La simplification des normes applicables aux collectivités ... - SNDG

RÉSILIATION POUR MOTIF D’INTÉRÊT GÉNÉRAL DES CONTRATS ET CLAUSE D’INDEMNISATION LIMITÉEcirconstance que les deux parties au contrat sont des personnespubliques ne fait pas disparaître ce pouvoir comme le confirmel’arrêt commenté (v. également : CE, 21 mars 2011, n° 304806, Cnede Béziers, RLCT 2011/68, n° 1919, note Glaser E.).Une clause par laquelle l’administration renonce par avance àson pouvoir de résiliation unilatérale est nulle, car incompatibleavec les nécessités du fonctionnement du service public(CE, 6 mai 1985, n° 41589, Assoc. Eurolat Crédit Foncier de France,Rec. CE 1985, p. 141).Inversement, comme le confirme l’arrêt, les parties peuventenvisager dans le contrat l’hypothèse de la résiliation pourmotif d’intérêt général et prévoir, sous certaines limites,les droits à indemnité et les modalités d’indemnisation ducocontractant. De telles stipulations contractuelles sontvalides « sous réserve qu’il n’en résulte pas, au détrimentd’une personne publique, une disproportion manifeste entrel’indemnité ainsi fi xée et le montant du préjudice résultant,pour le concessionnaire, des dépenses qu’il a exposées et dugain dont il a été privé ».Le Conseil d’État rajoute que ce principe découle de l’interdictionfaite aux personnes publiques de consentir des libéralités.La liberté contractuelle est donc limitée, pour la personnepublique, par l’application de la jurisprudence « Mergui ». Leconsidérant de principe de cet arrêt précise que « les personnesmorales de droit public ne peuvent jamais être condamnées àpayer une somme qu’elles ne doivent pas ; que cette interdictionest d’ordre public » (CE, 19 mars 1971, n° 79962, Rec. CE 1971,p. 235). De cet arrêt a été dégagé un principe complémentaire etplus général qui interdit aux personnes publiques de consentir,même volontairement, des libéralités. Le fondement de cetterègle d’ordre public qui protège les collectivités contre ellesmêmesréside dans l’exigence classique de protection desdeniers publics (concl. J. Romieu sur CE, 17 mars 1893, Cies duNord, de l’Est et autres, Rec. CE 1893, p. 245). Cette préoccupationse retrouve d’ailleurs dans plusieurs dispositions législatives.L’article L. 2131-10 du CGCT prévoit ainsi que sont « illégalesles décisions et délibérations par lesquelles les communesrenoncent soit directement, soit par une clause contractuelle,à exercer toute action en responsabilité à l’égard de toute personnephysique ou morale qu’elles rémunèrent sous quelqueforme que ce soit ». Le premier volet de la solution retenuedans l’arrêt « CCI de Nîmes » repose ainsi sur des fondementssolides. Rajoutons qu’admettre la solution inverse c’est-à-dire,admettre la validité de stipulations contractuelles par lesquellesune personne publique s’engagerait à indemniser soncocontractant, en cas de résiliation, à un niveau très supérieurà celui du préjudice subi empêcherait, de facto, à l’administrationd’y procéder, ceci en contradiction avec l’esprit desjurisprudences « Distillerie Magnac-Laval » et « AssociationEurolat » (arrêts précités).Il appartient ainsi au juge administratif d’apprécier si le montantde la somme fi xée contractuellement ne constitue pasune libéralité, contraire à l’interdiction de condamner despersonnes publiques à payer des sommes qu’elles ne doiventpas, et, à cette fi n de contrôler s’il n’existe pas, comme leprécise l’arrêt, « une disproportion manifeste » entre l’indemnitéfi xée et le préjudice à indemniser. Le raisonnement estcomparable à celui qui doit prévaloir dans le cadre d’unetransaction. Comme le soulignait le Commissaire du gouvernementR ougevin Baville dans ses conclusions sur l’arrêt« Mergui » (CE, 19 mars 1971, n° 79962, Rec. CE 1971, p. 235), « cequi est d’ordre public, ce n’est pas une éventuelle exagérationde l’indemnité contractuelle, car après tout, une transactionpeut être plus ou moins bonne et la collectivité peut se montrerrelativement large sur un point afin d’obtenir satisfaction surun autre. Nous ne vous proposons donc pas d’admettre que lejuge puisse refuser l’homologation de l’accord des parties par leseul motif que la somme offerte par l’Administration lui paraîtsupérieure au préjudice subi, à moins que la disproportion nesoit telle que la prétendue transaction ne devienne une libéralité,selon l’expression de M. Romieu. Mais nous pensons qu’il doitle faire si tout ou partie des sommes allouées correspond à unpréjudice qui n’existe pas ou qui n’engage pas la responsabilitéde la puissance publique ».II – LA VALIDITÉ DES STIPULATIONS CONTRACTUELLESLIMITATIVES D’INDEMNISATION ET LE PRINCIPEDE L’AUTONOMIE DE LA VOLONTÉLa liberté contractuelle est donc limitée, pour la personnepublique, par l’application de la jurisprudence « Mergui »(précitée) qui exclut qu’une personne publique puisse consentir,même volontairement, des libéralités. L’arrêt indique quecette règle « ne s’appliquant pas aux personnes privées, rienne s’oppose en revanche à ce que ces stipulations prévoient uneindemnisation inférieure au montant du préjudice subi par lecocontractant privé de l’administration ». La Cour administratived’appel de Marseille a donc commis une erreur de droiten jugeant que les stipulations contractuelles ne pouvaientavoir pour effet, quel que soit le statut du cocontractantde l’administration, soit d’exclure toute indemnisation decelui-ci, soit de prévoir une indemnisation manifestementdisproportionnée par rapport au préjudice subi. La solutiondégagée dans l’arrêt d’appel reposait sur une interprétationmaximaliste de l’arrêt « Entreprise Renaudin » (CE 17 mars 1978,n os 95331, 00014 et 01525, SA Entreprise Renaudin, Rec. CE 1978,p. 140). Dans cet arrêt le Conseil d’État avait annulé d’officeun jugement condamnant une entreprise à réparer les conséquencesdommageables d’une occupation temporaire, alorsque seule la responsabilité de l’État pouvait être recherchée.Le Commissaire du gouvernement Galabert justifiait ainsicette solution (Rec. CE 1978, p. 145) : « En premier lieu, s’iln’est pas douteux que dans le cas des collectivités publiquescette solution était imposée par le principe de l’impossibilité decondamner une telle collectivité à payer une somme qu’elle nedoit pas, les exigences de ce principe coïncidaient avec cellesd’une bonne administration de la justice. Ce n’est point pourle juge exercer son office dans des conditions satisfaisantes quede prononcer une condamnation à l’encontre d’une personnedont il sait pertinemment qu’elle ne devrait pas être condamnée.En second lieu, une solution contraire nous paraîtraitassez choquante. Certes, nous ne méconnaissons pas le génieinégalitaire du droit administratif, que l’évolution libérale devotre jurisprudence atténue sans remettre vraiment en cause.Mais, autant il est normal que ce souci de protection descollectivités publiques, qui a d’ailleurs surtout pour objet deleur faciliter l’accomplissement du service public, se manifesteau niveau des règles de fond, en ce qui concerne par exemplel’appréciation de leu responsabilité, – qui ne saurait être,comme on sait, ni générale ni absolue – autant elle ne sauraitjustifier n’importe quelle différence de traitement entre partiespubliques et parties privées. (...) Il serait, pensons-nous, à peuprés impossible de faire accepter des justiciables que le jugeadministratif, tout en protégeant les collectivités publiquescontre toute condamnation injustifiée, condamne sans hésiterles personnes privées, qui sont d’ailleurs le plus souvent despersonnes appelées à collaborer avec l’administration, commedes entrepreneurs, à payer des sommes qu’elles ne doivent24 REVUE LAMY DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES • SEPTEMBRE 2011 • N° 71