La simplification des normes applicables aux collectivités ... - SNDG

RLCT2003Alors que l’objectif de la simplifi cation du droit est devenu une question récurrente depuis le débutdes années 1990, il représente désormais un enjeu crucial pour les collectivités territoriales. Le transfertdes compétences entre l’État et les échelons territoriaux modifi e en profondeur l’action locale, sans quele constituant ne se préoccupe de la dimension normative et la révision constitutionnelle du 28 mars 2003n’apporte que des réponses insuffi santes. Le rapport Doligé (1) contient une analyse très approfondiedes problèmes que posent aujourd’hui non seulement la complexité et l’infl ation normative, mais aussiles méthodes d’élaboration des normes, au regard de l’effi cacité de l’action publique et de la compétitivité.L’approche très pragmatique de cette étude et les multiples propositions de réforme, tant du point de vuede la gouvernance normative, que de la mise en œuvre de la simplifi cation dans un ensemblede domaines d’action, en font une référence à la fois exigeante et impérieuse.La simplification du droit : un enjeuurgent pour les collectivités territorialesqui suppose des réformes immédiatesPar Jacqueline DOMENACHProfesseur de droit publicUniversité Paris-Ouest Nanterre la DéfenseLa simplification du droit est une notiondes plus incertaines. Alors que les critiquessont de plus en plus nombreusespour relever les conséquences négativesde la prolifération législative et règlementaireet de l’instabilité normative qui enrésulte, le juge constitutionnel s’efforced’apporter des solutions juridiques enposant de nouvelles exigences au législateur.Le Conseil se réfère à l’intelligibilitéet à l’accessibilité de la loi, qualifiés d’objectifsà valeur constitutionnelle (Cons.const., 16 déc. 1999, n° 99-421 DC, loi portanthabilitation du gouvernement à procéder parordonnances à l’adoption de la partie législativede certains codes). Une telle évolutiona cependant peu de conséquences sur lapratique législative. La sécurité juridiqueest aussi érigée en principe général et enimpératif pour l’État (2) . Mais cette prisede conscience vise avant tout à résoudreles rapports entre le pouvoir normatifet les citoyens, au nom de l’émergencede nouveaux principes de démocratieadministrative.L’enjeu du rapport Doligé est tout autre,puisqu’il s’agit de tirer le bilan de l’inflationlégislative sur l’action des collectivitésterritoriales. Or, les conditions dela production législative nationale sontlourdes de conséquences dans le contextedu désengagement de l’État et du transfertde plus en plus important des compétencesaux collectivités territoriales. Àcette situation, s’ajoute la réforme desfi nances locales et l’intervention croissantede la législation européenne. Unetelle réflexion est déjà largement engagéedans le cadre de l’OCDE, qui au nom dela rationalisation de la mise en œuvredes politiques publiques et de la réformede l’État, a adopté de nombreuses propositionsde réformes (3) . Le constat estcelui du retard de l’État français qui, aunom de l’application traditionnelle desprincipes républicains de l’unité et del’indivisibilité de la République, continued’imposer la quasi exclusivité desinstances normatives nationales, ne laissantaux collectivités territoriales qu’unpouvoir décisionnel marginal. Le rapportD oligé contient diverses solutions,tout en évitant cependant de poser laquestion essentielle d’une éventuelle redistributiondu pouvoir normatif entrel’État et les collectivités territoriales. Sansdoute la méthode pragmatique choisiese veut-elle plus efficace. Il s’agit avanttout d’interroger l’État sur la questionde la gouvernance normative et les propositionsne peuvent qu’apporter d’importantschangements dans le processusd’élaboration des normes au niveau national.Le bilan des contraintes législatives etr èglementaires est également essentiel etles solutions pour relever un tel défi sontinnovantes. L’affirmation d’un « contrepouvoir normatif des collectivités territoriales», la question de la compensationdes charges imposées par le transfert descompétences de l’État aux collectivitésterritoriales ou encore l’application différenciéedu droit aux territoires sontautant de propositions originales pourune réforme en profondeur des logiquesqui traversent le processus de normativiténationale.I – L’URGENCE D’UNE NOUVELLEMÉTHODE NORMATIVEAU NIVEAU NATIONALAu lieu de se situer sur le terrain d’unenouvelle répartition du pouvoir normatifentre niveau national et niveau local, lerapport opte pour une transformationde la gouvernance de l’élaboration desnormes nationales, fondée sur l’évaluationet l’étude d’impact des réformes,propositions qui supposent une méthodologiedifférente du processus législatifet la création d’instances paritaires,essentiellement consultatives. Enfin,(1) Doligé E., La simplifi cation des normes applicables aux collectivités territoriales, Mission parlementaire, Sénat, 11 juin 2011.(2) Rapp. CE 1991, Qualité des normes et sécurité juridique : un enjeu pour l’état de droit.(3) OCDE, Mieux légiférer en Europe, France, 2010.52 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES •SEPTEMBRE 2011 • N° 71