Droit administratif et droit de l'énergie - Barreau du Québec

DROIT ADMINISTRATIF ET DROIT DE L’ÉNERGIE : LIGNES ÀHAUTE TENSION, NIVEAU DES BARRAGES, FACTURE ÉNERGÉ-TIQUE ET CHANGEMENTS CLIMATIQUESM e André Turmel TABLE DES MATIÈRESINTRODUCTION................................................................................................. 3I. – LA DÉCISION HERTEL-DES-CANTONS : LE DROITADMINISTRATIF CLASSIQUE REVISITÉ............................................... 4A. Le contexte .............................................................................................. 4B. Action du gouvernement .......................................................................... 4II. – LE NIVEAU DES RÉSERVOIRS D’HYDRO-QUÉBEC ET LEPOUVOIR DE SURVEILLANCE DE LA RÉGIE DE L’ÉNERGIE............. 6A. Le contexte .............................................................................................. 6B. Action du gouvernement .......................................................................... 7III. – QUINZE MILLIARDS DE DOLLARS D’ÉLÉMENTS D’ACTIFS ETUNE DIRECTIVE CASSÉE PAR LES TRIBUNAUX :L’ANTICIPATION DU LÉGISLATEUR ..................................................... 8A. Le contexte .............................................................................................. 8B. Action du gouvernement ........................................................................ 11IV. – FACTURE ÉNERGÉTIQUE ET INTERFINANCEMENT : LEDERNIER GESTE DU LÉGISLATEUR QUI SUSCITEQUELQUES INTERROGATIONS.......................................................... 11A. Contexte ................................................................................................ 11B. Questions .............................................................................................. 12Avocat, droit de l’énergie. Membre du Groupe de pratique Environnement, énergie et ressourcesnaturelles, Fasken Martineau DuMoulin s.r.l.Le présent texte est à jour au 1 er février 2001.

Droit administratif et droit de l’énergie : lignes à haute tension, niveau des… 2V. – LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES : ÉCHANGE DE CRÉDITS DERÉDUCTION D’ÉMISSIONS ET LÉGISLATION À CONCEVOIR.......... 12A. Contexte ................................................................................................ 12B. Quelques pistes ..................................................................................... 13CONCLUSION .................................................................................................. 13

Droit administratif et droit de l’énergie : lignes à haute tension, niveau des… 4I. – LA DÉCISION HERTEL-DES-CANTONS : LE DROIT ADMINIS-TRATIF CLASSIQUE REVISITÉA. Le contexteEn janvier 1998, le Sud du Québec a connu une tempête de verglashistorique qui a causé des bris touchant quelque 900 pylônes et entraîné desdommages à plus d’une centaine de lignes de transport d’électricité.Les conséquences économiques et les dommages causés par la tempêteont eu un effet tel sur les citoyens du Sud du Québec et les milliers d’entreprisestouchés, que le gouvernement, dans les semaines et les mois qui ont suivi, a prisdes mesures extraordinaires et a adopté nombre de décrets qui ont mené à cequi est désormais connu d’appeler la saga Hertel-des-Cantons. Ces décrets oudécisions visaient à faire en sorte d’autoriser ou d’accélérer les travaux portantsur les lignes de transport d’électricité. Pour un historique complet de l’ensembledes faits et de l’ensemble des décrets adoptés et les circonstances, nousréférons le lecteur à l’article de M e Robert L. Rivest et M e Marie-Andrée Thomassur la question 6 .Le 23 février 1999, l’honorable Jeannine M. Rousseau, de la Coursupérieure, en réponse à la requête de citoyens d’annuler les décisions dugouvernement et d’ordonner la cessation des travaux du projet Hertel-des-Cantons, leur donne raison et déclare illégaux, inapplicables et inopérants, huitdécrets adoptés par le gouvernement du Québec permettant l’érection de la lignede transport Hertel-des-Cantons 7 . En plus de prononcer une injonction enjoignantHydro-Québec à cesser les travaux sur la ligne Hertel-des-Cantons, letribunal juge que nombre d’exigences relatives à l’application de la Loi sur laprotection du territoire et des activités agricoles 8 , la Loi sur Hydro-Québec 9 , laLoi sur la qualité de l’environnement 10 et la Loi sur l’aménagement etl’urbanisme 11 n’ont pas été respectées ou, le cas échéant, étaient illégales,nulles et sans effet 12 .Cette décision a amené le gouvernement du Québec à ne pas aller enappel 13 .B. Action du gouvernementEn juin 1999, le gouvernement fait adopter par l’Assemblée nationale laLoi concernant la construction par Hydro-Québec d’infrastructures et d’équipe-678910111213Robert L. RIVEST et M.A. THOMAS « Du déluge de décrets à la Loi spéciale : le projet Hertel-des-Cantons », Développements récents en droit de l’Environnement, Les Éditions Yvons Blais,Cowansville, 1999, p. 99-139.Coalition des citoyens et citoyennes du Val St-François c. Procureur général du Québec, [1999]R.J.Q. 511 (C.S.)L.R.Q., c.P-41.1.L.R.Q., c.H-5.L.R.Q., c.Q-2.L.R.Q., c. A-19.1.Voir p. 126 et 127 du jugement, supra note 7.Le 11 mars 1999, le gouvernement annonce par une déclaration ministérielle qu’il ne portera pas lejugement en appel.

Droit administratif et droit de l’énergie : lignes à haute tension, niveau des… 5ments suite à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998 14 . Voulantréparer les pots cassés, le gouvernement souhaite par cette loi s’assurer de lalégalité de la construction par Hydro-Québec des infrastructures et équipementsaffectés par la tempête de verglas, portant non seulement sur la ligne Hertel-des-Cantons, mais aussi sur ceux dans diverses régions comme la Mauricie, laMontérégie, la région de Montréal, l’Outaouais et Québec 15 .De plus, le gouvernement s’assure du même souffle que toutes lesconstructions d’infrastructures 16 identifiées dans la loi sont rétroactivementexemptées des autorisations prévues à la Loi sur Hydro-Québec 17 , à la Loi surl’expropriation, 18 de même qu’en vertu de la Loi sur l’aménagement etl’urbanisme 19 , la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles 20 etenfin, la Loi sur la qualité de l’environnement 21 . Le gouvernement décideégalement par le biais de sa loi de surseoir aux pouvoirs de la Loi sur la Régiede l’énergie 22 en matière d’autorisation et de remplacer celle-ci par uneautorisation donnée par le gouvernement 23 . Le gouvernement fait de même pourl’établissement de la base de tarification aux fins des pouvoirs de la Loi sur laRégie de l’énergie, pourtant le cœur de sa mission, considérant prudemmentacquis et utiles pour l’exploitation du réseau de transport d’électricité leséléments de ces constructions 24 . Cette loi est entrée en vigueur le 19 juin1999 25 .Ce qu’on peut retenir de cette saga météorologique, juridique etlégislative, c’est que l’État québécois n’hésite pas à recourir à tout son arsenaltechnique et juridique pour parvenir à ses fins. Invoquant le caractère d’urgencerelatif prévalant effectivement à l’hiver et au printemps 1998, le gouvernement aalors passé outre à tout son corpus législatif prévoyant toute une gammed’autorisations.Près de trois ans après les événements de janvier 1998, et près de deuxans après le jugement Rousseau, le gouvernement continue malgré tout à agirdans la même foulée en faisant adopter d’autres décrets reliés à la crise duverglas qui permettent la construction d’équipements de transport d’électricité 26 .14151617181920212223242526L.Q. 1999, c. 27.Ibid, voir article 1.Voir article 2.Supra, note 9.L.R.Q., c. E-24.Supra, note 11.Supra, note 8.Supra, note 10.L.R.Q., c. R-6.01.Voir article 73 de la Loi sur la Régie de l’énergie avant la modification par la Loi 116, Loi modifiant laLoi sur la Régie de l’énergie et d’autres dispositions législatives, L.Q. 2000, c. 22.Voir article 49 de la Loi sur la Régie de l’énergie.Voir article 10 de la Loi concernant la construction par Hydro-Québec d’infrastructures etd’équipements suite à la tempête de verglas survenue du 5 au 9 janvier 1998.Voir notamment le décret D-1450-2000 concernant l’autorisation à Hydro-Québec de construire leposte de l’Outaouais à 315-230 kV, d’une capacité de 1 250 MW, ainsi que les infrastructures etéquipements connexes et d’acquérir par voie d’expropriation les immeubles et droits réels requis àcette fin (publié le 3 janvier 2001).

Droit administratif et droit de l’énergie : lignes à haute tension, niveau des… 6Cette situation mène parfois à des situations inusitées. Le 26 janvier2001, le ministre de l’Environnement rendait public un avis dans lequel le Bureaud’audiences publiques sur l’environnement (BAPE) mettait sérieusement endoute la pertinence d’une ligne de transport d’électricité et s’interrogeait sur :[l]a nécessité et sur la puissance proposée pour sécuriser l’alimentationen électricité du centre-ville et de l’ouest de Montréal ainsi que d’unepartie de la Rive-Sud. Par ailleurs, la commission considère que la ligneSaint-Césaire-Hertel n’est pas indispensable pour améliorer la sécuritéd’alimentation en électricité de la Montérégie. 27 (nos soulignés).D’aucuns auraient pu prétendre, tout en laissant au BAPE l’aspect purementenvironnemental, que la Régie de l’énergie aurait, peut-être, été davantageapte à porter un tel jugement, compte tenu notamment des articles 31, 49 et 73de sa loi constitutive. D’ailleurs, quelle différence doit-on faire entre la « sécuritéd’alimentation » mentionnée par le BAPE et la notion de « surveillance desapprovisionnements » prévue à l’article 31 de la Loi sur la Régie de l’énergie ?La substitution par l’État des pouvoirs décisionnels attribués aux organismescompétents ne cessera-t-elle seulement lorsque tous les travaux auront ététerminés ? N’aurait-il pas été plus approprié et plus opportun de modifier la Loisur la Régie de l’énergie, à l’été 2000, pour revenir à une situation plus normaleet redonner aux autorités constituées pour prendre de telles décisions les pleinspouvoirs qui leur revenaient ?II. –LE NIVEAU DES RÉSERVOIRS D’HYDRO-QUÉBEC ET LEPOUVOIR DE SURVEILLANCE DE LA RÉGIE DE L’ÉNERGIEA. Le contexteLe 4 novembre 1998, le Regroupement national des conseils régionauxde l’environnement du Québec (ci-après « RNCREQ »), ainsi que cinq autresgroupes déposent une requête devant la Régie de l’énergie, soutenant avoir desmotifs sérieux de croire que la sécurité des approvisionnements des consommateursquébécois était alors susceptible d’être mise en péril par la manière dontHydro-Québec gérait les niveaux d’eau dans ses réservoirs 28 . Les requérantsdemandent à la Régie d’exercer son pouvoir de surveillance prévu selon l’article31, alinéa 1, 2 e paragraphe. Cet article prévoit que :31. La Régie a compétence exclusive pour :[…]2. surveiller les opérations d’Hydro-Québec ou des distributeurs de gaznaturel afin de s’assurer que les consommateurs aient des approvisionnementssuffisants et paient selon un juste tarif ; 29272829Rapport d’enquête et d’audience publique : ligne à 735Kv Saint-Césaire-Hertel et le poste de laMontérégie. Bureau d’audiences publiques sur l’environnement, 14 décembre 2000. 111 pages. Voirles pages 41 à 57 et plus particulièrement la page 87 d’où est tirée cette citation.Dossier R-3416-98, Requête sur la surveillance des opérations d’Hydro-Québec afin d’assurer unapprovisionnement d’énergie suffisant aux consommateurs québécois.Article 31(2), tel qu’il était avant sa modification à l’été 2000 par le projet de Loi 116.

Droit administratif et droit de l’énergie : lignes à haute tension, niveau des… 7Hydro-Québec présente une requête en irrecevabilité soutenant que laRégie ne peut étudier des questions relatives à la production d’électricité alorsqu’elle est en attente du décret gouvernemental statuant sur les modalitésd’établissement et d’implantation des tarifs de fourniture.La Régie de l’énergie conclut alors qu’elle ne pouvait recevoir la requêtedes requérants :Dans ces circonstances, la Régie ne peut exercer ses pouvoirs sur lasécurité des approvisionnements à l’égard de la production et des exportationsd’électricité et ce, tant que le gouvernement n’aura pas donnésuite à l’avis rendu le 11 août 1998. La Loi sur la Régie de l’énergie a étéremise en cause par la proposition d’Hydro-Québec. Selon les choix dugouvernement, les pouvoirs de la Régie seront plus ou moins larges et ilest prématuré d’entreprendre immédiatement une audience publique surdes questions de sécurité des approvisionnements, comme lesrequérants le sollicitent.De plus, indépendamment des options étudiées dans l’avis, le gouvernementdu Québec peut choisir d’autres avenues, de telle sorte qu’il estimpossible de prévoir la nature et l’étendue des pouvoirs de la Régie surles sujets que les requérants veulent étudier présentement en audiencepublique.Par déférence nécessaire à l’égard du gouvernement du Québec, laRégie doit attendre. L’absence d’orientations gouvernementales à l’égardde la production et des exportations d’électricité constitue unempêchement à procéder dans le présent dossier. 30 (nos soulignés)Le RNCREQ se pourvoie en mandamus et en révision judiciaire de cettedécision. La Cour supérieure décide que :Le motif retenu résulte de la volonté exprimée de déférence envers legouvernement, mais constitue à la fois un refus d’exercer la compétenceque la loi lui reconnaît. Le motif de déférence peut être louable en soi,mais le refus d’exercer sa compétence est une erreur de droit de taillepour ne pas dire de grande importance.En l’espèce, à la date de l’audition, le gouvernement n’avait pas encoredonné suite au rapport (avis) de la Régie à ce dernier : à quel moment lefera-t-il ? personne n’en sait rien, la loi n’ayant pas été modifiée à la datede la décision prononcée, la Régie se devait de l’appliquer ; sa décisionou compétence n’étant nullement restreinte ni abrogée à ce moment. 31À la suite de cette décision, Hydro-Québec, mise en cause dans ladécision du juge Barbeau, décide d’en appeler devant la Cour d’Appel. L’appelétait toujours pendant au 1 er février 2001.B. Action du gouvernementL’adoption par l’Assemblée nationale de la Loi 116 32 , le 16 juin 2000, a eupour effet de clore ce chapitre et, de manière indirecte, de répondre au jugement303132Décision D-99-20, rendue le 16 février 1999, page 6.RNCREQ c. Régie de l’énergie et al., l’honorable Alphonse Barbeau J.C.S., jugement rendu le 22novembre 1999, dossier 500-05-048991-994, p. 16.Supra, note 23.

Droit administratif et droit de l’énergie : lignes à haute tension, niveau des… 8Barbeau. En effet, comme tous s’y attendaient suite à l’avis de la Régie surl’article 167 de la Loi sur la Régie de l’énergie relativement à la productiond’électricité rendu en août 1998 33 , le gouvernement décida de faire adopter parl’Assemblée nationale des modifications importantes à la loi visant à enlever laproduction d’électricité de la juridiction de la Régie.Malgré l’absence de compétence de la Régie de l’énergie sur la productiond’électricité, cette modification aura-t-elle pour effet que la surveillance surles réservoirs associés à cette même production ne tombe plus sous lacompétence de la Régie de l’énergie ? Le maintien de l’appel logé par Hydro-Québec de même que la rédaction du nouvel article 31, alinéa 2, 2 e paragraphede la loi ne ferment pas la porte, selon nous, à une requête similaire dans lefutur. Le nouvel article 31, alinéa 2, paragraphe 2 prévoit en effet que :31. La Régie a compétence exclusive pour :[…]2. surveiller les opérations des titulaires d’un droit exclusif de distributiond’électricité ou de gaz naturel afin de s’assurer que les consommateursaient des approvisionnements suffisants ;2.1 surveiller les opérations du transporteur d’électricité, du distributeurd’électricité ainsi que celles des distributeurs de gaz naturel afin des’assurer que les consommateurs paient selon un juste tarif ;Quel sens devons-nous donner aux mots « des approvisionnementssuffisants » ?Le terme « approvisionnements » dépasse-t-il la sphère de la distributiond’électricité ?III. – QUINZE MILLIARDS DE DOLLARS D’ÉLÉMENTS D’ACTIFSET UNE DIRECTIVE CASSÉE PAR LES TRIBUNAUX :L’ANTICIPATION DU LÉGISLATEURA. Le contexteÀ la suite de la création de la Régie de l’énergie en 1997, un despremiers dossiers que le tribunal a étudié avait trait à la requête d’Hydro-Québecvisant à faire modifier ses tarifs de transport et conditions de service pour letransit sur son réseau de transport. Déposée le 1 er mai 1998, devant la Régie del’énergie, cette requête est suspendue par cette dernière afin que soient étudiésles principes mêmes devant guider la Régie dans l’établissement des tarifs detransport d’électricité 34 .Un des principes qui devaient être traités par la Régie de l’énergie dansle dossier R-3405-98, portait sur la reconnaissance des éléments d’actifs de3334Dossier 98-01. Avis concernant les modalité d’établissement et d’implantation des tarifs de fournitured’électricité. Avis rendu le 11 août 1998.Dossier R-3401-98, concernant une demande relative à la modification et à la fixation des tarifs detransport. La Régie décide le 12 juin 1998 de tenir une audience publique sur l’établissement desprincipes généraux en matière réglementaire relativement aux tarifs de transport, soit le dossierR-3405-98.

Droit administratif et droit de l’énergie : lignes à haute tension, niveau des… 9transport en exploitation et en cours de construction ainsi que des contrats encours affectant le service du transport d’électricité. Déposée le 17 juin 1998,cette requête d’Hydro-Québec cherchait donc à faire inclure automatiquement,sans autre examen, ces actifs dans la base de tarification, limitant ainsi l’exerciceque doit faire la Régie par le biais de l’article 49 de la loi. La Régie devaitdéterminer si elle était d’accord avec la vision de la société d’État, plutôt qued’accepter sans discussion, la question de la reconnaissance des actifs. LaRégie décide alors qu’un débat en bonne et due forme devait avoir lieu sur laquestion 35 . Une date d’audience est fixée pour le mois de mai 2000.Toutefois, en cours de route et au cœur du processus, le gouvernementfait adopter une directive du ministre des Ressources naturelles. Cette directiveest adoptée en vertu de l’article 110 de la Loi sur la Régie de l’énergie, quiprévoit que le ministre peut donner à la Régie des directives sur « l’orientation etles objectifs généraux à poursuivre ». Cette directive devait régler la questiondes éléments d’actifs puisque celle-ci obligeait la Régie de l’énergie à tenir pouracquis que tous les éléments d’actifs des lignes de transport construites jusqu’àla date du décret, soit le 27 janvier 2000, devaient être reconnus commeprudemment acquis et utiles. La directive 99-01 mentionne que :Conformément aux articles 110 et 111 de la Loi sur la Régie de l’énergie(L.R.Q., c. R-6.01), le ministre des Ressources naturelles donne à laRégie de l’énergie, la directive suivante :1. La Régie de l’énergie doit poursuivre comme orientation et objectifsgénéraux la continuité et la pérennité :1. de l’uniformité territoriale de la tarification du transportd’électricité sur l’ensemble du réseau de transport d’Hydro-Québec ;2. de la reconnaissance des activités d’Hydro-Québec antérieuresau nouveau régime applicable. À cette fin :a) elle doit, lorsqu’elle fixe ou modifie un tarif de transportd’électricité, reconnaître comme prudemment acquis et utilespour l’établissement de la base de tarification :i. tous les actifs de transport d’électricité en exploitationinscrits aux registres comptables d’Hydro-Québec à ladate de l’entrée en vigueur du règlement requis en vertudu paragraphe 1 du premier alinéa de l’article 73 et prisen vertu du paragraphe 6 de l’article 114 de la Loi sur laRégie de l’énergie ;ii. tous les actifs de transport dont la construction a étéautorisée par le gouvernement en vertu du septièmealinéa de l’article 29 de la Loi sur Hydro-Québec (L.R.Q.,c. H-5) avant la date de l’entrée en vigueur du règlementrequis en vertu du paragraphe 6 de l’article 114 de la Loisur la Régie de l’énergie ou a été exemptée de cetteautorisation avant cette date en vertu du septième alinéade l’article 29 précité, lesquels sont inscrits aux registrescomptables d’Hydro-Québec comme étant devenus enexploitation après cette date ;35Décision D-98-56, rendue le 24 septembre 1998.

Droit administratif et droit de l’énergie : lignes à haute tension, niveau des… 10b) elle doit, lorsqu’elle fixe ou modifie un tarif de transportd’électricité, reconnaître comme nécessaires pour assumer lecoût de la prestation de service les dépenses découlant descontrats relatifs aux activités de transport conclus avant le 27janvier 1999.2. La présente directive entre en vigueur le 27 janvier 1999 36 .La directive oblige donc la Régie à reconnaître une part importante desactifs d’Hydro-Québec (reliés au transport d’électricité) comme ayant été prudemmentacquis et utiles, ce qui rend automatique l’inclusion de ces actifs dansla base de tarification et suspend la mission de la Régie qui consiste précisémentà évaluer ces actifs pour fins d’inclusion ou non dans la base de tarification.L’inclusion d’éléments d’actifs dans une base de tarification a un effet crucial, àla hausse ou à la baisse, sur les tarifs d’électricité. Les articles 25 et 49 de la Loisur la Régie de l’énergie prévoient qu’une telle évaluation se fait par le biaisd’une audience publique.Divers intervenants mettent en doute la légalité de cette directive etdemandent à la Régie et à la Cour supérieure de statuer sur la question.La Régie décide, le 9 mars 1999, qu’il ne lui appartient pas de trancher lalégalité de la directive numéro 1 et du décret qui y est associé. La Régie décidede poursuivre ses travaux, mais elle réserve toutefois les droits des intervenantsdans l’éventualité où la Cour supérieure invaliderait la directive 37 .Action Réseau Consommateur dépose une requête pour jugement déclaratoiredemandant de déclarer nuls et illégaux la directive et le décret au motifqu’ils sont ultra vires du pouvoir délégué par la Loi sur la Régie de l’énergie augouvernement (par le pouvoir de donner des directives).Le 6 juin 2000, la Cour supérieure par la voie de l’honorable PierretteRayle constate que :En l’espèce, le tribunal estime que « la marge d’exercice de la discrétionministérielle » est restreinte : lorsque le législateur confère à la Régieune compétence exclusive qu’elle doit exercer, comme il le fait par sesart. 31 et 49.1, cette sphère de compétence échappe aux contrôles quele ministre voudrait imposer par l’émission d’une directive. La « marged’exercice de la discrétion ministérielle » est aussi restreinte par ladisposition constitutive : l’art. 110 n’autorise que les seules directives quiportent sur « l’orientation et les objectifs généraux à poursuivre. »La directive annule les effets d’une décision de la Régie pourtant nonappelable; elle paralyse ou usurpe la compétence exclusive de celle-ci àl’égard de certains actifs biens précis d’un distributeur nommémentidentifié. On est loin d’une directive « sur l’orientation des objectifsgénéraux à poursuivre ». 38Le tribunal conclut :[…] que le gouvernement s’est ingéré sans droit et de manière abusive,dans un processus administratif que la Régie, respectueuse de l’esprit363738Directive 99-01 adoptée par le décret 53-99 le 27 janvier 2000.Décision D-99-34 de la Régie de l’énergie, du 9 mars 1999.Supra note 29, pages 31 et 32 du jugement.

Droit administratif et droit de l’énergie : lignes à haute tension, niveau des… 11de et la finalité de sa loi constituante, voulait transparent et public. Legouvernement n’est pas au-dessus de la loi et lorsqu’il usurpe lespouvoirs de l’Assemblée nationale, il incombe à la Cour supérieured’intervenir. Les effets de la directive, ainsi que le moment où elle a étéémise, sont déraisonnables et incompatibles avec la lettre, l’esprit et lafinalité de la LRE.Le ministre des Ressources naturelles et le gouvernement du Québecont excédé leurs pouvoirs en vertu de la LRE en usurpant le pouvoirdiscrétionnaire qui est du ressort exclusif de la Régie. 39B. Action du gouvernementLe 11 mai 2000, le gouvernement dépose le projet de Loi 116 àl’Assemblée nationale. Déjà, le législateur prévoyait lors de la présentation duprojet de loi, par le biais de l’article 55, l’ajout de l’article 164.1. Cet article 164.1reprend presque mot pour mot le sens et la portée de la directive adoptée par ladirective 99-01, entérinée par le gouvernement. Le jugement de la Coursupérieure qui casse la directive est rendu le 6 juin 2000. C’est donc troissemaines avant le jugement que le gouvernement, dans son projet de loi,anticipant peut-être la suite des événements, incorporait la directive attaquée. Legouvernement fait adopter la Loi 116 le 16 juin 2000.Agissant ainsi, le législateur a simplement incorporé mutatis mutandistout les sens et toute la portée de la directive dans le corps de la loi, légalisantainsi la directive. Il est ici intéressant de constater la rapidité du législateur àrégler la question. La poursuite de l’audience R-3401-98 relative à la modificationdes tarifs de transport et le dépôt par Hydro-Québec de sa preuve prévue, alorspour le mois d’août 2000, ne sont probablement pas étrangers à l’ajout del’article 164.1 à la loi.IV. – FACTURE ÉNERGÉTIQUE ET INTERFINANCEMENT : LEDERNIER GESTE DU LÉGISLATEUR QUI SUSCITEQUELQUES INTERROGATIONSA. ContexteÀ l’occasion de l’adoption du projet de Loi 116, le gouvernement a faitadopter un article qui est passé inaperçu, mais qui est lourd de conséquencespour nombre de consommateurs québécois en énergie.Le nouvel article 52.1 prévoit notamment ceci :52.1 La Régie ne peut modifier le tarif d’une catégorie de consommateursafin d’atténuer l’interfinancement entre les tarifs applicables àdes catégories de consommateurs.Cet ajout à la Loi sur la Régie de l’énergie prend assise sur le « pactesocial » faisant en sorte que les citoyens du Québec devraient payer l’énergie lemoins cher possible 40 .3940Supra note 29, pages 35 et 36 du jugement.Projet de Loi 116 : les modifications à la Loi sur la Régie de l’énergie et d’autres dispositionslégislatives : Maintien du pacte social, protection de l’interfinancement des tarifs d’électricité par un

Droit administratif et droit de l’énergie : lignes à haute tension, niveau des… 12Cette modification constitue la consécration et la continuation du fait queles consommateurs d’affaires commerciales et les PME en général, c’est-à-diretous les consommateurs d’électricité, à l’exclusion des consommateurs résidentielset des très grandes entreprises énergivores, devront continuer à interfinancer,c’est-à-dire à subventionner par leurs tarifs plus élevés, les classestarifaires autres, notamment, les classes tarifaires résidentielles.B. QuestionsL’arrivée de cette disposition dans le portrait de la régulation de l’énergieau Québec suscite des interrogations. Comment concilier ce nouvel article 52.1avec les articles 31, 48 et 49 qui prévoient que la Régie a une compétenceexclusive pour établir les tarifs et notamment, procéder à une allocation descoûts par classe tarifaire qui soit juste et raisonnable ? L’ajout de l’article 52.1est-il réconciliable avec l’esprit et la logique même de la Loi sur la Régie del’énergie ?La Régie de l’énergie, qui a été créée sur le modèle canadien etaméricain dans un souci de transparence quant aux coûts, pourra-t-elle continuerà exercer adéquatement ses pouvoirs en la matière ?V. – LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES : ÉCHANGE DECRÉDITS DE RÉDUCTION D’ÉMISSIONS ET LÉGISLATION ÀCONCEVOIR4142A. ContexteLe droit de l’énergie n’est pas que régulation économique. Au cours desdernières années, la question des changements climatiques et la réduction desgaz à effet de serre (GES) a fait couler beaucoup d’encre.Malgré l’adoption de la Conférence cadre des Nations Unies sur leschangements climatiques (CCNUCC), lors du Sommet de la Terre à Rio en 1992et du Protocole de Kyoto 41 en 1997, bien peu de pays à ce jour ont ratifié cetraité international sur les changements climatiques 42 . En conséquence, ni leCanada ni le Québec n’ont mis en œuvre le traité en droit interne. L’échec de la6 e Conférence des parties, tenue à La Haye en novembre 2000 et suspenduejusqu’à celle de Bonn au mois de mai 2001, a quand même su retenir l’attention.Toutefois, la réduction des gaz à effet de serre vit en ce moment uneréalité pragmatique. Anticipant sur les accords internationaux et les lois nationacontratpatrimonial, ouverture à la concurrence pour les nouveaux besoins d’électricité, nouveauxpouvoirs à la Régie de l’énergie et respect de la politique énergétique. Communiqué de Presse duministre des Ressources naturelles, le 11 mai 2000.Convention cadre des Nations Unies sur le changement climatique, 9 mai 1992 (Doc. des N.U. A/AC.273/18 (Partie II)/Add.1 et Corr.1 (1992), réimprimée dans 31 I.L.M. 849 (1992), à la CNUED en 1992.Cette convention est entrée en vigueur sur le plan général le 21 mars 1994. Le Protocole de Kyoto àla Convention : Cadre sur les changements climatiques, du 11 décembre 1997, U.N. Doc.FCCC/CP/1997/L.7/Add.1 réimprimée en 37 I.L.M. 22 (1998), ouvert pour les signatures le 16 mars1998. Le Protocole de Kyoto a été conclu le 10 décembre 1997. Le Canada a signé ce protocole le 29avril 1998 mais ne l’a pas encore ratifié, tout comme les États-Unis.En janvier 2001, 31 États avaient ratifié le Protocole de Kyoto.

Droit administratif et droit de l’énergie : lignes à haute tension, niveau des… 13les ou provinciales, nombre d’entreprises canadiennes et américaines ontcommencé à effectuer des échanges de crédits de réduction d’émissions de gazà effet de serre entre elles.Dans leurs plans d’action respectifs, le Canada et le Québec 43 prennentune série d’engagements pour réduire l’émission de gaz à effet de serre danstous les créneaux de l’industrie, des transports et de l’énergie et impliquant unesérie de mesures volontaires, en attendant la ratification du Protocole de Kyoto.Malgré le fait que bien des discussions sont pendantes sur nombre desujets, certaines juridictions ont commencé à préparer des législations en cesens.B. Quelques pistesLa mise sur pied de projets pilote portant sur des transactions concrètesau Canada (GERT), en Ontario (PERT) et très bientôt au Québec illustre bien lefait que, malgré bien des incertitudes au niveau international, les États ontdécidé, certains plus rapidement que d’autres, d’agir.Certains États pensent légiférer sur la question afin de préparer leursentreprises et citoyens à un encadrement administratif ou législatif de l’échangede réduction de gaz à effet de serre. Le gouvernement du Québec s’apprête àdéposer des modifications à la Loi sur la qualité de l’environnement dans laquelleil souhaite encadrer au moyen de permis les échanges et transactions portantsur la réduction d’émissions de gaz à effet de serre.Le législateur confiera-t-il un rôle précis à un de ses organismes administratifs? La Régie de l’énergie ou le Bureau d’audiences publiques sur l’environnementseront-ils mis à profit ? Une nouvelle agence sera-t-elle créée ?Il demeure toutefois certain que la lutte aux changements climatiques parl’action contre les GES, à cheval sur le droit de l’énergie et le droit del’environnement, donnera au droit administratif de nouvelles avenues à explorer.CONCLUSIONDans le présent texte, nous avons cherché à démontrer que le droit del’énergie, dans ses aspects du droit administratif, est un droit fortement teinté parl’intervention a posteriori, soit du gouvernement ou soit du législateur, selon lecas. Il s’agit donc d’un droit fortement en évolution où le législateur et legouvernement jouent un rôle éminemment actif.Toutefois, ce positionnement proactif, s’il peut comporter des avantagespour certaines classes tarifaires de consommateurs ou pour l’actionnaire, posedes contraintes sérieuses à d’autres classes tarifaires de consommateurs. Lajurisprudence, qui se développe peu à peu dans ce domaine, est souventtributaire des changements de cap gouvernementaux ou législatifs.43Plan d’action du Canada déposé le 6 octobre 2000. Plan d’action du Québec déposé le 13 octobre2000. Disponible sur les portails Internet des ministères concernés.

Droit administratif et droit de l’énergie : lignes à haute tension, niveau des… 14En effet, la déréglementation balisée que vit actuellement le Québec,toujours dans l’ombre des grands courants nord-américains de déréglementation,force le législateur à se maintenir en équilibre entre une tendance à surréglementerou surlégiférer et les exigences du marché qui demandentdavantage de transparence et qui veulent faire appel à la mise en concurrencedes acteurs de la vie économique.Si le passé est garant de l’avenir, les prochains mois et les prochainesannées devraient permettre au droit de l’énergie d’insuffler au droit administratifquelques décisions ou jugements d’intérêt, si ce n’est un ou deux revirementsmajeurs sur le plan législatif…