La simplification des normes applicables aux collectivités ... - SNDG

LA SIMPLIFICATION DU DROIT : UN ENJEU URGENT POUR LES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES QUI SUPPOSE DES RÉFORMES IMMÉDIATESqui laisseraient aux autorités localesune marge d’appréciation quant auxmoyens à mettre en œuvre. Un tel idéalest bien loin de la réalité. Réalité d’autantplus délicate que se trouvent misesen exergue les conséquences du défautd’adoption des décrets d’application.La logique de la politique des moyenspar les autorités locales pourrait, aucontraire, accorder aux autorités localesun véritable pouvoir d’adaptation auxréalités locales.Le rapporteur met aussi en évidence laquestion de l’inaccessibilité du droit etde l’enchevêtrement normatif. Alors quele principe de sécurité juridique a pourconséquences celui de l’accessibilité etcelui de l’intelligibilité du droit, il fautbien se rendre à l’évidence. Les réformesactuelles des collectivités territoriale,tant institutionnelles que fi nancières,laissent les autorités locales dans uneprofonde incertitude, tandis que le représentantde l’État se trouve érigé enpouvoir rationnel de recomposition desterritoires. Les incertitudes sont grandes,tant au regard de l’évaluation des réformesimposées, que de l’impact fi nancier,économique et social et il suffit àcet égard de lire les propositions desprojets des schémas départementaux decoopération intercommunale élaborésen 2011. Les critiques s’accentuent auregard de l’application des normes communautaires,qui pourtant représententdésormais près de 50 % de la législationapplicable.B.– L’absence de solution quant aucoût du transfert des compétencesaux collectivités territoriales etquant à la diversification du droitapplicableIl faut non seulement prendre en comptele coût du transfert des compétences del’État vers les collectivités territoriales,mais aussi les conséquences fi nancièresdes législations au niveau territorial.Cette deuxième question est rarementmise en évidence, alors que les législationsnationales et communautairesimposent toujours plus d’obligationsaux collectivités territoriales. Mais,c’est avant tout la question du transfertdes compétences et des chargesc orrespondantes aux collectivités localesqui posent d ésormais un véritable problème.Alors que l’article 72-2 de laConstitution pose le principe de l’équivalencedes ressources correspondantau transfert de compétences, son applicationest tout à fait relative. Ce principede compensation intégrale est repris parl’article L. 1614-1 du CGCT. Cependant,l’interprétation jurisprudentielle limitela portée du principe de l’article 72-2de la Constitution (5) . Le Conseil constitutionnelopère une distinction subtileentre transfert de compétences et simplesaménagements ou approfondissementsde compétences. Dans la seconde hypothèse,la réorganisation n’ouvre pasdroit à compensation fi nancière. Unetelle interprétation ne peut être que trèscritiquable, tant l’imbrication des compétencesne saurait que donner à l’État unlarge pouvoir. À cet égard, la solution durapporteur est très importante puisqu’ils’agit de consacrer au niveau constitutionnelune révision de l’article 72 dela constitution, en intégrant le principede « proportionnalité au sens du droitcommunautaire ».L’originalité du rapport réside aussi dansla reconnaissance d’une éventuelle diversiténormative liée à la reconnaissancede la différenciation territoriale.Il s’agit d’une remise en cause de l’uniformitéde l’application du droit qui nesaurait être offrir une réponse adaptée àl’égalité réelle et à l’équité. La défensed’un « droit d’adaptation » ou « d’undroit dérogatoire » est cependant peu argumentée.On sait combien, la questionla conception nationale de la législationest fortement ancrée dans l’applicationdes principes républicains, conçuscomme garanties de l’égalité. Si l’expérimentationintroduite par la révisionconstitutionnelle de 2003 et si la solutiond’adaptation législative pour les ROMpeuvent apparaître comme une réponsed’adaptation du droit national à la diversitéterritoriale, la question de la diversitélégislative demeure une question irrésolue.Malgré la nécessité d’adaptationdu droit au contexte local constammentrelevée, les solutions p réconisées par lerapport sont insuffisantes. Elles relèventde la méthode de la médiation et d’instancesconsultatives, alors que l’essentielsuppose, dès lors que le transfert descompétences est largement affirmé, unevéritable redistribution du pouvoir normatif,sous le contrôle du juge.À cet égard, on ne peut que s’interrogersur la mise en cause des procédures et ducontrôle. Il serait préférable de soumettreles autorités locales au droit commundu contentieux et non pas revendiquerun droit dérogatoire pour les autoritéslocales, si l’on souhaite une équivalencede statut juridique entre l’État et les collectivitésterritoriales.Le rapport est aussi extrêmement précieuxquant aux recommandationspragmatiques relatives aux différentespolitiques publiques mises en œuvre.Il s’agit déjà d’une véritable évaluationdes différentes législations et on insisteraen particulier sur les analyses relativesà l’accessibilité et à l’urbanisme, ainsiqu’à l’action sociale.Aux termes de cette lecture, on retiendrade ce rapport des propositions très innovantestant sur le plan institutionnelque juridique et fi nancier. Il reste quela question normative n’est toujourspas abordée. Pourquoi à l’exercice descompétences de plus en plus nombreusespar les collectivités territoriales,le législateur et le pouvoir constituantsont-ils dans l’incapacité de répondre ?Pourquoi l’État serait-il le seul garant del’égalité, alors que les divergences et lesdifférences territoriales sont si fortes ?Nous ne pouvons qu’encourager lesacteurs locaux, sur la base de ce rapportà revendiquer une nouvelle réflexionsur l’exercice du pouvoir normatif entrel’État et les collectivités territoriales. Siune telle mutation ne peut qu’être unbouleversement du processus normatif,elle vaut la peine d’être posée pour ledevenir de l’efficacité de l’action localedans une profonde mutation européennedes territoires et pour répondreà l’impératif d’équité. ◆(5) Cons. const., 7 déc. 2000, n° 2000-436 DC ; CE, avis, 2 mai 1984, n° 334900 ; Cons. const., 13 janv. 2005, n° 2004-509DC, Cons. const., 18 oct. 2010, n° 2010-56 QPC ; Cons. const., 25 mars 2011, n° 2011-109 QPC.54 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES •SEPTEMBRE 2011 • N° 71