texte de Corinne MANSON et Patrick MOZOL
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Séminaire PUCA du 30 juin 2009 :<br />
« La règle du jeu juridique »<br />
Les politiques environnementales à l’épreuve <strong>de</strong> l’intercommunalité.<br />
Vers <strong>de</strong> nouveaux territoires d’action <br />
UMR 6173 CITERES CNRS<br />
Université <strong>de</strong> Tours<br />
<strong>Corinne</strong> <strong>MANSON</strong>, MCF Droit public, EA 2108 LERAD, Université <strong>de</strong> Tours<br />
<strong>Patrick</strong> <strong>MOZOL</strong>, MCF Droit public, EA 2108 LERAD, Université <strong>de</strong> Tours<br />
Dans le proj<strong>et</strong> auquel nous sommes associés, en tant que juristes, à <strong>de</strong>s géographes <strong>et</strong> <strong>de</strong>s<br />
aménageurs, l’étu<strong>de</strong> <strong>de</strong>s politiques environnementales par les intercommunalités suppose<br />
d’abord d’en analyser le cadre juridique <strong>et</strong> la « règle du jeu juridique ». L’expression <strong>de</strong><br />
« politiques environnementales » renvoie essentiellement à notre sens non seulement à la<br />
production <strong>de</strong> normes juridiques pour l’exercice <strong>de</strong>s compétences dans le domaine <strong>de</strong><br />
l’environnement mais aussi à la participation à l’exercice <strong>de</strong> ces compétences prises par un<br />
autre acteur (par exemple, la coordination <strong>de</strong> décisions prises par les communes membres<br />
d’un EPCI, par une association…). L’analyse du cadre juridique <strong>et</strong> <strong>de</strong> la « règle du jeu<br />
juridique » qui gouverne la définition <strong>et</strong> la mise en œuvre <strong>de</strong> ces politiques, suppose <strong>de</strong><br />
s’interroger sur quatre points essentiels qui, pour leur majorité, relèvent <strong>de</strong> thématiques<br />
récurrentes à la coopération intercommunale.<br />
1 – Les structures <strong>de</strong> l’intercommunalité<br />
Il est possible <strong>de</strong> distinguer <strong>de</strong>ux gran<strong>de</strong>s catégories <strong>de</strong> structures : les formes souples ou les<br />
formes plus intégrées <strong>de</strong> l’intercommunalité <strong>et</strong> les périmètres <strong>de</strong> ces intercommunalité.<br />
• Les formes <strong>de</strong> l’intercommunalité<br />
Les premiers établissements intercommunaux sont apparus à la fin du XIX ème sous la<br />
forme <strong>de</strong> syndicats <strong>de</strong> communes. Aujourd’hui encore, <strong>de</strong> très nombreux syndicats existent<br />
(13 000 environ selon les chiffres <strong>de</strong> la DGCL au 1 er janvier 2009). Sur nos <strong>de</strong>ux terrains,<br />
nous avons eu la surprise <strong>de</strong> voir <strong>de</strong> très nombreux syndicats intervenir dans le domaine<br />
environnemental (notamment en ce qui concerne l’eau) sur le territoire d’un seul SCOT. A<br />
ces premiers EPCI, toujours en place – même si leur nombre global tend à diminuer –<br />
s’ajoutent les EPCI à fiscalité propre, avec sur nos terrains d’étu<strong>de</strong>, <strong>de</strong>s communautés <strong>de</strong><br />
communes <strong>et</strong> une communauté d’agglomération. A priori, les EPCI sans fiscalité propre<br />
correspon<strong>de</strong>nt plutôt à une intercommunalité <strong>de</strong> gestion <strong>et</strong> les seconds à une<br />
intercommunalité <strong>de</strong> proj<strong>et</strong>s. Les premiers résultats sembleraient montrer la remise en cause<br />
<strong>de</strong> ce découpage classique. En fonction <strong>de</strong>s domaines environnementaux, chaque catégorie<br />
pourrait se rattacher à l’une <strong>de</strong> ces <strong>de</strong>ux gran<strong>de</strong>s « missions », ce qui pourrait conduire à<br />
s’interroger sur la diminution attendue du nombre d’EPCI sans fiscalité propre. Intervient<br />
également une troisième forme d’intercommunalité, les pays, les PNR que l’on pourrait<br />
qualifier « d’intercommunalité-relais » <strong>et</strong> qui semble, dans les faits, occuper une place<br />
importante.<br />
• Les périmètres <strong>de</strong> l’intercommunalité<br />
Le co<strong>de</strong> général <strong>de</strong>s collectivités territoriales impose <strong>de</strong>s règles sur le périmètre <strong>de</strong>s EPCI<br />
à fiscalité propre, qui semblent, dans les faits, difficiles à véritablement m<strong>et</strong>tre en œuvre. Peut
se poser aussi la question du rôle du préf<strong>et</strong> dans l’adoption du périmètre <strong>et</strong> <strong>de</strong> celle <strong>de</strong>s<br />
schémas <strong>de</strong>s intercommunalités (notamment avec l’exemple d’une commune qui se serait vue<br />
imposer le r<strong>et</strong>rait d’une CC par le préf<strong>et</strong> pour non appartenance au même département que les<br />
autres communes membres). Enfin, <strong>de</strong>s interrogations peuvent être soulevées sur la<br />
pertinence <strong>de</strong>s périmètres puisque chaque intercommunalité, ou presque, semble avoir son<br />
propre périmètre, ce qui conduit à <strong>de</strong>s chevauchements auxquels s’ajoutent <strong>de</strong> surcroît le<br />
périmètre du SCOT.<br />
2 – Les compétences<br />
Pour le juriste, l’étu<strong>de</strong> <strong>de</strong>s compétences passe avant tout par l’examen <strong>de</strong>s statuts <strong>de</strong>s<br />
différentes intercommunalités. Un premier élément semble pouvoir être noté : une gran<strong>de</strong><br />
hétérogénéité dans la définition <strong>de</strong>s compétences, avec parfois le recours à une liste <strong>de</strong><br />
mission <strong>et</strong> parfois une définition très large, sans que l’on puisse établir <strong>de</strong> lien ni avec la<br />
catégorie <strong>de</strong> l’EPCI ni sa date <strong>de</strong> création. Cela conduit nécessairement à s’interroger sur les<br />
principes <strong>et</strong> les modalités <strong>de</strong> répartition <strong>de</strong>s compétences (entre EPCI <strong>et</strong> communes membres<br />
<strong>et</strong> entre EPCI <strong>et</strong> syndicats), ainsi que sur les conditions <strong>de</strong> gestion <strong>de</strong> ces compétences, à<br />
savoir une gestion directe avec la régie ou une gestion déléguée. Ici encore, les réalités du<br />
terrain laissent transparaître <strong>de</strong>s situations relativement hétérogènes.<br />
3 – Les moyens<br />
Pour exercer leurs compétences respectives, les EPCI doivent disposer <strong>de</strong> moyens<br />
humains <strong>et</strong> financiers.<br />
Concernant les moyens humains, la pratique semble faire état d’un recours abondant à la<br />
mutualisation, y compris dans le domaine environnemental, avec parfois <strong>de</strong>s montages<br />
tripartites, assez compliqués, mais qui semblent perm<strong>et</strong>tre <strong>de</strong> donner une cohérence d’action<br />
alors même que <strong>de</strong> nombreux acteurs interviennent (pays, EPCI à fiscalité propre,<br />
commune..).<br />
Quant aux moyens financiers, l’étu<strong>de</strong> <strong>de</strong>s budg<strong>et</strong>s <strong>de</strong>s intercommunalités se révèlera<br />
fondamentale aux fins d’i<strong>de</strong>ntifier <strong>et</strong> <strong>de</strong> déterminer la part consacrée aux compétences<br />
environnementales. Les options <strong>et</strong> les stratégies financières adoptées par les<br />
intercommunalités <strong>et</strong> leurs communes membres respectives <strong>de</strong>vront également perm<strong>et</strong>tre <strong>de</strong><br />
tirer un certain nombre <strong>de</strong> conclusions en la matière (en ce qui concerne par exemple les<br />
ressources nécessaires au fonctionnement <strong>de</strong> certains « services environnementaux » tels que<br />
le traitement <strong>de</strong>s déch<strong>et</strong>s, le choix <strong>de</strong>s communes membres en faveur <strong>de</strong> la TEOM ou <strong>de</strong> la<br />
REOM peut s’inscrire dans le sens ou le cadre d’une politique bien arrêté en ce domaine).<br />
4 – Les acteurs<br />
L’action menée par les intercommunalités pourrait s’appuyer, tout particulièrement dans<br />
le domaine <strong>de</strong> l’environnement, sur <strong>de</strong>s associations <strong>et</strong> sur une participation importante du<br />
public. Il nous faut bien évi<strong>de</strong>mment distinguer la participation du public imposée par les<br />
<strong>texte</strong>s (concertation préalable, débat public, enquête publique) <strong>de</strong> celle résultant d’initiatives<br />
prises par les intercommunalités dans la conduite <strong>de</strong> leurs politiques environnementales<br />
(tenue <strong>de</strong> réunions publiques ou <strong>de</strong> concertations non imposées par les <strong>texte</strong>s, recours à la<br />
consultation locale). Par ailleurs, la question participative appelle également celle <strong>de</strong> la<br />
lisibilité pour le citoyen <strong>de</strong> l’action <strong>de</strong>s intercommunalités en la matière. L’étu<strong>de</strong> <strong>de</strong>s<br />
politiques d’information <strong>et</strong> <strong>de</strong> communication développées par les intercommunalités <strong>et</strong><br />
gages respectifs <strong>de</strong> transparence <strong>et</strong> <strong>de</strong> « légitimation » <strong>de</strong> leur action, <strong>de</strong>vrait perm<strong>et</strong>tre <strong>de</strong>
fournir quelques éléments <strong>de</strong> réponse à c<strong>et</strong>te question. Enfin, il sera intéressant <strong>de</strong><br />
s’interroger sur la part d’implication l’Etat dans la définition, la mise en œuvre, voire le<br />
pilotage <strong>de</strong>s politiques environnementales menées par les intercommunalités, notamment au<br />
travers <strong>de</strong> l’intervention <strong>de</strong>s services préfectoraux <strong>et</strong> <strong>de</strong>s agences telles que les agences <strong>de</strong><br />
l’eau ou l’ADEME qui se présentent ici comme <strong>de</strong>s « partenaires » incontournables.<br />
Ces quatre points, abordés à travers le prisme <strong>de</strong>s politiques environnementales, n’en<br />
apparaissent pas moins comme <strong>de</strong>s problématiques classiques <strong>de</strong> l’intercommunalité. Leur<br />
étu<strong>de</strong> perm<strong>et</strong>tra au final <strong>de</strong> se <strong>de</strong>man<strong>de</strong>r si les conclusions tirées dans certains <strong>de</strong> ses rapports<br />
(notamment celui du 23 novembre 2005) par une Cour <strong>de</strong>s comptes très critique vis-à-vis <strong>de</strong><br />
la coopération intercommunale, s’appliquent tout autant dans le cadre <strong>de</strong> la thématique<br />
environnementale. Elle interpellera également à <strong>de</strong>s questionnements sur l’éventuel eff<strong>et</strong> <strong>de</strong><br />
levier du SCOT, notamment dans le cadre <strong>de</strong>s réformes menées dans le cadre du Grenelle <strong>de</strong><br />
l’environnement.<br />
Personnes investies dans la recherche: