เรื่องในฉบับ - สถาบันพระปกเกล้า

จดหมายข่าว
เดือนมิถุนายน ๒๕๕๒
มารู้จักการปกครองท้องถิ่นกันเถอะ (ตอนที่ ๑)
สุมามาลย์ ชาวนา*
คุณรู้หรือไม่ อบต. อบจ. ย่อมาจากอะไร และเป็นหน่วยงานที่มีไว้เพื่อ
ประโยชน์อะไร และคุณรู้หรือไม่ว่า เงินเกือบ ๔๐๐ ล้านบาท หรือ ๑ ใน
๔ ของรายได้รัฐบาล เป็นงบประมาณที่รัฐจัดสรรให้แก่องค์กรปกครองส่วน
ท้องถิ่น หากคุณไม่สามารถตอบคำถามเหล่านี้ได้ หรือไม่แน่ใจ คุณไม่ใช่
คนแปลกหรือประหลาดแต่อย่างใด เพราะตั้งแต่การเปลี่ยนแปลงการ
ปกครองมาเป็นระบอบประชาธิปไตยเมื่อ ๗๗ ปีมาแล้วนั้น เราถูกตีกรอบ
ให้สนใจอยู่แต่การเมืองในระดับชาติเท่านั้น แทบจะไม่มีการกล่าวถึงหรือ
ให้ความสำคัญกับการเมืองหรือการปกครองท้องถิ่นเลยทีเดียว ทั้งที่แท้
จริงแล้วหากศึกษาอย่างลึกซึ้งแล้วจะพบว่าการปกครองท้องถิ่นมี
ประวัติศาสตร์ที่ยาวนานเฉกเช่นเดียวกับการปกครองระดับชาติ อีกทั้งเป็น
รากฐานของการปกครองระบอบประชาธิปไตย
การปกครองท้องถิ่นกับประชาธิปไตย
การปกครองท้องถิ่นแตกต่างจากการปกครองระดับชาติ คือ การ
ปกครองระดับชาติจะมุ่งเน้นการใช้อำนาจผ่านตัวแทน การเลือกตั้ง การ
ควบคุมผู้แทน การปกครองที่ดี คือ การเลือกผู้แทนที่ดี ทำให้มีการล้อ
เลียนว่านี่คือ ระบอบประชาธิปไตย ๔ ปีครั้ง หรือ one-day citizen ที่
ประชาชนจะมีอำนาจ มีส่วนร่วมทางการเมืองเพียงแค่ในวันเลือกตั้ง อีก
๑,๔๕๙ วัน เป็นเรื่องของผู้แทนของรัฐบาล ในขณะที่การปกครองท้องถิ่น
นั้นหัวใจหลัก คือ การปกครองตนเอง
การปกครองตนเองนั้น เริ่มต้นมาตั้งแต่สมัยกรีกโบราณ หรือกว่า
๒๕๐๐ ปีมาแล้ว โดยเฉพาะอย่างยิ่งในนครรัฐเอเธนส์ต้นแบบของ
ประชาธิปไตย พลเมืองของเอเธนส์ (ผู้ชายอายุ ๒๐ ปีขึ้นไปและไม่เป็น
ทาส) จะผลัดเปลี่ยนกันเป็นผู้ปกครองโดยการจับฉลาก พลเมืองมีหน้าที่
เข้าประชุมสภาพลเมืองเพื่อออกกฎหมาย และกำหนดนโยบายสำคัญๆ
แม้แต่การประกาศสงคราม เพราะถือว่าทุกคนมีสิทธิเท่าเทียมกัน ดังนั้น
ประชาธิปไตยดั้งเดิมจึงไม่ใช่การปกครองเพื่อประชาชน แต่คือการ
ปกครองโดยประชาชน ซึ่งอาจจะถูกหรือผิด ดีหรือไม่ดี แต่ประชาชนก็เป็น
ผู้ตัดสินใจเอง เลือกเอง ทำให้เกิดความรู้สึกผูกพัน เป็นเจ้าของ
พัฒนาการการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทย
สำหรับการปกครองท้องถิ่นในประเทศไทยนั้นอาจแบ่งคร่าวๆ ได้ ๓
ยุค ด้วยกัน ยุคแรก คือ ยุคเริ่มต้นการกระจายอำนาจและการปกครอง
ท้องถิ่น ในสมัยพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวโปรดเกล้าฯ ให้
จัดตั้งสุขาภิบาลกรุงเทพขึ้นเมื่อ พ.ศ. ๒๔๔๐ เพื่อดูแลความสะอาด
สุขอนามัย และถนนหนทาง แต่ยังไม่นับว่าเป็นการปกครองท้องถิ่น เพราะ
ผู้บริหารคือข้าราชการทั้งสิ้น กระทั่ง พ.ศ. ๒๔๔๘ มีการจัดตั้งสุขาภิบาลท่า
ฉลอม โดยมีกำนันผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งเป็นราษฎรในท้องถิ่นเป็นผู้รับผิดชอบ
รวมทั้งมีการมอบภาษีโรงร้านให้กับสุขาภิบาลเพื่อเป็นรายได้ในการบริหาร
ถือได้ว่าเป็นการปกครองท้องถิ่นครั้งแรกของประเทศไทย ต่อมาในสมัย
รัชกาลที่หก ได้ทรงสร้างเมืองจำลอง “ดุสิตธานี” หรือ “นคราภิบาล”
(municipality) เพื่อให้ข้าราชบริพารมีความเข้าใจและคุ้นเคยกับการ
ปกครองตนเอง จนกระทั่งในสมัยพระบาทสมเด็จพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวมี
พระบรมราชโองการให้ร่างกฎหมายเทศบาลขึ้น เพื่อให้ประชาชนในท้องถิ่น
มีส่วนร่วมในการปกครอง และให้เป็นโรงเรียนฝึกหัดทางการเมือง เพื่อ
เตรียมความพร้อมสำหรับการปกครองระบอบประชาธิปไตย แต่การจัดตั้ง
เทศบาลได้เกิดขึ้นภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครองไปแล้ว เมื่อ พ.ศ.
๒๔๗๖ การปกครองท้องถิ่นในยุคที่หนึ่งนี้อำนาจการบริหารตกอยู่ในมือ
ของข้าราชการ กำนันผู้ใหญ่บ้าน และถูกบังคับบัญชาจากราชการส่วนกลาง
ส่วนภูมิภาค มากกว่าประชาชนจะได้ปกครองตนเอง
ยุคที่สอง คือ ยุคแห่งความไม่ไว้วางใจการปกครองท้องถิ่น ในช่วง
รัฐบาลจอมพล ป. พิบูลสงคราม สมัยที่สอง ซึ่งการปกครองท้องถิ่นได้รับ
ความสำคัญมากเนื่องจากการต่อต้านลัทธิคอมมิวนิสต์ มีการจัดตั้งองค์กร
ปกครองส่วนท้องถิ่นหลายรูปแบบ ทั้งองค์การบริหารส่วนจังหวัด องค์การ
บริหารส่วนตำบล แต่ภายหลังการรัฐประหาร พ.ศ. ๒๕๐๐ ประเทศไทย
ปกครองด้วยระบอบเผด็จการ ทำให้การปกครองท้องถิ่นเป็นเพียง
สัญลักษณ์เท่านั้น ไม่ได้ส่งเสริมการปกครองตนเองอย่างแท้จริง ประกอบ
กับรัฐมีความหวาดระแวงต่อลัทธิคอมมิวนิสต์ว่าจะเข้ามายึดอำนาจการ
ปกครอง จึงยุบสภาท้องถิ่น ถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้ง
และแต่งตั้งข้าราชการไปปฏิบัติหน้าที่แทน เพื่อสกัดกั้นการขยายตัวของ
คอมมิวนิสต์ ทั้งนี้ ความหวาดระแวงนี้ลดลงเมื่อพรรคคอมมิวนิสต์แห่ง
ประเทศไทยล่มสลายไป
ยุคที่สาม คือ ยุคแห่งการฟื้นฟูการกระจายอำนาจ การปกครอง
ท้องถิ่น และการปฏิรูปการเมือง หรือยุคของการปกครองท้องถิ่นสมัยใหม่
ซึ่งเริ่มต้นภายหลังเหตุการณ์พฤษภาทมิฬ พ.ศ.๒๕๓๕ ที่ประชาชนหลาก
หลายกลุ่มออกมาเรียกร้องให้มีการปฏิรูปการเมือง ให้เพิ่มสิทธิเสรีภาพให้
ประชาชน ปรับประชาธิปไตยแบบมีผู้แทนเป็นประชาธิปไตยที่ประชาชนมี
ส่วนร่วม ทำให้ระบบการเมืองและระบบราชการมีความสุจริต โปร่งใส
ตรวจสอบได้ และต้องทำให้รัฐบาลมีเสถียรภาพเพื่อแก้ไขปัญหาบ้านเมือง
ได้อย่างมีประสิทธิภาพ จนนำไปสู่การประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. ๒๕๔๐
ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญที่ให้ความสำคัญกับการกระจายอำนาจและการปกครอง
ท้องถิ่นมากที่สุด โดยมีบัญญัติไว้ทั้งในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
และหมวดว่าด้วยการปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งมีถึง ๑๐ มาตรา ด้วยกัน
ซึ่งรายละเอียดจะขอกล่าวถึงในฉบับหน้า
หนังสืออ้างอิง
บวรศักดิ์ อุวรรณโณ.๒๕๔๖.ภาพรวมของรัฐธรรมนูญ และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐.นนทบุรี:สถาบันพระปกเกล้า.
ปธาน สุวรรณมงคล.๒๕๔๗.การปกครองท้องถิ่นไทยในบริบทรัฐธรรมนูญแก่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐.นนทบุรี:มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช.
เอนก เหล่าธรรมทัศน์. ๒๕๕๑. การเมืองภาคพลเมือง.กรุงเทพฯ:สถาบันพระปกเกล้า.