de l’instruction et du dossier (par exemple communication des mémoires, invitation àrégulariser, clôture d’instruction, avis d‘audience).Nous avons également visité la cour administrative d’appel de Versailles. La présidente de la cour et leprésident d’une chambre nous ont présenté l’organisation et le fonctionnement des cours d’appel enFrance, en général, et de Versailles, en particulier, ainsi que les voies de recours. A l’occasion de cetteprésentation nous avons eu une discussion intéressante sur les différences et les points communs desjuridictions administratives en France et en Allemagne.Pendant le stage nous étions installées dans la bibliothèque du tribunal, un ordinateur portable avec accèsinternet étant disponible à chacune de nous deux. En général, j’ai déjeuné avec les magistrats français.Lors des séances d’instruction, des audiences et des délibérés, j’ai eu l’occasion de leur poser desquestions sur leurs dossiers et la juridiction administrative en France. Mes collègues français étaienttoujours prêts à répondre à mes questions. Tout le monde s’est occupé de moi d’une manière serviable.II.L’institution d’accueilEn France, l’organisation juridictionnelle se caractérise par l’existence de deux ordres de juridictionindépendants : juridictions judiciaires chargées d’appliquer le droit privé et juridictions administratives seréférant au droit public et compétentes pour juger des litiges entre particulier et pouvoirs publics (État,collectivités territoriales, établissements publics ou encore organismes privés chargés d’une mission deservice public) ou entre les administrations. L’ordre juridictionnel administratif comprend les tribunauxadministratifs, les cours administratives d’appel et le Conseil d’Etat ainsi que des juridictions spécialiséescomme par exemple la Cour des comptes ou la Cour nationale du droit d’asile (CNDA).Le contentieux d’asile étant attribué à la CNDA, les tribunaux administratifs en France ne sont pas - à la4Avec le soutien de l’Union européenneRéseau Européen de Formation JudiciaireProgramme d’Echanges des Autorités Judiciaires

différence de l’Allemagne - compétents pour ce contentieux. Par contre les tribunaux administratifs enFrance sont - au contraire de l’Allemagne - aussi compétents pour le contentieux de l’impôt (parexemple : taxe sur la valeur ajoutée, impôt sur le revenu etc.), le droit social et les recours en dommageset intérêts fondés sur la violation du droit public.Le tribunal administratif de Versailles compte parmi 42 tribunaux administratifs en France. Depuis le 1 erjanvier 2010, il a pour ressort les deux départements de l’Essonne et des Yvelines.Le tribunal se compose à la date du 01/08/2011 :- de 37 magistrats ;- de 54 agents de greffe, sous la direction d’un greffier en chef et d’un greffier en chef adjoint ;- de 4 assistants du contentieux ;- de 8 assistants de justice et de 8 stagiaires (étudiants en fin d’études recrutés, à titretemporaire, pour apporter une aide au travail des magistrats).Le tribunal compte huit chambres dont deux de contentieux fiscal et six de contentieux général danslesquelles sont réparties les matières. Toutes les chambres sont compétentes pour le droit des étrangerscomme ce contentieux constitue à peu près un quart des entrées (voir ci-dessous). Le tribunaladministratif de Versailles dispose également d’une organisation spécifique pour les contentieux urgentset les procédures de référés : des « pools de compétence » ont été créés pour accélérer la procédure etassurer une bonne qualité des jugements.Chaque chambre est présidée par un président. Elle est composée de quatre magistrats (un président, unrapporteur public, deux magistrats-rapporteurs). Il y a un greffier en chef, un adjoint et un agent de greffequi sont responsables de l’ensemble des services administratifs d’une chambre.Le tribunal traite un contentieux varié. Pourtant dans les affaires enregistrées trois types de contentieuxoccupent une place prépondérante, d’abord celui des étrangers qui représente environ 24 % en 2010,ensuite celui de la fiscalité (presque 14 %) et enfin celui de la police (environ 15 %) la plupart concernantles permis de conduire.La juridiction administrative française connaît depuis quelques années une croissance continue du nombrede requêtes déposées. Depuis le début des années 2000, le contentieux administratif progresse chaqueannée en moyenne de 6,5 % pour les tribunaux administratifs, et de 10 % pour les cours administrativesd’appel. En dix ans, le nombre d’affaires portées devant le juge administratif a augmenté de 96 % devantles tribunaux administratifs et de 164 % devant les cours administratives d’appel. Lors de mon stage le5Avec le soutien de l’Union européenneRéseau Européen de Formation JudiciaireProgramme d’Echanges des Autorités Judiciaires

tribunal administratif de Versailles était confronté á une réforme du droit des étrangers toute récente (L.n° 2011-672, 16 juin 2011 : JO 17 juin 2011, p. 10306, entrée en vigueur le 18 juillet 2011). Cetteréforme - qui a transposé les trois directives européennes « retour », « carte bleue » et « sanction » maisqui ne se justifie pas seulement par les engagements communautaires - a eu pour conséquence une nettecroissance des procédures d’urgence concernant les mesures d’éloignement des étrangers en situationirrégulière. Le nombre de requêtes liées à ce contentieux a augmenté de 200 % en août et de 180 % enseptembre par rapport à août 2010 et septembre 2010.Depuis le 1 er avril 2009 le tribunal administratif de Versailles propose aux avocats d’employer le siteTélé-Recours pour introduire devant elle par voie électronique leurs requêtes et mémoire de contentieuxfiscal d’assiette. Quant aux autres contentieux la juridiction administrative française expérimente encoreune procédure de dématérialisation de procédure.III.Le Droit du pays d’accueil et l’aspect du droit comparé du stageUn stage de deux semaines ne permet qu’une première approche d’un autre système juridique et pour celames observations sont faites sous réserve d’un examen plus approfondi.Au premier abord, il me semble surtout que - dû à la codification systématique du droit en France et enAllemagne - la façon d’aborder une question de droit et de raisonner est très semblable. Ayant étudié pourune année en Angleterre j’ai observé qu’il est plus difficile pour moi de suivre les discussions juridiquesen Angleterre avec sa tradition de la common law. Aussi la vie quotidienne des juges et certainesméthodes de travail se ressemblent beaucoup en France et en Allemagne : par exemple, étude du dossierpar un rapporteur, le plus souvent maître d’une requête et ensuite examen par une formation collégialecomposée de conseillers, et de plus en plus intervention du juge unique.Néanmoins, il existe aussi des différences importantes entre les deux pays. Tout d’abord, les tribunauxadministratifs en France - au contraire de l’Allemagne - n’ont pas seulement des attributionscontentieuses mais aussi des attributions administratives et consultatives. Cette dualité des missions estune particularité du système français de contrôle juridictionnel de l’administration. En Allemagne, parcontre, le juge en fonction de la juridiction n’a pas le droit d’exercer simultanément des fonctions relevantde l’administration ou de la législation (principe constitutionnel de la séparation des pouvoirs).6Avec le soutien de l’Union européenneRéseau Européen de Formation JudiciaireProgramme d’Echanges des Autorités Judiciaires

la procédure en France étaient manifestes lors des audiences en matière du droit des étrangers dites« OQTF » auxquels j’ai assisté : le tribunal administratif français - à la différence du tribunal administratifen Allemagne - ne connait pas toujours tous les documents que le requérant a présentés à la préfecture etil ne doit examiner que les moyens de droit invoqués par les parties.A l’exception des procédures d’urgence, il y avait aussi des différences importantes s’agissant del’audition publique. En Allemagne, la phase d’instruction avant l’audience a pour but de préparerl’audience par échanges de mémoires et des mesures d’instruction à l’initiative du juge rapporteur d’oùson nom de « procédure préparatoire ». Cette phase doit être menée de manière à permettre un règlementrapide, si possible en une seule audience publique. Néanmoins, en général, il n’a pas de clôture. Parconséquent, en Allemagne les parties peuvent présenter des nouveaux moyens de fait ou de droit enaudience. En plus, pendant l’audience le juge unique ou le président de la chambre va présenter etexpliquer les problèmes juridiques qui se posent et souvent il y aura une discussion avec le requérant et lereprésentant de l’administration qui sera toujours présent. Le tribunal peut exprimer une opinionprovisoire sur la requête. Si nécessaire il va faire administrer la preuve et entendre des témoins. Il vaessayer de trouver un règlement amiable qui sera consigné au procès-verbal de l’audience. Dans les faits,ces efforts de conciliation conduisent dans de nombreux litiges à une transaction à l’amiable ou undésistement de la requête. En France, par contre, la procédure étant écrite et l’instruction étant close aumoment de l’audition, les arguments qui sont exposés pour la première fois oralement à l’audience nesont pas pris en compte par le juge, sauf dans le cadre des procédures d’urgence ou bien lorsquel’audience est rouverte. Le juge rapporteur présente ses conclusions à l’audience mais il n’y a jamais devéritables débats pendant celle-ci sauf dans les procédures d’urgence et il n’existe pratiquement pas derèglement à l’amiable pendant l’audience même. Aux audiences dites « OQTF » le préfet n’assistepresque jamais, au contraire des requérants et leurs avocats qui viennent souvent. L’existence d’uneprocédure écrite et d’une clôture explique le nombre de dossiers inscrits au rôle pour une audience : ilpeut y avoir 15 ou 20 dossiers pour l’audience de 10 h et encore entre 15 et 20 pour l’audience de 11 h,c’est-à-dire entre 30 et 40 en une matinée. J’ai été impressionné par la maîtrise avec laquelle mescollègues français avaient préparé un si grand nombre de dossiers. Il me semble bien, pourtant, que laprocédure écrite en France et la façon dont se déroule l’audition peut rendre l’accès auprès des tribunauxdifficile pour une personne physique et que les requérants non représentés par un avocat ont du mal à sefaire entendre surtout lorsqu’ils ne connaissent pas le français et ils n’ont pas d’interprète d’office àl’audience.Lors de mon stage je me suis demandée pourquoi la procédure en Allemagne est « plus inquisitoriale » etpourquoi le juge allemand cherche beaucoup plus à faire comprendre aux parties les problèmes juridiques8Avec le soutien de l’Union européenneRéseau Européen de Formation JudiciaireProgramme d’Echanges des Autorités Judiciaires

et les raisons pour lesquelles il envisage de rejeter ou de faire droit à une demande. Il serait intéressantd’examiner cette question d’avantage. Une première explication á ce phénomène pourrait être qu’enAllemagne le rôle des tribunaux administratifs est la protection des droits des particuliers envers lepouvoir public et, par conséquent, les recours n’ont pas un caractère objectif mais subjectif. Car, enAllemagne, la constitution garantit au particulier un droit subjectif contre la violation de ses droits parl’action de l’administration. Le contrôle de la juridiction administrative, de la légalité des actes et del’action de l’administration est toujours au service de la protection du droit subjectif du particulier. Danscette mesure le contrôle de la juridiction administrative contribue aussi au respect du droit objectif parl’administration mais cela n’est pas l’objectif primordial.Il reste à noter une différence intéressante concernant l’effet suspensif des recours. En France, lesdécisions administratives sont exécutoires, « règle fondamentale du droit public », qui a pour corollairel’absence d’effet suspensif des recours contentieux. Pour pallier les inconvénients de cette règle, desmesures d’urgence peuvent être ordonnés. En Allemagne, par contre, le recours en annulation d’un arrêtéa régulièrement un effet suspensif mais il existe des exceptions importantes d’où l’existence d’uneprocédure d’urgence. Celle-ci permet au juge de prononcer la suspension de l’acte administratif contesté.Dans les cas d’une requête tendant à obtenir un acte administratif, par exemple un visa, il existe uneprocédure d’urgence spéciale en Allemagne. Au contraire de la France (voir plus haut) les procéduresd’urgence en Allemagne sont régulièrement écrites.IV.L’aspect européen du stageComme en Allemagne le droit européen joue un rôle de plus en plus important dans le travail quotidiendu juge. Concernant le droit des étrangers on ressent fortement l’influence de la politique commune del’immigration pour l’Europe élaborée par l’Union Européenne depuis 1999. Comme j’ai déjà mentionnéen haut le gouvernement français vient de transposer trois directives européennes en matièred’immigration. Toutefois, j’ai remarqué que les règles en matière d’immigration ne sont pas toujours lesmêmes en France et en Allemagne et il reste des règles nationales sui generis.En droit des étrangers, l’article 8 de la Convention Européenne de sauvegarde des droits de l’homme etdes libertés fondamentales (CESDH) est souvent invoqué devant les tribunaux administratifs en Francedans le but de faire annuler un refus d’une carte de séjour temporaire mention « vie privée et familiale »et de faire enjoindre au préfet la délivrance d’un tel titre de séjour directement sur la base de cet article(voir décision du 28 décembre 2009 du Conseil d’Etat, Mme B épouse A, no 308231). Est aussi invoqué assezsouvent l’article 3 CESDH pour obtenir une annulation de la décision fixant le pays de retour.9Avec le soutien de l’Union européenneRéseau Européen de Formation JudiciaireProgramme d’Echanges des Autorités Judiciaires

V. Les bénéfices du stageLe stage ne m’a pas seulement fait comprendre l’organisation et le fonctionnement de la juridictionadministrative en France en théorie mais aussi et surtout en pratique. Assistant aux séances d’instruction,aux audiences et aux délibérés, étudiant des dossiers et discutant avec mes homologues français, j’ai euune impression de la façon dont ils travaillent, ils discutent, ils rédigent leur jugement et de leur viequotidienne. Ayant appris la façon dont est rédigé le jugement en France qui est très différente de celle enAllemagne je serai maintenant beaucoup mieux capable de le comprendre lorsque que je serai confronté àun tel jugement dans un litige devant mon tribunal en Allemagne.En comparant la juridiction en France à celle en Allemagne je me suis aperçue de leurs ressemblances etde leurs différences. C’était surtout au moment où je me suis rendue compte d’un écart que j’aicommencé à réfléchir aux avantages et inconvénients de chaque système, les raisons pour lesquelles lelégislateur a préféré une solution à une autre ou pour lesquelles le juge procède en pratique de manièredifférente en Allemagne. Ainsi le stage m’a permis de prendre du recul sur mon système juridique, de lemettre en cause et de réfléchir sur ses forces et ses faiblesses. De retour en Allemagne j’ai discuté avecmes collègues sur les expériences faites lors de mon stage en France.Finalement, j’ai pu approfondir mes connaissances du vocabulaire juridique notamment en matière dedroit administratif. Cela sera utile pour mieux comprendre les jugements de la Cour de justice de l’UnionEuropéenne et de la Cour européenne des droits de l’homme lorsqu’ils sont publiés en français. Il va demême pour le droit communautaire secondaire ; parfois, il s’avère bénéfique de regarder dans le textefrançais ou anglais pour mieux comprendre une notion utilisé par une directive ou un règlement. Commele tribunal administratif de Berlin est exclusivement compétent pour connaître du contentieux relatif auxrefus d’accorder un visa d’entrée sur le territoire de l’Allemagne et comme on trouve souvent desdocuments en français dans les dossiers relatifs à ce contentieux le stage me facilitera certainement lalecture de ces documents et à aider mes collègues allemands qui ne parlent pas français.RÉSUMÉA mon avis, j’ai beaucoup profité du fait que mon tribunal d’accueil avait développé un programme dustage détaillé, riche et bien pensé et que le personnel du tribunal administratif de Versailles tant les jugesque les greffes et les autres collaborateurs m’ont accueillie avec un esprit ouvert et intéressé. Il était trèsutile d’avoir une présentation générale de la juridiction administrative en général et des tribunaux10Avec le soutien de l’Union européenneRéseau Européen de Formation JudiciaireProgramme d’Echanges des Autorités Judiciaires

administratifs en particulier et d’avoir été présentée aux présidents des chambres au début du stage.Pendant le stage je me suis rendue compte des ressemblances et des différences entre les deux systèmesjuridiques et je me suis posée des questions sur la juridiction administrative de mon pays d’origine. J’aipu approfondir mes connaissances de la langue française notamment des termes juridiques ce qui mefacilitera la lecture des décisions de la Cour de justice de l’Union Européenne et de la Cour européennedes droits de l’homme ainsi que des documents français dans le contentieux des visas.11Avec le soutien de l’Union européenneRéseau Européen de Formation JudiciaireProgramme d’Echanges des Autorités Judiciaires