La simplification des normes applicables aux collectivités ... - SNDG

LES DÉPARTEMENTS ET LA SOLIDARITÉ NATIONALE FACE AU DÉFI DE LA SIMPLIFICATION DES NORMES. À PROPOS DU RAPPORT DOLIGÉen 2010). C’est ce que l’on appelle lefameux « effet de ciseau », régulièrementmis en lumière par les différentsacteurs des politiques publiques (par ex.le rapport de Pierre Jamet au Premier Ministreen avril 2010, v. Pelcran A., Le rapportJamet sur les fi nances départementales, JCPA 2010, n° 353 et Noguellou R., Remise duRapport Jamet au Premier Ministre, Dr adm.2010, n° 37).Ce contexte fi nancier conduit l’auteurdu rapport à isoler le problème des politiquessociales et médico-sociales auxquellesil consacre près d’une trentainede propositions. Celles-ci se subdivisenten cinq catégories : les normes coûteuses,celles contraignantes qui pourraient êtreassouplies, celles dont la modificationou la publication sont très attendues,celles qui doivent être précisées et enfincelles qui ne répondent pas aux besoinsdes collectivités locales. Afin de faciliterleur compréhension, on optera ici pourune classification différente en isolant lerevenu de solidarité active (II) des autresrecommandations (III).I – DU MORATOIRE SUR LESNORMES AU RAPPORT DOLIGÉÀ l’issue de la conférence des déficitsorganisée le 20 mai, le Président de la Républiqueavait annoncé que « les normesréglementaires imposées aux collectivitéslocales, génératrices de surcoûts, seraientdavantage encadrées : un moratoire seraappliqué immédiatement sur les normesréglementaires concernant les collectivitéslocales, en dehors d’éventuelles normesinternationales d’application obligatoire». Il avait aussi avancé que le rôlede la CCEN serait renforcé et qu’elle« pourrait en outre s’engager dans l’expertisedu coût de normes existantes,dans le cadre d’une révision généraledes normes » (A). Les parlementaires,de leur côté, poursuivirent les travauxexistants en la matière (B).A.– Le moratoire préciséUne circulaire signée le 6 juillet par lePremier ministre et publiée au Journalofficiel le jour suivant précise les modalitésde mise en œuvre de ce moratoire(Cir. 6 juill. 2010, NOR : PRMX1017659C). Il« s’applique à l’ensemble des mesures réglementairesconcernant les collectivitésterritoriales, leurs groupements et leursétablissements publics, dont l’adoptionn’est commandée ni par la mise enœuvre d’engagements internationauxde la France ni par l’application deslois ». Toutefois, si il apparaissait « absolumentnécessaire » pour un ministèred’édicter une norme, celle-ci ne pourraitêtre mise en œuvre qu’après un arbitragedes services du Premier ministrequi appréciera alors « si l’adoption duprojet mérite un examen complémentaire» et pourra demander qu’elle soitsoumise « à la commission consultatived’évaluation des normes » (CCEN). LePremier ministre s’engage dans ce texteà tenir « compte très strictement de l’avisrendu par la commission pour déterminersi le projet peut être adopté ». En cequi concerne les engagements internationauxde la France, notamment ceuxrelevant de l’exigence de transpositiondes directives de l’Union européenne,il est rappelé aux ministres que lesnormes doivent être soumises, commec’est déjà le cas, à la CCEN. Pour lesprojets de loi, la circulaire réaffirme queleur préparation « doit mieux intégrer lescoûts induits par les dispositions envisagées» et demande qu’une « exigenceparticulière s’attache à la qualité desétudes d’impact ». De plus, le Premierministre demande que la consultationde la commission consultative d’évaluationdes normes, « facultative », prévuepar l’article L. 1211-4-2 du Code généraldes collectivités territoriales (CGCT),soit plus largement utilisée. Les délaiset conditions d’examen par la CCEN deces projets sont aménagés. Sur l’examendu « stock » des normes, le Premierministre informait alors les ministresqu’il saisissait « ce jour les présidentsde l’Association des maires de France,de l’Assemblée des départements deFrance et de l’Association des régionsde France, pour connaître les domainesdans lesquels une révision générale desnormes devrait être, selon ces associations,prioritairement engagée en raisondes dépenses qu’elles engendrent pourles collectivités, et de préciser, dans cesdomaines, les normes qui leur paraissentdevoir être révisées ».Parallèlement, les parlementaires se saisirentde la question.B.– Les missions parlementairesDe nombreux travaux partagent le diagnosticinitial. En particulier celui dusénateur Claude Belot, dont le titre estsuffisamment révélateur, « La maladiede la norme » (Rapp. Sénat n° 317, 2010-2011, févr. 2011). Sans nier sa pertinence– « la norme est un outil au service del’action publique » –, il dénonce sansambiguïté aucune le fossé entre les texteset la réalité : « la norme devient nuisiblelorsque, au mépris des réalités, elle fi xeaveuglément des objectifs, sans doutenobles sur le papier, mais totalementinatteignables sur le terrain. Le culte de lanorme n’est rien d’autre que la négationdu bon sens ». Il préconisait alors 18 mesures,autour de trois axes principaux :– une juste compensation fi nancière desconséquences de l’action normative (instaurerun fonds de compensation desconséquences fi nancières des normesde l’État…) ;– un rôle renforcé de la CCEN (consultersystématiquement, sauf impossibilitéabsolue, la CCEN sur les projetsde loi et d’amendement du Gouvernementconcernant les collectivitésterritoriales ; exiger, le cas échéant,que les études d’impact présentent etprennent en compte les observationsde la CCEN ; consulter systématiquementla CCEN sur les projets de textecommunautaire concernant les collectivitésterritoriales ; imposer la saisine dela CCEN sur toute proposition de loi ouamendement d’origine parlementaireadopté par une assemblée ; chargerla CCEN, siégeant en commission desimplifi cation, de l’« audit » de grandssecteurs du droit au regard de la nécessitédes normes, de leur cohérenceet de leur lisibilité…) ;– favoriser les mécanismes de concertation(créer, pour les collectivités territoriales,un « correspondant normes »au sein de chaque préfecture garant du« bon sens » dans leur interprétation…).La première série de mesures du rapportDoligé s’inscrit d’ailleurs dans uneperspective similaire. Ainsi préconise-t-illa mise en place d’un programme de réductionannuelle des normes et une plusgrande participation des collectivités à ladéfinition des règles, notamment à traversla pratique de l’évaluation partagéequi serait systématisée et inscrite dansla Constitution. Le comité des fi nanceslocales verrait ses compétences élargiespour suivre et évaluer en permanencela pertinence de la législation locale. LaCCEN serait quant à elle renforcée enaugmentant ses moyens et en rendantson avis obligatoire. Enfin, autre mesureimportante, améliorer la souplesse etl’adaptabilité des règles et autres normesgrâce à des instances de médiation composéesd’anciens élus (par exemple),qui pourraient prévenir et examiner lesconflits autour de l’application adaptéed’une norme.La seconde série de préconisations révèlele cœur du rapport : 268 pistes,dont on pourra certes débattre de l’opportunitéou du bien-fondé, mais quiprésentent toutes le grand intérêt dedépasser le glacis froid des concepts etde la théorie pour affronter directementla pratique, tout particulièrement enmatière sociale.56 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES •SEPTEMBRE 2011 • N° 71