Cahier de recherche N°14 - ESC Pau
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CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14Institut <strong>de</strong> Recherche en MAnagement et Pays Emergents du Groupe <strong>ESC</strong> PAUThe Groupe <strong>ESC</strong>PAU Institute for Research in Management and Emerging Countriesj u i n 2011
Préambule« Ecrire n’est pas l’élément neutre <strong>de</strong> la Recherche maisau contraire contribue à la révéler. Alors, considérer dèsle départ l’écriture comme ressort essentiel du travail àeffectuer permettra d’en déployer toute la potentialitéformatrice.Une telle démarche ne va pas <strong>de</strong> soi. Aussi, il convient <strong>de</strong> lamettre largement à l’épreuve, d’en expérimenter les effetsdans d’autres contextes, d’accompagner sa <strong>recherche</strong>avec elle et <strong>de</strong> mettre à profit différentes rencontrespossibles autour d’elle, le retour <strong>de</strong> la part <strong>de</strong>s autres étantessentiel pour savoir ce que l’on a écrit ».L’écriture produit ou modifie la pensée et ses formes.Yves REUTERCAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°141
SommaireComment classer les actionnaires<strong>de</strong>s entreprises cotées ? Page 5Nathalie Darras-BarquissauIntrinsic Motivation, Tacit Knowledgeand its Transfer Page 21Laurent Sié & Ali YakhlefUniversity Corporate Governance in the UK:Lessons from the Financial Crisis Page 35Stephen PLATTUne analyse <strong>de</strong> la gestion <strong>de</strong> la performancepar les collectivités locales françaises :un modèle administratif ou politique ? Page 47David Carassus & Damien Gar<strong>de</strong>yToute reproduction ou diffusion <strong>de</strong> texte ou graphique est soumise à l’accord du Groupe <strong>ESC</strong>PAU.CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°143
Comment classer les actionnaires<strong>de</strong>s entreprises cotées ?ByNathalie Darras-Barquissau<strong>ESC</strong>PAU, IRMAPECAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°145
RésuméA l’origine, la théorie financière traite les investisseurs comme étant un bloc homogène. Progressivement,certaines catégories d’actionnaires se sont distinguées et <strong>de</strong> nombreux travaux portent par exemple surles investisseurs institutionnels ou les actionnaires salariés. Néanmoins, la distinction <strong>de</strong>s actionnairesselon leur nature (ex : actionnaires salariés, investisseurs institutionnels, actionnaires individuels, etc.)ne suffit pas à rendre compte <strong>de</strong>s différentes caractéristiques possibles <strong>de</strong> ces acteurs. En effet, sanstenir compte <strong>de</strong> la nature <strong>de</strong> ces individus, il est possible <strong>de</strong> considérer les actionnaires selon le pourcentaged’actions qu’ils détiennent, ou le caractère salarié ou familial <strong>de</strong> leur actionnariat. En outre, toutesles natures d’actionnaires peuvent être décrites selon leur comportement, leur horizon d’investissementou leur niveau <strong>de</strong> compétence. A partir <strong>de</strong> l’exemple <strong>de</strong>s actionnaires individuels il s’agit <strong>de</strong> montrer icique les actionnaires peuvent être caractérisés <strong>de</strong> différentes manières. Ces caractéristiques permettent<strong>de</strong> classer les actionnaires d’une part selon leur place vis-à-vis <strong>de</strong> l’entreprise ou en fonction <strong>de</strong> leurcomportement, leur horizon d’investissement ou leur niveau <strong>de</strong> compétence.Mots clés : actionnaires, actionnaires individuels, investisseurs institutionnels6CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
IntroductionA l’origine, la théorie financière traite les investisseurs comme étant un bloc homogène. Progressivement,certaines catégories d’actionnaires se sont distinguées et <strong>de</strong> nombreux travaux portent par exemple surles investisseurs institutionnels ou les actionnaires salariés. Néanmoins, la distinction <strong>de</strong>s actionnairesselon leur nature (ex : actionnaires salariés, investisseurs institutionnels, actionnaires individuels, etc.)ne suffit pas à rendre compte <strong>de</strong>s différentes caractéristiques possibles <strong>de</strong> ces acteurs. En effet, sanstenir compte <strong>de</strong> la nature <strong>de</strong> ces individus, il est possible <strong>de</strong> considérer les actionnaires selon le pourcentaged’actions qu’ils détiennent, ou le caractère salarié ou familial <strong>de</strong> leur actionnariat. En outre, toutesles natures d’actionnaires peuvent être décrites selon leur comportement, leur horizon d’investissementou leur niveau <strong>de</strong> compétence. A partir <strong>de</strong> l’exemple <strong>de</strong>s actionnaires individuels il s’agit <strong>de</strong> montrer icique les actionnaires peuvent être caractérisés <strong>de</strong> différentes manières. Ces caractéristiques permettent<strong>de</strong> classer les actionnaires d’une part selon leur place vis-à-vis <strong>de</strong> l’entreprise ou en fonction <strong>de</strong> leurcomportement, leur horizon d’investissement ou leur niveau <strong>de</strong> compétence.1. Un classement <strong>de</strong>s actionnaires selonleur place vis-à-vis <strong>de</strong> l’entrepriseLa place occupée par les actionnaires vis-à-vis <strong>de</strong>s entreprises peut varier très sensiblement d’un actionnaireà l’autre. Il s’agit <strong>de</strong> distinguer les actionnaires selon le pourcentage <strong>de</strong> capital qu’ils détiennent etle caractère interne ou externe, familial ou non familial <strong>de</strong> leur actionnariat.1.1 - Le pourcentage détenu dans le capital <strong>de</strong>s entreprisesLa structure du capital <strong>de</strong>s entreprises est considérée comme déterminante dans l’ensemble <strong>de</strong>s travauxportant sur la gouvernance <strong>de</strong>s entreprises, dans la mesure où la fraction <strong>de</strong> capital détenue parles actionnaires a directement un impact sur leur capacité à contrôler l’entreprise et à l’influencer. Lepourcentage détenu par les actionnaires dans le capital <strong>de</strong>s entreprises permet d’opposer les actionnairesminoritaires aux actionnaires majoritaires, et également les actionnaires contrôlaires aux actionnaires noncontrôlaires.Les actionnaires majoritaires ou actionnaires importants (en anglais « large sharehol<strong>de</strong>rs ») détiennentune fraction importante du capital 1 et ils ont un pouvoir d’influence plus fort sur la gouvernance <strong>de</strong> l’entreprise.A l’inverse, étant donné leur faible niveau <strong>de</strong> participation, les actionnaires minoritaires sontcaractérisés par une capacité limitée à alerter l’opinion et à mettre en pratique leurs menaces (Huynh,2009). Morvan (2005) distingue les actionnaires contrôlaires <strong>de</strong>s actionnaires non contrôlaires. Les actionnairescontrôlaires forment avec le dirigeant le noyau stratégique <strong>de</strong> l’entreprise chargé <strong>de</strong> définir lastratégie. Ces actionnaires possè<strong>de</strong>nt la plus gran<strong>de</strong> part <strong>de</strong>s droits <strong>de</strong> vote attachés aux titres <strong>de</strong> capitalémis par l’entreprise et exercent un contrôle interne. Leur présence permet <strong>de</strong> prévenir l’activisme actionnarialnotamment lors <strong>de</strong>s conseils d’administration et <strong>de</strong>s assemblées générales. Les actionnaires noncontrôlaires sont <strong>de</strong>s investisseurs qui financent l’activité <strong>de</strong> l’entreprise. Davantage dans une optique <strong>de</strong>placement, ces actionnaires exercent un contrôle externe <strong>de</strong> l’entreprise et ont la possibilité d’exprimerleurs revendications sur les marchés financiers, ce qui peut amener à <strong>de</strong>s sanctions plus exceptionnelleset plus violentes. Les actionnaires non contrôlaires « ne possè<strong>de</strong>nt collectivement ni la majorité relativeni absolue <strong>de</strong>s droits <strong>de</strong> vote attachés aux titres <strong>de</strong> capital » (p. 41). Ces actionnaires exercent donc leur(1) Pour considérer que les actionnaires sont majoritaires, il n’est pas nécessaire <strong>de</strong> faire référence à un seuil quelconque (Le Maux, 2008).CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°147
influence via un contrôle externe <strong>de</strong> l’entreprise. Morvan (2005) précise que les intérêts et l’influence<strong>de</strong>s actionnaires varient selon qu’ils sont contrôlaires ou non contrôlaires. Pour lui, le noyau stratégiquecherche le plus souvent à pérenniser son pouvoir sur l’entreprise cotée au détriment notamment <strong>de</strong>sintérêts <strong>de</strong>s actionnaires non contrôlaires. Le tableau 1 distingue les actionnaires contrôlaires et les actionnairesnon contrôlaires selon leurs intérêts et leurs influences.Tableau 1 : Intérêt et infl uence <strong>de</strong>s actionnaires contrôlaires et non contrôlairesActionnaires Intérêt Infl uenceActionnaires Actionnaires historiques Contrôle historique Délégation majoritairecontrôlaires Performance absolue Information stratégique,à moyen/long termecomptable et financière,publique et privéeInvestisseurs bancaires, Contrôle financierfinanciers et institutionnels Performance absolueà moyen/long termeInvestisseurs industriels Contrôle stratégiqueet commerciauxPerformance absolueà moyen/long termeActionnaires Investisseurs Performance Information stratégique,non institutionnels benchmarkée comptable et financière,contrôlaires (OPCVM) à court terme générale, régulière, exacte,précise et sincère (COB 98-07)Investisseurs individuels Performance absolue(petits porteurs)à court/moyen termeActionnaires virtuelsPerformance absolue àmoyen terme (à échéances<strong>de</strong>s stocks options, <strong>de</strong>sobligations convertibles, etc.)Salariés actionnairesPerformance absolue àmoyen terme (à échéance<strong>de</strong>s plans <strong>de</strong> participation)/information stratégique,générale et régulièreSpéculateurs Performance absolue Aucune, les anticipations sontprofessionnels à court terme déterminées sur les marchésdans une optique largementautoréférentielleSource : adapté <strong>de</strong> Morvan (2005 : p. 39-41)A priori, la présence d’actionnaires importants peut avoir pour inci<strong>de</strong>nce le contrôle <strong>de</strong>s activités du dirigeant(Shleifer et Vishny, 1986). Les droits <strong>de</strong> vote double associés aux titres représentent, à ce titre,une pratique largement utilisée par les entreprises en France permettant <strong>de</strong> renforcer le contrôle par lesactionnaires majoritaires en accentuant la différence entre les droits aux flux <strong>de</strong> trésorerie et les droits<strong>de</strong> vote (Ginglinger, 2002). L’existence d’actions à droits <strong>de</strong> vote double réduit davantage l’influence <strong>de</strong>sactionnaires minoritaires même si tous les actionnaires n’ont pas les mêmes motivations ni les mêmescapacités à contrôler les dirigeants.La Porta et al (1999) ont observé la structure <strong>de</strong> propriété <strong>de</strong>s entreprises <strong>de</strong> vingt-sept pays et observent,dans chaque pays, les vingt firmes les mieux classées en termes <strong>de</strong> capitalisation et les dix firmes les pluspetites 2 . Leur étu<strong>de</strong> permet ainsi une <strong>de</strong>scription complète <strong>de</strong>s modèles <strong>de</strong> propriété <strong>de</strong>s gran<strong>de</strong>s firmes(2) La capitalisation <strong>de</strong> ces entreprises doit être d’au moins 500 millions <strong>de</strong> dollars. Dans certains pays, où les marchés sont plus petits, les <strong>de</strong>uxéchantillons se croisent.8CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
dans les pays riches. Ils considèrent les actionnaires détenant plus <strong>de</strong> 10% <strong>de</strong>s droits <strong>de</strong> votes, contrairementà Berle et Means (1932) qui considéraient les droits <strong>de</strong> propriété détenus par les actionnaireset non leurs droits <strong>de</strong> vote. Leurs résultats démontrent donc que l’entreprise telle que Berle et Means(1932) la supposaient est loin d’être universelle, elle est même plutôt rare. En effet, les actionnaires<strong>de</strong> contrôle (Etat ou famille) existent pour beaucoup d’entreprises et ces actionnaires ont <strong>de</strong>s droits <strong>de</strong>contrôle en plus <strong>de</strong> leurs droits à la perception <strong>de</strong> cash-flows, et ils participent au management. Il existeune certaine concentration <strong>de</strong> la propriété même parmi les plus gran<strong>de</strong>s entreprises et dans certainspays comme l’Allemagne ou le Japon, le capital <strong>de</strong>s entreprises est concentré plus significativement(La Porta et al, 1999). De même, Faccio et Lang (2002) analysent la structure <strong>de</strong> propriété <strong>de</strong> 5232entreprises dans treize pays d’Europe <strong>de</strong> l’Ouest et observent qu’en France le capital <strong>de</strong>s entreprises estparticulièrement concentré avec notamment 70,92 % <strong>de</strong>s entreprises non financières détenues par lafamille et 49,3% <strong>de</strong>s entreprises d’Europe continentale. L’étu<strong>de</strong> <strong>de</strong> Bloch et Kremp (1997) 3 avait quantà elle analysé la structure <strong>de</strong> propriété <strong>de</strong>s entreprises françaises. Leurs résultats montrent que le premierpropriétaire détient en moyenne 66 % du capital (entreprises cotées et entreprises non cotées). De plus,la concentration <strong>de</strong>s droits <strong>de</strong> vote est inversement proportionnelle à la taille <strong>de</strong> l’entreprise, les blocsdétenus dans les plus petites entreprises sont plus grands que la moyenne (Becht et Röell, 1999).La distinction entre les actionnaires minoritaires (non contrôlaires) et les actionnaires majoritaires(contrôlaires) est importante. Par définition, les petits porteurs détiennent une part infime du capital <strong>de</strong>sentreprises et sont, <strong>de</strong> ce fait, <strong>de</strong>s actionnaires minoritaires. Néanmoins, il faut souligner que le plus souventles investisseurs institutionnels sont également <strong>de</strong>s actionnaires minoritaires, étant donné le <strong>de</strong>gréélevé <strong>de</strong> diversification <strong>de</strong> leurs portefeuilles. Les actionnaires minoritaires ne forment donc absolumentpas un groupe d’agents homogène. Cette catégorie d’acteurs rassemble <strong>de</strong>s actionnaires très différentsaux intérêts potentiellement divergents.1.2 - Les actionnaires internes à l’entreprise : les actionnaires salariésSundaramurthy et Lyon (1998) opposent les actionnaires externes aux actionnaires internes à l’entreprise.Les actionnaires internes sont les dirigeants, les administrateurs <strong>de</strong> l’entreprise ou les salariés <strong>de</strong>l’entreprise alors que les actionnaires externes sont essentiellement composés d’investisseurs institutionnels(ex. : fonds <strong>de</strong> pension, compagnies d’assurance). Lorsqu’ils sont salariés <strong>de</strong>s entreprises dontils détiennent les titres, les actionnaires individuels sont donc <strong>de</strong>s actionnaires internes. Les investisseursinstitutionnels sont considérés comme les principaux actionnaires extérieurs susceptibles d’avoirun impact prépondérant sur la gouvernance <strong>de</strong>s entreprises. Lorsqu’ils détiennent un nombre d’actionssignificatif, ils ont à la fois la motivation et la capacité à surveiller la gouvernance et à voter conformémentà leurs intérêts économiques. A l’inverse <strong>de</strong>s actionnaires internes à l’entreprise, les investisseursexternes sont intéressés uniquement par leur placement en actions et sont donc susceptibles <strong>de</strong> voteren faveur <strong>de</strong> décisions visant à valoriser le titre. L’opposition entre les actionnaires internes et externesà l’entreprise est caractérisée notamment par une différence en matière d’accès à l’information. Les actionnairessalariés ont accès à d’autres ressources ou d’autres supports que les actionnaires externes. Eneffet, ces actionnaires détiennent non seulement <strong>de</strong>s informations internes à l’entreprise mais leur statutd’actionnaire leur donne également un droit à l’information externe ce qui favorise les échanges avecles actionnaires externes, réduit ainsi la latitu<strong>de</strong> discrétionnaire <strong>de</strong>s dirigeants et renforce le système <strong>de</strong>gouvernance <strong>de</strong> la firme (Desbrières, 2002). De ce fait, ils sont plus au courant <strong>de</strong>s problèmes <strong>de</strong> la firme(French, 1987) et peuvent ainsi participer <strong>de</strong> manière plus efficace à la gouvernance <strong>de</strong>s entreprises. Laprésence <strong>de</strong>s salariés actionnaires aux assemblées d’actionnaires et au Conseil d’Administration permetl’exercice d’un contrôle efficace <strong>de</strong>s dirigeants et peut ainsi faciliter l’alignement <strong>de</strong> leurs intérêts surceux <strong>de</strong>s actionnaires externes (Hirigoyen, 1997). Ce type d’actionnariat tend, en effet, à aligner les intérêts<strong>de</strong>s salariés sur ceux <strong>de</strong>s actionnaires, permettant ainsi <strong>de</strong> réduire les coûts induits par les conflitsd’agence potentiels (Desbrières, 2002 ; Hollandts et Guedri, 2008), et constitue un moyen d’incitationvenant pallier l’incomplétu<strong>de</strong> <strong>de</strong>s contrats.(3) Cette étu<strong>de</strong> a été réalisée dans le cadre <strong>de</strong> l’ECGN (European Corporate Governance Network).CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°149
La très gran<strong>de</strong> richesse <strong>de</strong>s travaux portant sur les actionnaires salariés met en avant la particularité <strong>de</strong>ces actionnaires. S’il est extrêmement difficile <strong>de</strong> résumer l’ensemble <strong>de</strong>s problématiques liées à ce typed’actionnariat, il est important <strong>de</strong> souligner l’ambivalence <strong>de</strong> ces actionnaires afin <strong>de</strong> comprendre pourquoiils représentent une catégorie spécifique <strong>de</strong> petits porteurs.1.3 - Les actionnaires familiaux /actionnaires non familiauxLes entreprises familiales sont caractérisées, selon Allouche et Amann (2000), par la présence d’une (ouplusieurs) famille(s) qui est (sont) actionnaire(s) <strong>de</strong> référence au seuil <strong>de</strong> 10 %, impliquée(s) à l’exécutif(même si le dirigeant n’en est pas un membre) et désireuse(s) <strong>de</strong> transmettre l’exécutif et le patrimoineen mains familiales. Les actionnaires familiaux détiennent une place toute particulière par rapport à l’entreprisedans laquelle ils détiennent <strong>de</strong>s titres. En effet, dans les entreprises familiales, les actionnairesfamiliaux ont parfois tendance à se comporter « comme s’ils détenaient <strong>de</strong>s droits supérieurs à ce queleur confèrent réellement leurs niveaux <strong>de</strong> propriété » (Hirigoyen, 2009 : p. 402). Dans certains cas,les actionnaires familiaux peuvent contribuer à la réussite <strong>de</strong> l’entreprise. Pour le groupe Auchan, parexemple, la très gran<strong>de</strong> famille Mulliez est répartie en environ 400 actionnaires <strong>de</strong> l’Association familialeet détient environ 84 % du capital du groupe (Allouche et Amann, 2002). Hirigoyen (2009) proposeune typologie <strong>de</strong>s actionnaires familiaux dans l’entreprise familiale présentée dans le tableau 3. L’auteurdistingue cinq types d’actionnaires familiaux différents non seulement en termes <strong>de</strong> nature mais aussipar rapport à la stratégie et à l’organisation <strong>de</strong> l’entreprise, leur capacité d’influence <strong>de</strong> l’entreprise, leurparticipation à la gouvernance et enfin leur niveau d’implication.Tableau 3 : Typologie <strong>de</strong>s actionnaires familiauxActionnaires Actionnaires Actionnaires Actionnaires Actionnaires Actionnairesdirigeants administrateurs sereins et actifs investisseurs <strong>de</strong> passage actifs et opposantsStratégie Formule et Contribue et Connaît et Accepte Accepte Questionne etlea<strong>de</strong>rship approuve appuie s’opposeOrganisation Etablit et Contrôle et Connaît et Accepte Ne s’en Questionne etlea<strong>de</strong>rship fortifie respecte préoccupe pas s’opposeInfluence <strong>de</strong> Lea<strong>de</strong>rship Lea<strong>de</strong>rship Contribue Connaît Se désintéresse Questionnel’entreprise d’elle et s’opposeGouvernance Participe Participe Contribue Connaît et Accepte Questionneactivement accepte et s’opposeNiveau Très forte Très forte Forte et Faible Faible et Forted’implication positive temporaire et négativepersonnelleSource : Hirigoyen (2009 : p 401)Ainsi, d’après cette typologie, en plus <strong>de</strong>s actionnaires familiaux actifs et opposants qui « regroupentessentiellement les membres <strong>de</strong> la famille hors <strong>de</strong> l’entreprise qui exercent souvent un pouvoir d’influencenon négligeable » (p. 401), les actionnaires dirigeants et les actionnaires administrateurs sont<strong>de</strong>s actionnaires familiaux actifs « qui agissent positivement dans l’exercice <strong>de</strong> leurs responsabilités <strong>de</strong>direction ou d’administration » (p. 401). Avec une implication personnelle importante, ces acteurs ontun niveau d’influence très élevée sur l’entreprise. Ils sont sereins, actifs et « comprennent la plupart dutemps <strong>de</strong>s membres historiques qui veulent véritablement participer et être associés aux orientationsstratégiques <strong>de</strong> l’entreprise » (p. 401). Ces actionnaires peuvent être <strong>de</strong>s salariés ou <strong>de</strong>s consultants. Al’opposé, les actionnaires investisseurs sont peu intéressés par la stratégie <strong>de</strong> l’entreprise. Les actionnaires<strong>de</strong> passage sont <strong>de</strong>s actionnaires ayant décidé <strong>de</strong> sortir rapi<strong>de</strong>ment du capital <strong>de</strong> l’entreprise. Cesactionnaires sont sereins et passifs. Pour les actionnaires membres <strong>de</strong> la famille, l’investissement estCAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1411
isqué car ils ne peuvent pas diversifier leur investissement. En outre, leur capital humain est investidans l’entreprise (Viviani, 1998). Ainsi, pour inciter ces actionnaires familiaux à maintenir leur investissement,l’espérance <strong>de</strong> rentabilité doit être suffisante afin <strong>de</strong> compenser la perte <strong>de</strong>s gains qu’auraitpermis la diversification (Viviani, 1998). En effet, les entreprises familiales apparaissent en moyenneplus performantes que les entreprises non familiales. D’après Gallo et Vilaseca (1996), les entreprisesfamiliales privilégient leur indépendance financière, développent une politique <strong>de</strong> fonds propres pour financerleurs investissements et sont plus performantes que les entreprises non familiales. Pour Alloucheet Amann (1998), la sur-performance <strong>de</strong>s entreprises familiales proviendrait du partage <strong>de</strong>s valeurs et<strong>de</strong> la confiance. Concernant le versement <strong>de</strong> divi<strong>de</strong>n<strong>de</strong>s, les entreprises familiales apparaissent moinsgénéreuses que les autres catégories <strong>de</strong> firmes (Calvi-Reveyron, 2000) car comme le prédit la théorie <strong>de</strong>l’agence <strong>de</strong> Jensen et Meckling (1976), dans les entreprises familiales, le pourcentage <strong>de</strong> capital détenupar le dirigeant a un impact négatif sur le taux <strong>de</strong> distribution <strong>de</strong>s entreprises. En revanche, l’indice <strong>de</strong>dispersion du capital n’affecte pas le niveau <strong>de</strong> divi<strong>de</strong>n<strong>de</strong>s <strong>de</strong>s firmes (Calvi-Reveyron, 2000).La présence <strong>de</strong>s actionnaires individuels non familiaux présente pour les dirigeants et leurs famillesun intérêt managérial majeur car leur présence dans le capital <strong>de</strong> ces sociétés pèse, dans une certainemesure, sur la continuité familiale. Le pouvoir relatif <strong>de</strong> la famille doit être soutenu par la cohésion <strong>de</strong>sactionnaires individuels minoritaires aux décisions prises par la famille. Les entreprises familiales ontdont intérêt à mieux connaître les actionnaires individuels pour ainsi pouvoir gérer leur présence dans lecapital et stabiliser leur actionnariat.Ainsi, les actionnaires individuels peuvent être classés soit parmi les actionnaires minoritaires, soit parmiles actionnaires internes s’ils détiennent les titres <strong>de</strong> l’entreprise dans laquelle ils travaillent, ou enfinparmi les actionnaires non familiaux s’ils détiennent les titres d’une entreprise familiale. Il est égalementpossible <strong>de</strong> distinguer l’ensemble <strong>de</strong>s actionnaires selon leur comportement, leur horizon d’investissementou leur niveau <strong>de</strong> compétence.2. Un classement <strong>de</strong>s actionnaires selon leurcomportement, leur horizon d’investissementet leur niveau <strong>de</strong> compétenceTous les actionnaires n’ont pas nécessairement le même comportement vis-à-vis <strong>de</strong> la firme dont ils détiennentles titres, amenant ainsi les chercheurs à distinguer différents types d’investisseurs. De même,l’horizon d’investissement n’est pas le même pour tous, ce qui a <strong>de</strong>s répercussions sur l’entreprise et lesmarchés financiers. En outre, le niveau <strong>de</strong> compétence peut permettre <strong>de</strong> différencier les actionnaires etai<strong>de</strong>r à la compréhension <strong>de</strong> ces acteurs.2.1 - Le comportement <strong>de</strong>s actionnairesL’ouvrage <strong>de</strong> Berle et Means (1932), considéré comme l’’un <strong>de</strong>s fondateurs <strong>de</strong>s théories sur la gouvernance<strong>de</strong>s entreprises, introduit le modèle <strong>de</strong>s firmes managériales dans lesquelles il y a, par nature,une séparation entre les fonctions <strong>de</strong> décision et <strong>de</strong> contrôle, et où l’actionnariat est dispersé. Dans cemodèle, aucun actionnaire ne détient un pourcentage significatif du capital et l’actionnariat y est atomisé.De ce fait, les actionnaires se trouvent « masqués et passifs » vis-à-vis <strong>de</strong> l’entreprise. Ce modèle12CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
a prévalu pendant <strong>de</strong> nombreuses années. Aujourd’hui, il semble que le comportement <strong>de</strong>s actionnairesvis-à-vis <strong>de</strong> l’entreprise peut prendre différentes formes sans être forcément lié à la nature même <strong>de</strong>sactionnaires. Ainsi, toutes les natures d’actionnaires peuvent s’inscrire dans trois types <strong>de</strong> comportements: actif, activiste ou passif.Quand les actionnaires minoritaires ne sont pas d’accord avec la stratégie menée par l’entreprise dontils détiennent les titres, ils ont la possibilité <strong>de</strong> s’organiser collectivement et mener, par exemple, <strong>de</strong>sbatailles <strong>de</strong> procuration. On parle dans ce cas d’activisme <strong>de</strong>s actionnaires minoritaires. Les batailles<strong>de</strong> procuration représentent une <strong>de</strong>s métho<strong>de</strong>s utilisées par les actionnaires visant à discipliner les dirigeants<strong>de</strong>s sociétés cotées, elles sont l’expression d’un désaccord entre les actionnaires minoritaires etle management <strong>de</strong> l’entreprise (Albouy et Schatt, 2009). Les batailles <strong>de</strong> procuration sont fréquemmentmenées aux Etats-Unis et existent aussi en France, même si la concentration <strong>de</strong> l’actionnariat <strong>de</strong>s sociétéscotées est un frein à cette forme d’activisme <strong>de</strong>s actionnaires minoritaires (Albouy et Schatt, 2009).Ces batailles peuvent être menées par toutes les catégories d’actionnaires <strong>de</strong> l’entreprise, mais le plussouvent les investisseurs institutionnels sont cités pour leur activisme vis-à-vis <strong>de</strong>s entreprises. Pourtant,cette idée semble quelque peu erronée dans la mesure où, d’après Gomez (2001), 90% <strong>de</strong>s gestions <strong>de</strong>portefeuille, y compris celles <strong>de</strong>s fonds <strong>de</strong> pension, sont passives.A l’opposé <strong>de</strong> l’activisme, la passivité <strong>de</strong>s actionnaires renvoie à la notion utilisée en économie <strong>de</strong> passagerclan<strong>de</strong>stin. Les actionnaires passifs auraient tendance à profiter <strong>de</strong>s opportunités <strong>de</strong> croissance <strong>de</strong>l’entreprise ou <strong>de</strong>s résultats obtenus par l’activisme <strong>de</strong>s autres actionnaires sans engager <strong>de</strong> dépenses.Alors que la plupart <strong>de</strong>s auteurs considèrent que la passivité <strong>de</strong>s actionnaires est un phénomène inévitable,Black (1990) suggère qu’elle est tout à fait évitable même dans les gran<strong>de</strong>s entreprises cotées. Eneffet, d’après l’auteur, la passivité <strong>de</strong>s actionnaires s’explique notamment par les barrières juridiques etles conflits d’intérêts.Concernant la gestion <strong>de</strong>s portefeuilles <strong>de</strong> titres, Campo (2005) oppose la gestion active à la gestion passive.D’après lui, la gestion active consiste à sélectionner individuellement les titres à acheter (techniquedu stock « picking ») et vise à obtenir <strong>de</strong>s ren<strong>de</strong>ments supérieurs à la moyenne du marché. A l’inverse, lagestion passive (ou in<strong>de</strong>xée) amène l’investisseur à organiser son portefeuille en suivant la composition<strong>de</strong> l’indice. D’après Campo (2005), les investisseurs institutionnels utilisent davantage la gestion indiciellequ’une gestion très active.Tous les actionnaires peuvent avoir une nature passive et selon Girard (2004), il peut être intéressantpour les entreprises <strong>de</strong> chercher à fidéliser ce type d’actionnariat afin d’éviter <strong>de</strong>s potentiels conflits d’intérêts.Les actionnaires individuels peuvent être ni totalement passifs ni activistes et s’intéresser tout <strong>de</strong>même activement à la gestion <strong>de</strong> leur portefeuille. Girard (2001b) réalise une typologie <strong>de</strong>s actionnairesminoritaires actifs et distingue ainsi les petits porteurs, les actionnaires salariés, les fonds <strong>de</strong> pensionsprivés ou publics américains, les banques-assurances et les sociétés <strong>de</strong> capital-risque. D’après l’auteur,les petits porteurs ayant un comportement actif sont face à une information faible, non standardisée etillisible. De ce fait, les sociétés sont amenées à retraiter leur information envers ce public. Le contrôle <strong>de</strong>ces actionnaires sur les entreprises est passif ou latent.En France, Mtanios et Paquerot (1999) rapportent que seulement 4% <strong>de</strong>s actionnaires individuels se déplacentaux assemblées générales et 43% d’entre eux votent par correspondance. Néanmoins, l’exercicedu droit <strong>de</strong> vote n’est peut être pas le seul élément permettant <strong>de</strong> déterminer si les actionnaires individuelsont un comportement actif ou passif dans la gestion <strong>de</strong> leurs titres. Les actionnaires individuelsactifs peuvent, par exemple, être caractérisés par une lecture <strong>de</strong>s attentive <strong>de</strong> l’information concernantles sociétés dont ils détiennent les titres.CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1413
2.2 - L’horizon d’investissement <strong>de</strong>s actionnairesSur <strong>de</strong>s marchés parfaits, le comportement <strong>de</strong>s entreprises est censé être insensible à l’horizon <strong>de</strong>s investissements.Gaspar (2009) soutient, néanmoins, que les entreprises doivent se soucier <strong>de</strong> l’horizond’investissement <strong>de</strong> leurs actionnaires pour <strong>de</strong>ux raisons principales. D’une part, selon l’hypothèse <strong>de</strong>la pression du court terme, les actionnaires ayant un horizon d’investissement à court terme souhaitentque les dirigeants prennent <strong>de</strong>s mesures qui augmentent le cours <strong>de</strong>s actions à brève échéance (Gaspar,2009). Or ces mesures qui peuvent intervenir au détriment <strong>de</strong> la création <strong>de</strong> valeur à long terme. Quandl’horizon d’investissement <strong>de</strong>s actionnaires est le court terme, cela signifie qu’ils profitent <strong>de</strong>s appréciations<strong>de</strong> la valeur à court-terme et cè<strong>de</strong>nt leurs titres avant que la valeur à long terme ne soit incorporéedans les cours (Gaspar, 2009). D’autre part, d’après l’hypothèse <strong>de</strong> faible surveillance (« weak monitoring»), les actionnaires ayant un horizon à long terme ont une capacité moindre à surveiller les mesures <strong>de</strong>l’équipe <strong>de</strong> direction et donc à contribuer à la création <strong>de</strong> valeur (Gaspar, 2009). Ce type d’investisseursa, en effet, moins <strong>de</strong> temps pour se renseigner sur l’entreprise. Le schéma 1 illustre les horizons d’investissement<strong>de</strong>s différentes catégories d’investisseurs. D’après ce graphique, la nature <strong>de</strong>s actionnairesexplique donc en partie leur horizon d’investissement. Par exemple, les actionnaires membres <strong>de</strong> lafamille fondatrice <strong>de</strong> l’entreprise auront tendance à conserver leurs titres pendant <strong>de</strong>s décennies, voire<strong>de</strong>s centaines d’années, le plus souvent en raison <strong>de</strong> leurs liens affectifs mais également parfois pour<strong>de</strong>s raisons fiscales ou pour <strong>de</strong>s raisons liées à l’obtention éventuelle d’avantages personnels associés aucontrôle (Gaspar, 2009). A l’inverse, d’autres actionnaires tels que les Day tra<strong>de</strong>rs ne détiennent leurstitres que pendant une pério<strong>de</strong> très courte, <strong>de</strong> l’ordre <strong>de</strong> quelques jours, heures ou même secon<strong>de</strong>s (Gaspar,2009 : p. 78).Schéma 1: illustration <strong>de</strong>s horizons d’investissement <strong>de</strong>s catéories standard d’investisseursUtilisateurs<strong>de</strong>tradingalgorithmiquesHedge fundsArbitragistesfusionInvestisseurs dansle Private EquityInvestisseurs familiaux1 jour 1 mois 1 an 3 ans 10 ansHorizon(échelle log)Day tra<strong>de</strong>rsInvestisseus institutionnelsTransitoires :Fonds <strong>de</strong> pension et<strong>de</strong> placement gérés activementCertains fonds <strong>de</strong> dotationDédiés :Investisseurs passifs (indiciels)Fonds <strong>de</strong> pension publicsCertaines banques, compagnies d’assurancesSource : Gaspar (2009 : p. 78)Plusieurs facteurs peuvent expliquer l’horizon d’investissement <strong>de</strong>s investisseurs institutionnels : la liquidité<strong>de</strong>s actions, la taille <strong>de</strong> leur participation, et le niveau <strong>de</strong> leur « indépendance » vis-à-vis <strong>de</strong> l’entrepriseet <strong>de</strong> sa direction. En outre, les différences d’horizon d’investissement peuvent s’expliquer par lesdifférences démographiques et les besoins <strong>de</strong> liquidité <strong>de</strong>s propriétaires finals (Gaspar et al., 2005). Lesinvestisseurs ayant un horizon d’investissement à court terme ont peu <strong>de</strong> raison <strong>de</strong> chercher à surveillerles dirigeants, car ils ne seront pas actionnaires suffisamment longtemps pour en récolter les bénéfices.Les investisseurs institutionnels sont qualifiés <strong>de</strong> myopes lorsqu’ils privilégient un horizon <strong>de</strong> courtterme.D’après cette idée, les investisseurs institutionnels réalisent <strong>de</strong>s arbitrages et cherchent à réaliserle plus <strong>de</strong> gains possible à court terme (Shleifer et Vishny, 1990). De nombreux auteurs ont critiqué lecomportement court-termiste <strong>de</strong>s investisseurs institutionnels car ce comportement peut en effet avoir<strong>de</strong>s conséquences négatives sur les décisions d’investissement prises par les dirigeants.14CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
Lorsque l’actionnariat a majoritairement une vision à court terme, les entreprises sont plus souvent lescibles <strong>de</strong> tentatives <strong>de</strong> rachat. De plus, les actions <strong>de</strong> ces entreprises se ven<strong>de</strong>nt à <strong>de</strong>s prix inférieurscomparées aux entreprises dominées par les investisseurs à long terme (Gaspar, 2009). En outre, lorsqueles opportunités d’investissement ne sont pas correctement évaluées par le marché, cela peut s’expliquerpar la présence d’investisseurs à court terme (Derrien et al., 2009). Gaspar et al. (2005) cherchent àmontrer que l’horizon d’investissement affecte le <strong>de</strong>gré <strong>de</strong> surveillance <strong>de</strong>s dirigeants. Le tableau 4 présentedonc les facteurs affectant l’horizon d’investissement.Tableau 4 : Facteurs affectant l’horizon d’investissementCourt terme Horizon d’investissement Long termeElevés : petits investisseurs et Besoins <strong>de</strong> liquidité Faibles : fonds <strong>de</strong> pension,gestionnaires d’actifs spécialisésfonds <strong>de</strong> dotation, servicesdans les petits investisseurs<strong>de</strong> gestion <strong>de</strong> fortune familialeInvestisseurs présentant une Assiette fiscale Investisseurs présentant une assietteassiette fiscale élevée (potentielfiscale basse (potentiel élevé d’êtrefaible d’être re<strong>de</strong>vable <strong>de</strong> l’impôtre<strong>de</strong>vable <strong>de</strong> l’impôt sur lessur les plus-values)plus-valuesJeunes gestionnaires, cherchant Préoccupations liées Gestionnaires expérimentés,à établir leur réputation à la carrière renomméesElevés (risque <strong>de</strong> comportement Incertitu<strong>de</strong> du contexte Faiblemoutonnier)Faible (ou investisseurs peu Capacité à obtenir <strong>de</strong>s Elevée (ou investisseurs fortementenclins à prendre <strong>de</strong>s risques) informations à long terme enclins à prendre <strong>de</strong>s risques)Investisseurs trop confiants Caractéristiques Investisseurs « Value »Chasseurs <strong>de</strong> tendance comportementales Se concentrent sur l’analyseSe concentrent sur le cours boursierfondamentaleSource : Gaspar (2009 : p. 82)Il semble que le lien <strong>de</strong> causalité entre l’horizon d’investissement et la performance <strong>de</strong> l’entreprise soitdouble. En effet, d’après Gaspar (2009), la performance <strong>de</strong> l’entreprise pourrait affecter les horizonsd’investissement <strong>de</strong>s investisseurs et les différences d’horizon d’investissement <strong>de</strong>s investisseurs peuventavoir certaines conséquences sur la gouvernance <strong>de</strong>s entreprises.L’horizon d’investissement est une <strong>de</strong>s sources d’hétérogénéité <strong>de</strong>s actionnaires, même si cette caractéristiqueest très difficile à observer chez les actionnaires et les seules données disponibles concernent lesinvestisseurs institutionnels (Gaspar et al., 2005 ; Gaspar, 2009). Les travaux <strong>de</strong> Gaspar et al. (2005) etGaspar (2009) n’abor<strong>de</strong>nt donc pas l’horizon d’investissement <strong>de</strong>s actionnaires individuels.2.3 - La compétence <strong>de</strong>s actionnairesDes travaux ont étudié la prise <strong>de</strong> décision en situation d’ignorance et l’article d’Ellbserg (1961) est l’un<strong>de</strong>s premiers sur le sujet. L’auteur présente <strong>de</strong> nombreux exemples dans lesquels les individus préfèrentparier sur <strong>de</strong>s probabilités connues que sur <strong>de</strong>s probabilités inconnues. Il est ainsi démontré, parexemple, que les individus n’apprécient pas l’ambigüité et préfèrent être placés dans <strong>de</strong>s situations oùils ont le sentiment d’être compétent (Fox et Tversky, 1995). Sur les marchés financiers, les investisseurssont en permanence en train <strong>de</strong> prendre <strong>de</strong>s décisions fondées sur <strong>de</strong>s probabilités subjectives et l’effet<strong>de</strong> compétence peut biaiser le comportement <strong>de</strong>s investisseurs. Or, selon Heath et Tversky (1991), ensituation d’incertitu<strong>de</strong>, les individus préfèrent miser dans un contexte où ils se sentent compétents plutôtque dans un contexte où ils se sentent ignorants ou mal informés. Ainsi un individu qui se sent compétentCAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1415
aura tendance à avoir moins d’incertitu<strong>de</strong> sur la distribution du ren<strong>de</strong>ment <strong>de</strong> son actif (Graham et al.,2009). La compétence est donc une perspective complémentaire à la gouvernance pour la compréhension<strong>de</strong> la stratégie <strong>de</strong>s entreprises (Williamson, 1999) et les problèmes <strong>de</strong> gouvernance (Wirtz, 2006).Graham et al. (2009) cherchent à comprendre les facteurs qui affectent la compétence <strong>de</strong>s investisseurset démontrent que le niveau d’éducation et d’autres caractéristiques démographiques amènent certainsinvestisseurs à se sentir plus compétents que d’autres. Ainsi, les hommes investisseurs avec <strong>de</strong> grandsportefeuilles <strong>de</strong> titres et un niveau d’éducation élevé ont tendance à se sentir plus compétents que lesfemmes et les investisseurs qui détiennent <strong>de</strong> petits portefeuilles <strong>de</strong> titres.Wohlstetter (1993) justifie la détérioration <strong>de</strong> la performance <strong>de</strong>s entreprises par le fait que la structuredu capital <strong>de</strong>s entreprises est essentiellement constituée d’actionnaires institutionnels dont les capacitésen management ne sont pas démontrées. Selon l’auteur, les investisseurs institutionnels sont, eneffet, incapables ou incompétents pour contrôler les entreprises. La compétence est particulièrementintéressante dans la compréhension du comportement <strong>de</strong>s investisseurs et a <strong>de</strong> fortes répercussions surl’économie (Graham et al., 2009).La prise en compte du niveau <strong>de</strong> compétence <strong>de</strong>s actionnaires est peu fréquente dans les <strong>recherche</strong>s enfinance. Pourtant, il ne semble pas que cette notion soit si récente. Au moment où l’actionnariat s’estdéveloppé (entre les années 1920 et 1970), les actionnaires considéraient que la détention d’actions neleur permettait pas <strong>de</strong> prétendre à une légitimité suffisante pour contrôler les dirigeants <strong>de</strong>s entreprises(Gomez et Korine, 2009). En effet, les actionnaires extérieurs à l’entreprise n’avaient alors ni les moyensni les compétences pour contrôler l’entreprise, ils étaient jugés fondamentalement incompétents poursaisir la complexité <strong>de</strong>s gran<strong>de</strong>s entreprises (Gomez et Korine, 2009). Ceci tendrait à expliquer l’image<strong>de</strong> passivité développée dans le modèle <strong>de</strong> la firme managériale par Berle et Means (1932). Il semble,par ailleurs, qu’un décalage entre les connaissances et compétences spécifiques du dirigeant et <strong>de</strong> seséquipes soit à l’origine d’un avantage compétitif durable pour l’entreprise (Wirtz, 2006).Ainsi, les actionnaires sont parfois jugés très éloignés <strong>de</strong>s réalités complexes <strong>de</strong> l’entreprise, ce quiexplique qu’ils aient <strong>de</strong>s difficultés à saisir l’information <strong>de</strong>s entreprises. Parce qu’ils manquent <strong>de</strong>compétences, les petits porteurs ne sont pas toujours conscients d’être <strong>de</strong>s propriétaires <strong>de</strong> l’entreprise,justifiant ainsi l’apparition <strong>de</strong>s intermédiaires financiers (Gomez et Korine, 2009). Le niveau <strong>de</strong> compétence<strong>de</strong>s actionnaires individuels peut donc ai<strong>de</strong>r à la compréhension <strong>de</strong> leur comportement et expliquernotamment le recours à <strong>de</strong>s intermédiaires financiers par ces acteurs.16CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
ConclusionAinsi, il existe différentes manières <strong>de</strong> considérer le bloc très hétérogène <strong>de</strong>s actionnaires. La particularité<strong>de</strong> ce classement repose sur le fait que les actionnaires individuels peuvent s’insérer dans toutesles catégories citées. En effet, les actionnaires individuels appartiennent à la catégorie <strong>de</strong>s actionnairesminoritaires, ils peuvent être salariés <strong>de</strong> leur entreprise, détenir <strong>de</strong>s actions d’une entreprise familiale etdans ce cas être <strong>de</strong>s actionnaires non familiaux. En outre, tous n’ont potentiellement ni le même comportement,ni le même horizon d’investissement, ni le même niveau <strong>de</strong> compétence.Il est possible d’envisager d’autres manières <strong>de</strong> classer les actionnaires, notamment par rapport à leurniveau d’information qui détermine leur capacité ou incapacité à effectuer une anticipation du ren<strong>de</strong>ment<strong>de</strong> leurs titres (Merton, 1987). De plus, il est également possible <strong>de</strong> distinguer les actionnairespotentiels ou virtuels et les actionnaires réels. Ces <strong>de</strong>rniers détiennent <strong>de</strong>s titres <strong>de</strong> l’entreprise alorsque les actionnaires potentiels regroupent l’ensemble <strong>de</strong>s personnes susceptibles d’être intéressées parl’acquisition <strong>de</strong> titres. Les actionnaires potentiels (ou actionnaires virtuels) sont à prendre en comptepour les entreprises, même si cette population est difficilement i<strong>de</strong>ntifiable. Ces actionnaires sont, parexemple, les détenteurs d’obligations convertibles en actions ou d’obligations avec bons <strong>de</strong> souscriptionsd’actions. Les personnes susceptibles d’acheter un jour <strong>de</strong>s actions sont également <strong>de</strong>s actionnairespotentiels. Le souscripteur d’obligations convertibles a l’avantage <strong>de</strong> bénéficier d’un revenu fixe lié àla détention <strong>de</strong> l’obligation, et il peut réaliser d’importantes plus-values si le cours <strong>de</strong> l’action s’accroîtet s’il choisit <strong>de</strong> convertir son obligation 7 . En outre, son titre lui donne un droit sur le capital potentiel(Devèze et al., 2010). L’ensemble <strong>de</strong>s détenteurs d’obligations convertibles en actions ou d’obligationsavec bons <strong>de</strong> souscriptions d’actions 8 sont <strong>de</strong>s actionnaires potentiels. Par exemple, s’il existe une menacesur le capital, il pourra leur être <strong>de</strong>mandé <strong>de</strong> procé<strong>de</strong>r à la conversion (Devèze et al., 2010). Pardéfinition, l’ensemble <strong>de</strong> ces actionnaires ont un point commun : ils sont propriétaires d’une fraction ducapital <strong>de</strong> l’entreprise. Néanmoins, tous ne partagent pas la même vision <strong>de</strong> l’entreprise et leurs intérêtsou objectifs peuvent être contradictoires.(7) Lorsqu’il <strong>de</strong>man<strong>de</strong> la conversion <strong>de</strong> ses obligations en actions, le porteur d’obligations convertibles renonce alors à son statut d’obligataire pouracquérir celui d’actionnaire (Devèze et al., 2010). Le porteur <strong>de</strong> l’obligation convertible choisit d’effectuer la conversion en général lorsqu’il considèreque les divi<strong>de</strong>n<strong>de</strong>s <strong>de</strong> l’action seront supérieurs (<strong>de</strong> façon durable) aux rapports <strong>de</strong>s coupons <strong>de</strong> l’obligation.(8) Par définition, les obligations à bons <strong>de</strong> souscription (OBSA) ou warrant « sont <strong>de</strong>s obligations ordinaires, auxquelles sont attachées, lors <strong>de</strong>l’émission, <strong>de</strong>s bons <strong>de</strong> souscription donnant le droit <strong>de</strong> souscrire à une ou plusieurs actions » (Devèze et al., 2010 : p. 418).CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1417
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20CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
Intrinsic Motivation,Tacit Knowledgeand its TransferByLaurent SiéIRMAPE, <strong>ESC</strong>PAUAli YakhlefStockholm University School of Business,<strong>ESC</strong>PAUCAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1421
AbstractResearch in the area of knowledge transfer has mainly addressed the transfer process from an instrumental,market-driven perspective. From this perspective, tacit knowledge is mainly regar<strong>de</strong>d as animpediment to its transfer. This study argues that tacit knowledge, given its social and intrinsic nature,can facilitate the transfer process. Our argument is based on information elicited from a number ofscientific experts within the petroleum industry. In their daily work, experts regard the transfer of knowledgeas a sine qua non of becoming expert, since interactions with others are 1) learning opportunitiesin themselves, and 2) social occasions during which people <strong>de</strong>monstrate their social status as experts.Consequently, we conclu<strong>de</strong>, that the social and the relational nature of expert knowledge, as a form oftacit knowledge, can be regar<strong>de</strong>d as & facilitator in the knowledge transfer process, rather than a barrier.Finally, conclusions and implications are drawn.Keywords: Tacit knowledge; intrinsic motivation; knowledge transfer; expertise knowledge.22CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
IntroductionAlthough the importance of knowledge transfer (KT) is wi<strong>de</strong>ly recognized, the process of transferringknowledge from one individual to another still remains a challenge for the majority of organizations(Szulanski, 1996; Burgess, 2005; Hurt and Hurt, 2005; Teigland and Wasko 2009). Research into intra-organizationalknowledge transfer has i<strong>de</strong>ntified four contingencies that affect the knowledge transferprocess: the nature of knowledge to be transferred, the features of the sen<strong>de</strong>rs, those of the recipientsand the nature of the relation between sen<strong>de</strong>rs and receivers. The characteristics of knowledge impactthe transfer outcome such that tacit (Polanyi 1967), sticky knowledge (Szulanski 1996) is more difficultto transfer (Reed and DeFilippi 1990; Zan<strong>de</strong>r and Kogut 1995; Simonin 1999; Ipe 2003; Teigland andWasco 2009). With regard to the characteristics of the sen<strong>de</strong>rs, researchers contend that motivation toshare knowledge is a facilitator (Szulanski 1996; Argote and Ingram 2000; Teigland and Wasko 2009).The receiver’s absorptive capacity (Zahra and George 2002) as well their retentive capacity also play animportant role in the KT process. Finally, the social and contextual relationships between the knowledgeentities the KT process (Szulanski 1996; Eisenhardt and Santos 2002; Husted and Michailova 2002).Relations of trust (Levin and Cross, 2004) and the strength of ties (Hansen, 1999) between knowledgeentities, organizational forms (Osterloh and Frey, 2000), and individuals’ status (Thomas-Hunt et al.2003) impact the KT outcome.Although these four contingencies are significant for our un<strong>de</strong>rstanding of the transfer process, researchersseem to overlook the importance of the relationship between tacit knowledge and the kind of motivationthat seems to be best suited to facilitate its transfer. Whereas tacitness of knowledge is usuallyregar<strong>de</strong>d as ”a natural impediment to the successful sharing of knowledge between individuals in organizations”(Ipe 2003: 344), as inherently difficult to transfer (Tissen, Andriessen, & Deprez 1998) we wishto suggest that tacit knowledge is usually linked to intrinsic motivation and that this relationship affectsthe outcome of the transfer process. Motivation is not only a psychological state of an individual; nor istacit knowledge solely a feature of knowledge. Motivation and tacit knowledge co-configure each otherand the strength of this relationship impacts the KT outcome. To illustrate our argument, we have studieda group of <strong>de</strong>parting experts within a large oil company focusing on their efforts to transfer their hard-wonexpertise knowledge to newly-recruited engineers.Our suggestion complements the four-fold mo<strong>de</strong>l of knowledge transfer by emphasizing the relationshipbetween intrinsic motivation, tacit knowledge and its transfer. Whereas most previous research posits thattacit knowledge (as a feature of knowledge) is a barrier to its transfer, we contend that sharing and transferringtacit knowledge are supported intrinsic motivation which facilitates the transfer process. Becausetacit knowledge, such as expertise, requires long-term commitment to one’s area of expertise and years ofexperience in that specific area, it is more likely that experts are intrinsically-driven to acquire and refineit, and because it is socially constructed, transferring and sharing it with others is the very process ofits production. Accordingly, the relation between knowledge and its possessor constitutes a social bondthat is strengthened through social interactions. These consi<strong>de</strong>rations will have implications for HRMpractices, such as training and reward systems. Finally, the paper questions the economic view that tacit,expert knowledge can be treated as an ‘intellectual good’ which can be possessed by individuals and‘tra<strong>de</strong>d’ (Osterloh et al., 2002). Tacit knowledge involves a practice, a set of know-how, which belongsto a community of practitioners (Lave and Wenger 1991) because it pre-exists individuals. Individualsare only carriers of that practice (Schatzki 2003). This social dimension of tacit knowledge questionsthe economic view of knowledge as abankable and tradable good. This question is significant as it drawsattention to a more complex logic that <strong>de</strong>fines the organizational behaviour. Ultimately, we want to lendsupport to the theory that tangible rewards alone are not sufficient to motivate knowledge sharing amongcertain groups, such as professionals who participate in knowledge-sharing activities because of the intrinsicreward that comes from the work itself (Tissen et al 1998).The remain<strong>de</strong>r of the paper unfolds as follows : the next section review the relevant theories in the literature,focusing on the intersection between knowledge, intrinsic motivation and KT. Section 2 <strong>de</strong>velopsCAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1423
the central assumptions of our framework, establishing first a relationship between intrinsic motivationand expert tacit knowledge, arguing that tacit knowledge is a social phenomenon that belongs to a communityof practitioners. In section 3, we provi<strong>de</strong> a short note on the method <strong>de</strong>ployed, and present thematerial used to discuss our argument. Section 4 is <strong>de</strong>voted to the analysis of the material, based on ourtwo main assumptions. Finally, conclusions and implications are drawn out.1. Motivation and Tacit Knowledge TransferAlthough researchers have taken a keen interest in the issue of motivation (Osterloh and Frey, 2000;Dyer and Nobeoka, 2000; Burgess, 2005), results on the effects of motivation on KT are not consistent(Michailova and Hutchings 2006), partly because motivation is a complicated issue (Deci 1975; Dermer1975; Osterloh and Frey 2000; Osterloh et al., 2002; Osterloh 2007), consisting of two types ofmotivation: extrinsic and intrinsic. Each of these types of motivation requires specific incentives. Motivationis intrinsic if an “activity is un<strong>de</strong>rtaken for one’s immediate need satisfaction” (Osterloh and Frey2000:539). This is because it is ‘valued for its own sake and appears to be self-sustained’ (Deci 1975:105, in Osterloh et al. 2002: 64). Intrinsic motivation is an end in itself, for it is fostered by commitmentto the work itself, which must be both satisfactory and fulfilling to the individual (Dermer, 1975).In contrast, extrinsic motivation is a means to an end, serving to satisfy indirect needs, such as increasedresponsibility, advancement, better supervisory relations, better peer relations, increased pay, or job security(Dermer, 1975; Osterloh 2007).The notion of intrinsic motivation draws our attention to the (emotional) relation between knowledgerelatedtasks and the person carrying out those tasks. Commitment to a task may lead individuals toi<strong>de</strong>ntify themselves with that task. At issue is thus the questions posed by Wenger et al. (2002:182):«How do we encourage behavior through extrinsic means when the intrinsic motivation for such behavioris consi<strong>de</strong>red a matter of pri<strong>de</strong> and i<strong>de</strong>ntity?» In our case, we ask: what motivates individuals to sharetheir tacit knowledge?Tacit knowledgeMost discussions on tacit knowledge (i.e. Nonaka 1994) take their point of <strong>de</strong>rpature from Polany’is(1966) view that “we can know more than we can tell and we can know nothing without relying uponthose things which we may not be able to tell” (Polanyi 1966: 4). Following Polanyi (1966), tacit knowledgeis publicly shared but also to a large extent personal. It is personal in the sense that it is carried inthe mind and bodies of practitioners. Schatzki (2003) puts it thus : individuals possess a version of it.With regard to tacit knowledge, several researchers have treated tacitness in terms of ambiguity (Reed/DeFillippi 1990, Szulanski 1996, Simonin 1999), complexity (Winter 1987), a low <strong>de</strong>gree of articulabilityand codifiability (Zan<strong>de</strong>r and Kogut 1995), arguing that these constitute impediments to KT. Althoughinsightful, these studies take a reductionist view of tacit knowledge, overlooking the context within whichit is located and <strong>de</strong>veloped. As noted by Polanyi (1966), knowledge is personal, that is, located in thebody, and also public, that is shared among members of a society. Following Collins (2007) we view tacitnessdifferently: it is related to a) somatic-limit of the human body, and b) its collective, social nature.The rules of bike-riding are tacit not only because they cannot be formalized and articulated, but because,even if articulated (as was articulated by Polanyi himself), they cannot be of use for human beingsin riding bikes. This is due to how the human body is constituted. It is not possible to follow those rules24CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
to direct the ability to balance the bike. The act of balancing is body-based, requiring repeated trainingand practice individually and with others.The second dimension of knowledge that accounts for tacitness of knowledge stems from its collective,social nature. Because of its public nature, it cannot be the property of any individual. Over and abovebodily skills of balancing, riding a bike involves additional problems having to do with riding in traffic:coordinating one’s riding with others, respecting the rules of riding – a sensitivity for and un<strong>de</strong>rstandingof social conventions. Riding in Amsterdam is different from riding in London, Delhi or Beijing. Knowledgeun<strong>de</strong>rlying a language belongs to communities and is thus beyond the control of individuals. Suchsocial sensitivity can only be acquired through social embedding and interactions with members of thecommunity.Common to both types of tacit knowledge is that they are acquired through social interactions and learnedwith others; the process of learning them unfolds in parallel. Whereas somatic-limit tacit knowledgeresults from the body’s inability to make use of explicit instructions, collective tacit knowledge is dueto the ability of humans to be a member of society, to be in contact with, to access and keep abreast ofchanges in the knowledge shared by a given community or a society.2. Expertise, intrinsic motivationand its social dimensionBased on the previous consi<strong>de</strong>rations, our aim here is to build a three-fold approach to tacit knowledgewhich throws light on the process of its transfer. First is the relation between expertise (tacit) knowledgeand intrinsic motivation. Because expertise comes with years of experience and is based on learning-bydoing,it is related to Polanyi’s (1966) tacit knowledge. The term «expert» is rooted in the Latin adjective«expertus», meaning experienced in and with something (Smith 1991). In their study of the differencebetween expert and novice, Tanaka et al (2005: 145) note that «an obvious difference between expertsand novices is that the former has greater exposure to objects from their domain of expertise than donovices». Hinds et al (2001: 1236) consi<strong>de</strong>r “experts to be those with both knowledge and experience inapplying this knowledge to a variety of problems within the domain». Expertise involves using one’s abilitiesto acquire, store, and utilize at least two kinds of knowledge: explicit knowledge and tacit knowledgeof a field (Sternberg et al., 1995). Thus, the mo<strong>de</strong> of acquiring expertise becomes also a crucial featureof what expertise is: learning by doing (Greeno and Simon 1998); experts acquire expertise throughextensive <strong>de</strong>liberate practice (Ericsson and Lehman 1996). Because expertise requires a great <strong>de</strong>al ofinvestment and interest in an area, it can be assumed that it is animated by a strong drive of intrinsicmotivation and strong commitment to the domain of expertise. In this sense, expertise is related to theemotional commitment experts invest in their knowledge. Becoming an expert is a lengthy and painstakingprocess which requires emotional investment (Dreyfus and Dreyfus 2005).Individuals learn the collective aspect of expert knowledge through a process of socialization into a communityor a society. It is a process of acculturation and i<strong>de</strong>ntification into a social group (e.g. communityof professionals) whereby non-experts first observe and imitate the behavior of those who are more skilled,pick up the relevant linguistic repertoire, and value systems of that social group, gradually becomingfull members (Brown et al 1989; Lave and Wenger 1991; Mandl et al. 1996). In this situated context,interactions between beginners and experts are pivotal to learning and <strong>de</strong>veloping expertise. The <strong>de</strong>velopmentof expertise, according to An<strong>de</strong>rson’s (1982) and Bereiter and Scardamalia (1993), is <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nton a social process of problem-solving.These two propositions – that tacit knowledge is intrinsically-driven and that it flourishes in social contexts– will be discussed using case study material.(5) On compte en 2006, 51 accords intra-régional et 17 accords extra-régionalCAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1425
3. Oil Explore: A Case IllustrationIn this research, a case study is <strong>de</strong>emed suitable for exploring the research question, namely the relationshipbetween intrinsically-motivated tacit knowledge and its transfer – a question that has not beena<strong>de</strong>quately addressed in the literature. Case study methodology is able to provi<strong>de</strong> qualitative data thatoffer ‘insight into complex social processes that quantitative data cannot easily reveal’ (Eisenhardt andGraebner 2007: 26). Because the nature of this research is somewhat theoretical sampling is appropriate,which means that the case is selected because it is particularly suitable for illuminating an<strong>de</strong>xtending the relationship among constructs (Eisenhardt and Graebner 2007).To this effect, our empirical site involves an international oil company (pseudonymously referred to asOil Explore (OE). OE is one of the four world largest international oil companies. With operations in morethan 130 countries, OE engages in all aspects of the petroleum industry, including upstream operations(oil and gas exploration, <strong>de</strong>velopment and production, LNG) and downstream operations (refining, marketingand the trading and shipping of cru<strong>de</strong> oil and petroleum products). The company also producesbase chemicals (petrochemicals and fertilizers) and specialty chemicals for the industrial and consumermarkets (rubber processing, adhesives, resins and electroplating). The company has also interests in thecoal mining and power generation sectors. It is also <strong>de</strong>veloping renewable energies, such as wind andsolar power, and alternative fuels. The company employs 96000 persons; in 2006, its sales were aboutbillion 154 Euros. The net income was about billion 12.6 Euros for the same year, the larger part of itcoming from its «upstream» activities (Annual Report 2006).The company intends to ensure its competitiveness by: 1) paying careful attention to safety and environmentalprotection; 2) pursuing an investment strategy aimed at profitable organic growth; 3) leveragingits top expertise in high-growth sectors (<strong>de</strong>ep offshore, LNG, heavy cru<strong>de</strong>s) and implementing a wi<strong>de</strong>-ranginghuman-resources program emphasising diversity at the managerial level; and finally 4) maintaininggood geographic diversity of both reserves and production.One of its competitive advantages lies in its geoscientists’ ability to discover new reserves as efficientlyas possible (Annual Report 2006). The company is very <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nt on the long-term knowledge of itsexperts - tacit knowledge that is internally accumulated through years of experience. This expertise lifecycleis fairly stable over a time span of about 30 years. Within the strategic geosciences division, whichis the focus of our study, geophysicists, geologists and reservoir engineers are consi<strong>de</strong>red knowledgeworkers. Their work can be <strong>de</strong>scribed in the following way: geophysicists produce and interpret un<strong>de</strong>rgroundimages of the earth. Geologists analyze how the petroleum system is formed and the features ofthe un<strong>de</strong>rground. The reservoir engineers <strong>de</strong>termine the dynamic properties of the reservoir to predictthe behavior of a petroleum field, optimize its production and compute its reserves. A Wrong Decision -such as drilling a well that proves unproductive – incurs several millions of Euros. Consequently, experts’knowledge is highly valued. The average age of these experts is over 50 and many of them will retire inthe next 10 years. Their expertise is acquired through <strong>de</strong>ca<strong>de</strong>s of practice and learning by doing. Facingthis imminent mass retirement, the company is un<strong>de</strong>rtaking a number of training programs and numerousefforts facilitate the transfer of expertise to younger generation. To these ends, the geo-science divisionorganizes work processes in project-based and cross-age teams. Experts are taking a leading role, assumingthe responsibility for teaching, transferring their expertise and guiding the novices. Our focus is thuson a number of these experts in or<strong>de</strong>r to un<strong>de</strong>rstand this transfer of tacit knowledge.26CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
The empirical material is elicited from the following 28 geo-scientists interviewed at the company’s geosciencesdivision:• 5 experts with over 20 years’ experience;• 2 experts retired but still working on research projects;• 8 specialists (senior researchers, future experts, with over 15 years of experience);• 3 technical managers who manage technical teams with experts and specialists• 10 less experienced scientists with less than 5 years’ experience, working closely with experts.The informants are of 12 different nationalities: Algerian, Angolan, Dutch, British, French,Iranian, Israeli, Lebanese, Nigerian, Norwegian, Russian, and Spanish. Interview time rangedfrom 50 to 120 minutes (70 minutes on average). During these interactions, we asked questionson how they <strong>de</strong>fine and relate to their field of expertise, how and what motivates themto transfer their expertise. In or<strong>de</strong>r to know about the perspective of the novices and technicalmanagers, our questions to them revolved round how they experience the transfer process andwhat are the requirements for an effective knowledge transfer process. In or<strong>de</strong>r to protect thei<strong>de</strong>ntity of the interviewees, we have used fictive names. All the assembled material was sentto the company to ensure that our interpretations are consistent with their own perceptions oftheir practices and experiences.3.1 - Intrinsic nature of expertiseThe experts consi<strong>de</strong>r their work as inherently interesting, emphasizing the importance of curiosity andpassion for exploration as prerequisites for carrying out their tasks. Nicholas summarizes his un<strong>de</strong>rstandingof his role: «when you are an expert, in general it is because you invested many years in your work,and that because you enjoy it”. Another expert, Adam <strong>de</strong>scribes why he has chosen to be a geo-scientistin the following way: «I had this ‘sweet’ taste for discovery and exploration: I have always wanted to findthe solutions that others cannot ... I just like discovering». One is motivated in his work as long as theyare curious about their field of study. Fre<strong>de</strong>rich seconds this view: «The willingness to exert one’s self andthe curiosity towards one’s job are hallmarks of what it is to be an expert. Of course, we should not forgetsocial recognition and job satisfaction as further factors that <strong>de</strong>termined my <strong>de</strong>cision». Vincent <strong>de</strong>finesjob satisfaction in terms of satisfaction of his curiosity to learn: «I take pleasure in learning in or<strong>de</strong>r tosatisfy my curiosity; if I cannot satisfy my curiosity to learn I am not happy with doing my job». John whois a geo-statistician and what motivates him in his work is «curiosity to learn, to un<strong>de</strong>rstand and to think,it is an inner drive that sustains [his] thirst for learning». Kad<strong>de</strong>r adds that «when I was a kid I liked todisassemble my toys because I was so curious about what was insi<strong>de</strong> them and how they worked ...thisis why I became an engineer». John said more or less the same thing: «my wife is often complainingthat I cannot take my mind off my work, because even when we are on holiday, such as when climbinga mountain, I would stop and examine the stones and rocks that look unfamiliar to me». For Patrick, aformer geophysical research manager, «the i<strong>de</strong>al expert has more than curiosity. S/he also needs to bepassionate about the objects of their knowledge. Because this form of knowledge can only be learned bydoing and through many years, one needs curiosity, enthusiasm, passion and humor». John adds that: «atrue geologist has a certain relation, a physical, but not a sexual one, with stones: s/he would touch it,feel it, smell it and sometimes lick it in or<strong>de</strong>r to come closer to it».In this sense, expertise is related to the emotional commitment experts invest in their knowledge. They regar<strong>de</strong>nthusiasm, curiosity and passion as intrinsically-boun<strong>de</strong>d elements of becoming expert. Becomingan expert is a lengthy and painstaking process which cannot be achieved without emotional investmentand passion.CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1427
3.2 - The social, relational nature of expertiseThe psychological predispositions of experts are expressed in terms of intellectual challenge, relatingto an insatiable thirst to learn and explore new things. Moreover, expertise is also nurtured in a socialcontext, as stressed by the interviewees.When we asked the experts about what motivates experts to share their expertise and how they view theprocess of transferring David, a specialist in uncertainty assessment says that: «to have expertise withouttransferring, it is nonsense”. Because expertise is an attribute bestowed upon experts by others, it canonly manifest itself in acts of sharing and helping others solve concrete problems. Without this, an expertwould not be recognized as such.Moreover, we were surprised to learn that for the experts, transferring knowledge is a process of learning,or rather, of co-learning. For Nicholas there is no distinction between knowledge transfer and knowledgecreation: «You are neither a source only, nor just a recipient, you are both, that is, a knowledge creator.(...) when you discuss with somebody you are engaged in a knowledge-creation process rather than justa transfer process. (...) You cannot learn alone, it makes no sense». Maria seconds this: «when you workwith others, you always learn something». John maintains that “when learners are curious and highlymotivated we feel that our efforts are meaningful and thus more motivated to work with them”.Consequently, they claim that KT requires curiosity, enthusiasm and passion. As conten<strong>de</strong>d by Maria,curiosity has an impact not only on the acquisition of knowledge, but also on its transfer: «What motivatesan expert is this permanent thirst for learning, this willingness to learn but also to share it». Adamadds that «If you are curious, if you like to discover, to share your knowledge with others you are able todiscover new knowledge, because sometimes novices beat an expert”.The process of transferring knowledge has parallels with that of learning it. Björn sees being an expertas «a constant search for the unknown, a compulsion to learn new things every day, and since being anexpert means that you spend most of your time interacting with others, you are bound to learn from theseexchanges». The practice of being an expert implies working with others and it is from those interactionsthat experts learn. Since experts learn while interacting with others, their passion to learn is their passionto transfer their learning. For Justin you need «enthusiasm to touch people where they are sensitive, (...)it goes beyond rationality, it is not related to cognition, although it <strong>de</strong>als sometimes with how certaintechnologies function».Several interviewees emphasized the significance of emotional drives (curiosity, enthusiasm and passion)as motives for learning/transferring expertise. Social interactions are the appropriate context for learningand sharing knowledge.3.3 - Sustaining and reproducing expertiseSocial relatedness, such as the feeling of being competent, emerged as pertinent: “I personally feel thatpublic acknowledgement is a strong motivator for an expert like me … I get a feeling of satisfaction whenI see that people recognize my competence and that they really listen to what I have got to say…Doingyour job well is a fundamental issue of expertise. This links expertise to the feeling of belonging to a community.The feeling of contributing to the collective performance is a very strong motivator to transferingknowledge” (Fre<strong>de</strong>rich). Finally, John who is about to retire, says: “The fact that I am not going to stayhere for long, and because I am not going to need my expertise anymore, it is crucial for me to see it live28CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
on after I am gone. It is of no use to me anymore, and for this reason I ‘give’ it [back] to my company.My expertise doesn’t belong to me, I have been lucky to have had the opportunity to acquire it at thiscompany, and it would be painful to see it disappear after I retire”. Adds Adam: «I consi<strong>de</strong>r transferringknowledge fundamental to the sustenance and survival of our profession; and if we fail to do so, we wouldnot measure up to our profession». By transferring their knowledge, experts believe that they expand thefield of their expertise to other individuals. Ka<strong>de</strong>r says: «the fact that I am not going to stay here for long,I want to see my expertise transferred back to my company, I do not want it to go to waste. I want to passit on to other generations. The worst scenario I can imagine is to see it wither away after I leave this company».Nicholas elaborates: “when a <strong>de</strong>parting expert transfers his knowledge, he takes part, on a smallor big scale, in the process of enriching his field of expertise». Fre<strong>de</strong>rich sees this feeling of contributingto this stock of collective knowledge as «one’s duty” and a strong motivator for transferring it.4 - Discussions, implications and conclusionThe <strong>de</strong>scriptive evi<strong>de</strong>nce presented in the previous section tends to suggest that there is a strong relationshipbetween tacit knowledge (which is intrinsically-driven) and its transfer. Intrinsically–drivenexperts work mainly in various projects, where sharing knowledge is the basis of teamwork. For instance,when an operational geoscientist has a measurement problem that s/he discusses with an expert, thisproblem is one further case for the expert to think about, and an opportunity to enrich their experience.Transferring and sharing expert knowledge is part of the whole team’s daily job. In their study of expertiseKT, Osterloh and Frey (2002) found that there is a relationship among the form of motives, organizationalforms, and the form of knowledge (whether tacit of explicit) to be transferred. In a nutshell, experts workingin<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>ntly would tend to value their hard-won expertise individually, therefore valuing extrinsicmotivation. Contrarily, experts working in teams would tend to view their expertise as collective, wherenone can claim to possess it individually. Although we agree with this finding, we also believe that theinstrinsic interest y experts in and passion for their expertise plays a crucial role in its transfer. This intimaterelationship drives them to care for it, to expand it and to reproduce it by sharing it with others.As noted above, the dominant logic un<strong>de</strong>rlying intrinsic motivation cannot be mainly un<strong>de</strong>rstood in termsof exchange value, of ‘prices’, but rather in terms of ‘prizes’. Experts’ attachment to their expertise is notonly a means to an end, but largely an end in itself - performing an activity for the pleasure of performingit. In addition, social and peer recognition is clearly significant, as this affords them more power andcredibility (Thomas-Hunt et al., 2003). This social recognition is consi<strong>de</strong>red highly motivating by mostof the experts. Experts expect recognition for their status as experts, regarding sharing their expertise asintegral in their very work.From this perspective, the distinction between KT and knowledge creation is hard to maintain in thecontext of expert knowledge. Despite the specific empirical context, our insights find support in otherstudies. Jankowicz (1999: 319), for example, <strong>de</strong>scribes the KT process as a “mutual knowledge creation”process, as it captures the negotiation of new un<strong>de</strong>rstandings that emerge in interactions. Likewise,Bedward et al (2003: 53) question the appropriateness of the very expression “transfer”, suggestinginstead the concept of “translation” to capture the “collaborative effort of mutual knowledge creation”,where each party is trying to influence the other. More specifically, in the case of expertise, because of itsrelational nature, its acquisition requires interactions with others. Interactions are occasions for expertsto confront new problems and new challenges, which enable them to augment their stock of expertise.Furthermore, expertise presupposes a strong attachment to an object. This means that experts are firstand foremost so passionate about their object of interest (object-orientation) that they are readily disposedto share it and leverage it in interactions with others (relational): “you are so excited and passionateCAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1429
about your area of expertise that you cannot help talking about it to others!” (Björn). This strong connectionbetween object-orientation and the social, relational aspects of expertise facilitates the KT process.Our work finds support in Kankanhalli et al’s (2005) work that suggests that intrinsic motivation is mostappropriate for influencing ‘‘knowledge sharing within community of practice. Our view is also consistentwith Bartol and Srivastava’s (2002) findings that in strategy that emphasises tacit knowledge (or personalisationstrategy) intrinsic motivation is most effective.ImplicationsChesbrough and Teece (1996) note that when the transfer of tacit knowledge is at stake, introducingmarket mechanisms is bad advice. If the transfer of tacit knowledge requires intrinsic motivation andif intrinsic motivation cannot be compelled, the transfer of tacit knowledge is then more difficult thanpreviously recognized. According to the logic of markets, the i<strong>de</strong>al incentive system is strictly pay-forperformance.To the extent that the logic of markets is to exploit the advantages of price mechanisms bymaking transparent the exchanges between actors and the rewarding systems, the relationship betweenintrinsic motivation and tacit knowledge poses challenges since it cannot be economically controlled.In<strong>de</strong>ed it poses challenges to the resource-based view of the firm, contending that firms do in<strong>de</strong>ed optfor non-market coordination mechanisms when these are perceived superior to market mechanisms (Rumeltet al 1991). Rather than emphasizing a strategy based on ‘governance structure’, adherents of theresource-based view maintain that knowledge is the most strategically important resource. More specifically,tacit knowledge is difficult to account for not only for reasons of transferability and appropriabilitybut also for the reasons explored in this paper, notably the difficulty of controlling intrinsically driven tacitknowledge-based practices. In this context, managing (tacit) knowledge becomes a governance structureissue.The major contributions of the present study, is that tacit knowledge, being intrinsically-driven, is a facilitator,rather than a barrier to KT, as is conventionally assumed. Of course, tacit knowledge, because of itsstickiness (Szulanski 1996) can make the transfer difficult, but it can also be regar<strong>de</strong>d as a facilitator ifwe take into consi<strong>de</strong>ration its social (that it can only be <strong>de</strong>veloped socially, such as the case of expertise)and its relational nature (to the source).Practical implications may involve the use of social recognition as a motivator in connection with tacitknowledge. As the present study as well as that of Gagné and Deci (2005). findings indicate, expertsmight need some sort of public recognition of work well done, such as public acknowledgement of theirexpertise. A public acknowledgement can be any kind of non-monetary recognition which is exposed infront of the family or peers. A public acknowledgement for an expert can be seen as highly motivatingbecause his or her expertise is recognized by the whole organization and thus noticed by peers and otheremployees. This raises their perceived status and consequently, affords them more power and credibility(Thomas-Hunt et al., 2003). Further research may investigate the use of extrinsic rewards to motivate thetransfer of tacit knowledge.Finally, on a note of self-critique, the findings in the present research are generated from a single case,therefore, they may not be generalized to other contextes ; however, they offer somewhat original theoreticalinsights that could be further investigated within other science-based organizations.30CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
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University Corporate Governancein the UK: Lessons from theFinancial CrisisByStephen PLATT<strong>ESC</strong>PAU, Gran<strong>de</strong> Ecole Programme DirectorThis paper was written in 2009 as part of the Institute of Education(University of London) MBA Programme in Higher Education Management.CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1435
IntroductionPoor corporate governance has been i<strong>de</strong>ntified by the Organisation for Economic Co-operation and Development(OECD) as one of the main causes of the financial downturn. A recent report conclu<strong>de</strong>d that,‘the financial crisis can be to an important extent attributed to failures and weaknesses in corporategovernance arrangements which did not serve their purpose to safeguard against excessive risk takingin a number of financial services companies’ (OECD, 2009). In the wake of the financial downturn, theeffectiveness of the Financial Reporting Council’s (FRC) Combined Co<strong>de</strong> of Corporate Governance hasbeen un<strong>de</strong>r review since March 2009, and the Walker review of bank governance will report its recommendationsto the FSA in October 2009.There are fundamental differences in the nature and missions of financial institutions and universities,but both are governed from their top gui<strong>de</strong>d by regulatory and supervisory co<strong>de</strong>s of practice, and changesin private sector corporate governance regulations have traditionally been adopted and applied in similarways by universities (Shattock, 2006: 44).The question is whether the lessons emerging from the corporate governance of the banks are relevantto university governing bodies in their ability to anticipate a changing and increasingly challenging externalenvironment? This paper will i<strong>de</strong>ntify weak areas of performance in the corporate governance ofthe banking sector and draw a parallel with universities. It will be maintained these issues are not newto Higher Education governance, which shares some of the features of corporate governance in banks.As universities start to face their own crisis, of particular interest will be performance issues concerning;qualified board oversight, regulatory compliance, risk governance, ambitious business mo<strong>de</strong>ls, due processand scenario planning.1. Qualified Board OversightThe post-2000 market and macroeconomic environment ‘<strong>de</strong>man<strong>de</strong>d the most out of corporate governancearrangements’ of banks compoun<strong>de</strong>d by difficulties in creating clear and effective channels ofcommunication to and from the board and weaknesses in board composition and competence (OECD,2009). These weaknesses may have also resulted from difficulties in attracting non-executive directors(NEDs) with the necessary expertise to a <strong>de</strong>manding, potentially risky and relatively poorly rewar<strong>de</strong>dfunction (OECD, 2009).The HEFCE-CUC Governance Co<strong>de</strong> of Practice (2009) and the private sector Combined Co<strong>de</strong> mentionthe need for a majority of in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nt governing body members possessing appropriate skills. However,evi<strong>de</strong>nce from the banking sector suggests that suitability had become ‘only of secondary importance’and ‘the question of in<strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nt directors might have been pushed too far’ (OECD, 2009).In view of the increasing <strong>de</strong>mands placed on university governing bodies, a shortage of expertise canexpose universities to a number of risks. Governing Body members comfortable with the business of theuniversity will, for instance, be in a better position to counter a common cause of governance breakdowns;the dominant Chief Executive (Shattock, 2006: 121). This has been i<strong>de</strong>ntified as a point of concern bythe Institute of International Finance, for whom ‘events have raised questions about the ability of certainboards properly to oversee senior managements and to un<strong>de</strong>rstand and monitor the business itself’(OECD, 2009). Shattock (2006) equates the passiveness of university governing bodies to the activesupport and sharing of flawed chief executive visions resulting in crises in a number of institutions. Issues36CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
of expertise, workload, unpaid time commitment, infrequent meetings, un<strong>de</strong>r-training of members facedwith the increasing complexity of governing tasks and over-reliance of governors on senior managers forreliable, timely and full information (Knight, 2002), will be amplified in difficult times.At the same time, at the failed Bear Stearns Bank more than half of the thirteen directors had a bankingbackground (OECD, 2009). Since technical sector-specific know-how is not enough, implying the importanceof the behavioural aspect of governance, the OECD’s observations suggest that universities payspecial attention to the composition of their boards. Trakman (2008) writes of the ‘captivating rationaleof corporate efficiency’ referring to the un<strong>de</strong>rstandable and rational <strong>de</strong>sire of universities to concentrategoverning body work on fiscal and managerial responsibilities in response to external pressures (Salter,2002). Although HEFCE’s gui<strong>de</strong>lines advise that boards have the ‘balance of skills and experience....to meet its primary responsibilities and to ensure stakehol<strong>de</strong>r confi<strong>de</strong>nce’ (2009), it is not ma<strong>de</strong> explicitthat members of the board have high level aca<strong>de</strong>mic experience. This point may be as taken, in view ofthe dominance of the largely shared governance systems particularly characteristic of pre-1992 universities(Knight, 2002). However, if we are to follow Shattock’s reasoning (2006: 123), corporate-aca<strong>de</strong>micgovernance is insufficient and needs to be reinforced by a strong central steering committee ma<strong>de</strong> up ofa senior management team ‘written into the university’s governance machinery’ and able to counter theexecutive since they are the only people ‘who have command of the complex information involved’.Figure 1: Shared Governance Mo<strong>de</strong>l (adapted from Lapworth, 2004)Since top-down bank corporate governance mo<strong>de</strong>ls failed, a case can be ma<strong>de</strong> for reinforcing the sharedgovernance mo<strong>de</strong>ls of universities. Lapworth (2002) takes the concept of shared governance further byproposing the 5-dimensional mo<strong>de</strong>l in figure 1, where Shattock’s (2002) strengthened steering coresimultaneously drives institutional <strong>de</strong>cision-making and draws upon the strengths of the four other mutuallyreinforcing elements thus encouraging the dialogue necessary to rebalance university governance(Shattock, 2002).Lapworth’s mo<strong>de</strong>l highlights the importance and difficulty of establishing clear, effective communicationchannels between council and the rest of the institution. Banks failed to provi<strong>de</strong> their boards with ‘accurate,relevant and timely information’ (OECD, 2009), but as long as the different levels of governancein universities are working together effectively, this particular potential problem is more likely to beavoi<strong>de</strong>d.CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1437
By ‘extending right through the institution’ and incorporating the ‘countervailing effect’ of aca<strong>de</strong>micboards and communities (Shattock, 2006: 1, 2-3), shared governance limits the exposure of institutionsto weak governance and reinforces the overseeing and <strong>de</strong>cision-making roles of the governing body, evenif ‘planning from the top is one thing, implementation quite another’ (Dearlove, 2002). At the sametime, appropriate and regular training should be given to governing members to enable them to fulfiltheir responsibilities. If the gui<strong>de</strong>lines provi<strong>de</strong>d for in the Co<strong>de</strong> of Practice un<strong>de</strong>r sections on ‘induction’and ‘further <strong>de</strong>velopment’ are followed by universities, then the supervisory <strong>de</strong>ficiencies highlighted atNorthern Rock and put down partly to ina<strong>de</strong>quate supervisory staff resources and training (OECD, 2009)could at least be addressed.2. Due ProcessManaging the agenda and owning the business are linked to the monitoring issues discussed above,and recalls Governors’ responsibility for ‘the proper conduct of public business’ (Shattock, 2006: 132).The UBS sharehol<strong>de</strong>r report on write-downs (2008) said sub-prime issues were brought up on severaloccasions to board, but were not acted upon partly due to an over-charged agenda. Similarly, UBS un<strong>de</strong>rlinesthe ineffectiveness of committees in ‘owning the business and its members’ inability to criticallychallenge each other on the <strong>de</strong>velopment of new enterprises’. It has been observed that bank boardswere generally good at approving strategies, but performed less well in monitoring implementation andthat ‘issues are increasingly becoming too specialist for meaningful oversight by the whole board’ (UBS,2008: 47). This says much about the potential difficulties of managing due process, arising from thepressure of events, the apathy of members and what would appear to be a lack of commitment at crucialmoments. None of this is new to HEIs, where <strong>de</strong>ficiencies in overseeing ‘the proper conduct of publicbusiness’ have been i<strong>de</strong>ntified by Shattock (2006: 131-132), and for whom the crux of such difficultieslies in most governing body members being non-executives and university secretaries often failing ina<strong>de</strong>quately informing them about business. Concerning actual university board activity, Bennett (2002)reports the following figures:• Only 10.2% of items submitted gave rise to questioning or challenging from the board.• Each item, on average, was given about 2 minutes of board time.• Only 35% of governors had received any induction training.• Only 26% had received any <strong>de</strong>velopment training.• It takes 18 months for a new member to build up the necessary knowledge and experienceto make an effective contribution.Such documented experience of HE governance challenges and breakdowns, plus the reports from thebanking sector serve as a remin<strong>de</strong>r that as privately managed public sector institutions (Bennett, 2002)imparting major, complex and wi<strong>de</strong> responsibilities on generally untrained and over-committed lay governingbody members, universities should be able to provi<strong>de</strong> them with ‘professional support’ (Shattock,2006: 132) if governance is to be effective. This will be even more so as we move into an increasinglychallenging era for university management.38CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
3. Scenario PlanningUncertainty is ‘a basic structural feature of the business environment’ (Wack 1985, quoted in Van <strong>de</strong>rHeij<strong>de</strong>n et al, 2002). Just as everyday business matters need to be clearly un<strong>de</strong>rstood and overseeneffectively by governing body members, it is equally important that corporate governance goes beyond ashort-term focus on performance and has a vision that makes long-term health the top objective (Bennett,2002). Banks that successfully managed risk exposures did so thanks to more adaptive processes andsystems and a wi<strong>de</strong> use of scenario analysis. However, in times of prosperity it was sometimes difficultfor the banks’ governing bodies to persua<strong>de</strong> senior management to adopt a ‘forward looking’ approach orboards themselves were unable to see any further than current issues (OECD, 2009). The basic inabilityof boards to be heard or to adopt an enhanced perception of their business by going beyond a reactiverationalistic approach to <strong>de</strong>cision-making is a clear corporate governance weakness.If downsi<strong>de</strong> scenarios are to be built into strategies, a balance of outsi<strong>de</strong> and insi<strong>de</strong> views will be required.Since scenario planning <strong>de</strong>cisions and actions are the results of group processes rather than theindividual thinker (Van <strong>de</strong>r Heij<strong>de</strong>n et al, 2002: 140), university shared governance systems potentiallyoffer the advantage of being able to provi<strong>de</strong> that expert external point of view from within. In a ‘futurethat is going to require continuous adaptation’ (Dearlove, 2002), universities should therefore give particularregard to this aspect of their governance and to organisational learning (Shattock, 2002), since‘Good governance is <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>nt on continuous reinvention’ (Baird, 2007). In<strong>de</strong>ed banks have <strong>de</strong>monstratedthat the inability to proactively consi<strong>de</strong>r change and to integrate uncertainty into the business mo<strong>de</strong>lcan be fatal to an organisation.4. Ambitious Business mo<strong>de</strong>lsSome of the major pressures and <strong>de</strong>mands on today’s universities inclu<strong>de</strong> reduced funding, doing morewith less, and the struggle to enhance income through a process of entrepreneurialization (Dearlove,2002). The increasing government-orchestrated <strong>de</strong>mands on universities (Shattock, 2002; 2006) to berun as corporate organisations, means they are as likely to be exposed to the risks posed by governingbodies’ inability to i<strong>de</strong>ntify or question the over ambitious business mo<strong>de</strong>ls that contributed to the currentdifficulties faced by banks.In banks ‘Revenue growth and catching up to competitors was the dominant culture’ (OECD 2008). AtUBS, there was a ‘growth at any cost’ and ‘me too’ mentality sparked by an external consultant appointedto recommend strategy leading to approvals being pushed through without being subjected to ‘substantiveand holistic risk assessment’ (UBS, 2008), which is a corporate governance responsibility accordingto the Combined Co<strong>de</strong>.The ‘brave new world of university inequality’ (Shattock, 2002) where universities are reluctant to ‘tailortheir ambitions to their capacities’ (Salter, 2002) puts pressure on universities to take risks to look forgrowth and revenue in a league table culture context, ‘increasingly concerned with meeting the shortterm,and overwhelmingly economic, needs of the market and ensuring their own financial survival’ (SenateEmployment Workplace Relations Small Business and Education Committee, 2001: 14, quoted inKnight, 2002).Ensuring fitness for purpose and guaranteeing sustainability are roles of corporate governance, requiringa long-term holistic vision that prevents short-term issues getting in the way of the bigger picture. TheCAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1439
anks’ obsession with growth and revenue was sparked by accountability to sharehol<strong>de</strong>rs – this shouldnot be the same problem in universities as there is no explicit requirement to grow or increase revenue,other than HEFCE gui<strong>de</strong>lines for a minimum 3% annual surplus. However, in some respects the oppositeproblem might be true. State-formulated policies (Shattock, 2006) pre-<strong>de</strong>termine strategic <strong>de</strong>cisionsthat might not always be the right ones and prevent initiatives. This reminds us of the risks of <strong>de</strong>tachinggovernors from strategy so that their job becomes more about ‘process and compliance’ (Shattock, 2006:39) and stops them managing the real business.5. Regulatory ComplianceKirkpatrick (OECD, 2009) i<strong>de</strong>ntified a focus on internal controls and a ‘box-ticking approach’ wherebanks followed ‘the letter rather than the intent of regulations’. The Financial Reporting Council (FRC,2009) has also i<strong>de</strong>ntified the Combined Co<strong>de</strong>’s ‘comply or explain’ approach as an area for improvement.In both cases, the conclusions are that the pressures exerted on banks by regulations discouraged themfrom taking a holistic view of their business risks and that there should have been more emphasis ontesting outcomes rather than a focus on systems and controls (FSA, 2009).In universities, Shattock notes that the ‘formal <strong>de</strong>mands on governing bodies have multiplied’, and that‘governance at all levels has ten<strong>de</strong>d to become less about initiative and new <strong>de</strong>velopment and much moreabout process and compliance’ (2006: 35, 39), using elsewhere the term ‘state micro-management’(2008). The PA Consulting Group report (2009) confirms the real or perceived bur<strong>de</strong>n and cost of accountabilityfor the HE sector, concluding that university governing bodies are asked to un<strong>de</strong>rstand andoversee an increasingly complex, growing and changing regulatory context costing £163m (the equivalentof 34 staff per HEI) and responding to some 45 specific stakehol<strong>de</strong>r accountability <strong>de</strong>mands linked towi<strong>de</strong>-ranging sector-specific and general public interest obligations.Universities are therefore just as exposed to the hid<strong>de</strong>n risks of regulation, and it should be unrealisticto expect increasingly overwhelming compliance issues to be <strong>de</strong>alt with effectively by over-committed,non-specialist lay governors. Governing bodies therefore risk not ‘monitoring the un<strong>de</strong>rlying health of thebusiness’ (Aldous and Kaye, 2003 quoted in Shattock, 2004), and over-compliance with regulatory frameworksneeds to be checked. In the case of the banks, it is argued that an obsession with “getting overthe Basel II finish line” (OECD, 2008) to meet the requirements of regulators lead to the crowding outof scarce internal resources that should have been directed to more urgent and specific problems. King(2007) on the HE sector, implicitly warns of the perverse effect of transparency – what he calls the ‘globallytriumphant principle’ of regulation, whereby in trying to tick all of the compliance boxes institutionsrun the risk of missing out on what is really important to their business. It has also been suggested thatboards in both sectors should encourage institutions to adopt frameworks that are adapted to their uniquebusiness mo<strong>de</strong>l or institutional context and not just to an industry-wi<strong>de</strong> mo<strong>de</strong>l that runs the risk of weakeninginstitutional performance and stifling innovation (Kuritzkes, 2009; Salter, 2002; Shattock, 2004).40CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
6. Risk GovernanceRisk governance in banks <strong>de</strong>monstrated overconfi<strong>de</strong>nce in risk management techniques or ability toquantify risk, and weaknesses in the way risks were governed and regulated, (Kuritzkes, 2009) leading toa ‘false sense of control’ (Belcher, 2008) and form being confused with actual operation (OECD, 2009).Weaknesses in the behavioural aspect of risk governance or factors that contributed to weakening itinclu<strong>de</strong>d:• Incomplete risk reporting (UBS, 2008). The poor transmission of information about exposuresto governing bodies through effective channels and the inability of boards to obtainrelevant information.• Activity rather than embed<strong>de</strong>d enterprise-based risk management systems (OECD, 2009).• Inexistence of risk committees, replaced by audit committees with overloa<strong>de</strong>d agendasand compliance activities (OECD, 2009; FSA, 2009).• Risk committees - where they existed - composed largely of NEDs only ‘broadly knowledgeableof their company’s risk measurement methodology’ (OECD, 2009).• Ina<strong>de</strong>quate monitoring of the implementation of strategy (OECD, 2009).• Not managing risk in real time (Stulz, 2009).Although HEIs are not required to follow the Combined Co<strong>de</strong>, it is viewed as a best practice benchmarkfor risk management (HEFCE, 2005). This potentially exposes universities to the performanceweaknesses that banks <strong>de</strong>monstrated.The Risk Management in Higher Education: a gui<strong>de</strong> to good practice (HEFCE, 2005) i<strong>de</strong>ntified the embeddingof risk management through the involvement of ‘as many different groups as possible within theorganisation’ as a specific weakness in universities. Despite the potential of shared governance mo<strong>de</strong>lsfor the ‘top-down and bottom-up elements’ of risk management, problems were reported in obtainingbuy-in from aca<strong>de</strong>mic staff for ‘structural’ and ‘cultural’ reasons. Furthermore, as far as NEDs wereconcerned ‘the quality and quantity of their involvement’ was noted as being ‘variable’.Risk may be embed<strong>de</strong>d in the university through the spreading of risk management responsibilitiesacross the organisation. However, the multi-facetted nature of HE (Shattock, 2006) means that thesheer breadth of risk elements to be covered may be problematic. Using the example of the University ofAber<strong>de</strong>en’s Register of Strategic Risks (2008), a quick calculation reveals 59 risk elements, 13 accountablepersons, 17 responsible persons and 12 monitoring committees. This very brief overview of justone aspect of risk governance again highlights the time, resource and commitment issues that surroundcorporate governance in universities. HEFCE’s (2005) suggestion to employ <strong>de</strong>dicated risk managementstaff, and OECD’s (2009) proposal to have a risk management expert on the board are worth consi<strong>de</strong>ring.CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1441
ConclusionWhilst at face value the governance of universities and banks might not share many features, ‘pressureshave ma<strong>de</strong> change a constant’ (Dearlove, 2002), meaning the role of university governing body membersis increasingly <strong>de</strong>manding, specialised and complex. NEDs may not possess the time or expertise requiredto fulfil this role, leaving them exposed to the poor governance performances illustrated in this paper.Furthermore, universities may find it increasingly difficult to recruit NEDs on a voluntary basis.Secondly, governing board members need the support of universities as much as institutions require theirskills. Ongoing training, induction and professional support from senior managers should accompanytheir work. The literature has suggested that this might be a particular weakness.At the same time, risk does not just come from ambitious business mo<strong>de</strong>ls, but also from state regulatory<strong>de</strong>mands. It is important for institutions to have governance systems that are adapted to their business.As the temptation and the incitation increases to adopt more top-heavy corporate governance mo<strong>de</strong>ls,shared governance and aca<strong>de</strong>mic presence should be reinforced wherever possible (Shattock, 2004)supported by adaptive structures encouraging organisational learning and innovation.Finally, risk governance is not just technique and controls, it is mainly about behaviour. Embedding riskmanagement in the organisation is necessary, but it also requires a top-down – bottom-up institutionalresponse that may not be easy to implement in universities for structural and cultural reasons.Corporate governance in the banks became isolated from the actual business and lost a holistic, longtermview ensuring the sustainability of their organisations. The financial downturn highlighted theweaknesses of a top-down corporate governance mo<strong>de</strong>l that produced only partial and short-term solutions(Trakman, 2008). In such uncertain times, governance will take on further importance as theregulatory bodies put together the reports mentioned in the introduction, and there may be changes toGovernance Gui<strong>de</strong>s following the Walker report in October 2009. It will be important for Universities,who have traditionally followed such changes, to keep in mind the true nature of their business.42CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
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CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1445
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Une analyse <strong>de</strong> la gestion<strong>de</strong> la performance par lescollectivités locales françaises :un modèle administratifou politique ?ParDavid CarassusUniversité <strong>de</strong> <strong>Pau</strong> et <strong>de</strong>s Pays <strong>de</strong> l’Adour - UPPA&Damien Gar<strong>de</strong>yIRMAPE, <strong>ESC</strong>PAUCAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1447
IntroductionEn 2005, au moment <strong>de</strong> la mise en œuvre <strong>de</strong> la Loi Organique sur les Lois <strong>de</strong> Finances (LOLF) au niveau<strong>de</strong> l’Etat, Lambert et Migaud observait déjà qu’il fallait « inciter les collectivités territoriales à développerun processus <strong>de</strong> performance et mieux les associer au cadrage global <strong>de</strong>s finances publiques ». Or, sansattendre une possible application légale <strong>de</strong>s principes <strong>de</strong> la LOLF, question qui se pose une nouvellefois aujourd’hui, certaines collectivités locales s’étaient déjà, à l’époque, engagées dans ce type <strong>de</strong>démarche. Ainsi, l’INET (2006) observait sur cette pério<strong>de</strong> les premiers développements <strong>de</strong> démarcheslocales <strong>de</strong> performance, en particulier dans les organisations <strong>de</strong> gran<strong>de</strong> taille.Pourtant, si ces évolutions, pour l’instant volontaires, semblent marquer une mutation <strong>de</strong> la gestionpublique locale française vers une amélioration <strong>de</strong> la performance locale, il n’en reste pas moins qu’ellesn’ont pas, à notre connaissance, fait l’objet d’une analyse afin d’en déterminer leurs caractéristiques etleur modèle <strong>de</strong> référence. Si cette étu<strong>de</strong> apparaît absente dans le contexte français, elle est, par contre,bien présente à l’échelle internationale. Ainsi, selon le Conseil <strong>de</strong> l’Europe (2005) 1 , quatre pays ontdéclaré avoir confié au gouvernement central, la majeure partie <strong>de</strong>s responsabilités en matière <strong>de</strong> contrôleet <strong>de</strong> gestion <strong>de</strong> la performance <strong>de</strong>s collectivités locales : le Royaume-Uni, le Danemark, la Turquie, et laRoumanie. Egalement, dans ces pays, la fixation <strong>de</strong> valeurs standards <strong>de</strong> performance locale est <strong>de</strong> compétenceexclusive du gouvernement central. La gestion <strong>de</strong> la performance y est qualifiée non seulement<strong>de</strong> centralisée, l’Etat jouant un rôle important, mais aussi <strong>de</strong> contractuelle, la gestion et le niveau <strong>de</strong> performanceétant pris en compte dans le cadre <strong>de</strong>s relations entre les gouvernements locaux et nationaux.Dans un autre contexte, le Conseil <strong>de</strong> l’Europe (2005) met aussi en évi<strong>de</strong>nce un modèle plus politique<strong>de</strong> la gestion <strong>de</strong> la performance publique locale, orientée vers le citoyen, l’usager et le contribuable. Dansce sens, l’Italie, la Roumanie, l’Espagne, et le Royaume-Uni ont ainsi édicté <strong>de</strong>s dispositions légalesobligeant les collectivités locales à réaliser <strong>de</strong>s enquêtes <strong>de</strong> satisfaction auprès <strong>de</strong>s usagers. Cette implicationpolitique dans la gestion <strong>de</strong> la performance paraît également s’illustrer au Danemark, par la miseen oeuvre <strong>de</strong> dispositifs <strong>de</strong> réédition <strong>de</strong> comptes à l’extérieur <strong>de</strong>s collectivités, ces <strong>de</strong>rnières diffusant <strong>de</strong>l’information sur la performance par le biais <strong>de</strong> la presse, ou d’un site web central.Dés lors, dans un contexte français en mutation, il semblait nécessaire d’appréhen<strong>de</strong>r l’opportunitéactuelle <strong>de</strong> l’évolution <strong>de</strong> la gestion <strong>de</strong>s collectivités locales françaises, ainsi que <strong>de</strong> caractériser lemodèle sous-tendant leur gestion <strong>de</strong> la performance. Ce <strong>de</strong>rnier privilégie-t-il l’environnement <strong>de</strong>scollectivités en se focalisant soit sur le citoyen, dans le cadre d’une reddition <strong>de</strong>s comptes améliorée,soit sur l’Etat, dans le cadre <strong>de</strong> relation contractualisée entre gouvernement national et local ? Le modèlelocal français correspond-il plutôt à une gestion administrative <strong>de</strong> la performance en se focalisant sur lefonctionnement interne <strong>de</strong> la collectivité ?Nous tenterons <strong>de</strong> répondre à ces interrogations et, ainsi, <strong>de</strong> trouver une réponse à l’absence d’un modèlecirconscrit <strong>de</strong> gestion <strong>de</strong> la performance <strong>de</strong>s collectivités locales françaises. A cette fin, nous utiliseronsles résultats d’une enquête nationale 2 menée au premier trimestre 2008 en collaboration avec l’AssociationFinance - Gestion <strong>de</strong>s Collectivités Territoriales (Afigese – ct) auprès <strong>de</strong> 360 collectivités françaises.Les réponses, au nombre <strong>de</strong> 192, soit un taux <strong>de</strong> retour <strong>de</strong> plus <strong>de</strong> 50 %, nous indiquent que 42,3%<strong>de</strong>s collectivités locales ont ainsi engagé une évolution dans ce sens, et 25,4% comptent l’engager dansles 2 ans. Fort <strong>de</strong> ce premier résultat, qui met en évi<strong>de</strong>nce une large diffusion <strong>de</strong>s démarches <strong>de</strong> performancedans les collectivités locales françaises, en regard notamment <strong>de</strong> la première enquête réalisée(INET, 2006), nous décrivons et analysons, dans un premier temps, la nature <strong>de</strong>s outils novateurs misrécemment en œuvre par les collectivités locales françaises pour gérer leur performance (partie I). Puis,dans un second temps, nous présentons les modalités d’implémentation <strong>de</strong> ces nouvelles pratiquesmanagériales (partie II).(1) Rapport sur la base d’une enquête par questionnaires sur la mesure et le suivi <strong>de</strong>s performances, menée auprès <strong>de</strong>s pays membres du Conseil<strong>de</strong> l’Europe.(2) L’échantillon d’étu<strong>de</strong> est composé <strong>de</strong> 4,6% <strong>de</strong> conseil régionaux, <strong>de</strong> 29,5% <strong>de</strong> conseils généraux, <strong>de</strong> 20,9% d’EPCI et <strong>de</strong> 45% <strong>de</strong> villes,répartis sur toute la France. Le questionnaire d’étu<strong>de</strong> se décline en 2 parties. La première, <strong>de</strong>scriptive, fait appel à <strong>de</strong>s réponses dichotomiques <strong>de</strong>type oui/non sur les modalités et outils <strong>de</strong>s démarches <strong>de</strong> performance implémentées en collectivités locales. La secon<strong>de</strong>, plus analytique (avec <strong>de</strong>sréponses <strong>de</strong> 1 à 7 sur une échelle <strong>de</strong> Lickert), abor<strong>de</strong> les impacts réels/perçus par les enquêtés <strong>de</strong> l’implémentation <strong>de</strong> ces nouveaux principes etoutils managériaux. Cette enquête a été menée dans le cadre <strong>de</strong> l’Observatoire <strong>de</strong> la Performance Publique Locale (OPPALE), et est intitulée « Lesdémarches locales <strong>de</strong> performance ».48CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
I. Les outils <strong>de</strong> gestion <strong>de</strong> la performancepublique locale : <strong>de</strong>s pratiques novatrices,mais limitées au pilotage interne <strong>de</strong>s activitéset <strong>de</strong>s moyensDans le cadre <strong>de</strong> leur démarche <strong>de</strong> performance, les collectivités locales françaises ont mis en oeuvre <strong>de</strong>nouveaux outils <strong>de</strong> gestion afin <strong>de</strong> maîtriser leurs moyens et leurs activités. Pour répondre à notre problématique,nous nous interrogeons ici sur l’opportunité réelle <strong>de</strong> ces outils <strong>de</strong> gestion, en étant orientésvers une amélioration interne <strong>de</strong> la qualité <strong>de</strong> gestion, et/ou externe <strong>de</strong> la qualité <strong>de</strong>s services rendus.Pour cela, nous les distinguons en trois catégories, cohérentes avec les motivations à l’origine <strong>de</strong> ce type<strong>de</strong> démarche, à savoir les nouveaux outils prospectifs (section A), d’évaluation (section B), et <strong>de</strong> responsabilisation(section C).A. De nouveaux outils prospectifs, gages <strong>de</strong> pertinence <strong>de</strong> l’actionpublique locale et d’objectivation <strong>de</strong>s moyens engagésD’un point <strong>de</strong> vue <strong>de</strong>s outils prospectifs, l’évolution instrumentale locale se traduit, en premier lieu, parla nécessaire définition, a priori, d’une segmentation stratégique à l’échelle <strong>de</strong> la collectivité, c’est àdire d’un regroupement <strong>de</strong> compétences, <strong>de</strong> prestations, ou <strong>de</strong> services homogènes pour lesquels il estpossible <strong>de</strong> formuler une stratégie. En effet, selon Dupuis (1996), le pilotage <strong>de</strong>s politiques publiquesrésulte d’une « réflexion stratégique permettant <strong>de</strong> prendre <strong>de</strong>s décisions engageant la collectivité àmoyen et long terme dans le cadre <strong>de</strong> métho<strong>de</strong>s et <strong>de</strong> techniques rationnelles » - ce positionnementstratégique, dépendant <strong>de</strong> l’environnement réglementaire, social et économique, et <strong>de</strong>s choix politiques<strong>de</strong> la collectivité. Ainsi, selon notre étu<strong>de</strong> empirique, cette segmentation stratégique résulte dans laquasi-totalité <strong>de</strong>s cas (96%), <strong>de</strong> la déclinaison <strong>de</strong>s politiques publiques <strong>de</strong> la collectivité concernée enMissions/Programmes/Actions (M/P/A), quelles que soient les appellations retenues, avec pour objectifd’améliorer la pertinence et la transparence <strong>de</strong> l’allocation <strong>de</strong>s moyens aux politiques locales. Les missionssont alors déclinées en un certain nombre <strong>de</strong> programmes à un niveau stratégique, auxquelles sontassociées <strong>de</strong>s actions relevant d’un niveau plus opérationnel. Ces actions traduisent l’activité concrète<strong>de</strong> la collectivité dans la poursuite <strong>de</strong> l’exécution <strong>de</strong> ses politiques publiques. Néanmoins, nous pouvonsnous interroger sur la pertinence réelle <strong>de</strong> cette déclinaison <strong>de</strong>s politiques publiques. En effet, pour près<strong>de</strong> la moitié <strong>de</strong> ces collectivités, la détermination <strong>de</strong>s M/P/A correspond également à la traduction <strong>de</strong>scompétences réglementaire <strong>de</strong> la collectivité et pour près d’un quart à la présentation fonctionnelle dubudget pré-existant. Peu nombreuses sont les collectivités locales qui s’appuient sur l’étu<strong>de</strong> <strong>de</strong> leur environnementpour déterminer la nature <strong>de</strong>s politiques à engager. En conséquent, pour une part importante<strong>de</strong>s collectivités engagées dans ce type <strong>de</strong> démarche, la segmentation stratégique semble résulter d’unevision administrative et interne du pilotage organisationnel <strong>de</strong>s collectivités locales. En moyenne, ces<strong>de</strong>rnières définissent une dizaine <strong>de</strong> politiques publiques, déclinées en 21 Missions, 53 Programmes, et288 Actions (ou Opérations).Egalement, selon Dupuis (1996), « le positionnement stratégique oblige chaque institution locale àrepenser ses missions et la force <strong>de</strong> l’engagement sur chacune <strong>de</strong> ses missions, en tenant compte <strong>de</strong>sressources présentes et futures ». Dans une optique <strong>de</strong> pilotage organisationnel, cette segmentation<strong>de</strong>s politiques publiques locales est ainsi rattachée dans 80% <strong>de</strong>s cas à l’ensemble du budget <strong>de</strong> lacollectivité, et dans 20% <strong>de</strong>s démarches, uniquement à une seule partie du budget. Pour une gran<strong>de</strong>majorité <strong>de</strong>s collectivités, la démarche peut alors être qualifiée <strong>de</strong> globale. Néanmoins, dans certains cas,l’opportunité <strong>de</strong> ce rattachement budgétaire <strong>de</strong>meure limitée par le manque <strong>de</strong> pertinence politique <strong>de</strong>certaines réorganisations stratégiques. Afin <strong>de</strong> responsabiliser les gestionnaires sur l’utilisation <strong>de</strong> leursCAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1449
crédits, et d’accroître la pertinence <strong>de</strong> l’allocation <strong>de</strong>s moyens financiers aux politiques <strong>de</strong> la collectivité,un rattachement pertinent se traduit aussi par la globalisation <strong>de</strong>s enveloppes budgétaires, gage <strong>de</strong> fongibilité<strong>de</strong>s crédits. Selon Arkwright et al. (2007), « la fongibilité <strong>de</strong>s enveloppes à l’intérieur d’un mêmeprogramme permet aux responsables une liberté <strong>de</strong> gestion dans la mise en œuvre <strong>de</strong>s politiques dont ils ont lacharge, afin d’atteindre les objectifs qui sont annoncés et mesurés par <strong>de</strong>s indicateurs chiffrés ». Néanmoins,à ce propos, moins d’un tiers <strong>de</strong>s collectivités locales ayant réorganisé leur architecture budgétaire ontprocédé à cette globalisation budgétaire, ceci pouvant présenter un biais à la pertinence réelle <strong>de</strong> l’allocation<strong>de</strong>s moyens aux orientations politiques <strong>de</strong> la collectivité.Afin <strong>de</strong> promouvoir la transparence démocratique, cette nouvelle structure budgétaire en M/P/A, <strong>de</strong> typematricielle, se superpose dans 58% <strong>de</strong>s collectivités engagées dans ce type <strong>de</strong> démarche, à la présentationbudgétaire réglementaire <strong>de</strong>s collectivités locales par nature ou par fonction, en s’adaptant auxdocuments budgétaires réglementaires concernés (budget primitif, compte administratif, budget supplémentaire,…).Ainsi, pour le reste <strong>de</strong>s collectivités, les acteurs locaux, internes ou externes, ne peuventjuger <strong>de</strong> la pertinence <strong>de</strong> l’allocation <strong>de</strong>s moyens aux politiques <strong>de</strong> la collectivité. Enfin, l’existence,selon cette enquête, au sein <strong>de</strong> ces nouvelles architectures budgétaires <strong>de</strong> missions ou programmes« transverses», regroupant un certain nombre <strong>de</strong> ressources « supports » à l’activité <strong>de</strong>s directions, paraîtégalement révélatrice <strong>de</strong> la difficulté d’imputation <strong>de</strong> l’ensemble <strong>de</strong>s moyens prévus/consommés auxpolitiques publiques.De nouveaux outils prospectifs sont donc engagées par les collectivités locales françaises. Toutefois, ilsrestent souvent focalisés sur <strong>de</strong>s dimensions réglementaires <strong>de</strong> l’activité publique locale. La dimensionpolitique <strong>de</strong> ces outils ne semble donc pas privilégiée. De plus, ces outils semblent <strong>de</strong>voir faire l’objetd’améliorations, en particulier concernant le lien avec le budget <strong>de</strong> la collectivité, la fongibilité <strong>de</strong>s créditsou le traitement <strong>de</strong>s consommations non liées directement à l’activité <strong>de</strong>s collectivités locales.B. De nouveaux outils d’évaluation, gages <strong>de</strong> mesure<strong>de</strong> la qualité <strong>de</strong> gestionSelon Kaplan et Norton (1992), « On ne gère que ce l’on mesure ». En effet, même si cela paraît d’embléetautologique, il apparaît difficile <strong>de</strong> gérer une organisation sans outils <strong>de</strong> projection et <strong>de</strong> suivi adaptés.Dans ce sens, Gibert (2000) soutient lui que l’« on peut faire beaucoup <strong>de</strong> choses sans instruments<strong>de</strong> mesure : <strong>de</strong> la politique, <strong>de</strong> la morale, <strong>de</strong> l’idéologie, …, mais pas <strong>de</strong> la gestion ». Pour Dupuis (1996),« il est impossible <strong>de</strong> contrôler les résultats d’une action publique, si l’on ne connaît pas ses objectifsattendus ». Ainsi, les outils <strong>de</strong> pilotage organisationnel mis en œuvre dans le cadre <strong>de</strong>s démarches locales<strong>de</strong> performance prennent largement en considération ces dimensions. Elle se traduisent, dans un premiertemps, par la définition d’objectifs <strong>de</strong> performance, dans un second par la mise en œuvre d’indicateurs.Tout d’abord, dans 61,7% <strong>de</strong>s collectivités engagées dans une démarche <strong>de</strong> performance, <strong>de</strong>s objectifs<strong>de</strong> performance déclinent la stratégie <strong>de</strong> la collectivité dans l’exécution <strong>de</strong> ses politiques publiques, etresponsabilisent l’ensemble <strong>de</strong>s acteurs <strong>de</strong> l’organisation vers l’atteinte <strong>de</strong> finalités collectives. Pourtant,si une majorité <strong>de</strong> collectivités ont élaboré <strong>de</strong>s objectifs <strong>de</strong> performance, celles-ci doivent encore lesdévelopper et les généraliser. Pour le reste <strong>de</strong>s collectivités, soit près 40% <strong>de</strong>s collectivités, le défautd’implémentation d’objectifs <strong>de</strong> performance paraît traduire une gestion interne et informelle <strong>de</strong> leursactivités. Interne par un défaut d’objectivation politique vis-à-vis <strong>de</strong>s usagers/citoyens ; Informelle, parune absence d’orientations objectives et contractuelles, tant à un niveau collectif qu’individuel.Au niveau organisationnel, sont définis en moyenne pour chaque collectivité 266 objectifs traduisantles finalités et enjeux politiques au niveau <strong>de</strong>s missions, stratégiques au niveau <strong>de</strong>s programmes, etopérationnels au niveau <strong>de</strong>s actions. Les objectifs stratégiques sont déclinés en objectifs opérationnels50CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
définissant les finalités <strong>de</strong>s actions <strong>de</strong>s services, déterminées dans le cadre <strong>de</strong> la réorganisation budgétaire.Ainsi, 89% <strong>de</strong>s collectivités ayant défini <strong>de</strong>s objectifs <strong>de</strong> performance, ont élaboré <strong>de</strong>s objectifsstratégiques, et seulement 67% ont élaboré <strong>de</strong>s objectifs opérationnels. Ce défaut <strong>de</strong> déclinaison <strong>de</strong>sobjectifs stratégiques en objectifs opérationnels, paraît révélateur du niveau liminaire d’implémentation<strong>de</strong>s démarches locales <strong>de</strong> performance.Ces objectifs <strong>de</strong> performance se retrouvent formalisés au travers <strong>de</strong> tableaux <strong>de</strong> bord aux différentsniveaux hiérarchiques <strong>de</strong> l’organisation (agents, directions opérationnelles et fonctionnelles, directiongénérale, élus). Afin <strong>de</strong> renforcer la lisibilité et la pertinence <strong>de</strong>s politiques publiques, 72% <strong>de</strong>s collectivitésengagées dans une démarche <strong>de</strong> performance ont alors associé leurs objectifs <strong>de</strong> performanceà la nouvelle architecture budgétaire performante <strong>de</strong> type M/P/A 3 . Dans ce même sens, 43,5% <strong>de</strong> cescollectivités ont formalisé leurs objectifs dans un document du type « Plan Annuel <strong>de</strong> Pilotage » (ou <strong>de</strong>Performance) (PAP), annexé au Budget Primitif (BP) dans 50% <strong>de</strong>s cas, et présenté lors du vote du BPet du conseil dédié au Débat d’Orientation Budgétaire (DOB) dans respectivement 83,3 et 50% <strong>de</strong>s cas.Ces PAP semblent répondre à une <strong>recherche</strong> d’optimisation <strong>de</strong> l’action publique, en engageant les directionssur <strong>de</strong>s résultats à obtenir via la production d’objectifs stratégiques et opérationnels budgétisésaux travers <strong>de</strong>s programmes et actions. En premier lieu, ils présentent, dans 77,8% <strong>de</strong>s cas, les M/P/Aet leurs objectifs stratégiques et opérationnels associés. Pour 67,7% <strong>de</strong>s collectivités, le PAP définit leséléments <strong>de</strong> contexte, les finalités <strong>de</strong>s Missions et Programmes, ainsi que la programmation budgétairepluriannuelle. Dans 44,4% <strong>de</strong>s collectivités, le PAP présente aussi une analyse <strong>de</strong>s objectifs stratégiqueset opérationnels. Enfin, pour une minorité <strong>de</strong> collectivités les ayant élaborés, ces PAP présentent les axesprévus d’amélioration <strong>de</strong>s M/P/A, l’existence d’une contractualisation avec les directions, ainsi que laschématisation du rattachement <strong>de</strong> l’architecture budgétaire et <strong>de</strong>s objectifs <strong>de</strong> performance.Dans une logique <strong>de</strong> pilotage organisationnel, ces démarches <strong>de</strong> performance se traduisent, ensuite, parla définition d’indicateurs <strong>de</strong> performance évaluant l’atteinte <strong>de</strong>s objectifs stratégiques, opérationnels etindividuels. En moyenne, les collectivités locales concernées ont ainsi mis en oeuvre 7 indicateurs parprogramme, 3 par action, pour un total <strong>de</strong> 338 indicateurs. Seulement 59,3% <strong>de</strong>s collectivités ayantinitié ce type <strong>de</strong> démarche ont actuellement défini <strong>de</strong>s indicateurs <strong>de</strong> performance. Parmi ces <strong>de</strong>rnières,57,1% ont défini <strong>de</strong>s indicateurs stratégiques et 85,7% <strong>de</strong>s indicateurs opérationnels. Au total, seul untiers <strong>de</strong>s collectivités engagées dans ce type <strong>de</strong> démarche utilise ainsi <strong>de</strong>s indicateurs <strong>de</strong> nature stratégique.L’influence <strong>de</strong> l’environnement <strong>de</strong>s collectivités locales sur la gestion <strong>de</strong> leur performance semblepar conséquent relativement restreint. De plus, cette absence met non seulement en évi<strong>de</strong>nce la faibleinfluence <strong>de</strong> l’évaluation stratégique <strong>de</strong> la performance sur les décisions politiques <strong>de</strong>s élus, mais aussila difficulté <strong>de</strong> mesure et d’analyse <strong>de</strong>s impacts environnementaux <strong>de</strong>s politiques publiques. En effet,d’une part, la production <strong>de</strong>s données associées peut s’avérer coûteuse en terme <strong>de</strong> moyens. D’autre part,leur analyse peut se révéler difficile, en présence <strong>de</strong> facteurs contextuels contingents, pouvant biaiserl’objectivité du jugement, par <strong>de</strong>s effets d’externalité.Selon Huteau (2008), la définition <strong>de</strong>s indicateurs <strong>de</strong> performance repose sur la logique suivante : l’environnement(mesuré par <strong>de</strong>s indicateurs <strong>de</strong> contexte) influe sur la définition <strong>de</strong>s objectifs (appréhendéspar <strong>de</strong>s indicateurs <strong>de</strong> résultat), l’activité explique le niveau <strong>de</strong> résultat (mesuré par <strong>de</strong>s indicateursd’activité) et les coûts sont déterminés par le niveau d’activité. Dans les collectivités locales les ayantimplémenté, les indicateurs permettent <strong>de</strong>s analyses <strong>de</strong> consommation dans 76,5% <strong>de</strong>s cas, d’activitédans 82,3% <strong>de</strong>s cas, d’efficacité et d’efficience, dans respectivement 82,3 et 70,6% <strong>de</strong>s cas.Ces indicateurs sont produits <strong>de</strong> manière manuelle dans 73,3% <strong>de</strong>s cas, <strong>de</strong> manière automatisée dans60% <strong>de</strong>s cas, via un système d’information décisionnel dans 40% <strong>de</strong>s situations, et par le biais d’untableur récupérant les données du système d’information ou du personnel concerné dans 33,3% <strong>de</strong>scollectivités les ayant implémentés. A ce propos, il apparaît que les systèmes <strong>de</strong> production <strong>de</strong> donnéesnécessaires à la mesure <strong>de</strong>s indicateurs, ne soient pas encore harmonisés, privilégiant production manuelleet/ou automatisée.(3) Pour 11,1% <strong>de</strong>s collectivités, ces objectifs <strong>de</strong> performance ont été rattachés à l’architecture par fonction, et pour 17% à l’architecture parnature.CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1451
Ces indicateurs sont mis en perspective avec les objectifs et moyens associés dans le cadre <strong>de</strong> tableaux<strong>de</strong> bord pour les différents niveaux hiérarchiques concernés, et/ou dans le cadre d’un Rapport Annuel <strong>de</strong>Pilotage ou <strong>de</strong> Performance (RAP) au niveau organisationnel. Pour le premier <strong>de</strong> ces <strong>de</strong>ux moyens <strong>de</strong> formalisation,86,7% <strong>de</strong>s collectivités 4 intègrent leurs indicateurs dans <strong>de</strong>s tableaux <strong>de</strong> bord à <strong>de</strong>stination<strong>de</strong>s services/directions <strong>de</strong> la collectivité pour 92,9% <strong>de</strong>s collectivités, à <strong>de</strong>stination <strong>de</strong> la direction généralepour 71,4% <strong>de</strong>s collectivités, à <strong>de</strong>stination <strong>de</strong>s élus pour 57,3% <strong>de</strong>s collectivités et à <strong>de</strong>stination<strong>de</strong>s agents pour 14,3% <strong>de</strong>s collectivités. Cette répartition organisationnelle <strong>de</strong>s tableaux <strong>de</strong> bord paraîtrévélatrice, non seulement <strong>de</strong> l’utilité administrative <strong>de</strong> la démarche, mais également du faible nombred’indicateurs stratégiques et d’indicateurs <strong>de</strong> performance individuelle.Pour le second <strong>de</strong> ces <strong>de</strong>ux moyens <strong>de</strong> formalisation, 25% <strong>de</strong>s collectivités ayant défini <strong>de</strong>s indicateurs<strong>de</strong> performance, les ont intégrés dans le cadre d’un RAP 5 . Pour 75% <strong>de</strong> ces collectivités, le RAP met enperspective « Objectifs <strong>de</strong> performance avec Moyens budgétés (BP) », et les « Résultats <strong>de</strong> l’évaluationavec les crédits consommés (CA) » et présente une analyse <strong>de</strong>s évaluations. Egalement pour la moitié <strong>de</strong>ces collectivités, le RAP présente les indicateurs quantitatifs budgétaires. Pour une minorité, le RAP peutaussi présenter une schématisation du rattachement <strong>de</strong> l’architecture budgétaire et <strong>de</strong>s indicateurs <strong>de</strong>performance. Néanmoins, il ne présente dans aucun cas, <strong>de</strong>s préconisations budgétaires, stratégiques,et opérationnelles pour le budget supplémentaire, ni <strong>de</strong>s préconisations budgétaires, stratégiques etopérationnelles, pour le budget <strong>de</strong>s exercices suivants. Dans le même sens, le RAP est présenté 1 foissur 2 lors du vote du Compte Administratif N, mais en aucun cas lors du Débat d’Orientation BudgétaireN+2 situé après le vote du Compte Administratif N. Cette situation met en évi<strong>de</strong>nce le défaut actueld’utilisation <strong>de</strong>s analyses et <strong>de</strong>s préconisations <strong>de</strong> l’évaluation dans le pilotage objectif <strong>de</strong> l’organisation.De plus, il apparaît que les indicateurs, dans une logique <strong>de</strong> pilotage <strong>de</strong> la performance, ont été rattachésseulement pour 68,8% <strong>de</strong>s collectivités à la nouvelle architecture budgétaire <strong>de</strong> type M/P/A, etpour 43,8% aux objectifs déterminés à priori. Cette déconnexion entre indicateurs et segmentation stratégiqueparaît modérer l’existence d’analyses <strong>de</strong> pertinence, d’efficacité et d’efficience, permettant <strong>de</strong>capitaliser sur les expériences passées.Les dimensions couvertes par ces indicateurs <strong>de</strong> performance sont les suivantes (tableau n°1) :Dimensions couvertes par les indicateurs <strong>de</strong> performanceTaux <strong>de</strong> collectivités localesLa dimension budgétaire et financière (moyens engagés, coûts, etc.) 100.0%La dimension liée à la quantité <strong>de</strong> l’offre <strong>de</strong> services publics locaux(niveau et volume d’activité) 87,5%La dimension liée à la qualité perçue <strong>de</strong> l’offre <strong>de</strong> services publics locaux(niveau <strong>de</strong> satisfaction <strong>de</strong>s usagers <strong>de</strong>s services publics locaux et/ou<strong>de</strong>s politiques engagées, etc.) 62.5%La dimension liée aux mo<strong>de</strong>s <strong>de</strong> fonctionnement <strong>de</strong> l’organisation(qualité produite <strong>de</strong>s services publics locaux, délais <strong>de</strong> réponse aux<strong>de</strong>man<strong>de</strong>s, <strong>de</strong>gré <strong>de</strong> formalisation <strong>de</strong>s procédures, etc.) 68,75%La dimension liée au capital humain (<strong>de</strong>gré <strong>de</strong> satisfaction <strong>de</strong>s agents, tauxd’absentéisme, turn-over par type <strong>de</strong> poste, niveau d’activité <strong>de</strong>s agents, etc.) 62,5%Tableau n° 1 : Taux d’utilisation au niveau <strong>de</strong>s indicateurs <strong>de</strong>s différentes dimensions<strong>de</strong> la performance publique localeSans surprise, les indicateurs <strong>de</strong> performance prennent principalement en compte la performance budgétaire,ainsi que la performance liée à l’activité <strong>de</strong> l’organisation. Par contre, la dimension liée à la qualitéproduite ou perçue <strong>de</strong>s services publics locaux ou celle liée au capital humain sont moins présentes. Iciaussi, l’évaluation <strong>de</strong> la performance publique locale semble être influencée par une logique interne ense focalisant sur <strong>de</strong>s facteurs <strong>de</strong> production et <strong>de</strong> ressources.(4) Pour 67% <strong>de</strong>s collectivités, ces indicateurs sont produits mensuellement, pour 53% trimestriellement, et pour 27% semestriellement.(5) Pour 68% <strong>de</strong>s collectivités les ayant élaboré, ces indicateurs sont produits annuellement.52CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
Pour trois-quarts <strong>de</strong>s collectivités les ayant définis, l’analyse <strong>de</strong>s indicateurs est « relative », via unecomparaison à une norme ou à une valeur pré-ciblée ; dans 87,5% <strong>de</strong>s situations, elle résulte d’uneanalyse dynamique, c’est à dire temporelle ; dans 31,3% <strong>de</strong>s cas, elle entre dans une évaluation comparativeexterne <strong>de</strong> type benchmarking (par une comparaison à d’autres collectivités sur la base <strong>de</strong> critèresd’évaluation <strong>de</strong> la performance communs). Ce <strong>de</strong>rnier type d’évaluation, bien qu’implémenté dans seulementun tiers <strong>de</strong>s collectivités engagées dans une démarche <strong>de</strong> performance, paraît traduire leur volontéd’évoluer vers <strong>de</strong>s mo<strong>de</strong>s <strong>de</strong> gestion et <strong>de</strong> contrôle synergique <strong>de</strong> la performance, tels ceux évoqués enintroduction pour le Royaume-Uni ou le Danemark.Comme nous l’avons noté concernant les outils prospectifs, <strong>de</strong>s pratiques novatrices peuvent aussi êtremises en évi<strong>de</strong>nce au niveau <strong>de</strong>s dispositifs d’évaluation, en particulier au travers <strong>de</strong> l’objectivation <strong>de</strong>l’activité et <strong>de</strong> sa mesure par le biais d’indicateurs. Elles restent globalement moins développées, enmoyenne à hauteur <strong>de</strong> 60 %, que les premiers outils décrits, qui sont utilisés par la quasi-totalité <strong>de</strong>scollectivités engagées dans une démarche <strong>de</strong> performance. Des développements sont à attendre en lamatière au niveau local. De plus, dans ce cas aussi, <strong>de</strong>s insuffisances existent concernant ces pratiques.Tout d’abord, bien que majoritairement rattachés aux documents budgétaires, les objectifs <strong>de</strong> performance,quand ils sont formalisés, apparaissent comme étant faiblement annexés et présentés en séancepublique lors <strong>de</strong>s votes du BP et du DOB. De plus, les objectifs et indicateurs n’apparaissent pas tousêtre rattachés aux politiques publiques pré-définies, ainsi qu’à la nouvelle structure budgétaire. Enfin,les dimensions <strong>de</strong>s indicateurs utilisés restent principalement centrées sur <strong>de</strong>s logiques financières etquantitatives.Au total, si ces pratiques novatrices traduisent l’évolution du contrôle interne <strong>de</strong>s collectivités locales,passant du paradigme conceptuel <strong>de</strong> surveillance à celui <strong>de</strong> maîtrise (Batac et Carassus, 2004), il n’enreste pas moins que leurs logiques sous-jacentes restent influencées par l’organisation interne <strong>de</strong> la collectivitéavec une faible vocation, en l’état, d’appréhen<strong>de</strong>r son environnement ou <strong>de</strong> lui communiquer lerésultat <strong>de</strong>s évaluations engagées.C. De nouveaux outils <strong>de</strong> responsabilisation, gages <strong>de</strong> synergie<strong>de</strong>s ressources humaines autour <strong>de</strong>s objectifs <strong>de</strong> la collectivitéLes démarches <strong>de</strong> performance locales peuvent, enfin, être appréhendées au travers <strong>de</strong> nouveaux outils<strong>de</strong> responsabilisation. Ces <strong>de</strong>rniers correspon<strong>de</strong>nt, tout d’abord, à la mise en œuvre <strong>de</strong> contractualisationsavec les agents et directions et résultent <strong>de</strong> la définition d’objectifs <strong>de</strong> résultats collectifs etindividuels. Ces évaluations, individuelles et collectives, dans une démarche vertueuse <strong>de</strong> résultats,semblent ne pas s’inscrire dans un processus <strong>de</strong> sanction, mais <strong>de</strong> valorisation <strong>de</strong> la contribution individuelleà l’effort collectif. Elles peuvent impliquer une modulation du rythme d’avancement d’échelon,ainsi qu’une variabilité du régime in<strong>de</strong>mnitaire. En effet, selon Thomas et al. (2001), il doit exister uneapproche managériale <strong>de</strong> la gestion <strong>de</strong>s compétences, supposant la mise en place <strong>de</strong> formations interneset continues, combinées avec une politique <strong>de</strong> gestion <strong>de</strong>s carrières.Sur une plan opérationnel, ce type <strong>de</strong> dispositif a été implémenté dans 46% <strong>de</strong>s collectivités engagéesdans une démarche locale <strong>de</strong> performance. Elles prennent la forme <strong>de</strong> contractualisation interne, ou<strong>de</strong> désignation <strong>de</strong>s responsables <strong>de</strong> programme. L’autonomie et la responsabilité données à ces directions,dans le pilotage <strong>de</strong> leurs moyens et activités, vers les objectifs qui leur ont été contractuellementattribués, les assimilent à <strong>de</strong>s communautés <strong>de</strong> savoir (Cohen<strong>de</strong>t et al., 2006 ; Merindol, 2007). Dansce cadre, ces directions, procédant d’une logique d’auto-organisation, sont alors gouvernées par <strong>de</strong>srelations <strong>de</strong> confiance et sont caractérisées par un engagement volontaire <strong>de</strong>s individus vers un objectifcommun ou une pratique commune.CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1453
Si la responsabilisation <strong>de</strong>s services est pratiquée <strong>de</strong> manière modérée, la responsabilisation <strong>de</strong>s agents,elle, n’apparaît que dans 19% <strong>de</strong>s cas. Elle se formalise alors par la mise en œuvre d’objectifs et d’indicateursindividuels, ou <strong>de</strong> contrats individuels <strong>de</strong> performance.Ensuite, ces pratiques novatrices <strong>de</strong> responsabilisation peuvent aussi être appréhendées à travers la réorganisation<strong>de</strong>s services autour d’une nouvelle politique <strong>de</strong> projets. Les mo<strong>de</strong>s d’activités et les moyenshumains, financiers et techniques, sont alors adaptés à la stratégie <strong>de</strong> l’organisation, dans la poursuite<strong>de</strong> ses finalités politiques. Dans ce cas aussi, il apparaît que les démarches engagées par les collectivitéslocales françaises sont faiblement marquées par la restructuration <strong>de</strong>s services, ces <strong>de</strong>rniers restantorganisés autour d’une division fonctionnelle classique. Seules quelques collectivités locales ont ainsiprofité <strong>de</strong> ces démarches pour restructurer l’organisation <strong>de</strong> leurs services sur la base <strong>de</strong> la segmentationstratégique et budgétaire amont, notamment par la création <strong>de</strong> services transverses.De manière globale, les pratiques novatrices <strong>de</strong> gestion <strong>de</strong> la performance publique locale, organiséesici en trois volets qualifiés <strong>de</strong> prospectifs, d’évaluation et <strong>de</strong> responsabilisation, connaissent <strong>de</strong>s niveauxd’implémentation plus ou moins importants dans les collectivités locales françaises. A titre complémentaire,le tableau ci-<strong>de</strong>ssous (tableau n°2) met en évi<strong>de</strong>nce le niveau d’engagement différencié <strong>de</strong>scollectivités locales concernant les outils évoqués. De manière cohérente à la <strong>de</strong>scription réalisée danscette première partie, nous voyons que les outils dits prospectifs, liés à la segmentation stratégique,mais aussi à la réorganisation budgétaire, constituent les pratiques implémentées dans un premier temps(1 à 5). La définition d’objectifs et indicateurs <strong>de</strong> performance suit (6), avant que ne soient mis en œuvrela responsabilisation <strong>de</strong>s agents et/ou <strong>de</strong>s directions (7 et 8).Etapes engagées dans la démarche <strong>de</strong> performance Niveau d’engagement Ordre<strong>de</strong>s collectivitésSegmentation stratégique 88.9% 1Restructuration et quantification budgétaire 81.5% 2Détermination <strong>de</strong>s moyens alloués auxmissions/programmes/actions <strong>de</strong> la collectivité 63.0% 3Adaptation <strong>de</strong> cette architecture budgétaire aux documentsbudgétaires réglementaires 55.6% 4Globalisation <strong>de</strong>s enveloppes budgétaires 33.3% 5Mise en œuvre d’objectifs et d’indicateurs <strong>de</strong> performance 63.0% 6Responsabilisation <strong>de</strong>s directions 51.9% 7Responsabilisation <strong>de</strong>s agents 18.5% 8Evaluation <strong>de</strong>s politiques publiques et <strong>de</strong>smissions/programmes/actions 33.3% 9Evaluation <strong>de</strong>s directions, évaluation <strong>de</strong>s agents 14.8% 10Tableau n° 2 : Niveau et ordre d’engagement <strong>de</strong>s différentes étapes d’une démarche locale <strong>de</strong> performanceAinsi, actuellement, la réorganisation stratégique et budgétaire, qui correspond systématiquement à lapremière étape d’une démarche <strong>de</strong> performance, est quasiment généralisée pour les collectivités engagéesdans ce type <strong>de</strong> démarche. Les autres étapes, celles liées aux volets « évaluation » et « responsabilisation», sont, elles, seulement émergentes, car dépendantes du premier volet stratégique et budgétaire.Ce <strong>de</strong>rnier constat semble pouvoir s’expliquer par la nouveauté <strong>de</strong> ces démarches dans les collectivitéslocales françaises. En effet, <strong>de</strong> manière complémentaire, il apparaît que 83% <strong>de</strong>s démarches recenséesont été seulement engagées sur les 3 <strong>de</strong>rnières années, expliquant non seulement la nécessaire répartition<strong>de</strong> ces démarches dans le temps, mais aussi certaines <strong>de</strong>s limites <strong>de</strong>s outils existants.54CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
Au-<strong>de</strong>là <strong>de</strong> leur relative nouveauté, et <strong>de</strong>s insuffisances associées, ces outils <strong>de</strong> gestion <strong>de</strong> la performancepeuvent aussi être caractérisés par leur logique interne, plus qu’externe. En effet, plusieurs facteursmettent en évi<strong>de</strong>nce, dans cette première partie, cette finalité, en particulier ceux liés à la nature <strong>de</strong> lasegmentation stratégique, à la déconnexion entre les politiques publiques et les dispositifs d’évaluation,aux dimensions budgétaires et quantitatives <strong>de</strong>s indicateurs mis en œuvre, mais aussi à la focalisationsur l’optimisation <strong>de</strong>s ressources <strong>de</strong> l’organisation.En s’axant sur les outils <strong>de</strong> gestion <strong>de</strong> la performance, le modèle sous-jacent privilégié par les collectivitéslocales peut globalement être qualifié d’administratif. Afin <strong>de</strong> répondre à notre problématique <strong>de</strong>manière complète, il nous reste alors à décrire les modalités d’implémentation <strong>de</strong> ce type <strong>de</strong> démarcheet d’en analyser la nature, politique ou administrative.II. Les modalités d’implémentation <strong>de</strong>sdémarches locales <strong>de</strong> performance :<strong>de</strong>s dispositifs originaux, mais sousl’influence du seul encadrement administratifL’évolution <strong>de</strong> la gestion publique locale vers l’amélioration <strong>de</strong> la performance se caractérise, commenous venons <strong>de</strong> le décrire, par l’élaboration <strong>de</strong> nouveaux outils. Elle peut également être caractérisée parses modalités originales d’implémentation, en particulier ses mo<strong>de</strong>s <strong>de</strong> pilotage et d’accompagnement duprojet (section A) et ses mo<strong>de</strong>s <strong>de</strong> mise en œuvre (section B), facteurs clés <strong>de</strong> son succès.A. Des mo<strong>de</strong>s <strong>de</strong> pilotage et d’accompagnement portéspar les directions générales et fonctionnellesLa gestion <strong>de</strong> la performance résulte d’un pilotage organisationnel, administratif et politique, orienté versl’atteinte <strong>de</strong>s objectifs stratégiques et opérationnels <strong>de</strong> la collectivité. Dans ce cadre, la mise en œuvred’un dialogue <strong>de</strong> gestion permettant, non seulement, d’engager un processus d’échanges à l’échelle <strong>de</strong>la collectivité, mais aussi <strong>de</strong> faciliter la participation et l’initiative <strong>de</strong> chaque acteur à tous les niveaux <strong>de</strong>responsabilité et d’implication, paraît primordiale. En effet, selon Durkheim (1930), la coopération intraorganisationnelleconsiste à mobiliser <strong>de</strong>s acteurs aux compétences diverses afin <strong>de</strong> favoriser la créationd’une action commune enrichie par la division du travail. Les démarches locales <strong>de</strong> performance,analysées ici, paraissent respecter ces conditions. Elle se caractérise ainsi par la création <strong>de</strong> différentesformes <strong>de</strong> groupe <strong>de</strong> pilotage dans la gestion globale du projet (point 1) et par l’implication <strong>de</strong>s directionsfonctionnelles et métiers dans la mise en œuvre opérationnelle (point 2).1. Des groupes <strong>de</strong> pilotage <strong>de</strong> différentes formes, mais faiblement politisésLa gestion globale d’une démarche <strong>de</strong> performance locale semble <strong>de</strong>voir être assurée par un groupe <strong>de</strong>pilotage global du projet, associant élus, directeurs opérationnels et services fonctionnels. En effet, pourNonaka (1994), le transfert intra-organisationnel <strong>de</strong> connaissances, soutenu par un comité <strong>de</strong> pilotage, apour objectif <strong>de</strong> faciliter la coordination en définissant une base commune <strong>de</strong> savoir. Il est aussi le moyen<strong>de</strong> valoriser la connaissance dans la poursuite d’objectifs collectifs. En effet, selon Merindol (2007),CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1455
« le cloisonnement <strong>de</strong>s fonctions et la hiérarchie comme principe fondamental <strong>de</strong> régulation s’impose<strong>de</strong> moins en moins comme facilitant la réactivité face à <strong>de</strong>s environnements complexes et incertains ».Dans les cas étudiés, il apparaît ainsi que la création <strong>de</strong> groupes projet autour <strong>de</strong> la démarche <strong>de</strong> performance,quelle qu’en soit la forme, est nécessaire à la réussite <strong>de</strong> son implémentation. Pour 19% <strong>de</strong>scollectivités ayant engagé ce type <strong>de</strong> démarche, ces groupes <strong>de</strong> pilotage constituent en effet son premierfacteur clé <strong>de</strong> succès.En outre, la création <strong>de</strong> ces groupes peut prendre <strong>de</strong>s formes différentes. Elle peut, tout d’abord, se caractériserpar la mise en oeuvre d’un comité global. Ainsi, 90% <strong>de</strong>s collectivités, engagées dans l’implémentation<strong>de</strong> nouvelles pratiques managériales, ont procédé à la création d’un comité <strong>de</strong> pilotage global<strong>de</strong> la démarche. Elle peut, ensuite, prendre d’autres formes plus variés et plus précises (tableau n°3).Type <strong>de</strong> groupe <strong>de</strong> pilotage Niveau hiérarchique Attributions %Création <strong>de</strong> groupes <strong>de</strong> travail Direction Mise en œuvre du projet <strong>de</strong> 69,2%par directionperformance à l’intérieur<strong>de</strong> la directionNomination d’un responsable Direction Responsable <strong>de</strong> l’atteinte 42,8%<strong>de</strong> Missions et/ou Programmes<strong>de</strong>s objectifs ou duet/ou objectifs par directionprogramme <strong>de</strong> la directionOrganisation <strong>de</strong> commissions Politique /administratif Coordination entre orientations 41,7%politiques et administrativesstratégiques et gestiond’étu<strong>de</strong>s autour <strong>de</strong>s missions<strong>de</strong>s moyens et activitéset <strong>de</strong>s programmesNomination d’un référent Direction Rôle d’interface avec 30%« projet » dans chaque le service porteur <strong>de</strong>directionla démarcheTableau n° 3 : Niveau d’utilisation <strong>de</strong>s différents types <strong>de</strong> groupe <strong>de</strong> pilotage créésdans le cadre d’une démarche locale <strong>de</strong> performanceL’existence <strong>de</strong> ces différents types <strong>de</strong> groupe <strong>de</strong> pilotage met en évi<strong>de</strong>nce la prédominance <strong>de</strong>s formesadministratives <strong>de</strong>s pratiques locales. En effet, l’absence, dans quasiment 60% <strong>de</strong>s collectivités, <strong>de</strong>commissions politiques paraît traduire le manque <strong>de</strong> suivi stratégique <strong>de</strong> la démarche, révélatrice <strong>de</strong> savocation globalement interne. Or, à un niveau stratégique, il semblerait nécessaire que <strong>de</strong>s commissionsd’élus puissent s’organiser autour <strong>de</strong>s M/P/A et leurs objectifs stratégiques associés. Elles seraient nonseulement en charge <strong>de</strong> la définition <strong>de</strong>s objectifs par programme et <strong>de</strong> leur suivi, mais également responsables<strong>de</strong> l’imputation <strong>de</strong>s crédits <strong>de</strong> la mission entre les programmes.Pourtant, le fait <strong>de</strong> bénéficier d’un soutien et d’une implication politique <strong>de</strong>s élus, dans l’impulsion,la définition, et l’animation du projet, constitue un facteur clé <strong>de</strong> succès pour 57,1% <strong>de</strong>s collectivitésengagées dans une démarche <strong>de</strong> performance. En effet, au sommet <strong>de</strong> la hiérarchie, les élus semblent<strong>de</strong>voir favoriser la coordination entre niveaux politiques et administratifs/opérationnels, gage d’un pilotageorganisationnel orienté vers l’exécution <strong>de</strong>s politiques publiques.Paradoxalement, la pratique actuelle <strong>de</strong> ces démarches locales <strong>de</strong> performance met en évi<strong>de</strong>nce unportage politique qui reste faible. Dans le même sens que celui concernant la forme administrative <strong>de</strong>sgroupes <strong>de</strong> pilotage existants, il apparaît, <strong>de</strong> plus, que les élus ont été à l’initiative <strong>de</strong> cette démarchedans seulement 16,7% <strong>de</strong>s collectivités locales. Ni l’impulsion, ni le portage ne sont donc, à l’heureactuelle, assurés globalement par les acteurs politiques locaux.56CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
2. Une mise en œuvre opérationnelle assurée par les directionsAu-<strong>de</strong>là <strong>de</strong> la constitution <strong>de</strong> groupes <strong>de</strong> pilotage, la mise en œuvre opérationnelle du projet est assuréenon seulement par la direction générale, par les directions fonctionnelles, mais aussi par les directionsopérationnelles.Concernant tout d’abord la direction générale, son soutien et son implication constitue un gage <strong>de</strong> réussitepour 88 % <strong>de</strong>s collectivités engagées dans une démarche <strong>de</strong> performance et correspond au premierfacteur clé <strong>de</strong> succès pour 65% d’entre elles. La direction générale semble en effet <strong>de</strong>voir être impliquéedans la communication du projet à l’ensemble <strong>de</strong> l’organisation, dans la détermination <strong>de</strong> la segmentationstratégique, dans sa quantification budgétaire, dans la définition d’objectifs <strong>de</strong> performance, dansl’évaluation <strong>de</strong>s politiques publiques, ou bien encore dans la responsabilisation <strong>de</strong>s directions dans l’atteinte<strong>de</strong>s objectifs collectifs.Dans la pratique, notre étu<strong>de</strong> empirique révèle que la direction générale est à l’initiative <strong>de</strong> la démarchedans la moitié <strong>de</strong>s collectivités, et participe à l’animation et la définition <strong>de</strong> la démarche dans 63,3% <strong>de</strong>scas. Elle est impliquée dans la détermination <strong>de</strong>s M/P/A dans 53,3% <strong>de</strong>s collectivités engagées dans unedémarche <strong>de</strong> performance. Cette forte participation globale <strong>de</strong> la direction générale dans la définition,l’implémentation, et le suivi <strong>de</strong>s démarches locales <strong>de</strong> performance, semble ainsi vérifier leur caractèreadministratif et interne, <strong>de</strong> manière logique au faible portage politique mis en évi<strong>de</strong>nce précé<strong>de</strong>mment.De manière plus détaillée, au <strong>de</strong>là <strong>de</strong> l’implication <strong>de</strong> la direction générale, il apparaît ensuite que lesdirections ou services fonctionnels ont aussi un rôle majeur dans ce type <strong>de</strong> démarche (tableau n°4).Rôle <strong>de</strong>s directions Eté à l’initiative Participé à Eté associé Déterminé Participé àou services <strong>de</strong> cette la défi nition et à la les M/P/A quantifi cationfonctionnels démarche à l’animation communication budgétairedu projet autour du projet <strong>de</strong>s M/P/ADirecteurs ouchefs <strong>de</strong> services 10% 26,7% 26,7% 36,7% 30%DRH 0% 10% 13,3% 10% 6,7%Administrationgénérale 3,3% 6,7% 10% 6,7% 3,3%Finances 30% 50% 33,3% 50% 53,3%Contrôle <strong>de</strong> gestion 23,3% 60% 36,7% 40% 26,7%Servicesinformatiques 0% 13,3% 13,3% 10% 0%Participationglobale 50% 80% 63,3% 70% 60%Tableau n° 4 : Différents rôles <strong>de</strong> directions et services fonctionnelsdans le cadre d’une démarche locale <strong>de</strong> performanceSoutenant la direction générale, les directions fonctionnelles, notamment les services financiers et lecontrôle <strong>de</strong> gestion, sont largement impliquées à un niveau administratif et opérationnel. Ainsi, ces <strong>de</strong>rnièresapparaissent être moteur que cela soit dans la déclinaison <strong>de</strong>s objectifs stratégiques en objectifsopérationnels, dans leur quantification budgétaire, dans leur évaluation, ou bien au niveau global <strong>de</strong>l’exécution du projet, en relation avec les élus, la direction générale, les directions et services opérationnels,jusqu’aux agents administratifs et opérationnels. Dans le même sens, les directions et services fonc-CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1457
tionnels participent à la définition <strong>de</strong>s objectifs stratégiques et opérationnels dans 72% <strong>de</strong>s collectivitésengagées dans <strong>de</strong>s démarches <strong>de</strong> performance. Ceux-ci participent aussi à la définition <strong>de</strong>s indicateursdans 89% <strong>de</strong>s cas, et à la production <strong>de</strong>s données nécessaires à la mesure <strong>de</strong>s résultats dans 78% <strong>de</strong>scas. Au total, les directions fonctionnelles, notamment les services financiers et le contrôle <strong>de</strong> gestion,apparaissent comme les acteurs clés <strong>de</strong> ces démarches.Enfin, les directions opérationnelles, c’est à dire celles focalisées sur les services publics locaux, sont,quant à elles, en relation avec la direction générale dans la gestion <strong>de</strong>s moyens et <strong>de</strong>s activités. Ellesdoivent exécuter le projet <strong>de</strong> performance à l’intérieur <strong>de</strong> leur unité dans une relation synergique avec lereste <strong>de</strong> l’organisation, en pilotant rationnellement l’ensemble <strong>de</strong> leurs moyens humains, financiers, ettechniques. Le caractère « rationnel » <strong>de</strong> leur pilotage émane d’une déclinaison <strong>de</strong>s programmes en actions,et <strong>de</strong>s objectifs stratégiques en objectifs opérationnels, puis d’une évaluation <strong>de</strong> l’atteinte <strong>de</strong> leursobjectifs via l’utilisation d’indicateurs <strong>de</strong> performance. En pratique, les directeurs ou chefs <strong>de</strong> servicesopérationnels participent à l’animation et la définition du projet dans 26,7% <strong>de</strong>s cas, sont impliquésdans la détermination <strong>de</strong>s M/P/A dans 36,7% <strong>de</strong>s situations, et participent au travail <strong>de</strong> quantification<strong>de</strong> l’architecture budgétaire dans 30% <strong>de</strong>s collectivités engagées dans une démarche <strong>de</strong> performance.L’implication <strong>de</strong>s directions opérationnelles peut donc être considérée comme modérée. Elle met enévi<strong>de</strong>nce un possible manque <strong>de</strong> coordination entre direction générale et directions opérationnelles et/ou une insuffisante diffusion <strong>de</strong> cette démarche dans l’organisation, traduisant dans les <strong>de</strong>ux cas unegestion actuelle centralisée <strong>de</strong> la démarche <strong>de</strong> performance locale.3. Des élus et <strong>de</strong>s agents faiblement impliquésSi l’implication <strong>de</strong>s directions générales et fonctionnelles peut être considérée comme forte, le rôle <strong>de</strong>sélus dans l’implémentation <strong>de</strong>s démarches locales <strong>de</strong> performance a déjà été décrit comme faible. Demanière complémentaire, il apparaît ici que dans seulement 10% <strong>de</strong>s démarches locales <strong>de</strong> performance,les Prési<strong>de</strong>nts/Maires participent à l’animation et à la définition du projet (3,3% pour les autresélus). De plus, les Prési<strong>de</strong>nts/Maires sont associés à la réorganisation <strong>de</strong> l’architecture budgétaire dansuniquement 13,3% <strong>de</strong>s cas (les autres élus dans 3,3%) et à la quantification <strong>de</strong>s M/P/A dans 10%.Leur implication est aussi faible concernant la définition <strong>de</strong>s objectifs stratégiques auxquels ils sontassociés dans seulement la moitié <strong>de</strong>s collectivités engagées dans une démarche <strong>de</strong> performance, alorsque la fonction politique <strong>de</strong> ces objectifs semble être majeure. En outre, <strong>de</strong> manière moins étonnante,ils participent à la définition <strong>de</strong>s indicateurs dans 6% <strong>de</strong>s collectivités engagées dans une démarche <strong>de</strong>performance.Pourtant, l’implication <strong>de</strong>s élus dans ce type <strong>de</strong> démarche pourrait consister à participer au suivi <strong>de</strong> sonexécution, notamment dans l’analyse <strong>de</strong>s indicateurs <strong>de</strong> performance, dans la réorientation induite <strong>de</strong>sobjectifs et/ou <strong>de</strong>s moyens alloués et dans l’adaptation stratégique <strong>de</strong> l’organisation aux besoins environnementaux.Contrairement, leur faible implication dans l’objectivation et l’évaluation <strong>de</strong> la performancelocale, mettant en évi<strong>de</strong>nce un modèle administratif <strong>de</strong> la gestion actuelle <strong>de</strong> la performance publiquelocale, conduit non seulement à une l’insuffisante prise en compte <strong>de</strong>s besoins environnementaux dans lepilotage <strong>de</strong> l’organisation, mais aussi à une faible influence <strong>de</strong> l’évaluation dans le processus décisionnel.De la même manière, le rôle <strong>de</strong>s agents semble aussi limité en l’état actuel <strong>de</strong> l’implémentation <strong>de</strong> cesdémarches locales <strong>de</strong> performance. En effet, les agents sont quasiment absents <strong>de</strong> la définition <strong>de</strong> la nouvellesegmentation stratégique (3,3% administratifs, et 6,7% opérationnels). La participation <strong>de</strong>s agentsà l’étape <strong>de</strong> quantification budgétaire parait également peut élevée (13,3%). Les agents administratifset opérationnels sont peu associés au travail <strong>de</strong> définition <strong>de</strong>s objectifs <strong>de</strong> performance, que ces <strong>de</strong>rnierssoient stratégiques (6%), ou opérationnels (8%). Leur participation à la définition <strong>de</strong>s indicateurs et à laproduction <strong>de</strong>s données nécessaires à la mesure <strong>de</strong>s résultats apparaît aussi relativement faible (15%).58CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
Or, une démarche <strong>de</strong> performance semble se traduire, concernant les ressources humaines, sous la formed’une gestion par objectifs. Le niveau <strong>de</strong> réalisation <strong>de</strong>s objectifs globaux au sein d’un programme étantla conséquence <strong>de</strong> l’activité <strong>de</strong>s agents <strong>de</strong> la collectivité, l’implication et la participation <strong>de</strong> ces <strong>de</strong>rniersdans le projet semble constituer la clé <strong>de</strong> voûte <strong>de</strong> sa mise en œuvre opérationnelle. Pourtant, l’analyseactuelle <strong>de</strong>s pratiques locales révèle un manque d’implication <strong>de</strong>s agents dans ce type <strong>de</strong> démarche. Ellepourrait résulter d’une insuffisante responsabilisation individuelle dans l’atteinte d’objectifs collectifs,ou bien d’une absence <strong>de</strong> communication intra-organisationnelle sur les enjeux et modalités d’implémentation<strong>de</strong> ces nouvelles pratiques managériales. Dans les <strong>de</strong>ux cas, là encore, ces facteurs mettenten évi<strong>de</strong>nce une gestion centralisée <strong>de</strong>s démarches locales <strong>de</strong> performance principalement portées par ladirection générale et les directions fonctionnelles, avec un manque d’implication <strong>de</strong>s élus et <strong>de</strong>s agentspouvant nuire, à terme, à leur opportunité.Au total, il apparaît ainsi que si l’évolution <strong>de</strong> la gestion publique locale vers l’amélioration <strong>de</strong> la performanceest caractérisée par ses modalités novatrices <strong>de</strong> pilotage et d’accompagnement, ce premier facteurclé <strong>de</strong> succès apparaît pourtant appliqué avec un certain nombre d’insuffisances, laissant la place à<strong>de</strong>s évolutions restantes à engager. Il n’en reste pas moins que la réussite <strong>de</strong> ce type <strong>de</strong> démarche tientaussi à ses mo<strong>de</strong>s <strong>de</strong> mise en œuvre, largement focalisés, dans la pratique, sur les ressources organisationnelles<strong>de</strong>s collectivités concernées.B. Des mo<strong>de</strong>s <strong>de</strong> mise en oeuvre focaliséessur les ressources organisationnelles internesL’opportunité <strong>de</strong> l’implémentation <strong>de</strong>s démarches <strong>de</strong> performance locales, résultant <strong>de</strong> l’élaborationd’outils <strong>de</strong> gestion budgétaires, d’évaluation, et <strong>de</strong> responsabilisation, apparaît aussi dépendante <strong>de</strong> pratiquesmanagériales fondées sur les ressources organisationnelles locales. En effet, ces <strong>de</strong>rnières doiventêtre prises en compte et, si nécessaire, adaptées à la démarche locale <strong>de</strong> performance. Concernant lesressources humaines, cette intégration prend la forme non seulement d’une implication et d’une participation<strong>de</strong> l’ensemble <strong>de</strong>s acteurs dans la démarche (point 1), mais aussi <strong>de</strong> l’adaptation du rythmed’apprentissage <strong>de</strong> l’organisation (point 2). Concernant les ressources informationnelles, elle prend aussila forme <strong>de</strong> l’adaptation du système d’information local, support technologique du projet (point 3), etd’une communication à l’externe sur la démarche <strong>de</strong> performance engagée (point 4).1. Une synergie intra-organisationnelle vers les objectifs<strong>de</strong> l’organisation restante à développerLa traduction <strong>de</strong>s politiques publiques en objectifs <strong>de</strong> performance, vers lesquelles doivent s’orienter lesactivités administratives et opérationnelles, révèlent l’importance <strong>de</strong> l’implication hiérarchique et transversale<strong>de</strong> l’ensemble <strong>de</strong>s acteurs <strong>de</strong> l’organisation. Ainsi, la création d’interactions entre les différentsacteurs <strong>de</strong> la collectivité (élus et administratifs, supérieurs et agents) constitue, pour plus <strong>de</strong> la moitié<strong>de</strong>s collectivités locales, un <strong>de</strong>s facteurs clés <strong>de</strong> succès <strong>de</strong> leur démarche <strong>de</strong> performance. Dans cesens, Dameron-Fonquernie (2000) observe que la coopération intra-organisationnelle « n’est pas simpleéchange mais un processus <strong>de</strong> production <strong>de</strong> valeur ». Cette implication résulte en effet d’un dialogueitératif, fait d’aller et retour entre les différents acteurs, politiques et administratifs, cadres et opérationnels.Ce <strong>de</strong>rnier peut, par exemple, être initié par une communication <strong>de</strong>scendante du projet <strong>de</strong> la part<strong>de</strong>s élus jusqu’aux agents. Celui-ci peut, ensuite, être complété par un retour d’informations ascendant<strong>de</strong>s agents jusqu’aux élus, évaluant in fine, par exemple, l’opportunité <strong>de</strong>s M/P/A retenus.CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1459
Dans la pratique, <strong>de</strong> manière cohérente aux observations antérieures, il apparaît que certains acteurs <strong>de</strong>la collectivité restent faiblement associés à la communication 6 autour <strong>de</strong> la démarche <strong>de</strong> performance.Ainsi, les élus sont concernés dans 30% <strong>de</strong>s cas, les directeurs opérationnels seulement dans un quart<strong>de</strong>s cas, et les agents administratifs et opérationnels dans seulement 13% <strong>de</strong>s cas. Dans la quasi-totalité<strong>de</strong>s situations, cette communication a porté sur <strong>de</strong>s informations générales sur la démarche <strong>de</strong>performance, et sur les M/P/A retenus. Dans moins d’un tiers <strong>de</strong>s collectivités, ont été abordés spécifiquementles divers processus d’évaluation et <strong>de</strong> responsabilisation émanant d’une démarche globale <strong>de</strong>performance.Au-<strong>de</strong>là <strong>de</strong> la communication interne au tour du projet dont nous mettons en évi<strong>de</strong>nce ici son faibleniveau <strong>de</strong> développement, la création d’une synergie intra-organisationnelle peut aussi être rendue possiblepar la déconcentration <strong>de</strong>s actions financières et du contrôle <strong>de</strong> gestion au sein <strong>de</strong>s directionsopérationnelles <strong>de</strong> la collectivité. Néanmoins, bien qu’opportune, ici encore, cette étape du processus<strong>de</strong> responsabilisation ne paraît actuellement mise en œuvre que dans 28,6% <strong>de</strong>s collectivités engagéesdans une démarche <strong>de</strong> performance.Au global, le dialogue itératif sur la démarche <strong>de</strong> performance locale paraît relativement limité, quecela soit au niveau <strong>de</strong> la communication interne ou bien au niveau d’une déconcentration dans les directionsopérationnelles <strong>de</strong>s responsabilités nécessaires à la mise en œuvre <strong>de</strong>s démarches locales <strong>de</strong>performance. Même si certaines collectivités s’en préoccupent, la majorité d’entre elles restent toutefoisencore focalisées sur une gestion centralisée, caractérisée par <strong>de</strong>s décisions <strong>de</strong>scendantes et par unmanque <strong>de</strong> responsabilisation dans la gestion <strong>de</strong>s moyens et <strong>de</strong>s activités.2. Le respect d’un rythme d’apprentissage <strong>de</strong> la gestion <strong>de</strong> la performanceEn complément <strong>de</strong> cette synergie intra-organisationnelle, la réussite <strong>de</strong> la mise en œuvre d’une démarche<strong>de</strong> performance paraît aussi dépendante du respect d’un rythme d’apprentissage <strong>de</strong> l’organisation auxnouvelles caractéristiques culturelles ou techniques <strong>de</strong> ce type <strong>de</strong> changement. En effet, d’une manièregénérale, les réorganisations supposent une action régulée, compte tenu <strong>de</strong> l’effort <strong>de</strong>mandé <strong>de</strong> restructurationcognitive (Leroy et Paris, 2007). Les individus et les groupes doivent ainsi, d’une part, désapprendrecertaines pratiques issues <strong>de</strong>s modalités <strong>de</strong> travail qui prévalaient dans l’ancienne organisationet, d’autre part, se constituer <strong>de</strong> nouvelles représentations sur la façon <strong>de</strong> produire ensemble.Dans le cas <strong>de</strong>s démarches locales <strong>de</strong> performance, ce nécessaire respect d’un rythme d’apprentissageest pris en considération à travers plusieurs facteurs clés. En effet, pour 67,9% <strong>de</strong>s collectivités ayantinitié cette démarche, l’élaboration d’un plan pluriannuel d’implémentation associé constitue un <strong>de</strong>sfacteurs <strong>de</strong> réussite <strong>de</strong> leur projet. De plus, un tiers <strong>de</strong>s collectivités considèrent la planification du projetcomme primordiale à sa réussite. Dans le même sens, un autre levier <strong>de</strong> réussite, pour 78,6% d’entreelles, correspond à l’adaptation <strong>de</strong> cette démarche aux caractéristiques spécifiques <strong>de</strong> leur organisation.Ce facteur clé <strong>de</strong> succès est, par ailleurs, considéré comme le plus important par 53 % <strong>de</strong>s collectivitésengagées dans une démarche <strong>de</strong> type LOLF. En outre, pour 60,7% <strong>de</strong> ces collectivités, le succès <strong>de</strong> cesdémarches tient également à une acculturation progressive <strong>de</strong> l’organisation à une nouvelle politique <strong>de</strong>résultat et <strong>de</strong> performance.(6) Le type <strong>de</strong> média utilisé pour communiquer en interne sur la démarche a pris la forme <strong>de</strong> réunions dans 100% <strong>de</strong>s collectivités, d’un siteIntranet dans 63% d’entre elles, et d’un journal interne dans 78% <strong>de</strong>s cas.60CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
3. L’adaptation du système local d’information, support technologique du projetL’implémentation <strong>de</strong> nouveaux principes et outils managériaux paraît, ensuite, nécessiter l’adaptationdu système local d’information (SI). Cette <strong>de</strong>rnière semble en effet primordiale dans la mesure où le SIconstitue, dans le cadre d’une démarche <strong>de</strong> performance, un support technologique à l’automatisationet à la formalisation <strong>de</strong>s indicateurs, mais aussi à l’harmonisation et au partage <strong>de</strong>s procédures, <strong>de</strong>sressources, et <strong>de</strong>s objectifs organisationnels. Dans ce sens, pour Szulanski (1996), le SI est qualifié <strong>de</strong>vecteur technologique du transfert intra-organisationnel <strong>de</strong> connaissances.Dans la pratique, cette condition <strong>de</strong> réussite a été prise en compte dans la mesure où dans 42,8 %<strong>de</strong>s cas, le logiciel financier a fait l’objet <strong>de</strong> modification voire <strong>de</strong> changement. De plus, 71,4% <strong>de</strong>scollectivités ont effectué une refonte totale <strong>de</strong>s procédures <strong>de</strong> leur système d’information budgétaire etcomptable.Pourtant, lorsque nous analysons les modalités <strong>de</strong> production <strong>de</strong>s indicateurs <strong>de</strong> performance, il apparaîtque ces <strong>de</strong>rniers sont, dans <strong>de</strong>ux tiers <strong>de</strong>s cas, générés <strong>de</strong> manière manuelle. Ils sont produits <strong>de</strong> manièreautomatisée ou via un système d’information décisionnel dans seulement un tiers <strong>de</strong>s cas. Si l’adaptationdu SI est engagée ou en voie d’engagement par les collectivités locales concernées par ces démarches,il n’en reste pas moins, que <strong>de</strong>s améliorations restent à apporter.4. Une communication en externe encore peu utiliséeEnfin, les mo<strong>de</strong>s <strong>de</strong> mise en œuvre <strong>de</strong>s démarches locales <strong>de</strong> performance peuvent être caractérisés parla pratique <strong>de</strong> communication auprès <strong>de</strong>s acteurs externes. Dans ce sens, notre étu<strong>de</strong> empirique révèleque seulement 20,8% <strong>de</strong>s collectivités communiquent en externe sur la démarche <strong>de</strong> performance engagée.Pour la totalité d’entre elles, cette communication porte sur <strong>de</strong>s informations générales sur ladémarche, pour 60% sur les M/P/A retenus, pour 40% sur les politiques publiques segmentées et lesobjectifs envisagés. De plus, seulement 20% d’entre elles communiquent en externe sur les indicateurs<strong>de</strong> performance fixés, sur leurs valeurs cibles, et les moyens alloués/engagés. En outre, ces informationsne portent, dans aucune <strong>de</strong>s collectivités locales répondantes, sur les résultats obtenus, sur l’état d’avancementpar rapport aux objectifs fixés, ainsi que sur la qualité <strong>de</strong>s services publics locaux.De manière conforme aux <strong>de</strong>scriptions antérieures, ces <strong>de</strong>rnières pratiques mettent en évi<strong>de</strong>nce la faiblesse<strong>de</strong> la dimension politique attachée à ces démarches locales <strong>de</strong> performance, que cela soit dansl’impulsion, dans le portage ou bien dans l’affichage. La reddition <strong>de</strong> compte aux parties prenantes localesne semble donc pas constituer un enjeu actuel <strong>de</strong> cette évolution <strong>de</strong>s mo<strong>de</strong>s <strong>de</strong> la gestion publiquelocale. Si les objectifs stratégiques peuvent, dans quelques rares cas, faire l’objet d’une communicationà l’extérieur <strong>de</strong> la collectivité, les résultats politiques et opérationnels sont eux absents <strong>de</strong>s pratiquesd’information externe <strong>de</strong> la collectivité.CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1461
III. Conclusion : Un modèle français <strong>de</strong> gestion<strong>de</strong> la performance locale actuellement guidépar une logique administrative, ne risquant<strong>de</strong> générer que <strong>de</strong> faibles apprentissagesAu total, la gestion <strong>de</strong>s collectivités locales françaises, sous l’influence <strong>de</strong> nombreux facteurs contextuels,paraît connaître <strong>de</strong>s évolutions importantes. Celles-ci, ici mises en évi<strong>de</strong>nce par la <strong>de</strong>scription <strong>de</strong>démarches locales <strong>de</strong> performance, sont caractérisées par l’implémentation <strong>de</strong> nouveaux principes, outils,et modalités <strong>de</strong> gestion, largement inspirés <strong>de</strong> la démarche <strong>de</strong> performance mis en œuvre au niveau<strong>de</strong> l’Etat <strong>de</strong>puis le 1er janvier 2006 au travers <strong>de</strong> la Loi Organique relative aux Lois <strong>de</strong> Finance (Carassuset Favoreu, 2005). Les principes <strong>de</strong> ces démarches sont guidés par la <strong>recherche</strong> d’une synergie organisationnelleorientée vers une réponse aux besoins environnementaux. Les pratiques organisationnellesévoluent alors d’une logique administrative centrée sur les moyens à une logique politique centrée surles résultats. Dans ce cadre, les outils mobilisés, permettant un pilotage rationnel <strong>de</strong> l’organisation, sont<strong>de</strong> nature stratégico/budgétaire, évaluative, et responsabilisante. Les modalités d’implémentation, elles,permettant <strong>de</strong> coordonner orientations politiques, déclinaisons administratives, et exécutions opérationnelles,sont focalisées sur <strong>de</strong>s logiques informationnelles et humaines, participatives, intégratives, etadaptatives.Toutefois, à l’analyse <strong>de</strong>s pratiques locales réalisées ici, il s’avère que ces outils et modalités, en l’étatactuel <strong>de</strong> leur implémentation, restent guidés par <strong>de</strong>s logiques administrative et interne. En effet, d’unemanière générale, nous mettons en évi<strong>de</strong>nce la faible dimension politique dans l’impulsion, le portage, lamise en oeuvre, le suivi et la communication <strong>de</strong> ces démarches <strong>de</strong> performance engagées volontairementpar les collectivités locales françaises. Sur le premier point, nous avons mis évi<strong>de</strong>nce que ces démarchesétaient, dans une large majorité, impulsées par <strong>de</strong>s fonctionnaires territoriaux. Concernant le portage,l’analyse <strong>de</strong>s pratiques locales a révélé la forte influence <strong>de</strong> l’encadrement administratif, principalement<strong>de</strong>s directions générales et fonctionnelles, sans réelle implication <strong>de</strong>s élus ou <strong>de</strong>s agents. Sur le troisièmepoint, celui lié à la mise en œuvre <strong>de</strong> ces démarches <strong>de</strong> performance, la faible dimension politique a étémise en évi<strong>de</strong>nce par la nature <strong>de</strong> la segmentation stratégique, focalisée sur <strong>de</strong>s axes réglementaires <strong>de</strong>l’activité publique locale, par la déconnexion entre les politiques publiques et les dispositifs d’évaluation,par les logiques budgétaires et quantitatives <strong>de</strong>s indicateurs mis en œuvre, mais aussi par la focalisationsur l’optimisation <strong>de</strong>s ressources et besoins internes <strong>de</strong> l’organisation, plus que sur ceux <strong>de</strong> l’environnementlocal. Concernant maintenant le suivi, notre étu<strong>de</strong> empirique met en particulier en évi<strong>de</strong>nce lefaible nombre d’indicateurs stratégiques, ainsi que l’utilisation modérée <strong>de</strong> ces indicateurs par les élus.Enfin, sur le <strong>de</strong>rnier point, celui lié à la communication autour <strong>de</strong> ces démarches, ici aussi, la dimensioninterne est privilégiée. En particulier, peu <strong>de</strong> collectivités communiquent à l’extérieur sur leur démarche<strong>de</strong> performance. Quand elles le font, la communication reste, <strong>de</strong> plus, très générale sans réelle reddition<strong>de</strong> compte sur les résultats et impacts <strong>de</strong>s actions engagées par la collectivité.Ainsi qualifié d’administratif plutôt que <strong>de</strong> politique, le modèle <strong>de</strong> gestion <strong>de</strong> la performance <strong>de</strong>s collectivitéslocales françaises se distingue ainsi, en l’état actuel <strong>de</strong> son niveau d’implémentation, <strong>de</strong>spratiques internationales déjà analysées. En particulier, les démarches initiées dans les collectivitésanglo-saxonnes ou danoises semblent être caractérisées non seulement par une implication forte <strong>de</strong>sélus, mais également par une volonté <strong>de</strong> placer le citoyen ou l’Etat au centre <strong>de</strong>s outils et modalités misen oeuvre (Conseil <strong>de</strong> l’Europe, 2005).Cette divergence pourrait être expliquée par la nouveauté <strong>de</strong> ces démarches globales dans les collectivitéslocales françaises, engagées <strong>de</strong> manière générale <strong>de</strong>puis moins <strong>de</strong> trois ans, comparativement aux collectivitésà l’échelle internationale engagées, elles, en moyenne <strong>de</strong>puis plus d’une décennie. Cependant,au <strong>de</strong>là <strong>de</strong> ce facteur temporel, nous pensons que la nature administrative du modèle local français estbien plus profon<strong>de</strong>. Elle apparaît en effet non seulement dans les dispositifs originaux <strong>de</strong> prospection, <strong>de</strong>62CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
esponsabilisation et d’évaluation mis en œuvre, mais aussi dans les modalités novatrices d’implémentation<strong>de</strong> ces démarches. Cette divergence relèverait ainsi plus d’une dimension culturelle, focalisée sur lesmo<strong>de</strong>s actuels <strong>de</strong> fonctionnement <strong>de</strong>s collectivités locales françaises, que sur une dimension temporelle.La nature administrative du modèle <strong>de</strong> gestion <strong>de</strong> la performance par les collectivités locales françaisespourrait toutefois, à terme, si ce <strong>de</strong>rnier n’évolue pas, ne générer que <strong>de</strong> faibles apprentissages. Eneffet, la faible dimension politique <strong>de</strong>s démarches locales françaises pourrait, tout d’abord, entraîner<strong>de</strong>s conséquences à la fois managériales et démocratiques. Managériale, d’une part, par un manque <strong>de</strong>pertinence dans la détermination <strong>de</strong>s politiques publiques avec les besoins environnementaux ou biendans l’allocation <strong>de</strong>s moyens aux objectifs <strong>de</strong> la collectivité; Démocratique, d’autre part, par l’insuffisantequalité <strong>de</strong> la réédition <strong>de</strong> comptes vers l’extérieur <strong>de</strong> la collectivité. Ensuite, l’absence d’une logique politiqueforte pourrait aussi conduire à une faible influence <strong>de</strong> ces démarches sur la décision locale, qu’elleconcerne l’allocation future <strong>de</strong> moyens aux actions locales ou bien la détermination même <strong>de</strong>s actions àengager (Simons, 1995 ; Kloot, 1997 ; Batac et Carassus, 2005).Ce risque d’absence d’apprentissage étant important en l’état actuel <strong>de</strong>s pratiques locales françaises, ilapparaît alors nécessaire, à titre <strong>de</strong> prolongement à cette première étu<strong>de</strong> <strong>de</strong>scriptive, <strong>de</strong> s’interroger surla pertinence et l’influence <strong>de</strong> ce modèle administratif <strong>de</strong>s démarches <strong>de</strong> performance sur les collectivitéslocales françaises. Ce modèle impacte-t-il réellement la décision publique locale ? Des apprentissagesculturels, structurels et/ou cognitifs existent-ils en pratique ? Ce modèle administratif améliore-t-illa performance <strong>de</strong>s collectivités locales françaises aux niveaux managérial et politique ? Telles sont lesquestions qui <strong>de</strong>vront trouver <strong>de</strong>s réponses dans le futur afin <strong>de</strong> dégager <strong>de</strong>s bonnes pratiques locales enmatière <strong>de</strong> démarche <strong>de</strong> performance.CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°1463
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66CAHIER<strong>de</strong>RECHERCHE N°14
PROGRAMME GRANDE ÉCOLE, GRADE MASTERISO 9OO1VERSION 2000GROUPE ÉCOLE SUPÉRIEURE DE COMMERCE DE PAUCampus Universitaire 3, rue Saint-John Perse - B.P. 7512 - 64075 PAU Ce<strong>de</strong>x - FranceTél. 33 (0)5 59 92 64 64 - Fax : 33 (0)5 59 92 64 55 - info@esc-pau.fr - www.esc-pau.fr<strong>ESC</strong>PAU Bangalore Office : N°33, 22nd Main, 1st Cross 2nd Phase JP Nagar Bangalore 560 078 - IndiaHECF FES : N°6, Rue Abi Hamid Al Ghazali AGDAL FES - MarocMembre <strong>de</strong> la Conférence <strong>de</strong>s Gran<strong>de</strong>s Écoles et du Chapitre <strong>de</strong>s Gran<strong>de</strong>s Écoles <strong>de</strong> Management - Membre <strong>de</strong> la Fondation Nationale pour l’Enseignement<strong>de</strong> la Gestion <strong>de</strong>s Entreprises (FNEGE) - Membre Fondateur <strong>de</strong> Pyrénées-Océanes Campus - Membre <strong>de</strong> l’European Foundation for Management Development(EFMD) - Membre <strong>de</strong> l’Association to Advance Collegiate Schools of Business (AACSB) - Membre du Consejo Latinoamericano <strong>de</strong> Escuelas <strong>de</strong> Administración(CLADEA) - Membre du Consejo <strong>de</strong> Rectores <strong>de</strong> las Universida<strong>de</strong>s Chilenas (CRUCH) - Membre du Centre <strong>de</strong> Management Euro Amérique Latine (CMEAL)Membre <strong>de</strong> la Conférence <strong>de</strong>s Recteurs et <strong>de</strong>s Principaux <strong>de</strong>s Universités du Québec (CREPUQ).