La simplification des normes applicables aux collectivités ... - SNDG

c’est le contenu même des dispositifslégislatifs et règlementaires qui est mis enquestion, tant du point de vue procédural,que du point de vue des contentieuxet à cela, vient s’ajouter la mise en causedu renforcement de la normalisation.A.– Une nouvelle méthodologiede l’action normative au niveaunationalFaute de pouvoir opter pour un partagedu pouvoir normatif entre niveau centralet niveau territorial, le rapporteurpropose une stratégie de contournementqui peut avoir un réel impact sur le processusdécisionnel, si les autorités nationalesacceptent de telles mutations. Ils’agit d’imposer une nouvelle méthoded’adoption des textes au législateur etau pouvoir règlementaire, fondée surl’évaluation et sur l’impact des réformesadoptées préalablement à toute réforme.Si l’évaluation de la mise en œuvredes politiques publiques est de plus enplus prise en compte par le législateur(L. n° 2011-140, 3 févr. 2011) et par leconstituant (Const. 4 oct. 1958, art. 47-2), lerapporteur en souligne les insuffisances,notamment au regard de la participationdes autorités locales. L’intérêt des propositionsréside dans la généralisationd’une méthode de consultation des autoritéslocales, dès lors que sont misesen œuvre des réformes relatives aux collectivitésterritoriales. L’évaluation seraitalors érigée en principe constitutionnelsous la forme d’une « évaluation antérieureobligatoire des projets de réformedes politiques locales ».La seconde méthode est relative auxétudes d’impact et à la capacité fi nancièredes collectivités territoriales pour touteapplication de nouvelles dispositions législatives.Le législateur a rendu obligatoirede telles études par l’article 8 de la loiorganique n° 2009-403 du 15 avril 2009.Alors qu’une telle méthodologie devraitservir à vérifier la pertinence de touteréforme territoriale, elle sert davantageà justifier les réformes. Son apparentegénéralisation semble avoir peu d’incidencessur les décisions relatives à larecomposition des territoires, ainsi qu’entémoignent les propositions de modificationterritoriale contenues dans le cadredes nouveaux schémas départementauxde coopération intercommunale élaborésdepuis avril 2011.Évaluation et impact des législationssupposent une profonde mutation desinstances compétentes et une présencedes collectivités territoriales dans l’analysedes conséquences des réformes.Pour le rapporteur, il s’agit de modifier leprocessus législatif et règlementaire, enproposant de nouvelles instances participativesau processus d’élaboration desnormes nationales. On sait combien lamise en place d’instances participativesest fragile face à la légitimité législative.B.– De nouvelles instances pourassurer l’élaboration des normesou la reconnaissance d’un pouvoirnormatif implicite des collectivitésterritorialesLe choix de l’évitement du partage normatifentre instances nationales et collectivitésterritoriales conduit le rapporteurà faire un ensemble de propositions quenous ne pouvons qualifier que de solutionsde contournement. Il s’agit donc depeser sur la représentation des instancesd’évaluation existantes. L’objectif estbien le développement de la participationdes autorités locales à l’évaluationet en modifiant éventuellement la compositionde la Commission consultatived’évaluation des normes (CCEN) (4) , ouen créant une nouvelle instance partagéeentre acteurs locaux et acteurs nationauxC’est avant toutl’inflation législative quiest mise en cause, ainsique la réglementationjugée trop précise.sous la forme d’une autorité d’évaluationet du suivi de la législation locale(AESLL). Le rapport propose égalementun élargissement des compétences detelles instances.Il convient également de prendre encompte l’évolution de la réglementationet notamment l’importance du droit del’Union européenne. La représentationdes collectivités territoriales françaises estinsuffisante et les logiques de l’État unitairefrançais risquent d’avoir des conséquencesnéfastes sur les conditions de miseen œuvre du droit communautaire. Unenouvelle stratégie ne peut que se montrerfavorable au renforcement du rôle des collectivitésterritoriales auprès de Bruxelles.II – L’ALLÈGEMENT DESCONTRAINTES SUR LESCOLLECTIVITÉS TERRITORIALESLa normativité, dans le contexte constitutionnelet législatif français, est fondéesur le principe de la toute souverainetéde la loi et sur l’unicité du droit national.Dans une telle configuration, les collectivitésterritoriales ont toujours eu beaucoupde difficultés à se voir reconnaîtreun pouvoir normatif autonome. Mêmesi la révision constitutionnelle de 2003affirme l’existence d’un pouvoir de décisionet d’un pouvoir règlementaire, untel pouvoir ne peut qu’être conditionnéà l’intervention du pouvoir national,qu’il soit législatif ou règlementaire. Sila reconnaissance d’un « droit à l’expérimentation» et du pouvoir d’adaptationaux ROM constituent une réponse pouradapter la législation aux territoires locaux,la pratique est bien décevante. Lerapport Doligé innove, mais sans percer« l’abcès » que constitue le monopolelégislatif. Il s’agit plutôt de faire le bilannégatif des méthodes du législateur,avant de mettre en évidence des solutionsfondées à la fois sur la nécessitéd’une reconnaissance d’un pouvoir localdérogatoire et du principe de l’équitédes charges.A.– De profondes critiques vis-à-visdu pouvoir législatifLes critiques visent avant tout à justifierune mutation des méthodes d’élaborationdes normes nationales relatives auxréformes des collectivités territoriales.Dans un tel contexte, on ne peut quese demander quel rôle donné au Sénatet aux associations d’élus. La représentationpolitique serait-elle jugée insuffisante et incapable de répondre auxconséquences négatives de l’évolutiondu pouvoir législatif. C’est avant toutl’inflation législative qui est mise encause, ainsi que la réglementation jugéetrop précise, pour ne pas dire « tatillonne». L’insécurité juridique est doncau rendez-vous et l’adaptation des nouvellesrègles, au niveau territorial, dansl’urgence, ne peut qu’être contre performante.L’intérêt du rapport réside essentiellementdans l’analyse de la portée desrègles, notamment à partir d’exemplesétrangers. Outre, la nécessité de penserla stabilisation du droit national, il seraitintéressant aussi d’envisager la portée dudroit. Penser la norme nationale commeune norme d’objectifs ou encore commeune norme de résultat et non commeune norme de moyens serait bénéfique.Le législateur français, comme son homologuecommunautaire pourrait ainsirevoir sa conception de la loi vis-à-visdes collectivités territoriales, en procédantà l’adoption de textes généraux(4) L’article 97 de la loi de fi nances rectifi cative n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 a créé, au sein du Comité des FinancesLocales (CFL), la Commission Consultative d’Evaluation des Normes (CCEN) ; Circ. 7 juill. 2011, NOR : PMX1118705C.PERSPECTIVES DOSSIER SPÉCIALN° 71 • SEPTEMBRE 2011 • REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 53