les equilibres des fonctions dans la ville : pour une meilleure qualite ...

CONSEIL ECONOMIQUE ET SOCIAL
Séances des 12 et 13 octobre 1993
LES EQUILIBRES DES
FONCTIONS DANS LA VILLE :
POUR UNE MEILLEURE
QUALITE DE VIE
1993
RAPPORT PRESENTE PAR
M MICHEL HUET

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2° Rapport présenté au nom du Conseil économique
et social par M. Michel Huet.
Par lettre en date du 26 novembre 1991, le bureau du Conseil économique
et social a confié à la section du Cadre de vie la préparation d'un rapport et
d'un avis sur "les équilibres des fonctions dans la ville : pour une meilleure
qualité de vie "
La préparation de l'avis a été confiée à la section du Cadre de vie qui a
désigné M. Michel HUET en qualité de rapporteur.
Pour la préparation de son rapport, la section a successivement procédé à
l'audition de .
Madame Christine ZANIN, maître de conférence à l'Université de Lyon II
Monsieur Alain SALLEZ, professeur en économie urbaine
M. Jean-Marie DELARUE, maître des requêtes au Conseil d'Etat, délégué
à la Délégation interministérielle à la ville
M. François LAPOIX, conseiller régional d'Ile-de-France, maître de
conférence au Muséum national d'histoire naturelle
M. Marcel RONCA YOLO, professeur honoraire, directeur de l'Institut
d'urbanisme de Paris.
Elle s'est déplacée à Toulon et Colomiers où elle a été accueillie chaleureusement
par le docteur François Trucy, maire de Toulon, et M. Alex
Raymond, maire de Colomiers.
Le rapporteur a également rencontré de nombreuses personnalités, en
particulier M. Paul DELOUVRIER, président d'honneur de l'Etablissement
public du parc de La Villette, M. Jean-Paul LACAZE, président de l'ANAH,
M. Pierre BOURGUIGNON, maire de Sotteville-les-Rouen, les organisations
professionnelles et consulaires de l'artisanat au travers de l'Assemblée
permanente de chambres de métiers et de l'Union professionnelle artisanale.
Le rapporteur et les membres de la section du Cadre de vie tiennent à les
remercier pour leur accueil et l'aide précieuse qu'ils leur ont apportés dans
l'élaboration de ce rapport.
Enfin, le rapporteur tient tout particulièrement à remercier Mlle Catherine
Pillon pour son aide précieuse et sa collaboration.

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L'ÉQUILIBRE DES FONCTIONS DANS LA VILLE
POUR UNE MEILLEURE QUALITE DE VIE
« La ville est un être vivant possédant une
âme collective et un comportement
propre.>'
Marcel POËTE
LA VILLE DANS LE PHÉNOMÈNE GÉNÉRAL D'URBANISATION
La population du globe a quadruplé depuis 1850, alors que la population
urbaine s'est trouvée multipliée par dix. En 1992, 74 % de la population des
pays développés vit dans les zones urbaines.
En France, en 1846, seulement 25% de la population était urbain. Cette
proportion atteint 40 % en 1901. elle arrive à 50 % en 1928 et dépasse les
74% au recensement de 1990.
Cette croissance de la population urbaine s'est traduite par une concentration
des personnes autour des grandes agglomérations, ce qui a contribué à
renforcer la densité et à étaler les villes sur des espaces toujours plus grands,
selon un phénomène couramment appelé «métropolisation». La ville
constitue donc le cadre de vie d'une population largement majoritaire et
toujours croissante, ce qui en fait l'affaire de tous.
Comment peut-on aujourd'hui définir la ville, au regard de la diversité de
forme et de taille que nous avons sous les yeux
LA VILLE ET SA DÉFINITION STATISTIQUE
Pour le recensement de 1990, les critères définissant les unités urbaines et
les unités rurales ont été fixés. C'est ainsi que l'unité urbaine est une zone bâtie
constituée par des constructions avoisinantes formant un ensemble tel,
qu'aucune ne soit séparée de la plus proche de plus de 200 mètres et dont la
population atteint au moins 2 000 habitants. Si plusieurs communes juxtaposées
répondent à ces conditions, elles constituent une agglomération. Sinon,
elles sont réputées villes isolées. Les communes rurales sont celles qui ne répondent
pas aux critères précités.

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Cette méthode a permis de montrer qu'il y avait 5 379 communes urbaines,
dans lesquelles vivent plus de 7 français sur 10, et 31 251 communes
rurales.
Il semble cependant que la différence entre la ruralité (1) et l'urbanité (2)
est plus complexe que le franchissement d'un seuil statistique. Nous
proposerons donc d'autres définitions de la ville.
LA VILLE COMME MODE DE VIE
Pour Georges Duby (3), les critères démographiques et économiques sont
insuffisants pour décrire la ville. La ville n'est pas seulement une concentration
d'habitants et d'activités, elle est d'abord un fait culturel, un lieu civilisateur
où l'on échange des urbanités.
Dans l'antiquité, et au moyen âge, les urbains ont la conviction que la
ville est le seul mode de vie civilisé. Ils s'opposent de ce fait, comme dans la
définition statistique, aux paysans qui les entourent, même si l'existence et
l'essor de la ville ne sont pas séparables de l'activité rurale qui lui sert de
support et de réservoir humain et économique. «Face au désordre naturel, la
ville, image du pouvoir ordonnateur, célèbre les victoires de la culture.
Monumentale par nature, la ville a une fonction symbolique».
Peut-on aujourd'hui toujours opposer modes de vie urbain et rural
Depuis la dernière guerre, les progrès de la communication et des transports
amenuisent la distance réelle et symbolique entre la ville et la campagne. Les
villes s'étendent dans la ruralité environnante, par ce qu'on appelle la rurbanisation
ou plus techniquement la zone de peuplement industriel et urbain
(ZPIU) , mais aussi par la télévision, les transports rapides (TGV), etc.
Les urbains fuient les nuisances de la ville et découvrent les plaisirs du
tourisme vert, alors que de nombreux ruraux adoptent, volontairement ou
contraints, le mode de vie urbain. Cette réunion, ou, pourrait-on dire, interpénétration
de deux mondes opposés constitue une mutation structurelle de
grande importance.
LA VILLE COMME LIEU DE RÉUNION DES FONCTIONS URBAINES
On a coutume de dire que la ville regroupe plusieurs fonctions. Certains
historiens privilégient la fonction commerciale, d'autres la fonction politique,
ou religieuse, mais tous s'accordent pour faire de la ville un lieu plurifonctionnel.
Au fil du temps, ces fonctions ont évolué et se sont diversifiées,
pour former un système de plus en plus complexe.
(1) Pratiques sociales spécifiques du monde rural.
(2) Pratiques sociales spécifiques au monde urbain.
(3) Georges DUBY «Histoire de la France urbaine» collège de France. Membre de l'Institut -
professeur au collège de France

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Au départ, on a pu distinguer dans la ville trois fonctions: une fonction
religieuse, source de rassemblement d'un groupe humain dans un lieu sacré et
délimité, une fonction militaire, dans la mesure où une enceinte protégeait
les habitants contre des invasions éventuelles, et une fonction politique
puisque la ville est un lieu de pouvoir. Puis s'est ajoutée une fonction
commerciale qui n'a cessé de prendre de l'importance.
Mais ces fonctions principales revêtent des aspects multiples, du fait que
la ville soit un lieu de vie. Ainsi les habitants dorment, travaillent, circulent,
se soignent, achètent, se distraient, fréquentent les lieux de culte, se
rencontrent, s'éduquent, votent, ..., on pourrait énumérer à l'infini toutes les
activités que la ville peut offrir à ses citadins, et il est donc nécessaire, si l'on
veut raisonner en termes de fonctions, de simplifier la réalité en regroupant
les activités par grandes familles.
L'apparition de l'urbanisme progressif a suscité une évolution dans
l'approche fonctionnaliste de la ville. En effet, les théories élaborées dans la
charte d'Athènes (adoptée en 1943) ont distingué quatre fonctions essentielles:
travailler, habiter, circuler, se divertir. Mais la nouveauté apparaît
dans le fait d'attribuer à chacune de ces fonctions un lieu propre. On a donc
cloisonné chacune de ces fonctions dans un espace autonome et presqu'imperméable,
du fait de la disparition de la rue.
Les motifs de ce cloisonnement répondent à des préoccupations hygiénistes
qui considèrent que la ville doit être un gigantesque parc cohérent et
ne plus céder aux désordres issus de la prolifération d'activités et de l'arrivée
massive d'habitants. Le Corbusier entreprend une critique de la ville radioconcentrique
qui "fait un mélange congestionné des lieux de travail et des
lieux d'habitation" et impose des "circulations mécaniques frénétiques quotidiennes".
Pour lui, l'apparition des lotissements dispersés signifie que la ville
est malade et ne remplit plus son rôle de groupement bénéfique des hommes.
Il propose donc une ville qui donnerait envie aux hommes d'y rester.
Il élabore un ensemble de règles d'urbanisme avec des unités d'habitation,
de travail, de loisirs et de circulation, toutes séparées dans l'espace. Ainsi, la
circulation des automobiles ne gène pas celle des piétons, et les immeubles
ne sont pas soumis aux nuisances de l'activité économique.
Ce modèle urbanistique a accompagné la reconstruction accélérée d'après
guerre. La croissance urbaine s'effectue dans l'urgence. Barres et tours,
monotones et démesurées viennent répondre au souci de rapidité et à la
nécessité de construire à bas prix.
La théorie fonctionnelle qui a entraîné la division spatiale des activités,
traduite par le zonage, est aujourd'hui remise en cause, car elle aboutit à des
déséquilibres économiques, sociaux, culturels et environnementaux. Selon M.
RAGON (1), rien n'est pire que l'utopie qui devient réalité. Nous nous sommes
très vite aperçus que placer la circulation sur le même plan que le travail ou
l'habitat sacrifiait la ville au seul profit de la voiture automobile. De la même
façon, en supprimant la rue, les architectes des grands ensembles ont enlevé à
la ville un de ses principaux attraits ; diminuer la densité du noyau historique
des cités aboutissait à faire des centres villes de mornes déserts. A vouloir
transformer une ville en parc, on la réduisait à un dortoir hygiénique. Les
quartiers d'habitation sont vides pendant la journée et les quartiers de travail
sont déserts la nuit. Perte, pour ces quartiers périphériques isolés des cen-
(1) Michel RAGON "L'homme et la ville" Albin Michel1975.

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tre villes, des animations, de la sociabilité, de la sécurité, qui constituent
pourtant les qualités de la ville. Le partage des territoires avec création de
zones industrielles et de services apparaît dangereux par la segmentation
spatiale, à toutes les échelles, qu'il entraîne et ne se justifie plus par la nature
des activités, plus rarement nuisibles à l'environnement urbain que par le
passé.
Peut-on avoir une autre approche fonctionnelle qui soit moins dévastatrice
Il existe une autre façon de considérer les fonctions de la ville dans
l'espace et dans le temps.
- dans le temps, les fonctions évoluent, disparaissent et réapparaissent.
Elles sont en équilibre instable et mouvant. Leur disparition physique
n'entraîne pas une disparition symbolique. La forme de la ville, le bâti, font
perdurer des fonctions qui ont disparu, au delà de leur durée réelle. L'enjeu
est de redécouvrir les vocations profondes des territoires, qui en dépit des
mutations urbaines font les véritables pérennités urbaines. Redécouverte du
quartier, '

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produire. Elle produit des effets néfastes et beaucoup de citadins semblent
aujourd'hui attirés par un environnement moins dense et plus proche de la nature,
comme en témoigne le développement de la rurbanisation (1).
Cependant, le fait urbain se développe, et les hommes restent demandeurs
de proximité et de sociabilité. La ville n'est pas un simple lieu qui supporte
des activités, mais elle offre aussi un mode de vie particulier, Si les
personnes âgées et les enfants peu mobiles ont besoin de services de
proximité, on peut dire que ceux qui n'ont pas de difficultés de déplacement,
pour des raisons de sociabilité, ont aussi besoin de ces services. Par exemple,
les tentatives de travail à domicile et de livraisons aux particuliers
comportent des avantages, mais contribuent à renforcer l'isolement de
personnes qui dénoncent déjà l'anonymat des villes.
On assiste à une volonté de réappropriation d'une urbanité qui a disparu à
cause d'une concentration croissante, Les quartiers ont perdu leur autonomie
du fait de la dispersion des activités, et de l'évolution des modes de consommation,
Cela entraîne un déséquilibre structurel de la ville, et une dilution des
lieux fréquentés, On assiste à un éclatement des éléments de centralité (2).
La qualité de vie passe par un rééquilibrage des fonctions dans la ville, en
donnant une autonomie et une mixité aux quartiers, tout en assurant des liaisons
entre eux,

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PREMIÈRE PARTIE
APPROCHE DE LA NOTION DE QUALITÉ DE VIE
La qualité de vie est un concept qui a pris une grande place dans les discours
sur la ville. Il est issu d'une prise de conscience générale des problèmes
de l'environnement urbain par le grand public, auxquels l'Etat et les
collectivités territoriales ont tenté de répondre.
Ce terme de qualité de vie est aujourd'hui couramment employé pour exprimer
des réalités tellement différentes qu'il nous est apparu nécessaire de
tenter un effort de définition afin de mieux le cerner.
I. -DÉFINITION PAR RAPPORT A D'AUTRES NOTIONS
Il est important de distinguer la notion de qualité de vie d'autres notions
utilisées souvent comme des synonymes telles que le bien-être, le niveau de
vie, le cadre de vie et le mode de vie. Il sera ensuite possible de proposer une
définition moins floue de la qualité de vie.
1°/- La notion de bien-être
Pour D. LEY (1), "la qualité de la vie d'un résident n'est pas la conséquence
invariable de ses chances de vie ou de sa situation biographique. Les
chances objectives s'enracinent dans un milieu qui peut être modifié,
détourné ou amplifié par des facteurs tels que la nature de la personnalité, ses
attitudes, la qualité du système de support social dont il peut bénéficier, le
niveau des aspirations individuelles, l'intensité du sentiment communautaire,
des valeurs religieuses, qui toutes permettent des définitions alternatives des
ingrédients qui contribuent au bien-être social et individuel".
Cette définition est intéressante dans la mesure où elle décrit la complexité
du concept de qualité de vie mais ne peut être suivie dans l'usage indifférencié
des termes de qualité de vie et de bien-être. La notion de bien-être est
une notion individuelle, subjective et personnelle qui procède d'un autojugement
d'une personne sur son état personnel, en fonction de ses besoins et
(1) David LEY -géographie du bien-être -PUF 1981.

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de ses aspirations. C'est donc une donnée qu'on ne peut globaliser, ce qui
rend difficile une application générale.
Certains auteurs (1) ont essayé de définir une géographie du bien-être en
distinguant le bien-être individuel du bien-être collectif. Leur définit ion de la
notion recouvre à la fois les aspirations individuelles et les rapports à la
société et à l'environnement mais du point de vue de l'individu. Ils ont tenté
une sorte d'approche statistique du bien-être, qui vise à la satisfaction du
bien-être du plus grand nombre de personnes possible.
Nous préférons employer le terme de qualité de vie, moins ambitieux
dans la mesure où il prend en compte des données moins personnelles qui
prêtent moins à des divergences d'interprétation, et qui décrit un point de vue
collectif, public, généralisable. C'est donc un concept moins fin, moins
intime que le bien-être mais il est plus facilement utilisable dans le cadre de
cette étude sur la ville.
2°/- La notion de niveau de vie
La France, comme les autres pays industrialisés, a connu une forte croissance
économique après la deuxième guerre mondiale qui s'est traduite par
une augmentation du produit national brut (PNB) et donc par une hausse du
pouvoir d'achat des ménages. La notion de niveau de vie est directement liée
à celle de pouvoir d'achat. C'est une notion économique qui mesure une richesse
susceptible d'être personnalisée (le niveau de vie d'un habitant peut
être comparé à celui d'un autre) ou d'être utilisé sous forme de moyenne (le
niveau de vie d'une catégorie sociale).
Certains économistes, tel que M. SINGER (2), évaluent la qualité de vie
en estimant la somme d'argent qui reste à un individu après avoir payé ses
dépenses quotidiennes. Certes, la notion de niveau de vie n'est pas sans
rapport avec la qualité de vie. C'est l'élévation du niveau de vie qui a permis
aux Français d'acquérir un meilleur cadre de vie. Ainsi, les trente glorieuses
se traduisent par une hausse de confort et par une recherche de qualité de vie
toujours supérieure. Il ne suffit plus à un ménage de se loger, mais il faut que
l'appartement soit agréable, spacieux, facile d'accès et qu'il bénéficie d'un environnement
de services adaptés à ses besoins. De façon contradictoire, on
peut noter que malgré l'élévation du niveau de vie, on reproche à
l'urbanisation qui a accompagné la croissance économique d'avoir dégradé le
cadre de vie "naturel" (avec le développement du mitage) et le cadre de vie
urbain (sur-densité, absence de style architectural, etc...).
C'est donc grâce à l'élévation du niveau de vie et à l'amélioration des
conditions matérielles de l'existence que les mentalités ont changé et que les
attentes des ménages se sont reportées sur des conditions de vie toujours
meilleures.
Des mesures telles que l'instauration d'un salaire minimum ou d'un revenu
minimum d'insertion sont finalement la reconnaissance qu'un pouvoir d'achat
minimum est une condition nécessaire de la qualité de vie.
(1) A BAlLL Y -La géographie du bien-être, PUF -1981. (2) Cité dans BAILLY.

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Mais cette notion ne convient pas dans la mesure où elle est quantitative
et restrictive et n'est donc pas une condition suffisante pour permettre de décrire
la qualité de vie.
Des données non immédiatement quantifiables telles que l'environnement
naturel, culturel ou commercial ne sont pas prises en compte dans le calcul
du niveau de vie alors qu'elles interviennent objectivement dans l'évaluation
de son niveau de vie par un individu. Il semblerait donc tout à fait
raisonnable d'intégrer dans la mesure du niveau de vie, d'autres critères que
des critères financiers, dans la mesure où ce n'est pas seulement un niveau de
salaire mais aussi les potentialités de chaque ville à offrir des ressources dans
tous les domaines à ses habitants qui déterminent les niveaux de vie.
Cette démarche quantitative peut être retenue dans la mesure où elle peut
permettre d'élaborer des instruments de mesure susceptibles d'intégrer la qualité
de vie (1).
3°1- La notion de cadre de vie
Ce concept tend à appréhender l'environnement immédiat d'une personne
ou d'un groupe de personnes. Ce sont finalement les possibilités offertes par
le milieu physique que l'on décrit, sans jugement de valeur. Le cadre de vie
peut être agréable ou désagréable, urbain ou rural, mais il existe toujours
alors qu'il n'y a pas toujours de qualité de vie. Le cadre de vie fait donc partie
de la quotidienneté d'un individu ou d'un groupe et à ce titre, il a une
influence concrète et psychologique sur les habitants. Un cadre de vie
agréable contribue à offrir une certaine qualité de vie, mais ce n'est pas une
condition suffisante.
On peut aussi considérer la notion de cadre de vie par rapport à celle
d'environnement en considérant la première comme un espace organisé,
habité par 1 'homme, faisant l'objet d'une intégration et d'une assimilation,
alors que l'environnement fait référence à un espace disparate qui manque de
cohésion et qui relève principalement des éléments naturels (air, eau, sols...).
4°/- La notion de mode de vie et de style de vie
Les modes de vie et les styles de vie sont des concepts évolutifs qui
suivent l'évolution de la société. Ils se traduisent par des comportements qui
varient selon l'âge et la situation professionnelle ou familiale des personnes
mais aussi selon les lieux et les époques. Les habitants des grandes villes et
ceux des petites, les personnes âgées et les scolaires, les couples avec enfants
et les familles mono-parentales constituent autant d'individus qui ont des
styles de vie différents et qui expriment des besoins différents, auxquels la
ville doit pouvoir répondre.
Si l'on considère que la qualité de vie est un concept général, il ne faut
pas perdre de vue qu'elle s'adresse à des exigences variées qu'il est important
de recenser et de prendre en compte.

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Cependant, on peut considérer aujourd'hui qu'il existe un mode de vie urbain,
qui s'oppose au mode de vie rural. Au moyen âge, on appelait urbanité
ce qui a les qualités de l'homme de la ville et par extension une "politesse où
entre beaucoup d'affabilité naturelle et d'usage du monde" (1). Cette urbanité
était opposée aux hommes des campagnes, considérés comme rustres et vulgaires.
Ce mode de vie urbain s'est développé au fur et à mesure du mouvement
général d'urbanisation, ce que d'aucuns pressentent comme un amoindrissement
de l'identité rurale, dans la mesure où l'on assiste à une importation
des styles de vie urbains dans les campagnes. Aussi, il est à craindre une
harmonisation, une «standardisation» des modes de vie qui réduirait la
diversité des coutumes locales.
II. -CRITÈRES DE IA QUALITÉ DE VIE
ET CLASSEMENTS DE VILLES
1°/- La définition des critères de qualité de vie
La qualité de vie est devenue un concept très populaire, invoqué tant par
les habitants que les élus, les médias que les chercheurs.
Selon l'UNESCO, la qualité de vie peut être mesurée parce qu'il existe
une demande relativement consensuelle vis à vis des conditions
d'environnement. Il serait donc possible d'évaluer, en fonction des modes de
vie, quelles sont les attentes moyennes en matière de qualité de vie et dans
quelle mesure la réalité s'en écarte.
Des chercheurs se sont penchés sur le problème de la mise au point de
critères de qualité de vie et ils ont proposé un panel d'indicateurs qui permet
de comparer les villes entre elles. Ce travail passe par une définition des aspects
fondamentaux des conditions de vie afin d'isoler ceux qui participent à
la qualité de la vie. Cela nécessite:
- de définir ce qui compose la qualité de vie pour des territoires et des populations
variés. Cela implique la prise en compte et la définition de deux catégories
de critères: des indicateurs objectifs qui portent sur l'environnement
des individus et des indicateurs subjectifs qui décrivent la perception des
individus et l'auto-évaluation de leurs conditions d>existence. Les premiers
utilisent les fichiers statistiques alors que les seconds sont issus d'enquêtes
sociopsychologiques qui décryptent la manière dont les individus perçoivent
les aspects fondamentaux de leur environnement et évaluent leur bien-être ou
leur mal-être.
- d'établir une méthodologie qui permette de combiner les indicateurs
considérés comme révélateurs de la qualité de vie, afin de tenir compte des
dimensions objectives et subjectives. Mais cela pose des difficultés dans
l'attribution de coefficients à chacun des critères et dans le choix des critères.
(1) Georges DUBY, préface «histoire de la France urbaine».

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De plus, il est difficile de concilier l'approche macro-géographique
(indicateurs objectifs au niveau de quartiers ou de villes) et l'approche microgéographique
(indicateurs subjectifs relatifs aux comportements individuels).
Certaines recherches essayent cependant de combiner les deux types de
critères; par exemple l'OCDE qui mesure l'environnement urbain, à partir de
données statistiques sur les équipements publics urbain, et leur accessibilité,
tout en essayant de les combiner avec des indicateurs subjectifs décrivant la
perception du milieu environnant par les habitants.
D'autres optent pour l'un des deux critères; par exemple C. ZANIN (1)
qui choisit de décrire la qualité de vie dans les grandes villes françaises en
tenant compte des critères strictement objectifs, ou l'école américaine (2) qui
se concentre sur quelques critères subjectifs.
Les difficultés que rencontrent les chercheurs dans leur formalisation et
leur quantification de la qualité de vie peuvent être illustrées avec les méthodes
de classements de villes qui se développent aujourd'hui dans les médias..
2°/- Les classements de villes
a) La multiplication des palmarès
Deux facteurs principaux expliquent cette nouvelle mode de palmarès des
villes.
Le retour de la croissance économique a poussé les villes à «vendre" leur
territoire, à profiter d'un développement exogène et a entraîné celles-ci à recourir
aux méthodes de communication pour affirmer et mettre en valeur leur
identité de ville.
La décentralisation a donné notamment les moyens aux villes de se mettre
en concurrence et donc à avoir des gestions dynamiques. Les municipalités
rivalisent entre elles pour offrir la meilleure image d'elles-mêmes: des villes
dynamiques, offrant des emplois, de la culture, des traditions et un
environnement agréable.
On assiste alors à une multiplication de classements de villes dans la presse
qui décrit les villes les plus (et les moins) entreprenantes, dynamiques,
performantes (selon des critères principalement économiques) mais aussi celles
qui ont la meilleure qualité de vie, qui sont les plus écologiques, etc... Il est
évident que pour attirer des entreprises, il est important d'offrir des conditions
fiscales et financières intéressantes, un environnement dynamique, mais il faut
également proposer un cadre de vie agréable, des espaces naturels et de loisirs,
(1) Mme Christine Tobelem-Zanin (Maître de conférences à l'Université de Lyon, chercheur
au CNRS, auditionnée par la section du Cadre de vie). Qualité de la vie et diversité des villes
françaises de plus de 50.000 habitants, thèse de troisième cycle, département de géographie de Paris
1.
(2) Voir à ce sujet les travaux de Campbell, Converse et Rodgers, The quality of ameriean
life ; perceptions, évaluations and satisfactions NY Russel sage, 1976; ou d'Andrews et Withey,
social indicators of well-being Americans perceptions of life quality, NY, 1976.

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qui soient en mesure d'assurer aux entreprises et à leurs employés potentiels
une qualité de vie appréciable.
b) Critique de cette méthode
- Sur le choix des villes.
De quelle ville parle-t-on La presse ou certains journaux font apparaître
dans leur classement de villes Boulogne-Billancourt et Villeurbanne et les
comparent à Paris et à Lyon, alors qu'elles sont parties intégrantes de ces
deux agglomérations. Or il semble évident que ces deux communes de
banlieues jouissent des agréments (et des désavantages) des grandes villesmères
limitrophes et qu'elles sont organisées en fonction de cette proximité.
Aussi est-il difficile de les traiter de façon autonome et de les comparer d'un
point de vue géographique et structurel a leurs géantes voisines.
- Sur la pondération des critères.
Au nom de la publicité comparative, chaque ville est "adjectivée" : dynamique,
agréable,... Ces adjectifs sont définis à partir de l'adjonction de quelques
critères statistiques objectifs pondérés et additionnés, afin de donner une note
unique à chacune des villes et en permettre ainsi le classement. Certains
chercheurs, comme C. ZANIN, contestent cette pondération des indicateurs et
préfèrent donner à chaque thème retenu une importance identique. Il est en effet
difficile d'accepter l'additivité de ces facteurs tels que le nombre de journées
d'ensoleillement, la présence d'université, le nombre de boulangers et de salles
de spectacles ou le pourcentage de chômeurs qui reflètent mal la valeur
marginale de certains d'entre eux. On additionne ainsi des données qui ne sont.
pas forcément compatibles entre elles, pour aboutir à un adjectif flou qualifiant
la ville dans une échelle hiérarchique unique.
- Sur le choix des indicateurs.
Pour faire ses comparaisons internationales, l'OCDE regroupe ses critères
en quatre catégories: le logement (conditions d'accès et confort), les activités
et l'emploi (accessibilité et qualité), le milieu ambiant (prise en compte des
nuisances) et l'environnement social et culturel. Le Point, dans son palmarès
des villes françaises, choisit 48 critères représentatifs de la santé, la richesse,
la sécurité, l'équipement, l'agrément et la culture. Or le choix des critères
n'est pas neutre; il reflète une conception subjective de la qualité de vie, où
certains aspects sont absents et d'autres deviennent prédominants, par le biais
des pondérations. De même, l'impartialité dans le choix des indicateurs est
utopique et l 'on verra non pris en compte certaines actions qui sont pourtant
les points forts d'une politique municipale.
- Sur le sens donné aux indicateurs.
En terme de mobilité par exemple, comment interpréter les chiffres Estce
qu'une forte mobilité implique que l'on a affaire à une ville dynamique où
chacun a envie de se déplacer car les transports sont bien organisés ou bien
cela veut-il dire que les fonctions urbaines sont mal réparties sur le territoire,
ou encore qu'un même déplacement nécessite plusieurs ruptures de charge
Selon l'interprétation choisie, une même ville sera considérée comme
agréable ou désagréable.
- Sur la démarche statistique
Le problème posé par cette démarche est qu'elle obère les changements
structurels, dans la mesure où elle prend en compte des facteurs fixes, sans

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voir par ailleurs si une baisse ou une disparition n'est pas compensée par une
création. Ainsi de la fermeture d'une école de musique... en attendant la création
d'un plus grand complexe culturel (le premier est comptabilisé alors que
le second ne l'est pas).
Laurent DAVEZIES (1) conclut son étude critique sur les classements de
villes en montrant que s'il y a une faible convergence de résultats entre les
classements, c'est que chaque enquête mesure des éléments de la qualité de
vie différents. Les dangers de ces classements sont néanmoins atténués, dans
la mesure où leur nombre auto-élimine cette approche stéréotypée dont ils
sont porteurs.
Le principal grief qui peut être opposé au principe de hiérarchisation est
qu'il ne prend pas en compte la complémentarité et l'interdépendance entre
les villes, ce qui a pour effet de négliger l'insertion de la situation spécifique
et fonctionnelle de la ville dans un ensemb1e économique urbain plus large.
Aussi la position de Christine ZANIN, pour qui aucune hiérarchie globale
ne peut être scientifiquement établie, à l'exception d'une hiérarchie par
grands types, peut être soutenue.
III. -DÉFINITION RETENUE DE LA QUALITÉ DE LA VIE
1°/- Notion objective et subjective: milieu et représentation du milieu
La notion de qualité de vie fait conjointement référence à deux dimensions
: une dimension objective, le milieu et une dimension subjective, la représentation
du milieu. Ces deux notions sont imbriquées et il faut garder à
l'esprit que tout discours sur la qualité de vie comporte ces deux aspects.
a) Le milieu
Le milieu est ce qui est la donne physique sur laquelle s'inscrivent les
paysages, les activités des hommes. C'est un élément sur lequel on peut agir
pour améliorer la qualité de la vie.
On peut dégager trois niveaux de relations entre l'homme et son milieu
(qu'on peut entendre ici par environnement au sens large) :
-le milieu naturel, avec lequel l'organisme entretient des relations
bio-chimiques indispensables.
-le milieu matériel, aménagé par l'homme pour y vivre. Les réalisations
qu'il effectue contribueront à transformer le milieu et donc à intervenir sur la
1) L. DAVEZIES classements de villes. Renouveau ou déclin des analyses urbaines. Institut d'urbanisme de
Paris (IUP) Paris XII, Laboratoire d'observation de l'économie et des institutions locales, 1992.

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qualité de vie. En effet, le niveau de satisfaction d'une population dépend en
partie du support spatial, c'est-à-dire de l'ensemble des contraintes
d'implantation dans l'espace qui empêchent ou favorisent l'épanouissement de
la population.
- le milieu social et culturel est le troisième niveau qui se superpose aux
deux premiers et qui détermine les attitudes collectives et individuelles.
b) La représentation du milieu
Le milieu est un élément commun à tous et pourtant il n'est pas perçu de
la même manière selon les individus. Ainsi, de nombreuses variables
interviennent, qui modifient la perception du milieu : l'âge, le sexe, la
situation familiale, la catégorie socio-professionnelle et l 'histoire
individuelle de chacun sont autant de facteurs qui font varier les
représentations qu'ont les personnes de leur milieu.
l'appréciation d'un individu sur sa qualité de vie est donc subjective, et
cette subjectivité est d'autant plus complexe qu'elle fait référence à un mythe
de ville idéale qui est sous-tendu derrière cette notion. Chacun a une idée de
la ville Où il souhaiterait habiter, et de celle où il ne voudrait vivre pour rien
au monde. On rencontre donc des difficultés si l'on veut généraliser cette
subjectivité qui va de pair avec l'idée de qualité de vie.
Ces perceptions sont difficiles à évaluer et à mesurer, ce qui pose un problème
si l'on veut en tenir compte dans une mesure de la qualité de vie, alors
que les premiers, relatifs au milieu lui-même, sont plus facilement objectivables.
2°1. Notion inscrite dans le temps et l'espace
a) L'inscription de la qualité de vie dans l'histoire
La notion de qualité de vie est une notion dynamique, évolutive et relative.
- relative
Selon TOCQUEVILLE (1), «le mal que l'on endure patiemment tant qu'il
est inévitable, devient insupportable aussitôt qu'on envisage la possibilité de
l'éviter». La satisfaction correspond donc à l'écart entre les perceptions d'une
personne vis à vis de ce qu'elle possède et un critère quelconque de
comparaison.
- dynamique et évolutive
Selon les époques, la qualité de vie ne recouvre pas les mêmes exigences et
n'a pas la même signification. Ainsi, on évalue sa qualité de vie en fonction
des progrès rapportés à une situation passée moins favorable, mais aussi en
fonction des attentes issues de la potentialité d'un progrès à venir et pressenti.
De même, la «dimension mythique,> du concept de qualité de vie peut inciter
à regretter des "temps meilleurs>,. Le mécontentement peut donc venir, soit de
(1) Alexis de TOCQUEVILLE. De la démocratie en Amérique.

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l'impression d'une régression, soit de l'impression d'une frustration par rapport
à un progrès possible mais qui ne vient pas. Les individus sont partagés
entre une tendance passéiste, traditionnelle, qui veut conserver l'ancien et
une tendance moderniste et innovante. Le cadre de vie urbain doit tenter de
répondre à ces deux tendances antinomiques.
A échelle humaine, l'individu a des besoins et des exigences variables qui
évoluent tout au long de son cycle de vie, et ce indépendamment de sa
subjectivité. Il y a donc des besoins objectifs qui varient à chaque âge de la
vie. Une ville équilibrée serait une ville ou sont présentes toutes les classes
d'âge, qui, si elles recherchent différents environnements, doivent se voir
offrir des lieux et des équipements variés, adaptés à leurs besoins. On connaît
le problème de certaines villes du centre de la France qui voient leur
population jeune émigrer, faute d'emploi, leur croissance démographique
chuter et leur dynamisme s'endormir. Quelle serait la solution qui permettrait
d'éviter cette mobilité systématique
b) L'inscription dans les lieux
L'espace n'est pas un élément dominant mais il intervient comme support
des activités et des flux, et surtout comme base de perception spirituelle et
symbolique. En effet, l'espace n'est pas seulement matériellement autour de
nous mais il est aussi perçu, vécu car ses composantes font l'objet d'une
assimilation positive ou d'un rejet par l'être humain (1).
La dimension spatiale mise en valeur par la géographie et l'économie urbaines
permet d'expliquer des causes de dysfonctionnement en terme de distances,
d'accessibilité, d'enclavement ou de ségrégation.
Le niveau de satisfaction et donc la qualité de vie vont dépendre en partie
du support spatial, c'est-à-dire de l'ensemble des contraintes d'implantation
dans l'espace qui empêchent ou favorisent l'épanouissement de la population.
L'organisation territoriale traduit des conflits qui auront des incidences
sur la qualité de vie et l'on observe des disparités entre les villes ainsi qu'à
l'intérieur des villes, entre les quartiers. Se pose alors la question du choix de
l'échelle d'observation appropriée pour étudier et pour intervenir sur la qualité
de vie.
Il semble que l'évolution actuelle tende vers un retour sur le local, le
quartier, et délaisse les approches fonctionnalistes qui entraînaient une vision
parcellaire de la ville.
CHRISTALLER (2) développe le concept de lieux centraux: à chaque niveau
correspondent des types de commerces et de services destinés à
répondre facilement aux besoins des habitants de l'aire environnante, ce qui
permet de minimiser les temps et les coûts de déplacement. Ainsi, la distance
qu'un consommateur accepte de parcourir dépend du type de bien en
question.
La qualité de vie s'apprécie donc plus justement à l'échelle d'une petite
ville ou du quartier de la grande ville, unités de vie autonomes qui doivent être
aménagées et équipées en vue de répondre aux besoins des habitants. Elle ne
s'évalue pas en fonction de conditions nationales, même si celles-ci intervien-
(1) Voir à ce propos l'ouvrage de Kevin Lynch "l'image de la cité» -Dunod, 1969. (2) Cité dans
BAILLY -La géographie du bien-être -PUF 1980.

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nent du fait de la centralisation de l'Etat, mais en fonction de conditions locales.
3°/- Les concepts clés de la notion de qualité de vie
La qualité de la vie urbaine se définit par la qualité des relations entre les
habitants et leur milieu de vie. Sans perdre de vue l'aspect mythique et
idéologique de cette notion, il apparaît intéressant dans le cadre de ce rapport
de comprendre comment les désirs et les attentes des habitants sont pris en
compte dans la définition de la qualité de vie et comment ils sont traduits
dans les applications pratiques des projets de ville.
Il existe des exigences de fond des habitants qui doivent être satisfaites,
et toutes les actions en matière de qualité de vie peuvent être comprises dans
ce cadre. Quatre axes de réflexion sont proposés:
-La diversité et la multiplicité des fonctions doivent être respectées. Cela
permet d'éviter l'uniformité et l'ennui qu'entraîne la spécialisation. La ville
est depuis son origine une pluralité d'hommes et de fonctions, ce qui est
source de vie, d'animation et d'imprévu et fait la spécificité de la ville.
-L'imbrication et la mixité des fonctions forment le complément nécessaire
de la diversité. La ville est par essence un mélange, un brassage des
activités, des cultures et des paysages et c'est ce qui en fait sa richesse. Il faut
donc faire cesser la division spatiale et cloisonnée des fonctions pour
parvenir à faire communiquer les éléments de la ville entre eux.
-La proximité et l'accessibilité des services et des hommes constituent les
conditions nécessaires à l'épanouissement des habitants de la ville et engendrent
la sociabilité et la convivialité. Mais en grandissant trop vite, des
risques de rupture peuvent apparaître. L'organisation urbanistique de l'aprèsguerre,
avec le développement des grands ensembles et la séparation des
fonctions, a contribué à amplifier ce sentiment d'isolement. Dans les faits, ce
n'est plus un sentiment mais une réalité. Le développement périphérique a
contribué à éloigner les populations des centres et a dépourvu ces nouvelles
unités urbaines de toute animation, à tel point qu'on emploie aujourd'hui le
terme de banlieue pour désigner des communes enclavées et ennuyeuses,
comme si elles n'étaient pas des villes. Alors que toutes les villes, qu'elles
soient des centres ou des banlieues, devraient offrir à leurs habitants des
emplois, des services, des activités et éviter l'anonymat et la solitude.
-La mutabilité et la convertibilité de la ville doivent être respectées. La
ville n'est pas une matière inerte. Tous ses éléments sont dans une relation
d'interdépendance et toute action sur l'un deux a des répercussions sur les autres.
Il est donc important de garantir à la ville sa capacité à se transformer
afin de répondre à l'évolution des modes de vie et des attentes des citadins.
La qualité de vie est donc un concept multi-dimensionnel, d'autant plus
difficile a cerner qu'il tend à intégrer les aspirations sociales et individuelles,
ainsi que les contestations conjoncturelles et structurelles de la société
contemporaine. Toutes les notions énumérées interviennent et se complètent,
formant un équilibre instable difficile à saisir. Il est donc important de
définir une échelle d'observation et d'action appropriée. Au fur et à mesure
des développements, il sera possible d'observer qu'il est plus aisé d'intervenir
sur des petites échelles.

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1°/- Les villes grecques
a) Athènes, la ville du citoyen
La polis grecque représente la transformation d'un village en cité. Selon
Lewis Mumford (1), les hommes s'y rencontrent non pas à la suite d'un
concours de circonstances mais parce qu'ils sont consciemment à la
recherche d'une vie meilleure. Ceci explique que pendant longtemps il n'est
besoin d'aucune muraille, le contrat d'association étant suffisamment fort
pour garantir l'unité de la ville. L'enceinte de la cité est protégée par les
Dieux qui garantissent la pérennité de .la ville.
Athènes est une ville de citoyens qui participent de façon directe à la vie
publique. Cet esprit de clocher des athéniens permet aussi d'expliquer le rejet
de l'étranger, confiné dans les tâches ingrates, c'est-à-dire non intellectuelles.
Cette situation entraîne la mise à l'écart de six individus sur sept qui n'avaient
pas le privilège de la citoyenneté : esclaves, commerçants, métèques, alors
qu'ils détiennent la quasi-totalité de la puissance économique.
La rencontre des deux mondes, citoyens et citadins non citoyens, avait
lieu sur la place de l'Agora. Cet espace libre était prévu afin de permettre aux
athéniens de se retrouver, de discuter et de se réunir en assemblée. Mais cet
espace public qui n'avait pas de fonction précise attribuée s'est vu investi par
tous les commerçants et les artisans qui pouvaient y trouver des clients.
Certaines activités artisanales considérées comme nuisantes étaient
cependant reléguées à l'extérieur de la ville.
b) l'apport des cités utopiques et leurs applications dans les villes hellénistiques
On observe dans les textes, et même dans certaines réalisations de villes
hellénistiques, les prémisses de la ville fonctionnaliste que l'on retrouvera
dans la charte, d'ailleurs adoptée à Athènes par la ClAM (2) en 1933.
La taille des villes est surveillée pour en assurer le fonctionnement
harmonieux. la démocratie directe demande en effet à ce que soit respecté un
certain seuil de population au dessus duquel il est impossible de faire
participer tous les citoyens. Ainsi, Hippodamos de Milet conçoit des villes de
10 000 habitants, seuil au-delà duquel il préconise la construction d'une
nouvelle unité urbaine.
Le contrôle de la taille des villes accompagne celui des hommes. Pour
Hippodamos, la société se compose de trois classes, les guerriers, les artisans
et les agriculteurs, et la ville est elle-même divisée en trois espaces distincts:
le territoire des Dieux, celui de la vie publique et celui de la vie privée. On
retrouve cette volonté classificatrice chez Aristote qui refuse l'affectation
d'un même lieu à diverses fonctions, et propose de tenir l'agora politique à
l'écart de l'agora commerciale.
(1) Lewis MUMFORD, la cité à travers l'histoire, Seuil, 1964
(2) CIAM Charte Internationale d'Architecture Moderne

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La forme de la ville s'ordonne selon des lignes géométriques.
Contrairement à Athènes qui épouse les collines, la ville d'Hippodamos est
bâtie en lignes droites perpendiculaires (on parle d'hippo-damier) sur un
relief plat. La régularité géométrique est apportée comme réponse à
l'hétérogénéité de la ville dans la mesure où elle permet de répartir
rationnellement un grand nombre d'éléments disparates. Cette apologie de la
ligne droite peut être rapprochée des théories hygiénistes dégagées par
Hippocrate dans son traité«L'eau, l'air et les sites», qui définit les grands
principes de la santé publique. Les apports de l'urbanisme haussmannien
trouvent ici de bien anciennes racines...
2°/- La ville romaine
Contrairement aux grecs qui ont pensé à construire un mur très tard, le
tracé et l'édification du mur était pour les romains le premier acte de fondation
de la ville. La légende de Romulus et Remus nous rappelle combien
l'enceinte de la ville était sacrée, entendu dans le sens de quelque chose
d'inviolable, de défendu, et de vénérable.
Mais une enceinte n'est pas forcément fortifiée: les villes de la pax romana
n'ont pas besoin de remparts, car elles n'ont pas de stratégie défensive.
Cependant, elles se dotent de portes monumentales qui visent à marquer leur
territoire et leur puissance.
La vie urbaine joue un rôle unificateur qui permet au fait urbain de
s'affirmer face au monde rural. Mais l'existence et l'essor de la ville ne sont pas
séparables de l'activité rurale productive. En effet, la cité transforme, stocke et
redistribue les produits issus des campagnes. On observe donc des interrelations
très importantes entre les deux mondes. D'ailleurs, l'essentiel du
commerce urbain se limite aux relations entre la ville et son terroir. C'est ce
qui fait se demander à certains historiens si la ville romaine a vraiment eu un
rôle productif, ou si elle s'est limitée à transformer et à consommer la production
des campagnes. Les interprétations oscillent entre la présentation d'une
ville parasite et celle d'une redistributrice des richesses dans les campagnes.
La ville romaine se définit à la fois par le terroir sur lequel elle a autorité,
et par les structures et les aménagements qui lui sont propres. Elle offre une
topographie régulière, souvent calquée sur un plan orthogonal. Selon
Christian Goudineau (1), la ville réunit autant de mondes séparés qu'elle
compte de monuments. Ainsi, la ville de l'empire romain crée des passages
entre les lieux et constitue plus un réseau de circulation qu'un ensemble de
bâtiments. Il existe des lieux de rencontre et de rassemblement, les places,
les forums, les théâtres ou les temples, où s'affirme l'esprit urbain.
Des progrès notables sont apportés en matière de qualité de vie. Vitruve
(2), qui s'inspire d'Hippocrate, établit trois grands principes de l'architecture
fonctionnelle: solidité, commodité et beauté. Les romains multiplient les
portiques et les galeries couvertes qui permettent les rencontres sans se
soucier des intempéries. Ils installent des rue s pavées, des égouts et développent
les adductions d'eau.
(1) Christian GOUDINEAU Histoire de la France urbaine -Tome 1.
(2) VITRUVE Des espaces urbains agréables à vivre. Ed. Moniteur 1990.

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La ville ignore la spécialisation des quartiers; il n'y a guère de fortes
concentrations de commerces, d'artisanat ou de logements dans des zones
spécifiques. Cependant, elle rejette certaines nuisances afin d'améliorer son
cadre de vie. Dès cette époque, on assiste à un mouvement de déplacement
de certaines activités artisanales considérées comme nuisantes dans les zones
suburbaines. De même, certaines banlieues abritent des insulae, immeubles
collectifs qui peuvent atteindre douze étages, où les habitants vivent dans des
conditions d'hygiène déplorables. Les mécanismes d'exclusion sont donc déjà
présents dans la ville romaine. Pour Lewis Mumford, une des causes
principales de cette dégradation réside dans le fait que l'empire, soucieux de
s'étendre, néglige de consolider son harmonie interne.
On peut reprendre en conclusion celle de Christian Goudineau dans
l'histoire de la France urbaine. "La Gaule romaine ne fut pas un paradis urbain.
Elle ne fut pas le siège d'une grande réussite urbaine, malgré la somptuosité
apparente de certaines manifestations De grands établissements, la
Gaule en connut peu, mais le phénomène, malgré ces limites, devait modeler
en grande partie l'avenir du pays. Il faut croire que les continuités, à partir
d'un certain seuil, l'emportent, et que les établissements humains portent en
eux une force qui les pousse à se conserver, quelque difficile qu'ait pu être
leur naissance".
II. -LA VILLE SÉCURITAIRE
La cité féodale est beaucoup plus marchande et artisanale que la cité antique,
mais aussi beaucoup plus nettement séparée des campagnes environnantes.
1°/- la forme de la ville
a) Une ville close
La ville s'est constituée à l'intérieur de remparts qui protégeaient ses habitants
des invasions. Cet espace clos et concentré définit une exclusion des
campagnes environnantes mais pouvait accueillir les populations rurales en
cas de guerre. La ville affirme ainsi qu'elle est un monde à part, tout en
assurant une sécurité aux populations du terroir qui l'entoure.
La muraille fait de la cité un véritable îlot. Au delà de son rôle stratégique,
elle prend une valeur symbolique. Les hommes du moyen-âge tenaient à
cette conception d'un monde parfaitement défini, entouré de murailles
solides. En même temps qu'une impression de sécurité, le sentiment d'une
unité communautaire naissait de cet isolement. .
La présence d'une enceinte limite l'urbanisation extensive, car elle enserre
étroitement les agglomérations et entraîne la densification du bâti. Cependant,

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on procédait parfois à une extension de la muraille afin que la ville puisse englober
ses excroissances, en général des faubourgs commerciaux.
Le Moyen-Age est donc caractérisé par la densité du bâti (on densifie le
plus possible avant de construire de nouvelles enceintes), et par l'absence de
plan de villes. Pourtant, on trouve quelques exemples de villes planifiées: les
bastides et les villes neuves qui traduisent des idées urbanistiques simples.
places centrales et rues orthogonales.
Petit à petit, se dégagent des tendances dans l'urbanisme médiéval :
-la propreté : le pavage des rues et la réglementation sur des ordures
déversées dans la rue apparaissent progressivement pour faire face à
l'accroissement des déchets qui accompagne l'élévation du nombre des habitants
;
-la sécurité : on pressent le danger du feu car il y a beaucoup de
constructions en bois, ce qui n'évitera pas de nombreux incendies;
-la régularité est appliquée aux voies de communication: les rues et
les places, qui sont des lieux de sociabilité. Le pouvoir municipal veille à
l'élargissement et à la rectitude des voies et des places;
-la beauté: tout au long du moyen-âge, on voit apparaître des
préoccupations ornementales de plus en plus raffinées, que cela soit pour des
monuments ou pour l'ornement des façades des maisons individuelles.
b) Une ville polycentrique et polyfonctionnelle
La croissance de la ville s'effectue selon deux processus: développement
linéaire le long d'une route ou d'une rivière; ou encore attraction par un
noyau urbain ou par un édifice majeur qui sera enveloppé par des constructions
nouvelles.
Au lieu de se développer à partir d'un centre unique dont la périphérie se
serait progressivement urbanisée, la ville offre le plus souvent une structure
polynucléaire composée de bourgs. Ces bourgs prennent Je nom de ruraux,
monastiques ou castraux selon le centre pré-existant qu'ils complètent. A côté
des bourgs apparaissent les faubourgs qui sont des excroissances que la ville
finit par «digérer".
Il y eut aussi création de bourgs autour des infrastructures de transport ou
sur les marchés, ainsi que des villes nouvelles: au XIIème siècle apparaissent
les bastides et les sauvetés qui accueillent les populations des campagnes. On
parle en général de la tripolarité de la ville médiévale: le pouvoir civil, le
pouvoir religieux et le marché qui entraînent la constitution de trois pôles de
croissance.
La ville s'organise autour de rues, de places, et le pouvoir laïc s'installe à
côté des églises, des halles, des hôtels de ville ou des beffrois. La ville reçoit
petit à petit des équipements qui feront d'elle un réseau de relations et un lieu
de pouvoir. Ce rassemblement autour du pouvoir, du sacré et du commerce,
ce rassemblement fixe et permanent, permettra Je développement de la Cité
Etat.

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2°/- La ville lieu de production et d'échanges
Pour Henri Pirenne (1), le moteur de la croissance urbaine fut le développement
de l'activité artisanale et commerciale. Ses détracteurs lui opposent
cependant qu'il a bien fallu au préalable une croissance démographique
dynamique ainsi que des excédents agricoles, pour que la croissance puisse
décoller. Toutes ces causes ne sont pas antinomiques et c'est sans doute leur
réunion qui a permis l'essor que l'on connaît.
Les activités s'installent à l'intérieur d'une enceinte qui leur offre à la fois
une protection et des débouchés pour leur production. Elle s'agrège autour
des activités artisanales et commerciales (deux fonctions encore plus ou
moins confondues), présentes au coeur de la ville. Ces activités, alimentées
par une économie monétaire, font de la ville un lieu de production et
d'échanges. Le commun essor du commerce et de l'artisanat repose sur les
surplus ruraux et sur l'immigration paysanne.
La ville médiévale n'est pas un espace indifférencié. Elle comporte des
quartiers bien déterminés, par exemple les métiers qui sont regroupés spontanément
ou de façon autoritaire (pour les activités polluantes ou bruyantes).
Ces activités sont localisées au coeur de la ville, et parfois le long d'une rue
principale, ce qui permet aux corporations de s'entre-surveiller et d'éviter la
concurrence déloyale. Cette concentration est aussi favorisée par les
seigneurs qui veulent encadrer et disposer de cette production.
Pourtant, on observe dès cette époque que certaines activités considérées
comme malodorantes et malpropres sont refoulées en périphérie ou dans les
bas quartiers. D'autres choisissent d'elles-mêmes cette localisation excentrée
pour profiter de l'espace et des cours d'eau, ou pour être à proximité des marchés
aux portes des villes. En effet, l'essor de la ville est expansionniste et
les marchands dirigent leur production sur les villes extérieures.
L'image de la ville médiévale n'est cependant pas celle d'une ville
cloisonnée à l'intérieur. Il existe une intégration de l'activité artisanale et
commerciale à l'existence des citadins. Les ateliers et les échoppes font
parties de la maison et se mêlent à la vie quotidienne. Il existait un amalgame
de la vie domestique et de la vie ouvrière.
L'unité de lieu, du travail et de l'habitation, permettait un rapprochement
des classes sociales ainsi qu'une réduction (une absence) des distances
domicile-emploi. Ainsi, l'esprit de corps et de solidarité des guildes
professionnelles n'était pas synonyme de cloisonnement social. la famille
urbaine médiévale n'avait pas la connotation singulièrement étroite de la
parenté co-sanguine d'aujourd'hui; elle alliait à la cellule familiale, les
compagnons d'atelier et les serviteurs.
Le brassage des fonctions avait donc comme corollaire le brassage des
classes sociales. Cet usage éminent de la ville a créé un ciment essentiel de la
collectivité urbaine.
1) Henri PIRENNE -Les villes et les institutions urbaines -FALCAN. Bruxelles. nouvelle société
d'édition -1939.

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3° /- l'identité urbaine
La muraille a un rôle militaire certain, mais elle est aussi nécessaire à
l'établissement d'une conscience urbaine. Elle définit un espace d'exclusion
des campagnes et permet d'affirmer la spécificité de la vie urbaine. Pour
Castells, cette conscience urbaine naît de la spécificité politique de la ville,
qui définit ses frontières en tant que système social.
Les chartes de franchises avaient l'allure d'un contrat social. Les villes offraient
un air de liberté et les serfs qui y résidaient plus d'un an et un jour devenaient
des citoyens libres. Les va leurs de la ville sont des valeurs de
culture et de courtoisie, par opposition au monde des vilains.
La qualité de vie peut se définir comme une sécurité face à l'extérieur, garantie
par les murailles et par une mission civilisatrice. Le brassage des fonctions
est assuré par la densité de la ville et entraîne de fortes relations de voisinage.
Cette osmose entre les différents secteurs de la ville médiévale peut être
illustrée par la place publique, qui constitue le creuset de l'unité urbaine et le
lieu de confrontation avec la paysannerie qui se rend sur les marchés.
Ce brassage des activités et des hommes ne doit cependant pas dissimuler
l'existence de ségrégations. Dans les quartiers, on trouve une homogénéité
sociale mais la ségrégation s'opère quand même dans l'éloignement à la rue.
Avant la ségrégation verticale des immeubles haussmaniens (qui s'est
d'ailleurs inversée avec la généralisation des ascenseurs; aujourd'hui, plus
c'est haut et plus c'est cher, en raison de la vue et de l'ensoleillement), il
existait déjà une ségrégation horizontale: plus on est pauvre et plus on habite
loin de la rue. De même, certains quartiers commencent à se spécialiser pour
devenir des centres politiques, religieux ou marchands.
III. -DE LA VILLE OUVERTE A LA VILLE INDUSTRIELLE
1°/- La (re)naissance de l'urbanisme
Avec la Renaissance et la naissance de l'ère moderne, la ville s'ouvre. La
ville ne vit plus dans un monde clos et protégé mais s'ouvre aux grandes découvertes
et au progrès technique. La découverte de nouveaux mondes fait exploser
l'essor commercial lequel ne connaît plus de limites géographiques avec
le développement des transports. Le retour d'un état central fort fait perdre à la
ville la liberté politique qu'elle avait acquise au moyen-âge mais. lui offre des
libertés économiques plus lucratives qu'elle va entreprendre de développer.
La ville pré-industrielle est une fédération de quartiers qui réunit des activités
économiques diversifiées. On assiste donc à des programmes urbains qui

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tentent d'unifier et de rationaliser la ville médiévale, qui ne correspond plus à
l'image de la ville moderne.
La redécouverte des anciens (les romains et les grecs) par les humanistes
et l'utilisation de nouveaux outils, en particulier la perspective, vont
permettre de penser la ville de manière différente.
La culture artistique de la renaissance aura donc de nombreuses répercussions
sur la ville. L'idée se développe qu'il faut élaborer un projet de ville, ou
de quartier, avant d'en envisager la construction. Ce projet devra considérer
les caractères de proportion et de métrique en utilisant la perspective. Ainsi
apparaît l'idée d'une conception totalement intellectuelle de l'espace urbain
qui peut se traduire sur la planche à dessin. Les urbanistes recherchent un tracé
urbain régulier, c'est à dire géométrique et symétrique, avec des effets de
perspective. Le système du monument cible vient illustrer cette méthode: une
avenue droite, longue et large qui aboutit à un édifice monumental qui termine
la perspective et peut ouvrir d'un autre côté vers une autre perspective.
Ces nouvelles réalisations ne détruisent pas toujours l'ancien bâti. Peut-être
par respect de l'ancien, sinon par économie car les coûts d'expropriation
préalables à la rénovation urbaine sont élevés. On procède donc le plus souvent
par juxtaposition, en remplissant certains espaces non bâtis qui subsistaient.
Cependant, certaines situations permettent de réaliser des villes entièrement
conformes aux principes en vigueur. C'est ainsi que les grands incendies de
Rennes, St Dié ou Châteaudun, ont permis de reconstruire ces villes en modifiant
toute leur configuration originelle. On retrouve ce même cas de figure
dans les pays conquis par les européens, en Amérique notamment, où les colons
construisent, sur des espaces «vierges", des villes totalement géométriques et
symétriques, retrouvant les plans orthogonaux d'Hippodamos de Milet.
Une autre possibilité de construire une ville sur mesure est offerte par les
souverains. Louis XIV veut quitter une capitale trop encombrée et se fait
construire Versailles. Dans les quinze dernières années de son règne, il ne reviendra
à Paris qu'une seule fois. Les méfaits du gigantisme sont déjà dénoncés,
avec la crainte que la ville meure de son propre poids. Le pouvoir royal,
qui redoute des difficultés d'approvisionnement pour une si grande ville,
essaie de limiter la croissance de Paris afin de ne pas en perdre le contrôle.
Les solutions apportées peuvent s'exprimer en une idée qui est celle
d'aérer, de clarifier et d'augmenter la lisibilité de la ville. Cela se traduit par
la volonté de répondre:
-aux impératifs de la circulation en reliant les quartiers par des routes régulières
plus larges. Il ne faut pas oublier que le patrimoine routier médiéval
se compose d'un maillage serré de petites rues sinueuses et sombres.
-aux exigences de la santé publique. On voit se développer les discours
hygiénistes qui dénoncent l'air vicié des villes. Certaines activités
considérées comme polluantes et insalubres, surtout celles qui touchent à la
mort, à la putréfaction, sont rejetées hors de la ville: les tanneurs, les
abattoirs, les hôpitaux, les prisons et les cimetières.
La ville n'a cependant pas cessé de croître, entraînant dans son sillage toute
une série de détracteurs qui ne cesseront jusqu'à aujourd'hui de prononcer des
discours naturalistes et de dénoncer les effets néfastes de la ville industrielle.
Pourtant, la ville s'étale dans la campagne et ses frontières deviennent plus
floues. Un indice de cette évolution se mesure dans le réaménagement des
enceintes en boulevards urbains destinés à la promenade dans de nombreuses

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villes françaises (à Paris, Senlis, Reims). Mais la campagne que l'on encense
est presqu'une campagne imaginaire dans laquelle on se réfugie. L'idéal
urbain laisse place à un idéal pastoral. Cependant, il faut noter que pour
beaucoup de ruraux qui affluent vers la ville, celle-ci signifie l'espoir d'une
ascension sociale par le travail et la vie citadine. La ville, et surtout la
capitale, fascine. Les jeunes héros de Balzac et de Flaubert sont toujours là
pour le rappeler.
2°/- Les méfaits de la ville industrielle
Selon Lewis Mumford, c'est au XVI ème siècle que les différences de statut
politique entre ville et campagne s'estompent. La campagne n'est plus un espace
d'insécurité et, du fait du pouvoir central, la noblesse n'exerce plus une
tyrannie, à laquelle auparavant, seule,.Ia ville échappait. Sous l'égide du pouvoir
royal, des industries urbaines quittent la ville pour s'installer à la campagne,
où elles trouvent plus d'espace et une main d'oeuvre meilleur marché
et non contrôlée par les corporations.
Ainsi se forment sur les sites industriels créés de nouvelles
agglomérations urbaines non soumises au régime protectionniste des
corporations. La liberté si caractéristique des citoyens des villes médiévales
ne s'acquiert plus à l'intérieur mais à l'extérieur de la cité. Ce n'est p]us une
liberté politique et collective, qui cherchait à s'affranchir de la contrainte
féodale, mais une liberté économique et individuelle qui permet de se libérer
des contraintes communautaires et d'obtenir ]a liberté du profit.
La ville médiévale repliée sur elle même va ainsi s'ouvrir sur l'extérieur
avec le développement des transports, du commerce et de l'industrie. Les innovations
farouchement gardées par les artisans médiévaux sont popularisées
et étendues par les nouveaux capitaines d'industrie. "Préférant la spéculation
et les innovations rentables à la sécurité et aux valeurs traditionnelles, le
capitalisme ébranlait le fondement même de l'existence urbaine en faisant
miroiter aux yeux de tous les perspectives de la richesse et du profit»(l).
La spéculation foncière qui accompagne le libéralisme économique a des
répercussions sur le tracé de la ville. En effet, le territoire de la ville n'est plus
considéré comme un système de voisinage et de production mais comme un
quadrillage dont chaque parcelle est individuellement négociable. Toujours selon
Lewis MUMFORD, "le sol urbain n'était plus, comme le travail, qu'une
marchandise: sa seule valeur, fonction de l'offre et de la demande, était exprimée
par son prix. Traitée comme un simple conglomérat de constructions
rentables, la ville pouvait s'étendre dans toutes les directions, les obstacles naturels
ou les difficultés de transport constituant les seules limites".
Cette attitude eut pour conséquence de négliger la destination des immeubles.
Ainsi,les bâtisseurs ne tenaient aucunement compte de la différentiation
fonctionnelle entre les immeubles résidentiels, industriels, commerciaux ou
administratifs, et banalisaient les éléments de confort relatifs à chacune de
ces fonctions.
La croissance économique allant de pair avec l'accroissement démographique,
la population étant à la fois une main d'oeuvre et un débouché pour la
production, cela ne pouvait qu'aboutir à la constitution de la mégalopole moderne.
La recherche d'un bénéfice à court terme, la réduction des coûts de
(1) Lewis MUMFORD "La cité à travers l'histoire", Seuil, 1964 (Texte de 1961), p. 524.

-- 26 --
construction et la densification du bâti, ont été négatives dans la mesure où
elles ont méconnu des exigences de qualité de vie élémentaires qui n'ont pas
tardé à s'exprimer dans les décennies qui ont suivi.
La spéculation foncière a aussi eu pour effet de chasser les populations
ouvrières dans certains quartiers, celui des "classes laborieuses et
dangereuses" selon l'expression de Louis Chevallier (1), ou de les rejeter en
périphérie, alors que les quartiers rénovés étaient investis par la bourgeoisie
et les activités commerciales ou financières. Les différentes catégories
sociales se sont trouvées séparées de façon radicale.
L'extension horizontale de la ville a eu pour corollaire la verticalité des
immeubles, symbole du progrès technique en matière de construction. Ces
deux facteurs cumulés ayant entraîné la congestion et les problèmes de
circulation que l'on sait, à tel point que la circulation devient dans la charte
d'Athènes de Le Corbusier une des fonctions principales de la ville et que 1es
nuisances actuelles de la ville sont principalement attribuées aux méfaits de
la circulation automobile.
De plus, l'accroissement de la taille de la ville et le rejet "hors les murs" de
la population active ont entraîné des contraintes de transport et des mobilités
domicile-lieu de travail qui n'existaient pas auparavant et qui sont venues
dégrader les conditions de vie des habitants de la ville, Le développement des
transports publics collectifs, omnibus, chemins de fer puis le tramway, s'ils sont
venus répondre aux problèmes posés par les déplacements, sont aussi venus
justifier ce principe d'éloignement des lieux de domicile et d'emploi. La ville
s'est donc étendue par des extensions linéaires qui épousaient les axes de
transport, de la même manière que plus tard, avec l'automobile, on assistera à
des extensions anarchiques et diffuses qui mitent le paysage rural.
On ne retrouvait pas ces contraintes de transport dans les villes monoindustrielles,
avec l'aménagement de corons destinés aux familles de mineurs, ce
que certains ont pu appeler les cités carbonifères (2). Ce type d'organisation
existe dans le nord de la France, où une nébuleuse industrielle et urbaine investit
le bassin houiller autour des vieilles villes médiévales: Lens, Denain, Douai et
Valenciennes, mais aussi dans les banlieues des grandes villes qui croissent de
façon anarchique comme à Lyon, avec l'industrie métallurgique et chimique ou à
Mulhouse. Ces réalisations ont introduit un système monofonctionnel contraire à
toute définition de la ville, qui est par essence un brassage des fonctions. De
plus, cette concentration d'activités industrielle,s et polluantes autour des villes a
entraîné l'entrée de nuisances à l'intérieur de la ville introduisant un manque de
place et d'hygiène dans les habitations des ouvriers qui vivent quasiment sur leur
lieu de travail.
On assiste aux mêmes phénomènes dans les grandes villes où se
façonnent des quartiers ouvriers et manufacturiers: à Lille, Roubaix,
Tourcoing, à Lyon (le célèbre quartier des canuts), les petits ateliers du
textile sont regroupés dans des quartiers qui fixent une main d'oeuvre
nombreuse dans un espace étroit et insalubre.
Les effets néfastes de la cité industrielle ont eu le mérite d'être tellement
évidents et de prendre tant d'ampleur qu'ils ont donné lieu à une réaction de
défense. L'hygiène collective demandait tellement de moyens qu'elle fut orga-
(1) Louis CHEVALLIER -«classes laborieuses et classes dangereuses à Paris pendant la 1ère moitié
du XIX ème siècle» -Plon -1958.
(2) La coketown de Dickens dans les temps difficiles.

-- 27 --
nisée par les municipalités de la seconde moitié du XIX ème siècle et appliquée
dans les grandes villes françaises. On se rend compte dès cette époque que
certains domaines de la ville doivent relever et être financés par l'initiative
publique. On peut citer à cet exemple les travaux d'Haussmann, qui
accompagnent la restructuration de Paris pour assainir la ville: réalisation de
grandes percées séparant les flux de circulation, construction des égouts,
plantation massive d'arbres d'alignement, créations de parcs et de squares,
construction des fameux immeubles; toutes ces opérations ont été permises
par la démolition de quartiers insalubres.
C'est cependant à ce niveau que l'on peut observer l'ambivalence d'une telle
démarche. Certes, les bienfaits de ces travaux se sont traduits par
l'amélioration générale des conditions de vie. Ils ont cependant contribué à détruire
physiquement certains quartiers, et avec eux des solidarités de voisinage,
des petits métiers, finalement tout ce qui faisait la sociabilité de la grande
ville. De plus, une grande partie de la population «déportée" s'est réfugiée dans
la "Zone», vaste terrain vague autour des fortifications, où elle retrouvait des
conditions de vie précaire tout en perdant les bénéfices de la centralité.
IV. -LES LEÇONS DE L'HISTOIRE
La rapidité de l'industrialisation a entraîné une accélération des mutations
quI ne pouvait que provoquer des déséquilibres.
La spécialisation des quartiers, si elle n'est pas récente, s'est cependant
accentuée après la révolution industrielle et la division du travail qu'elle a induit.
La croissance des villes et l'industrialisation ont eu pour effet de
bouleverser le paysage urbain. La répartition des activités sur le territoire de
la ville a été profondément modifiée. L'éclatement entre les lieux de travail,
d'habitation, de commerce et de loisir a entraîné une perte de la conscience
urbaine. La place croissante attribuée à la circulation, dont le volume des
flux a grandi avec l'extension de la ville et de sa banlieue, a négligé un
besoin essentiel de l'homme, l'appropriation de l'espace qui seule, permet
l'affirmation d'une identité sociale et culturelle et procure le sentiment
d'appartenance à un groupe.
Elle a aussi négligé l'espace public, agora, forum, places puis jardins
qui étaient pourtant, depuis l' antiquité, lieux d'expression de l'urbanité et qui
assuraient un brassage des fonctions.
Elle a aussi modifié les éléments de la centralité urbaine. Si le centre du
pouvoir féodal fut le château fort et l'église, le développement de la
bourgeoisie et du commerce lui ajoutèrent la place du marche. Aujourd'hui,
lorsque l'on parle de centre-ville, en particulier dans les villes nouvelles, il
semble que cela évoque le centre commercial, aménagé et couvert pour
devenir un espace de rencontre et de loisirs, prenant parfois le nom de son
ancêtre romaine, l'agora.
Enfin, elle a contribué à éloigner les citadins de la campagne. Les villes se
sont étendues dans la ruralité environnante, ce qui a contribué à faire perdre à

-- 28 --
la dichotomie historique rural-urbain beaucoup de sa pertinence. La
densification du bâti par le remplissage des espaces libres, cours intérieures
et jardins, a participé à cet éloignement de la nature, qui n'est plus à la portée
du citadin et qui est idéalisée.
L'extension de l'urbanisme et la densification qui l'accompagne se traduisent
donc par la destruction des aménagements naturels et par la dégradation
d'une certaine image de la qualité de vie. Même si l'on s'est débarrassé de certaines
nuisances en termes de salubrité ou de confort, la nouvelle organisation
urbaine en a fait naître de nouvelles qui n'ont rien à envier aux précédentes.
L'approche historique permet de relativiser la responsabilité attribuée aux
seules années d'après-guerre. Il n'a pas existé de villes parfaites et l'on trouve
des racines du mal dès l'antiquité: il ya toujours eu des exclusions.
Cependant, celui qui ignore l'histoire risque de devoir la revivre. Il faut
donc se servir de cette connaissance historique pour mieux comprendre les
problèmes qui sont posés et éviter de reproduire les mêmes erreurs. on sera
alors possible de distinguer la part de l'évitable et celle de l'inévitable.
C'est dans cette optique que sera abordée la partie sur les politiques urbaines.

-- 29 --
TROISIÈME PARTIE
LES TYPES DE REPONSES APPORTEES
AUX DYSFONCTIONNEMENTS URBAINS
I. -ORIGINE ET DÉTERMINATION
DES DYSFONCTIONNEMENTS URBAINS
AU XX e
A. -L'ACCÉLERATION DE L'URBANISATION
SIECLE ET SES CONSÉQUENCES SUR LE PAYSAGE URBAIN
1°/- Les causes de l'urbanisation croissante
a) Les causes démographiques
-L'accroissement naturel: Le baby-boom d'après-guerre s'est prolongé
jusqu'en 1964. Il a eu des répercussions importantes sur les villes. Les nouvelles
générations ont massivement décohabité dans les années soixante et
soixante-dix et sont devenues demandeurs d'emplois et de logements urbains.
-L'exode rural. Cette tendance déjà amorcée depuis le dix-neuvième
siècle se poursuit et s'accélère après 1945. Entre 1954 et 1975, les communes
rurales perdent 1 540 000 habitants. L'amélioration de la productivité
agricole permet de libérer des bras et la croissance économique attire de
nombreux paysans qui viennent chercher des emplois industriels puis
tertiaires à la ville.
-Suite à la décolonisation, les rapatriements des Français dans la métropole,
et en particulier après 1962 à la suite de l'indépendance de l'Algérie,
entraînent un flux massif et rapide de population qu'il faut loger de toute urgence.
-Pour les besoins de la production de masse des «trente glorieuses», il est
fait appel à la main d'oeuvre étrangère, peu qualifiée et faiblement rémunérée.

-- 30 --
Cette arrivée de population s'accompagne du regroupement familial des travailleurs
immigrés, autorisé à la fin des années soixante-dix.
b) Les causes économiques
La croissance économique s'accompagne d'un afflux des travailleurs vers
les villes, en particulier les grandes. Sources d'emploi, les grandes villes
offrent aussi des formations de haut niveau qui drainent les futurs actifs. Ce
mouve ment a contribué à renforcer la métropolisation et à provoquer des
déséquilibres entre les territoires.
2°/ -Les chiffres de l'urbanisation
La tendance clairement esquissée au XIX ème siècle s'est accélérée dans la
seconde moitié du XX ème . Alors qu'en 1846, la population urbaine représente
25 % de l'ensemble, elle atteindra 50 % en 1928, 53,2 % après la seconde
guerre mondiale et enfin en 1982, 73,4 % de la population totale.
L'urbanisation de notre pays est donc récente: de 1945 à 1975, la population
urbaine a autant augmenté que l'ensemble de la population française de 1789
à 1950.
La construction de logements neufs s'accélère pour accompagner la
hausse de la demande de logements: 115 000 en 1953 et 422 000 en 1967.
3°/- L'inégale répartition de la croissance urbaine sur le territoire
Cette explosion de la population urbaine ne s'est pas produite harmonieusement
sur tout le territoire.
Ainsi, la Commission de l'aménagement et du cadre de vie pour le VII ème
plan de 1972 montrait la répartition de la population française: 1/5 ème dans
les zones rurales, 1/5 ème dans les zones urbaines de moins de 100 000 habitants,
2/5 ème dans les zones urbaines de plus de 100 000 habitants et 1/5 ème
dans la région parisienne. Entre 1982 et 1990, l'Ile-de-France a absorbé 35 %
de la croissance démographique nationale et 40 % des créations d'emploi.
4°/- Le paysage urbain hérité de la croissance urbaine de l'après-guerre
Le phénomène des banlieues ne date pas de l'après-guerre. Déjà dans
l'empire romain, les historiens décrivent les mauvaises conditions de vie des
péri-urbains que l'on entasse dans les immeubles collectifs, les insulae. On
retrouve ces dysfonctionnements tout au long de l'histoire urbaine, avec plus
ou moins d'acuité, voire même de façon permanente dans la seconde moitié
du XIX ème siècle.
Cependant, la nouveauté réside dans l'accroissement de la taille des
villes et de leurs banlieues. En effet, plus les villes sont grandes et plus
s'étendent leurs aires d'influence, ce qui entraîne un allongement moyen des
distances à parcourir. Ce qui posait déjà des problèmes à une échelle réduite
va s'aggraver avec les phénomènes de concentration humaine et urbaine.

-- 31 --
Les banlieues ont vu leur périmètre augmenter avec le besoin croissant
d'espace, le développement des moyens de transport et la concentration des
activités industrielles puis tertiaires dans les grandes villes, Les centres-villes
ne pouvant répondre à la demande de logement, des conceptions nouvelles en
matière d 'habitat ont fait leur apparition.
a) L'habitat pavillonnaire
Au XIX ème siècle, la maison hors la ville était l'apanage des classes aisées.
Celles-ci se faisaient construire des résidences secondaires où elles pouvaient
fuir les nuisances de la ville. La ligne de Saint Germain en Laye a été la première
ligne de chemin de fer qui emmenait la noblesse puis la haute
bourgeoisie vers leurs résidences champêtres. Ce privilège s'est petit à petit
démocratisé. Grâce à la loi Loucheur, une partie de la population plus
modeste quitta le centre pour acquérir la villa et le petit1ardin de banlieue, à
titre d'habitat permanent, moyennant une réduction de la taille des parcelles
sous l'impulsion des propriétaires et des spéculateurs fonciers.
Dans l'entre-deux guerres et surtout après 1945, cette évolution se poursuit
et se systématise. Les terrains sont découpés en parcelles de plus en plus
petites et sans considération pour les équipements. La revente des lots est organisée,
soutenue par d'amples campagnes publicitaires qui vantent les
mérites de la vie en banlieue.
Ces lotissements pavillonnaires d'architecture monotone sont des grands
consommateurs d'espace. Mal intégrés à la vie locale, construits souvent sur
un modèle trop uniforme, ils vont contribuer à dégrader et à miter le paysage
rural. De plus, l'absence de prise en compte des besoins en matière
d'équipements collectifs va rendre leur population tributaire des centresvilles
et des transports qui lui permet d'y accéder,
Rien n'est prévu non plus pour aménager des espaces de sociabilité, ce
qui va renforcer le sentiment d'isolement et de solitude, et l'individualisme se
retournera contre ceux qui cherchaient à acquérir un peu de liberté.
b) Le fonctionnalisme et les immeubles collectifs
Ces immeubles sont les héritiers des insulae romaines et des immeubles
de rapport haussmanniens. Leur verticalité permettant de faire des économies
de terrain, ils apparaissent comme une solution nécessaire et adaptée à la demande
urgente de logements. Ces opérations immobilières ont ainsi permis
de réaliser un parc de trois millions de logements.
Alors que les pouvoirs publics militent encore pour le développement de
1'habitat pavillonnaire et les cités jardins, les signataires de la Charte d'Athènes
instituent l'immeuble collectif comme panacée. Dans la lignée des utopies urbaines
héritées des Grecs, ils proposent une vision quadri-fonctionnelle de la
ville. Selon eux, l'urbanisme doit répondre à quatre fonctions: habiter, travailler,
cultiver le corps et l'esprit et circuler. Ils proposent un découpage rationnel du
territoire de la ville, où chaque partie se voit attribuer une des quatre fonctions.
Le fonctionnalisme se veut une théorie scientifique. Pour Le Corbusier, il doit
répondre à la nécessité d'organiser rationnellement les espaces et d'uniformiser
les cadres de vie. Conscient des nuisances de la ville industrielle dont le
vingtième siècle a hérité, Le Corbusier veut libérer l'homme des contraintes de
la technique en soumettant celle-ci au service de l'homme.

-- 32 --
Le grand ensemble est l'incarnation des théories fonctionnalistes en matière
d'habitat.
Les appartements sont soignés. Bien insonorisés, ils sont conçus pour le
mode de vie de la famille moderne. Chacun bénéficie de sa totale liberté dans
sa cellule d'habitation tout en profitant des richesses de la vie collective. Les
tours et les barres sont entourées d'espaces aménagés en équipements de services
et de loisirs. La rue, devenue domaine de l'automobile, ne pénètre pas
dans cet oasis de verdure où tous les aménagements sont prévus pour
l'agrément des personnes et les loisirs des enfants.
La réalité ne fut cependant pas aussi "radieuse" que l'imaginaient Le
Corbusier et les autres tenants du style international. Pour faire face aux carences
de logements qui ont suivi les destructions de la guerre et l'afflux
massif de population." vers les villes, les pouvoirs publics se sont emparés du
concept d'immeuble collectif et les ont dissémines autour des villes, dans les
célèbres ZUP (1). Comme on avait fait des écono mies sur la taille des parcelles
des pavillons, on a fait des économies sur la construction des tours et
des barres' les matériaux utilisés étaient de qualité médiocre, les sites choisis
mal équipés et mal desservis,...
De plus, l'idée de créer une ville abstraite parfaite, et qui conviendrait à
tous les hommes -dans la mesure où elle est universelle-, sans tenir compte
de l'histoire et de la mémoire des lieux s'est révélée être une utopie, par
définition, inaccessible. Les villes et les hommes ne peuvent se réduire à un
principe de fonctionnement unique ou généralisable. Les dysfonctionnements
que ces réalisations ont entraînés seront étudiés, plus avant dans ce rapport.
B -LE CONTEXTE DE L'URBANISATION :
LA HAUSSE DU NIVEAU DE VIE ET LA NAISSANCE
D'UNE DEMANDE EN TERMES DE QUALITE DE VIE
1°/- La hausse du niveau de vie
Selon l'INSEE, la consommation a connu une croissance sans précédent
entre l'immédiat après guerre et la crise des années soixante-dix. Elle a plus
que quadruplé. Entre 1950 et 1985, le salaire net moyen a été multiplié par
30, alors que ies prix ne l'ont été que par dix, ce qui a entraîné un triplement
du pouvoir d'achat.
Cette hausse du niveau de vie a été générale dans la mesure où elle a touché
toutes les classes sociales. Ainsi, on a pu observer un resserrement de
l'éventail des salaires, en même temps qu'une uniformisation des conditions
de vie.
La structure de la consommation globale en a été modifiée. En effet, la
part des biens «inférieurs» relatifs aux besoins de base, à l'exception du loge-
(1) ZUP : Zone à urbaniser en priorité.

-- 33 --
ment, se nourrir, et se vêtir, décroît, alors que celle des biens dits
"supérieurs", les loisirs, la santé, les transports, augmente. La quasi totalité
des ménages est équipée en biens durables, l'automobile, l'électroménager, la
télévision, et accède à un certain standing de vie.
Cette élévation des conditions matérielles de vie s'accompagne d'un
effort soutenu de l'Etat en matière d'enseignement et de culture. L'accès
égalitaire à ces domaines relève d'une préoccupation étatique prônée par les
constitutions de 1946 et de 1958.
2°/- L'expression d'un mécontentement et les revendications
en matière de qualité de vie
Cette démocratisation de la con;1aissance et d'un certain standing de vie
va faire se reporter les revendications sur des préoccupations plus
qualitatives. Les mutations économiques qui avaient permis au confort
intérieur de se développer ont permis des mutations sociales et l'émergence
d'une conscience collective autour des problèmes posés par une urbanisation
massive. Les normes de confort s'étant a peu près homogénéisées pour tous,
c'est l'environnement du logement qui devient une préoccupation collective,
puis l'environnement au sens large.
Les valeurs de la société se sont transformées et le droit à un environnement
de qualité commence à émerger. L'accès à des conditions de vie matérielles
plus avantageuses fait se déplacer le débat sur la qualité de vie et de
nombreuses protestations s'élèvent, dans la lignée des mouvements de mai
soixante-huit, pour dénoncer les atteintes portées à l'environnement par
l'urbanisme extensif.
C. -LES PRINCIPAUX DYSFONCTIONNEMENTS :
LES REVERS D'UNE URBANISATION RAPIDE ET MASSIVE
101- Le mal des banlieues
Nombreuses sont les origines des difficultés que rencontrent les
banlieues. Elles trouvent leurs racines dans l'urbanisation massive et rapide
des années soixante, réalisée, la plupart du temps, dans l'ignorance et ]a
méconnaissance, par les décideurs, de l'organisation de l'espace dans un
souci de qualité de vie. En outre, l'urgence et l'ampleur de la demande de
logements a contribué à créer des grands ensembles souvent mal intégrés
dans leur environnement immédiat, utilisant parfois des matériaux bon
marché ou faisant appel à des techniques peu appropriées, négligeant les
conditions de vie élémentaires d'une société par ailleurs en plein essor.
Toutes les banlieues ne sont pas malades. Certaines sont bien portantes,
d'autres en convalescence. Mais les problèmes qui se posent dans certaines
cités sont d'abord suffisamment importants pour être préoccupants et exiger
une réflexion. Par ailleurs, ces mêmes problèmes risquent d'apparaître dans
des banlieues qui semblent encore "saines". On retrouve les mêmes
difficultés presque partout, la différence n'étant pas structurelle mais
conjoncturelle.

-- 34 --
La hausse générale mais inégale des pouvoirs d'achat et les conditions de
vie dans les banlieues ont sans doute eu un impact déterminant sur la montée
des protestations à la fin des années soixante-dix puis de la violence dans les
années quatre-vingts. Le mal des banlieues peut se décrire comme le cumul
de handicaps, le résultat d'exclusions de toutes sortes et prend l'allure d'une
spirale infernale: chômage -baisse des revenus -échec scolaire -insécurité -
enclavement.
Les exigences premières en matière de qualité de vie font gravement défaut
telles que:
a) Le respect de la mixité et de l'imbrication des fonctions
Les grands ensembles sont des "machines à habiter" d'un même type, qui ne
côtoient pas d'autres modes d'habitation.
Tous les habitants du grand ensemble dorment dans le grand ensemble mais
n'y travaillent pas, ne vont ni au restaurant ni au cinéma. Le grand ensemble est
monofonctionnel. Tout ce qui fait la richesse de la ville, c'est-à-dire l'imbrication
des fonctions, est absent: les activités commerciales et artisanales, les services
publics et les loisirs, les parcs et les cafés... Il faut pour cela se déplacer. Or ces
déplacements sont souvent très difficiles pour ces quartiers enclavés.
b) Le respect de la proximité et de l'accessibilité
Les équipements initiaux prévus par la procédure des ZUP n'ont pas été
réalisés, faute de moyens. Même les services publics sont parfois absents.
Puisque rien n'est à proximité, les habitants se déplacent vers les centres,
que ce soit pour travailler, consommer ou se divertir.
Ici se pose un premier problème qui est celui des populations peu ou non
mobiles. Certains ont discouru sur l'abolition des distances permise par le
progrès des transports et des télécommunications. Il reste néanmoins que certains
services ou équipements essentiels doivent être disponibles à proximité,
dans la mesure où les personnes «mobiles» considèrent qu'il est anormal de se
déplacer sur de longues distances pour accéder à certains besoins fondamentaux,
et quant aux «non mobiles», (les personnes âgées, les jeunes sans moyens de
locomotion, les personnes handicapées ainsi que celles à faibles ressources), ce
refus se transforme en une incapacité réelle d'effectuer ces déplacements.
Un second problème, qui concerne tous les habitants, est l'enclavement.
Le quartier est non seulement isolé de la ville mais de surcroît mal desservi.
L'inaccessibilité du centre est d'autant plus prégnante que de nombreux grands
ensembles sont au milieu de grandes infrastructures de transport dont les possibilités
de franchissement ne sont pas toujours prévues et relèvent sinon de
l'impossible, du moins de l'aventure. Ils entraînent nuisances, pollutions et
bruit, qui s'ajoutent à celles, nombreuses, qui ont déjà été évoquées.
Cette mise à l'écart physique se double d'une mise à l'écart économique et
psychologique.
La crise a des effets très graves sur cette population professionnellement
fragile et entraîne de nombreux cas de chômage de longue durée. Pour beau-

-- 35 --
coup d'habitants, l'emploi est aussi inaccessible, ce qui leur donne
l'impression d'être des laissés-pour-compte.
Ce sentiment est renforcé par la méconnaissance que la plupart des
Français ont de la réalité des grands ensembles. Or la médiatisation des crises
violentes qui contribue à créer un sentiment de peur et de méfiance se retourne
contre ceux qui, déjà marginalisés, se sentent incompris, ignorés,
sinon mis à l'écart.
Cette crise économique a de nombreuses répercussions sur la population
jeune, sur-représentée dans les quartiers sensibles. L'INSEE a calcule qu'une
personne sur trois était âgée de moins de vingt ans contre un sur quatre en
moyenne nationale.
Les enfants ont de leurs parents une image d'adultes inactifs et souvent
découragés. Cette situation peut développer très tôt un sentiment d'injustice et
une attitude agressive envers l'ensemble de la société. Le déclin de l'autorité
parentale et de l'autorité publique laisse ces jeunes sans modèle de référence.
Livrés à eux mêmes, dans une ambiance de crise et de déstructuration familiale,
ils connaissent des échecs scolaires puis professionnels.
c) La diversité de peuplement
L'attribution de logements sociaux recèle par essence un non respect du
principe de la diversité de l'habitat. S'il apparaissait indispensable, l'usage
que l'on en a fait s'est révélé ingérable. On ne s'est en effet pas limité à la
création de logements sociaux mais on a réalisé des quartiers sociaux,
négligeant ainsi le principe fondamental de mixité de l'habitat.
Dès que les ménages les mieux insérés socialement l'ont pu, ils ont quitté
les grands ensembles, remplacés par des familles de plus en plus
marginalisées, ce qui a entraîné une paupérisation de ces quartiers. Selon
Jean-Marie Delarue, délégué interministériel à la ville, "aux débuts de leur
construction, une population à revenus modestes ou moyens, quelque fois
élevés, dans tous les cas stables (ouvriers qualifiés, techniciens,...) en a
bénéficié. Elle y est demeurée longtemps. Une part d'entre elle, bénéficiaire
de procédures d'accession à la propriété, en sortait avec régularité, permettait
d'assurer un flux régulier de nouveaux entrants. Ce mécanisme s'est déréglé
avec le ralentissement de la croissance, à la fin des années soixante-dix.
D'une part, une population aux ressources de plus en plus faibles est entrée
dans ces logements, d'autre part, faute de revenus stables ou suffisants, elle y
est restée à demeure, sans pouvoir prétendre aux programmes destinés à des
catégories mieux pourvues".
Le fait de réunir les populations défavorisées dans de véritables ghettos
s'est trouvé aggravé avec la crise économique qui a fait basculer les petits salaires,
par le biais du chômage de longue durée, vers une véritable paupérisation.
De plus, les moyens d'actions des organismes de logements sociaux sont
réduits. La procédure d'attribution de logements se heurte à une méconnaissance
des populations logées ou demandeurs d'un logement et à la difficulté
d'établir des seuils quantitatifs équilibrés.
Cette ségrégation sociale s'est doublée d'une ségrégation ethnique.
Il n'y a pas lieu ici de démontrer la corrélation entre ces deux types de ségrégations.
Les ghettos sociaux se sont doublés de ghettos de nationalités réu-

-- 36 --
nies sur de petites surfaces. Les travaux de l'INSEE sur le recensement de
1990 ont montré qu'un trouve 18,4% d'étrangers dans ces quartiers, alors
qu'ils ne représentent que 6,3% de la population totale.
d) L'insuffisance de sociabilité et de convivialité
La délinquance et l'état délabré des cités provoquent un sentiment
d'insécurité, qui s'il dépasse souvent la réalité, n'est pas sans conséquence sur
la psychologie collective des habitants de la cité. Le nombre important de
jeunes effraie ,souvent les plus âgés qui ne les comprennent pas et se replient
sur eux-mêmes. Les déséquilibres de nationalités peuvent aggraver le
sentiment d'insécurité et d'incompréhension.
Les habitants de ces quartiers qui subissent les effets de la promiscuité
du fait de l'étroitesse des logements et de la mauvaise isolation phonique, ne
développent aucune sociabilité. Ils se plaignent à la fois du manque
d'isolement et de son trop plein.
Aucun espace collectif extérieur n'est prévu pour permettre à ces gens de
se rencontrer volontairement. La rareté ou l'absence de services de proximité
constitue une autre occasion manquée de faire se rencontrer ces gens qui
s'ignorent, s'ennuient et souffrent de la solitude.
Cette carence, de même que le déclin des traditions militantes, les lacunes
des politiques de soutien à l' engagement bénévole, l'individualisation de la
consommation et des modes de vie, expliquent en partie la re1ative faiblesse
du mouvement associatif qui est une autre solution manquée. Cette situation
conduit à la perte d'un instrument de médiation fondamental permettant
d'associer les habitants aux décisions qui les concernent. Elle constitue aussi
une insuffisance de communication, de lieux d'écoute et de sociabilité.
De ce fait, un repli sur soi et une montée,de l'individua1isme peuvent engendrer
des effets préjudiciables à la collectivité.
C'est ainsi que lorsque les acteurs de l'urbanisme et de l'aménagement
veulent associer les habitants à leurs projets, ils ne trouvent, le plus souvent,
pas d'interlocuteurs directs.
e) La diversité du paysage
Pour des motifs de facilité et d'économie, des quartiers nouveaux ont été
systématiquement construits, chaque fois qu'il était possible, sur des grandes
surfaces planes à l'écart des centres-villes. La même architecture a été reproduite
à plusieurs milliers d'exemplaires. Il en est résulté la monotonie du paysage
des banlieues.
f) Le manque de convertibilité et de mutabilité
Il se développe souvent un sentiment de fatalisme dans 1es grandes cités.
Leur taille et leur aspect, le fait que certains y soient nés et n'aient pas
l'espoir d'en partir, peut les faire paraître immuables.
Ce sentiment se double d'une immutabilité quasi-réelle, dans la mesure où
les tentatives pour améliorer certains aspects sont souvent vouées à l'échec.
Même si certaines actions ont eu des répercussions bénéfiques sur le long
terme, les rénovations extérieures sur les façades superficielles et les activités

-- 37 --
proposées pendant l'été laissent rapidement place à un retour de la saleté et
de l'ennui.
Prévus au départ comme "des machines à habiter", ces lieux se prêtent
mal aux mutations nécessaires pour instaurer des activités économiques ou
d'autres formes de logement. On a l'impression que des personnes
socialement inadaptées vivent elles-mêmes dans des logements peu adaptés à
leurs besoins et qui de surcroît sont inadaptables. Us s'installent alors dans
un cercle vicieux de la dégradation, les habitations de mauvaise qualité
offrant un aspect de moins en moins vivable. Comment imaginer ensuite que
les habitants puissent s'approprier les lieux et essayer d'y mieux vivre.
Dans certains quartiers, on procède tout simplement à l'abattage des
barres et des tours, seul moyen pour donner une nouvelle image de marque
au quartier et pour repartir sur de nouvelles bases.
2°/- Les problèmes rencontrés par les centres-villes
Les problèmes rencontrés par les centres-villes ne sont pas identiques à
ceux des banlieues. Cependant, ils relèvent d'une cause commune: le non respect
de ('équilibre des fonctions. Si on retrouve à peu près cet équilibre à
l'échelle de l'agglomération, il ne l'est plus à celle des quartiers qui tendent à
se spécialiser.
La volonté de rationaliser et de rentabiliser la ville a trop souvent abouti
à la prééminence de certaines fonctions à dominante tertiaire (banques -bureaux)
parfois au détriment d'autres, réduites, disparues, ou rejetées en banlieue
telles que la production, le logement...
a) L'allongement des distances entre le lieu de logement et de travail
Si la banlieue souffre de ce que la ville ne lui a pas laissé, la ville, elle,
souffre de ce qu'elle a perdu et qui a reflué vers la banlieue. En d'autres
termes, le trop plein et le manque de logements dans l'une et l'autre constituent
des problèmes conséquents.
A Paris, par exemple il existe deux catégories de quartiers, à l'ouest et à
l'est, qui perdent petit a petit leur vocation résidentielle.
Les quartiers chics de l'ouest parisien se dépeuplent. Les entreprises à la
recherche d'adresses sociales prestigieuses font pression sur le prix du foncier
et parviennent à convaincre les résidents d'aliéner des immeubles. Elles ont
ainsi investi progressivement les quartiers du centre, puis se sont étendus vers
l'ouest: le septième arrondissement, puis le huitième et le neuvième, le seizième,
jusqu'à la Défense, où le CNIT reconverti en espace commercial de
luxe, cherche à offrir en contrepartie de l'austérité haussmannienne des
Champs Elysées, la technologie triomphante du parvis de la Défense.
Cette "conquête de l'ouest" (1) se double d'une conquête de l'est parisien
dans lequel les rénovations et les restructurations des quartiers tendent à moderniser
l'image d'un vingtième ou d'un dix-neuvième arrondissements encore
populaires. Ces réalisations ont pour conséquence de faire augmenter le prix
(1) PINSON, La conquête de l'ouest -1989.

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du foncier et de chasser une population modeste ancrée dans ces lieux depuis
des générations, pour la remplacer par des ménages plus fortunés.
Cette typologie propre actuellement à Paris constitue néanmoins un signe
avant-coureur de ce qui commence à se produire dans de nombreuses villes
de province.
La perte de la mixité sociale du fait de la pression foncière provoque un
déséquilibre dans les quartiers du centre. Animés dans la journée, ils se dotent
d'équipements correspondant aux besoins de la population active journalière,
qui ne sont pas toujours les mêmes que ceux de la population résidente.
Dans certains cas extrêmes, ce sont des quartiers qui se dépeuplent la
nuit, puisque personne n 'y habite plus, et qui deviennent des enclaves mortes
et peu sûres.
La pression foncière entraîne aussi une déstructuration du tissu des petits
commerçants et artisans qui n'ont plus les moyens de faire face au
renchérissement des prix des locaux lesquels sont progressivement remplacés
par diverses activités de services. Ces activités, toutes utiles qu'elles soient,
ne correspondent pas toujours au caractère de service de proximité pour une
clientèle de quartier qui faisaient le charme et l'animation des rues
médiévales. Jusqu'à une période récente, ces activités étaient très nombreuses
et contribuaient à animer la ville, ainsi qu'à offrir des espaces de rencontre et
de sociabilité pour la clientèle environnante.
La perte de mixité des fonctions dans les centres-villes a donc des conséquences
néfastes sur la qualité de vie urbaine, conséquences qui, si elles sont
moins marquées, peuvent être comparées aux problèmes rencontrés dans les
banlieues. Lorsque l'on observe l'ampleur des déplacements quotidiens des
personnes pour se rendre sur leur lieu de travail, le caractère aberrant de la
séparation entre lieux d'habitat et de travail devient évident.
Il faut cependant nuancer ce propos. Si le rapprochement des lieux de
travail et de résidence semble être un voeu exprimé par de nombreux
habitants, il semble cependant que les chercheurs mettent en évidence, au vu
des résultats du dernier recensement et d'autres enquêtes, que les motifs de
mobilité résidentielle sont de moins en moins corrélés avec le rapprochement
du lieu de travail.
La jeune expérience des villes nouvelles tend à le prouver. Alors que les
concepteurs voulaient réunir en un même lieu, le travail, l'habitat et les
loisirs, il n'est pas rare de voir les habitants de Cergy-Pontoise travailler à
Marne la vallée et ces derniers travailler à St Quentin en Yvelines !
Une première raison que l'on peut avancer pour expliquer cette tendance
est une raison pratique. L'évolution, qui tend à se généraliser, vers la double
activité au sein d'un ménage rend difficile une localisation résidentielle
convenant à la fois au mari et à sa femme; la recherche d'un logement à michemin
des parcours de chacun est de plus en plus fréquente. Il ne faut pas
oublier également les décohabitations de plus en plus tardives des jeunes qui,
faute de pouvoir trouver un logement adapté à leurs besoins et à leurs
moyens, continuent à vivre chez leurs parents alors qu'ils étudient ou
travaillent dans un lieu éloigné.
Une deuxième raison, plus qualitative serait l'existence d'une motivation
plus forte que le rapprochement du lieu de travail: l'attachement à un lieu, à
un cadre de vie de qualité. Cette notion est cependant subjective ce qui rend
difficile son appréhension.

-- 39 --
b) Circulation et congestion
Les problèmes liés à la croissance de la circulation apparaissent très tôt
dans l'histoire urbaine et les réponses apportées vont dans trois directions:
réalignement rectiligne, extension et élargissement des voies.
L'apparition au vingtième siècle de la voiture automobile et le
développement de la périurbanisation vont contribuer à développer
l'extension de la voirie.
L'accélération de la vitesse de déplacement fait apparaître un nouveau
danger qui conduira à la séparation des flux de circulation. Cette séparation
des flux avait débuté avec les réalisations d'Haussmann. L'idée de protéger
les piétons de la circulation automobile sera appliquée à différents degrés,
qui vont des trottoirs et des contre-allées 9u dix-neuvième siècle, jusqu'aux
réalisations contemporaines de véritables quartiers piétonniers.
L'évolution du niveau de vie a permis aux ménages de s'équiper en voiture.
Une par ménage, bientôt deux. En 1980, en France, il y avait 40 véhicules
pour 100 habitants. En 1989, ce chiffre atteint 49 voitures et il est de 76
véhicules pour 100 habitants aux Etats Unis. La part de l'automobile dans le
marché des déplacements urbains mécanisés est de l'ordre de 75% dans
toutes les agglomérations, excepté Paris (1).
Cette évolution, si elle correspond à une croissance de la mobilité des
ménages, correspond aussi à un recul de certains modes de déplacement.
Ainsi, les transports en deux-roues ont diminué de moitié et les déplacements
pédestres de 20% (sur une période de dix ans). Les transports en commun se
maintiennent difficilement sans pouvoir espérer sérieusement concurrencer
l'automobile.
Cette suprématie de la voiture a de nombreuses conséquences sur la
qualité de vie urbaine. En effet, l'avantage de posséder une voiture
s'amoindrit au fur et à mesure qu'apparaît la congestion.
Ainsi, l'éloignement du lieu de travail induit des contraintes de transports
qui s'aggravent pendant les heures de pointe. Ces migrations alternantes sont
longues et pénibles. Pour les usagers des transports en commun, les pertes de
temps sont aggravées pour ceux qui n'utilisent pas les transports en site
propre (les autobus). Pour les automobilistes, cela représente des
embouteillages quotidiens, facteurs de pertes de temps, de stress,
d'accidents...
Les coûts indirects de cette congestion ont été évalués par certains économistes
(2).
Les difficultés de stationnement concernent à la fois les résidents du centre
et ceux qui y travaillent: salariés, commerçants et artisans qui ont besoin
de places de parking de proximité pour leurs livraisons et leur clientèle.
La domination de la voiture, quant à elle, a des conséquences néfastes
pour l'environnement quotidien des citadins. En effet, l'automobile provoque
(1) CETUR (Centre d'Etudes des transports urbains), 10 ans de mobilité urbaine, les années 80,
Ministère de l'équipement, du logement, des transports et de la mer 1990. Selon cette étude les
ménages parisiens ont moins de voitures par ménage que l'ensemble des ménages français.
(2) BEA UV AIS, le coût social des transports parisienJ -1978.

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une série d'effets pervers dont se plaignent en permanence les habitants des
quartiers surchargés.
c) La méconnaissance des besoins en matière d'environnement
La place accordée à l'automobile constitue une source de nuisances pour
la ville. Ces nuisances tolérées deviennent pour beaucoup insupportables et
sont régulièrement dénoncées dans les sondages d'opinion. La pollution, le
bruit, ajoutent à l'impression que l'espace gagné pour la voiture est pris sur
l'espace public de la promenade et de la rencontre, qui était auparavant le
creuset de l'urbanité.
La densification des constructions et l'éloignement de la nature sont une
autre source de nuisances urbaines qui contribuent à développer l'image d'une
ville qui a perdu son échelle humaine.
CHOIX PRIOR ITAIRES DES FRANCAIS EN MATIÈRE
DE QUALITÉ DE VIE
Intitulés
France
entière
France
urbaine
Lutter contre le bruit……………… 54 55
Améliorer la circulation................. 23 26
Améliorer le stationnement............ 24 25
Améliorer la sécurité..........………. 42 41
Améliorer la propreté..................... 31 29
Développer les espaces verts........... 31 29
Améliorer les transports en commun 14 12
Améliorer les conditions de logement 18 20
Développer les équipements sportifs.. 7 8
Développer les activités culturelles… 13 Il
Lutter contre la pollution……………. 33 35
% Réponse
citée au moins
une fois
Source: CREDOC. Enquête conditions de vie et aspirations des Français, 1987.

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Le tableau ci-dessus, tiré de l'enquête annuelle (réalisée en 1987) par le
CREDOC, révèle que les priorités pour améliorer la qualité de vie en ville
sont: la lutte contre le bruit (55 %), contre la pollution (35 %), pour
l'amélioration de la propreté et le développement des espaces verts (29 %)
pour chacun. D'un autre côté, la volonté d'améliorer la circulation et le stationnement
ne semble pas passer par une réduction de celle-ci, puisque la solution
alternative des transports en commun n'est mentionnée comme susceptible
d'améliorer la qualité de vie que pour 12 %. Quant à la mixité des fonctions
dans la ville, elle n'apparaît pas être un critère de qualité de vie
suffisamment important pour être soumis à l'appréciation des Français.
La qualité de vie, comme l'urbanisme, sont affaire de compromis, ce qui
n'est pas facile à gérer. Il n'est pas sûr que la population soit consciente de son
auto-pollution. En d'autres termes, si chacun est prêt à dénoncer les nuisances
liées à l'automobile, moins nombreux,sont ceux qui acceptent d'en payer les frais
en abandonnant une motorisation, voire une double motorisation.
3°/- Les problèmes rencontrés par les petites villes
Nous entendons par petites villes les unités urbaines comprises entre
2 000 et 20 000 habitants.
S'il existe des problèmes communs entre ces villes et les plus grandes, il
existe tout autant des difficultés spécifiques aux petites villes. Cependant, le
degré de gravité n'est certainement pas le même selon la taille des villes et
selon leur situation géographique. Il semble même que le degré de
satisfaction en terme de qualité de vie décroît avec l'augmentation de la taille
de l'agglomération.
Il reste néanmoins que l'on ne retrouve pas pour autant une satisfaction
parfaite dans aucune ville. Il est donc important de dégager les nuisances
spécifiques aux petites villes.
• La tendance concentrationnaire de l'urbanisation a contribué pendant
une longue période à dépeupler les petites unités au profit des plus grandes
qui réunissaient sur leur territoire l'essentiel des emplois, des activités et des
services. Les petites villes qui font office de villes centres pour les bourgs
environnants sont donc dans une mauvaise posture car elles n'ont pas les
moyens d'assumer ce rôle de centre urbain réunissant les équipements publics
et privés.
Un premier handicap réside dans la configuration urbaine. Les rues sont
souvent étroites, ce qui entraîne des difficultés de stationnement et de
circulation.
Les activités traditionnelles et rurales implantées au centre sont condamnées
à péricliter s'il n'y a pas d'environnement de services de pointe et si, de
plus, s'implantent des centres commerciaux en périphérie absorbant ainsi
toute la zone de chalandise des bourgs environnants.
De même, ces activités traditionnelles fragilisées ne sont pas en mesure
d'offrir suffisamment d'emplois à la population locale. Les jeunes q\:li ont
déjà quitté la ville pour poursuivre leurs études dans les sous-préfectures et
les préfectures ne reviennent pas sur les lieux pour travailler.

-- 42 --
Les conséquences de cet exode des jeunes sont d'abord le vieillissement
de la population et donc la perte d'une mixité des âges et des activités. Rien
n'est prévu pour garder ces jeunes. On observe des taux de vacance de
logement trés élevés, en raison de leur inadaptation ou de leur prix trop
élevé. Par ailleurs on enregistre une insuffisance de logements locatifs
sociaux.
La moyenne d'âge de la population s'est élevée et les centres anciens se
dégradent et se paupérisent. Les moyens de rénovation et surtout de
réhabilitation du centre pour une petite commune ne sont pas les mêmes que
dans les grandes villes ou les pressions conservatrices sont plus fortement
exprimées. Le départ des petits commerces et des artisans a contribué à
renforcer ce sentiment d'isolement et d'inertie.
Les petites communes ne reçoivent pas assez de taxe professionnelle
pour financer des équipements qui feraient d'elles des centres d'animation
4rbaine. Elles entrent donc dans une relation de dépendance vis à vis des
villes plus importantes. .
• De nombreuses petites villes autrefois isolées ont perdu leur
autonomie du fait de l'extension des agglomérations et des moyens de
transports. Ainsi, nombreuses sont celles qui sont devenues des banlieues de
plus grandes, celles-ci étendant de plus en plus leurs zones d'influence sur de
vastes aires urbaines et rurbaines.
L'association des villes de France à une heure de Paris montre que
l'apparition du TGV a modifié la perception des distances. Ainsi, un certain
nombre de villes de province affirment leur accessibilité et leur rattachement
à Paris et au bassin parisien.
Cependant, de nouvelles localisations ont été permises par les mutations
économiques relatives à l'intensification du développement des activités tertiaires.
Celles-ci ne sont plus directement dépendantes de la concentration
des activités et cherchent à s'éloigner des centres surchargés, moyennant une
accessibilité facile aux réseaux internationaux. Ces mutations économiques
ont eu pour répercussion une redistribution des activités sur le territoire.
Elles sont aujourd'hui à la recherche de sites bien desservis par les
réseaux de communication, à proximité d'établissements de l'enseignement
supérieur avec lesquels elles nouent des collaborations (université -
entreprise) et procurant un cadre de vie agréable pour leur personnel.
Cela offre une opportunité de développement pour les petites villes qui
réussissent à mobiliser leur énergie et à attirer sur leur territoire des activités
économiques.
4°/- Le problème posé par l'uniformisation entre le rural et l'urbain
Si le sujet traité concerne la ville, on ne peut passer sous silence les problèmes
auxquels sont confrontés les petits bourgs ruraux. Pour l'INSEE, est
rural tout ce qui se trouve en dessous du seuil de 2 000 habitants. On peut cependant
se demander si cette définition a encore un sens.
En effet, si l'on considère qu'une ville se définit par un certain mode de
vie, on peut remarquer que nombreux sont les bourgs ruraux qui deviennent
des petites villes.

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Il a été constaté dans la partie historique que les frontières entre ces
deux mondes s'estompaient à mesure que les fortifications de la ville étaient
abattues et que l'habitat péri urbain se développait.
L'essor des moyens de communication et de transport, la multiplication
des résidences secondaires, ont concouru à faciliter l'interpénétration de deux
mondes qui s'étaient posés en opposition. Le développement du tourisme vert
avec les gîtes ruraux témoigne de cette évolution et la renforce.
L'expansion de l'habitat pavillonnaire périurbain a cependant fragilisé un
tissu rural en perte de dynamisme démographique. Les rurbains n'ont pas
adopté les modes de vie ruraux et ont apporté avec eux leurs modes de
consommation et leurs habitudes urbaines. Une relative standardisation des
modes de vie s'est donc produite au détriment de certains éléments de qualité
de vie traditionnelle.
Ces nouvelles banlieues lointains ont été baptisées banlieues-dortoir,
dans la mesure où les nouveaux habitants passaient trop de temps dans les
trans ports pour profiter de leur environnement rural et parce qu'ils gardaient
!'habitude de revenir consommer de la centralité en ville. Cela n'a donc pas
contribué à dynamiser les commerces locaux ni à renforcer l'animation des
villages.
Il est donc important de mentionner les risques que comportent cette
perte de l'identité rurale et cette dévitalisation. Du point de vue de la ville, on
peut noter que le bon équilibre de celle-ci dépend de la zone rurale dans laquelle
elle s'inscrit.
II. -LES RÉPONSES APPORTÉES
L'urbanisme recouvre un domaine vaste qui se laisse difficilement appréhender.
L'étude procèdera par un éclairage allant du plus général au plus particulier.
Après avoir défini l'urbanisme, l'évolution du rôle de l'Etat et des autres
acteurs de l'urbanisme sera analysée ce qui permettra ensuite de proposer une
typologie des méthodes adoptées et de poursuivre sur l'évaluation des outils.
A. -L'URBANISME
1°/- Définition et contexte
On entend par urbanisme des réalités sensiblement différent~s. Ainsi, le
Petit Robert le définit comme «l'étude systématique des méthodes permettant
d'adapter l'habitat urbain aux besoins des hommes». Cette définition centrée
sur l'habitat n'est pas satisfaisante, car elle ne prend pas en compte l'ensemble
des fonctions urbaines. Les développements qui vont suivre s'attacheront de

-- 44 --
plus près à la définition du Larousse décrivant l'urbanisme comme: «un ensemble
de mesures techniques, administratives, économiques et sociales qui
doivent permettre un développement harmonieux, rationnel et humain des agglomérations».
Cette définition sera retenue parce qu'elle intègre un objectif
de qualité très présent dans l'urbanisme contemporain. Il y sera ajouté cependant
l'arsenal des mesures juridiques qui constituent le cadrage et la
définition des méthodes d'intervention en matière d'urbanisme.
Au XIX ème siècle, l'urbanisation de la ville relève de l'initiative privée. Les
unités urbaines croissent de façon anarchique et l'Etat va progressivement
prendre en charge certains domaines. La période haussmannienne constitue
une avant-garde en la matière. L'initiative privée se limitant à la construction,
l'Etat prend à sa charge la réalisation de la voirie, des parcs ou des égouts. Il
s'opère lentement une redistribution entre les sphères de compétence publique
et privée.
L'urbanisme est en effet indissociable du pouvoir car il dénote une
volonté d'action. Selon J-P LACAZE (1), "la question de la manière
d'effectuer les choix, et, par voie de conséquence, celle des critères de
décision, sont donc bien centrales et, si l'on peut dire, fondatrices de la
spécificité d'une démarche d'urbanisme". Selon l'auteur, les actes
d'urbanisme sont profondément inégalitaires car il n'existe pas de méthode
rationnelle d'optimisation des choix. En effet, la ville réunit des intérêts
contradictoires et toute décision de favoriser un aspect sur un autre aura
nécessairement des conséquences sur le reste. La décision relève donc d'un
arbitrage politique, qu'il soit ou non le reflet d'un desiderata populaire, qui
optera pour une action plutôt qu'une autre. L'arbitrage ira au juge, qui, par sa
jurisprudence du bilan établie en 1971, tranchera en comparant les coûts et
les avantages d'un projet (2).
2°/- Evolution de l'urbanisme: le rôle évolutif de l'Etat
Il n'y a pas lieu ici de retracer l'histoire exhaustive du droit de
l'urbanisme et des structures administratives concernées par ce domaine. Il
est cependant intéressant d'en dégager les grandes tendances afin de pouvoir
resituer les outils dans un contexte plus large.
Sous l'ancien régime, il n'existait pas de ministère chargé des questions
d'urbanisme, mais les compétences se trouvaient partagées entre le contrôleur
général des finances et les quatre secrétaires d'Etat. On constate cependant
dès le XVIII ème siècle une unification des compétences en la personne de
l'intendant, qui tente de contrôler et de récupérer peu à peu l'urbanisme municipal.
Dès 1919, la loi Cornudet fixe les objectifs de l'Etat en matière
d'urbanisme. Soucieux de combattre l'extension et la diffusion anarchique des
villes, l'Etat commence par définir l'idée d'une approche globale de la ville. Il
s'agit de s'assurer que les villes pourront s'aménager, s'embellir et s'étendre
dans un souci de salubrité et de confort. La volonté de préserver
l'environnement est garantie par l'autorisation faite au préfet de refuser un lo-
(1) Jean-Paul LACAZE, les méthodes de l'urbanisme, PUF, collection OSJ, 1990.
(2) Conseil d'Etat, 1971, Ville nouvelle est.

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tissement, ce qui constitue l'origine du contrôle de l'usage des sols par la collectivité
publique.
L'année 1943 constitue un tournant dans J'histoire de l'urbanisme. La loi
Prothin du 15 juin 1943 institutionnalise le terme «urbanisme» et définit les
grandes lignes du droit applicable. L'urbanisme devient une compétence gouvernementale.
Cette loi fixe le cadre juridique de l'urbanisme; elle institue les
plans d'urbanisme et définit les grandes lignes des projets d'aménagement, les
moyens d'action de l'administration et des collectivités locales, afin d'assurer
massivement et rapidement la reconstruction des villes sinistrées.
Cependant, les impératifs de la reconstruction vont retarder l'application
d'un aménagement urbain sur le long terme au profit d'un urbanisme opérationnel.
Plus que de planification urbaine, il s'est agi de recomposition des
tissus urbains sinistrés et surtout de constructions de logements sur les
terrains périphériques disponibles, dans ce qu'on appelait les ZUP (1). La loi
d'orientation foncière de 1953 vient apporter la possibilité pour les pouvoirs
publics d'intervenir directement sur le foncier et de déléguer le pouvoir
d'aménagement aux établissements publics et aux sociétés d'économie mixte.
A la même époque, le système de planification souple introduit par Jean
Monnet en 1947 afin de reconstruire les immeubles détruits, renouveler et
améliorer les biens d'équipement et répondre à une demande accrue des biens
de consommation, va être transposé en matière d'urbanisme, avec l'idée qu'il
faut intégrer la ville dans un territoire plus vaste. Le plan national
d'aménagement du territoire présenté par C. Petit développe l'idée d'une recherche
d'une meilleure répartition des hommes et des activités économiques
sur le territoire.
La décennie soixante voit l'Etat accroître son rôle dans l'aménagement du
territoire et dans l'aménagement urbain. Ces années voient apparaître la création
de la DATAR (1963) et du ministère de la Construction, des Travaux
Publics et des Transports (1966).
Ce cadrage administratif qui permet de regrouper les instances de réflexion
et d'action sera accompagné d'une loi d'orientation foncière de 1967
qui précise les outils en matière d'urbanisme opérationnel et introduit la nécessité
d'un recours à la participation et à la concertation. Les POS (2) et les
SDAU (3) sont créés. Si l'Etat conserve son rôle d'incitation, d'animation et
de coordination, il doit néanmoins agir de concert avec les acteurs privés de
l'aménagement et surtout avec les col1ectivités locales. La création des ZAC
(4) institue une concertation entre quatre acteurs: l'Etat, la collectivité locale,
les organismes aménageurs (les établissements publics et les sociétés
d'économie mixte) et les particuliers (les propriétaires et les promoteurs).
Cette procédure qui permet de déroger au droit commun du POS au moyen
du PAZ (5) s'assure de l'existence d'un réel compromis entre les intérêts en
jeu.
(1) Les zones à urbaniser en priorité ont été créées par la loi en 1957.
(2) Plans d'occupation des sols.
(3) Schémas directeurs d'aménagement et d'urbanisme.
(4) Zones d'aménagement concerté.
(5) Plan d'aménagement de la zone.

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Les années soixante-dix sont des années contestataires. Elles ont vu
émerger progressivement une remise en question d'un urbanisme jugé
démesuré et non respectueux de la qualité de vie. L'idée d'un urbanisme
qualitatif, si elle avait déjà été abordée, trouve ici un élan sans précédent. Les
outils de l'urbanisme doivent s'adapter à ce désir de mieux vivre en ville
formulé par les citadins, et concilier les problèmes d'environnement au sens
strict et ceux qui relèvent de l'urbain (logement, équipements, loisirs,...).
Plusieurs outils et procédures apparaissent et vont dans le sens d'un urbanisme
qualitatif.
En 1975, une loi institue le plafond légal de densité (PLD) afin de
contrôler la densification des centres-villes. Les opérations programmées
d'amélioration de l'habitat (OPAH) instaurent une préférence pour la réhabilitation
des immeubles anciens, plutôt que pour la rénovation, impliquait la rénovation
du bâti.
Cette approche qualitative repose sur une volonté de faire participer les
habitants à l'aménagement de leur territoire, tout du moins à prendre connaissance
de leurs besoins et de leurs attentes.
L'expérience des villes nouvelles surgit à l'issue d'un constat autour du
schéma directeur d'aménagement de la région d'Île de France que la
prolifération de constructions d'habitations non organisées en unités urbaines
doit cesser. La loi du 10/7/70 veut "créer des centres équilibrés eu égard aux
équipements publics et privés et aux possibilités d'emploi".
L'établissement public d'aménagement de la ville nouvelle se voit confier la
lourde tâche d'assurer le développement harmonieux d'un cadre de vie urbain
qui permette de réunir l'habitat, les emplois, les commerces et les loisirs.
La création du ministère de l'Environnement en 1971 procède de la même
démarche. La protection de l'environnement devient une priorité clairement
affichée qui nécessite une intervention massive de la puissance publique ainsi
qu'une administration particulière. Malgré son instabilité régulière,
l'organisation ministérielle s'installe définitivement de manière "autonome"
dans l'administration française. Environnement (1971) puis qualité de vie
(1974-78), puis environnement et cadre de vie (1978-81), puis environnement
(1981-..), les termes changent, ainsi que les compétences, mais les préoccupations
en termes de qualité de vie et d'environnement ont pris leur distance avec
l'urbanisme, sans doute dans l'espoir de garantir leur respect.
Il faut mentionner aussi les actions de la DATAR, qui, parallèlement à sa
réflexion sur la reconversion des grands sites mono-industriels spécialisés
dans des activités irrémédiablement déclinantes, développe une politique
d'urbanisme qualitatif dans les villes moyennes et les petites villes. Elle créé
les contrats villes moyennes qui «doivent constituer un terrain privilégié
d'expérience d'urbanisme à caractère humain". En 1975, cette politique est
complétée par les contrats de pays, concernant les petites villes et leur pays
alentour, afin d'enrayer le dépeuplement accéléré des zones rurales. Ainsi se
développe l'idée du «small is beautiful", la recherche de nouvelles échelles
plus appropriées aux besoins des hommes que les grandes mégalopoles.
L'extension du bassin parisien est en permanence corrigée par des politiques
successives, celle des métropoles d'équilibre, puis des aires métropolitaines
et des réseaux de villes.
L'année 1982 constitue une autre date charnière avec la promulgation de
la première loi de décentralisation. L'Etat n'exerce plus une tutelle mais un
contrôle de légalité sur l'action des collectivités décentralisées. L'article pre-

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mier de la loi du 7/1/83 affirme que les collectivités décentralisées
«concourent avec l'Etat à l'administration et à l'aménagement du territoire, au
développement économique, social, sanitaire, culturel et scientifique, ainsi
qu'à la protection de l'environnement et à l'amélioration du cadre de vie».
Les compétences en matière d'urbanisme échoient aux plus petites
collectivités -les communes -car celles-ci sont les plus aptes à considérer
l'environnement urbain dans sa globalité. Par l'intermédiaire de la décentralisation,
l'administration de l'urbanisme se rapproche de l'administré. Etudes
d'impact, participation des administrés, valeurs d'usage vernaculaires deviennent
les valeurs de référence grâce au développement de l'urbanisme
participatif et à la formation de contre pouvoirs.
L'Etat cependant ne peut abandonner totalement ses prérogatives.
L'expérience de la décentralisation montre que si cette tendance était inévitable,
elle met du temps à se stabiliser.
Si les compétences sont décentralisées, le gouvernement créé aussi de
nouvelles structures centrales pour donner une politique générale et
coordonner les actions. Le droit n'est plus capable d'apporter seul des réponses
aux dysfonctionnements de la ville. La diversification des problèmes urbains
dans les domaines de l'économique, du social, de J'éducation, de la culture et
d'autres, impose que l'on établisse des techniques pluridisciplinaires,
susceptibles d'appréhender l'ensemble des facettes de la ville.
Trois lois récentes sont venues cadrer l'action du gouvernement en
matière d'urbanisme :
- La loi Besson du 31 mai 1990
Elle veut garantir un droit au logement pour tous. Elle prévoit
l'élaboration d'un plan départemental d'action par le préfet de département, Le
conseil général et les partenaires locaux. Ce plan vise à améliorer la connaissance
des populations en difficultés afin de mieux répondre à leurs besoins et
de perfectionner la politique d'attribution des logements au moyen des protocoles
d'occupation du patrimoine social (POPS). Il institue un fonds de solidarité
pour le logement afin de soutenir les familles les plus en difficulté.
- La loi sur la solidarité financière entre les commune, du 13 mai 1991
Ce texte entend lutter contre la ségrégation sociale et instaure une solidarité
communale en réformant la répartition de la dotation globale de fonctionnement.
Il crée une dotation de solidarité urbaine (DSU), prélevée dans les
communes qui ont les ressources fiscales les plus importante à l'intention des
communes les plus défavorisées. En 1993, un milliard de francs sera réparti
dans les communes qui ont une lourde charge de logements sociaux, de droit
ou de fait, et 155 millions dans le cadre de la dotation particulière de solidarité
urbaine (DPSU) entre les communes moins touchées que celles concernées par
la DSU, mais qui ont cependant des difficultés.
La loi crée aussi un fonds de solidarité intercommunale en lie de France
afin de réduire les fortes disparités entre ses communes. 585 millions de
francs seront reversés dans ce cadre.
- La loi d'orientation pour la ville du 31 juillet 1991 (LOV)
Elle définit dans son article premier un droit à la ville, c'est à dire à un
accès équitable au logement, à J'emploi, aux équipements et aux services publics
dans leur diversité. Elle refuse la ségrégation et veut instaurer une
démocratie locale, c'est à dire une concertation entre les acteurs locaux, les
habitants et les associations.

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Les articles qui suivent sont cependant moins ambitieux et se concentrent
sur les problèmes de logement.
La recherche de la diversité, de l'habitat à l'échelle de l'agglomération
mais aussi du quartier est mise en avant avec la relance des programmes locaux
de l'habitat (PLH) et des POPS, qui prennent le relais des conventions
ville-habitat. Un autre objectif est celui de maintenir l'habitat social dans les
centres et les quartiers anciens. Quant aux grands ensembles périphériques, la
loi prévoit une réinsertion dans la ville avec une réintroduction des activités
(avec une exonération de la taxe professionnelle pour les entreprises insérées
dans les quartiers en difficulté).
Enfin, de nouveaux outils sont mis en place, notamment en matière de réserves
foncières afin de permettre aux communes de réserver les terrains nécessaires
à un développement harmonieux des villes. On peut citer à cet:,
effet l'incitation pour les maires à recourir aux plans d'aménagement
d~,zones (P AZ) et de créer des établissements publics fonciers.
L'ensemble des actions nouvellement créées et la façon dont elles
s'insèrent dans la politique de la ville feront l'objet d'un chapitre particulier.
B. -TYPOLOGIE DES MÉTHODES DE L'URBANISME
L'évolution des méthodes de l'urbanisme n'est pas linéaire. Selon la
conjoncture économique et les problèmes rencontrés par les villes, certaines
disparaissent, d'autres se créent, et certaines, qui avaient disparu, réapparaissent.
Il est donc difficile de présenter une évolution chronologique de ces méthodes,
même si l'on peut en repérer les dates d'apparition, car les nouvelles
ne rendent pas définitivement obsolètes celles qui avaient déjà été
expérimentées,
Jean-Paul Lacaze propose un classement de ces méthodes qui peuvent
être regroupées en cinq grands types: la composition urbaine, la planification
stratégique, l'urbanisme de gestion, l'urbanisme participatif ou concerté et
l'urbanisme de communication.
1°/- La composition urbaine
La composition urbaine est la méthode la plus ancienne. Elle correspond
à une attitude autoritaire qui modèle la ville, non pas en tenant compte de
l'existant, mais en créant de toutes pièces un plan de ville. C'est donc une approche
spatiale de la ville. Cette méthode implique que l'on fasse abstraction
du site, c'est à dire des accidents topographiques, des personnes et des
activités installées, pour ne tenir compte que d'un espace considéré comme
vierge, qui se plie à toutes les volontés du dessinateur, puis de l 'aménageur.
Si elle a pu se développer par le passé, Versailles ou Leningrad en étant
deux exemples, cette méthode est aujourd'hui considérablement restreinte,
dans la mesure où peu d'espaces sont totalement disponibles pour être bâtis.

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On la trouve néanmoins appliquée dans le cadre des villes nouvelles ou
de certains petits espaces entièrement reconstruits.
2°/- La planification stratégique
La planification stratégique apparaît dans les années soixante comme corollaire
de la croissance économique et de la concentration urbaine. La ville
est considérée comme un système que l'on peut modéliser selon les théories
économiques. Le SDAU est un outil issu de cette conception de l'urbanisme
qui permet de faire des prévisions chiffrées sur l'évolution d'un secteur
d'étude étendu.
Cette technique a des limites. Comme on l'a vu plus haut, certains éléments
de la ville, et non des moindres, ne sont pas quantifiables ce qui
rend difficile une modélisation globale de la ville. Cette approche
technocratique ne doit donc pas ignorer que la recherche prioritaire de
rendement et d'efficacité doit prendre en compte, en plus de la rentabilité,
l'aspect social.
Cependant, elle a permis d'intégrer une double dimension qui était négligée
dans la technique de la composition urbaine. D'une part elle tient compte
de l'évolution sur le long terme de l'économie, la démographie et la forme
des villes qui leur correspondent. D'autre part elle fait collaborer deux séries
d'acteurs. les acteurs privés et les acteurs publics -qui, dans les faits, interagissent.
3°/- L'urbanisme de gestion
L'urbanisme de gestion naît avec la crise des années soixante-dix. Il
apparaît nécessaire à cette époque de requalifier certains espaces dont
l'obsolescence a été brutalement révélée par la crise. En effet, les mutations
structurelles de l'économie, avec l'explosion du secteur tertiaire et la régression
de l'industrialisation, vont avoir des conséquences profondes sur l'espace
urbain.
L'urbanisme de gestion va donc se recentrer sur la gestion d'espaces existants
en concentrant son action sur le développement général des services.
Les quartiers anciens et dégradés de certaines villes constituent une
priorité de cette pratique gestionnaire. L'accent est mis sur la réhabilitation et
la rénovation des logements.
L'Etat lance la procédure des Opérations programmées d'amélioration de
l'habitat (OPAH) qui sont des contrats triennaux associant l'Etat, la commune
et l'ANAH (Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat) visant à rénover
des quartiers dégradés. Cette requalification des logements entraîne néanmoins
des effets secondaires dangereux dans la mesure où les quartiers
rénovés ne sont plus accessibles aux populations d'origine, qui occupaient
ces habitations parce qu'elles étaient dévalorisées.
Les friches urbaines de la Lorraine, du Nord, mais aussi du Bassin parisien,
sont d'autres lieux d'expérimentation de l'urbanisme de gestion. La requalification
de ces lieux passe par l'injection de nouvelles fonctions, notamment
les fonctions de services, dans un espace monofonctionnel en crise. il
passe aussi par la réadaptation d'une population ouvrière marginalisée.

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On trouve des problèmes humains du même ordre dans certains quartiers
dits "en difficulté", généralement dans les grands ensembles hérités de la période
de reconstruction massive. Là aussi, l'Etat propose de nouveaux outils
et installe de nouvelles structures.
La procédure Habitat vie sociale (HVS), instaurée en 1977 est remplacée,
en 1982, par celle de Développement social des quartiers (DSQ). Elle fonctionne
en étroite collaboration avec une structure, la Délégation interministérielle
à la ville (DIV) à laquelle s'est ajouté, en 1991, le ministère de la Ville.
Le rattachement de [a ville au ministère des Affaires sociales, en 1993, renforce
la tendance au recentrage sur l'aspect social.
Si la rénovation et l'amélioration des structures physiques de la ville sont
fondamentales. il faut néanmoins reconnaître que l'origine des maux ne provient
pas exclusivement d'un malaise social mais également d'un désordre
économique.
4°/- L'urbanisme participatif ou concerté
Si j'urbanisme participatif apparaît chronologiquement avant l'urbanisme
de gestion, son application a cependant été développée par celui-ci. En effet, le
recentrage sur des lieux spécifiques a permis un rapprochement des
gestionnaires et de la population qui allait dans le même sens que les
revendications de ces derniers à participer à l'aménagement de leur territoire et
à protéger leur environnement immédiat
J-P Lacaze parle "d'usages vernaculaires" de l'espace quotidien que ne
peuvent appréhender les technocrates trop éloignés des réalités quotidiennes.
Ces micro-ritualisations de leur environnement par les habitants, décrites par
Pierre Sansot, sont cependant toutes aussi importantes que la situation d'une
ville dans un réseau économique et financier plus vaste.
L'émergence de revendications qualitatives et personnalisées en matière de
cadre de vie incitera les aménageurs, et particulièrement les communes depuis
la décentralisation, à tenir compte des attentes bien spécifiques des habitants et
à les faire participer à la réalisation d'un projet qu'ils s'approprieront avant
même qu'il soit réalisé.
On trouve plusieurs degrés dans l'urbanisme de participation.
Il y a d'abord le besoin d'informer, dans la mesure où, pour se prononcer
sur un projet, il faut en avoir eu préalablement connaissance. Cette règle de
l'information se situe dans la lignée de toutes les grandes lois sur les libertés
publiques qui ont incité l'administration à user de plus de transparence et à se
rapprocher de ses administrés. Ainsi une loi de 1978 permet à tout administré
d'avoir accès aux documents administratifs, notamment ceux d'urbanisme.(l)
Un deuxième degré de la participation est la consultation. Cela est prévu
par [a procédure de l'enquête publique. Par exemple en matière de plan
d'occupation des sols, toute adoption ou révision doit faire l'objet d'une enquête
publique préalable.
(1) Loi de 1978 la CADA ouvrant l'accès de tous aux documents administratifs. Loi de 1977 créant la
Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) qui permet à toute personne de consulter les
fichiers, détenus par l'administration, qui la concernent

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Enfin, on peut aller jusqu'au partage du pouvoir de décision et même de
l'expertise, comme c'est le cas dans les études d'impact.
L'urbanisme participatif n'est cependant pas aisé et il demande que soient
surmontés certains obstacles. Notamment le décalage entre le langage des
habitants et celui du technicien. Il est important de bien s'assurer que l'on a
compris un message et que l'on est capable de renvoyer un avis dans des
termes compréhensibles. On risque sinon de réduire à néant les tentatives de
participation affirmées.
C'est ici que le rôle des associations de locataires, celles de quartiers, et
les comités interprofessionnels du logement (CIL) doit prendre toute sa
dimension.
Il faut aussi se méfier des mêmes écarts qu'entraînent l'urbanisme de gestion.
Par son recentrage sur des actions spécifiques, celui-ci risque de perdre
la vision d'ensemble et cohérente du fait urbain.
Par leur souci du quotidien, ces méthodes pragmatiques apportent des
corrections importantes aux projets initialement proposés, mais restent aléatoires
car elles se situent dans le quotidien et manquent de planification à
long terme.
5°/- L'urbanisme de communication
Cette méthode est doublement issue de la crise économique et de la décentralisation.
Fragilisées par la première et responsabilisées par la seconde,
les municipalités se sont lancées dans une course à l'image visant à attirer des
activités nouvelles et porteuses sur leur territoire.
On a vu dans l'approche de la qualité de vie que les communes, à la recherche
de taxe professionnelle et d'emplois pour leurs habitants, avaient recours
à des techniques publicitaires pour se mettre en valeur et attirer les entreprises.
Dans cet urbanisme de communication, qu'on pourrait qualifier de
commercial dans la mesure où il cherche à «vendre" un territoire, on trouve
toute une série d'arguments originaux visant à éclairer sur les avantages de
chacune des villes. Cela se traduit donc en actes d'urbanisme destinés à en
valoriser l'image qui vont de la composition urbaine de nouveaux quartiers
(Antigone et Polygone à Montpellier) à la réalisation de véritables
technopôles, en passant par l'organisation de festivals culturels ou
d'opérations de rénovation du patrimoine historique.
Toutes ces méthodes ne sont pas exclusives l'une de l'autre. Elles se
corrigent et se complètent. On les retrouve de façon conjointe, même si selon
les époques, les secteurs de la ville ou les échelles d'intervention, certaines
sont prédominantes.
C. -PANORAMA DES ACTEURS
Le nombre des acteurs intervenant dans l'urbanisme est allé en
s'accroissant. On trouve deux catégories: les acteurs spécialisés qui ont en

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charge une action spécifique sur la ville et les coordonnateurs qui viennent
répondre aux problèmes posés par la multiplication des intervenants sur la
ville. On a donc une création de nouveaux acteurs pour répondre aux
problèmes posés par l'inflation d'acteurs.
Ces acteurs seront présentés ici en partant des instances centralisées pour
arriver aux acteurs qui interviennent à l' échelle locale.
1°/- Les instances centrales
- Le secrétariat d'Etat à la ville
Un ministère de la Ville est créé, et un ministre d'Etat est nommé le 8 février
1991. Son action est déconcentrée par la nomination de 13 sous-préfets
à la ville dans les départements les plus urbanisés, distincte de l'équipement
et du logement, distincte du transport, distincte aussi de l'environnement. Le
terme d'urbanisme est abandonné pour celui de ville jugé plus valorisant.
Mais dès le début, l'accent est mis sur les quartiers dégradés.
Il est chargé de préparer et de mettre en oeuvre la politique de la ville. Il
a donc une fonction d'information, d'animation et de coordination de la
politique gouvernementale. Il informe les acteurs publics et privés des
objectifs et des moyens de la politique gouvernementale en matière
d'urbanisme. Il veille à la coordination et à la cohérence des actions qui
concernent plusieurs acteurs indépendants.
- Le Conseil national des villes (CNV)
Il est composé d'élus nationaux et locaux, de personnalités qualifiées, de
représentants d'associations d 'habitants et de professionnels. Il joue un rôle
de vigie, de conseil et de chambre d'écho à la politique urbaine.
- Le Comité national d'évaluation de la politique de la ville
Il a été crée en 1991 sous l'égide du CNV, afin d'évaluer les méthodes
mises en oeuvre pour la ville et leurs effets réels. Les travaux de ce comité
doivent être soumis à la réflexion du Conseil économique et social.
- Le Comité interministériel des villes (CIV)
Le 26 juin 1984 est créé le Comité Interministériel pour les villes (CIV).
Celui-ci a pour objectifs de promouvoir la solidarité, de lutter contre
l'insalubrité et d'innover dans les villes, tout particulièrement dans les quartiers
qui connaissent des phénomènes de dégradation sociale et urbaine
graves.
Composé de ministres et de secrétaires d'Etat, il a pour rôle de définir et
de coordonner l'action de l'Etat en matière de politique de la ville. Il a aussi
un rôle technique dans la mesure où il prend en charge la mise en oeuvre technique
et financière des programmes ministériels. Il attribue le Fonds social
urbain et les crédits régionalisés des DSQ. Il reste cependant des ministères
qui ont une action directe et des fonds propres pour la politique de la ville et
qui ne passent pas par le CIV.
- La Délégation interministérielle à la ville et au développement social
urbain (DIV)
Créée en 1988, elle prépare et suit les travaux des instances précitées. Elle
joue un grand rôle dans la coordination et la communication entre les différents
acteurs publics et privés de la ville. En étroite collaboration avec les col-

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lectivités locales, elle favorise l'émergence de projets urbains et en soutient
le développement. La DIV essaie dans la mesure du possible de regrouper
toutes les missions relatives au développement social urbain, qu'elles
relèvent de l'éducation, de l'économique ou du culturel.
2°/- Les instances déconcentrées
-Les préfets de région et de département coordonnent et répartissent sur
leur territoire les crédits votés par les instances centrales. Très investis dans la
politique de la ville, ils ont vu leur action facilitée par la création de comités
départementaux et régionaux regroupant tous les services extérieurs de l'Etat.
-La nomination en mars 1991 de treize sous-préfets "ville " dans les départements
les plus urbanisés (sept en Région Parisienne, Nord-Pas de
Calais, Moselle, Rhône, Bouches du Rhône et Haute Garonne) constitue une
autre tentative pour mieux coordonner la politique de la ville.
-Les directions régionales et départementales de l'équipement (DRE et
DDE), services extérieurs du ministère du même nom, sont à la disposition des
collectivités décentralisées pour soutenir les actions en matière d'urbanisme.
3°/- Les acteurs locaux
- Les collectivités territoriales
a) Les acteurs publics
Les régions, les départements et surtout les communes, ont bénéficié, à
l'occasion des lois de décentralisation d'un transfert de compétences en matière
d'urbanisme. Alors que l'échelon national est chargé de définir les
objectifs et les moyens pour les atteindre, chacune des collectivités
territoriales vient prendre une place dans la réalisation des objectifs.
- Compétence des régions
L'échelon régional assure la programmation. Il réalise les contrats de
plan avec l'Etat. Il répartit les crédits entre les départements. Les régions sont
des acteurs de coordination et de négociation entre les différentes instances.
Elles peuvent être aussi les évaluateurs de l'impact de la politique de la ville
par le biais des observatoires régionaux de l'INSEE.
- Compétence des départements.
Les départements reçoivent une compétence générale en matière d'aide et
d'action sociales qui ont des répercussions directes sur les équipements urbains.
Proches des communes, ils sont en mesure d'être de véritables acteurs
de la politique de la ville.
Leur implication est partout nécessaire, mais elle est plus sensiblement
requise dans les quartiers défavorisés relevant de la procédure DSQ.

-Compétences des communes.
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Ce sont les collectivités qui ont reçu le plus de pouvoirs en matière
d'urbanisme. Elles sont chargées de définir le mode d'occupation des sols
sous forme de plans d'occupation des sols (POS), et peuvent se regrouper
entre elles pour adopter un schéma directeur. Le maire a la responsabilité de
délivrer les permis de construire. Il peut aussi exproprier et préempter des
terrains privés pour les aménager.
Les collectivités territoriales peuvent se doter d'établissements publics ou
de sociétés d'économie mixte pour intervenir directement sur l'aménagement
et unifier leur action.
- Les Conseils en architecture, urbanisme et environnement (CAUE) sont
des établissements publics départementaux crées par une loi de 1977. Ils ont
une mission de conseil auprès des collectivités locales./
- Les commissions locales de développement social urbain sont créées à
l'occasion de chaque montage de procédure DSQ. Elles réunissent les représentants
du maire, des services extérieurs de l'Etat, des organismes bailleurs,
des organismes sociaux et des associations afin de développer une approche
cohérente et participative. Des chefs de projet coordonnent cette action afin
de recueillir un consensus entre les acteurs
- Les conseils communaux de prévention de la délinquance sont des instances
de concertation entre les représentants des administrations centrales.
des services extérieurs de l'Etat, des collectivités locales et des associations.
Installés dans les quartiers en difficulté, ils sont en mesure de répondre à un
rapprochement de la justice et des administrés et de mieux faire face aux problèmes
du terrain.
b) Les acteurs privés
Le nombre des acteurs privés intervenant sur la ville n'a cessé
d'augmenter. Certains sont souvent cités, les organismes d'HLM, les collecteurs
du « 1 %» logement, les promoteurs immobiliers, les investisseurs, les
bureaux d'études d'urbanisme, les architectes. Mais il ne faut pas oublier les
chambres consulaires, les organisations professionnelles, les associations qui
interviennent de plus en plus massivement dans les opérations urbaines.
Cette juxtaposition d'acteurs aussi variés que nombreux, permet de réunir
les initiatives publiques et privées, locales et nationales. La ville s'édifie sur
une chaîne de partenariat et d'expertise.
Cela pose cependant des problèmes importants de coordination des actions
et des financements. La sectorisation des interventions contribue à
éclater l'objet urbain et à disperser les énergies. On assiste à une
multiplication d'interventions sectorielles et désordonnées, dont la cohérence
d'ensemble est difficile à évaluer. Chaque acteur a tendance à voir la ville de
son point de vue et perd de ce fait l'indispensable vision globale.
Les conséquences de chaque action sont rarement anticipées et, partant,
entraînent des effets inattendus auxquels les acteurs ne sont pas préparés. On
peut citer, pour exemple, certaines réalisations de commerces en pied
d'immeuble qui sont des locaux standardisés qui ne conviendront pas à
l'établissement d'un boulanger ou d'un boucher car ils ne se prêtent pas à une
mise aux normes.

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C'est pourquoi on assiste aujourd'hui à la création de nouveaux acteurs
qui ont pour tâche exclusive de coordonner les actions et les initiatives
d'autres acteurs de la ville. On peut citer, par exemple, la création des
animateurs villes par la circulaire "Doubin" du 5 février 1989. Ces
animateurs sont rémunérés par la municipalité ou les chambres consulaires,
moyennant une participation financière du ministère de l'Artisanat et du
commerce, afin de faire émerger des projets entre la mairie, les deux
chambres consulaires et les associations de commerçants et d'artisans. Ces
projets d'animation urbaine ou de traitement de quartiers financés par le
FISAC (1) (alimenté, par la taxe sur les grandes surfaces) ont des
répercussions sur l'activité économique mais aussi sur l'ensemble de la ville.
Les outils sont aussi très sectoriels et posent des problèmes d'application
qu'il est important de répertorier.
D. -LES OUTILS OFFERTS ET LEURS LIMITES
1°/- Bilan du Conseil d'Etat en matière de droit de l'urbanisme
a) La mission difficile du droit de l'urbanisme
L'article L. 110 du code de l'urbanisme, qui énumère les missions de ce
droit, montre l'ampleur de sa tâche:
"Le territoire français est le patrimoine commun de la Nation. Chaque
collectivité publique en est le gestionnaire et le garant dans le cadre de ses
compétences. Afin d'aménager le cadre de vie, d'assurer sans discrimination
aux populations résidentes et futures des conditions d'habitat, d'emploi, de
services et de transports répondant à la diversité de ses besoins et de ses
ressources, de gérer le sol de façon économe, d'assurer la protection des
milieux naturels et des paysages ainsi que la sécurité et la salubrité
publiques et de promouvoir l'équilibre entre les populations résidant dans les
zones urbaines et rurales, les collectivités publiques harmonisent, dans le
respect réciproque de leur autonomie, leurs prévisions et leurs décisions
d'utilisation de l'espace." »
Il est difficile pour le droit d'intervenir dans le domaine de l'urbanisme,
car il doit assurer des équilibres entre de nombreux intérêts contradictoires.
- Entre les aspirations individuelles et les nécessités collectives. Le droit
de l'urbanisme, en même temps qu'il défend le droit des sols, porte
incontestable ment atteinte au droit de propriété.
- Entre la protection de l'environnement et la nécessité de construire. La
ville réalise des ménagements qui portent atteinte aux équilibres naturels.
L'article L. 121-10 précise que «les documents d'urbanisme déterminent les
(1) Fonds d'intervention pour la sauvegarde, la transmission et la restructuration des activitcs
commerciales et artisanales.

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conditions permettant, d'une part, de limiter l'utilisation de l'espace, de
préserver les activités agricoles, de protéger les espaces forestiers, les sites
et les paysages naturels prévisibles et les risques technologiques et, d'autre
part, de prévoir suffisamment d'espaces constructibles pour les activités
économiques et d'intérêt général, ainsi que pour la satisfaction des besoins
présents et futurs en matière d'habitat».
Le droit s'attache donc à autoriser ces aménagements tout en contrôlant
les conséquences sur l'environnement et la qualité de vie.
- Entre la nécessité d'adapter les constructions aux changements de
modes de vie et à l'évolution de la technique, et la sauvegarde de certains
paysages urbains traditionnels. La ville sédimente des histoires et se doit
d'assurer son rôle de mémoire collective, tout en adaptant sa forme et sa
structure à l'évolution de la société. Il faut donc conserver une place pour la
tradition et permettre à l'innovation de s'exprimer..
- Entre la nécessité de prendre en compte le court terme et le long terme.
La planification urbaine doit concilier ces deux temporalités si elle ne veut
pas perdre de vue le quotidien et les grands cycles de l'économie.
- Entre la permanence des normes et leur souplesse: le droit doit offrir
une réglementation stable sur laquelle les acteurs puissent se fonder, mais il
doit aussi permettre des adaptations, des modulations et des dérogations à la
norme selon les cas particuliers.
- Entre la précision juridique et l'accès facile à la règle: plus encore que
pour les autres domaines du droit, le droit de l'urbanisme doit conserver la rigueur
de la norme juridique, c'est à dire la précision et l'exhaustivité, mais
aussi la clarté et la lisibilité pour le néophyte. Ces deux impératifs, on le sait,
ont rarement été conciliés par le droit de l'urbanisme, véritable jargon dans
lequel il est difficile de progresser pour un non spécialiste.
- Entre les intérêts locaux et les préoccupations nationales, voire internationales,
d'aménagement du territoire: l'Etat et les collectivités territoriales
doivent faire converger leurs intérêts et trouver des structures pour adopter
des stratégies de compromis entre ces deux échelles fondamentales.
La réunion de ces intérêts contradictoires mais également légitimes est un
exercice périlleux qui a donné lieu à de vives critiques. Le Conseil d'Etat
observe une crise de confiance et de légitimité envers un droit de l'urbanisme
qui ne semble plus remplir les fonctions qui lui sont assignées, crise largement
médiatisée par la presse et la télévision. On lui reproche d'être instable, d'avoir
mal «digéré" la nouvelle répartition des compétences issues des lois de décentralisation,
et de prendre insuffisamment en compte la protection de
l'environnement. La réaction à ces dysfonctionnements peut se mesurer par
l'accroissement des recours contentieux qui sont passés de 27 000 en 1978, à
plus de 100000 aujourd'hui. Ces recours concernent principalement les permis
de construire, les Zones d'aménagement concerté (ZAC), les Plans
d'occupation des sols (POS) et le Droit de préemption urbain (DPU).
b) La crise de la pratique du droit de l'urbanisme
Plus qu'une crise du droit de l'urbanisme, le Conseil d'Etat décrit une
crise de la pratique de ce droit.
Depuis la loi d'orientation foncière de 1967, l'architecture fondamentale
du droit de l'urbanisme est relativement stable et repose sur le principe d'un

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droit tridimensionnel. Le POS doit être compatible avec le schéma directeur,
qui doit lui-même l'être avec le règlement national d'urbanisme (RNU). Mais
la cohérence de ce droit est menacée par la stratification des règles issues de
réformes ponctuelles et par la multiplication des acteurs intervenant dans
l'aménagement de l'espace. La tendance à faire assumer au droit de
l'urbanisme des actions qui ne relèvent pas strictement de sa compétence
constitue un autre handicap et une perte en termes d'efficacité.
Depuis le 1er octobre 1983, les communes se sont vues transférer les
compétences en matière de document d'urbanisme. Au 1er juillet 1991, 18
313 communes représentant 52 millions de Français disposaient d'un POS
approuvé, ou en cours d'élaboration. La portée concrète de ce transfert de
compétences s'est trouvée complétée par la loi du 18 juillet 1985 qui a permis
aux communes ayant élaboré un POS de recevoir les compétences en matière
d'urbanisme opérationnel (ZAC, droit de préemption urbain, lotissements et
restauration immobilière).
L'Etat a cependant conservé certaines prérogatives afin d'assurer la cohérence
du droit. Il a ainsi édicté des règles qui s'imposent à toutes les autorités
locales : les lois et prescriptions d'aménagement et d'urbanisme. C'est le cas
de la loi "montagne" et de la loi sur le voisinage des aérodromes en 1985, de
la loi "littoral" en 1986, de la loi sur les risques naturels majeurs en 1987,
mais aussi des trois lois sur la ville adoptées en 1990 et 1991 : loi "Besson",
loi sur la solidarité des communes et loi d'orientation pour la ville. Il s'est
réservé la possibilité d'imposer la prise en compte des intérêts supracommunaux
avec les projets d'intérêt général (PIG) et les projets d'utilité
publique. Il reste associé et consulté pour l'élaboration des documents
d'urbanisme par les communes et exerce un contrôle de légalité, par
l'intermédiaire du préfet, sur les actes des collectivités locales.
La successio n des dispositions légales en matière d'urbanisme contribue à
rendre complexe la répartition des compétences posées récemment par les lois
de décentralisation. le POS est soumis a une lourde hiérarchie des normes qui
inclut toutes les lois précitées mais aussi les schémas directeurs, les servitudes
d'utilité publique, les chartes intercommunales et les programmes locaux
d'habitat (PLH). Cette sédimentation des normes est une source de difficultés
et de lenteurs devant lesquelles de nombreux acteurs restent perplexes.
Un autre problème est posé par les outils juridiques, dont la pertinence
est fortement remise en cause lors de séminaires de recherches sur la ville
(1). La question des POS et des schémas directeurs est celle qui est le plus
souvent abordée et contestée.
On constate que les POS, au départ prévus comme des instruments de
planification, sont devenus instables du fait de leurs permanentes révisions,
modifications et mises en application anticipée. Au gré des besoins nés d'un
nouveau projet d'aménagement, les municipalités ont de plus en plus recours fi
la mise en compatibilité du POS selon leurs objectifs, renversant l'obligation
initiale de rendre compatibles les projets d'urbanisme avec le POS.
Les schémas directeurs posent en quelque sorte le problème inverse.
Réalisés dans l'intercommunalité, ils sont difficilement mutables. et
nombreux sont les POS qui dérogent aux schémas directeurs. Trop difficiles
à élaborer et à modifier, neuf seulement ont été adoptés depuis 1983 !
(1) Séminaire ECOSITE des 4 et 5 novembre 1992 -Une table ronde était consacrée à "l'obsolescence
de l'Outils de l'urbanisme»"

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Les deux principaux outils de la planification urbaine sont donc
contestés. Mais d'autres outils sont critiqués: la politique foncière
(préemption) et l'urbanisme opérationnel (ZAC).
2°/- Bilan de la procédure DSQ et DSU
C'est à la suite du rapport Dubedout, "Ensemble, refaire la ville ", réalisé
en 1982, qu'apparaît la procédure du développement social des quartiers.
Alors que la procédure Habitat et vie sociale (HVS) lancée dès 1977
s'occupait de la réhabilitation des grands ensembles, la nouvelle procédure de
DSQ se veut plus globale. Elle sera complétée en 1988 par la politique de
développement social urbain.
La procédure de DSQ associe les élus, le s administrations centrales et les
habitants. L'Etat se voit dans l'obligation d'assurer son devoir de solidarité
nationale, les collectivités locales de se préoccuper et de s'engager dans des
opérations de grande envergure, et les habitants de se rendre acteurs du
change ment.
Les conventions de développement social des quartiers concernent les
zones les plus difficiles et sont adoptées dans le cadre du X ème plan par des
contrats triennaux entre l'Etat et la région (qui les co-financent à part égale)
et se poursuivent par des conventions locales de développement. Pour les
quartiers dont la situation est moins grave, il existe des conventions de
quartier signées entre l'Etat, la commune et les acteurs locaux pour une durée
de trois ans. Plus qu'une action d'urgence, cette procédure est appliquée pour
prévenir une dégradation.
La procédure de développement social des quartiers concerne tous les aspects
du quartier et ne se limite plus, comme le faisait la procédure HVS, au
logement. Les différentes actions ministérielles sont décloisonnées pour agir
autant sur les causes de la dégradation que sur la dégradation elle même.
L'efficacité des opérations est tributaire d'une bonne prise en compte des
finalités d'aménagement voulues par la municipalité, d'une cohérence dans le
temps et d'une démarche globale des conducteurs de l'opération. Des actions
sont donc entreprises sur toutes les fonctions de la ville.
En matière d'éducation, le développement des zones d'éducation prioritaire
(ZEP) a pour objet de renforcer l'action éducative dans les zones où les
conditions sociales sont telles qu'elles constituent un obstacle à la réussite
scolaire et à l'insertion sociale des enfants les plus défavorisés (1).
les projets "d'écoles ouvertes" permettent de rentabiliser les équipements
publics pendant les vacances scolaires et d'offrir des activités et un encadrement
pour les jeunes.
La création d'un Conseil national de la prévention de la délinquance, déconcentré
au niveau départemental et communal et la mise en place de maisons
de la justice permettent un rapprochement de cette institution avec les
habitants et une médiation pénale. La nouvelle organisation du service de la
police sous forme d'ilôtage est un autre moyen pour mieux encadrer les
jeunes et favoriser le dialogue avec l'administration.
(1) Circulaire n° 90-028 du 1er février 1990 -Ministère ou l'éducation nationale

-- 59 --
Les missions locales pour l'insertion professionnelle et sociale des jeunes
en difficulté sont complétées par des actions d'insertion par l'économique et
par l'attribution de travaux d'intérêt collectif à des chômeurs de longue durée.
Un effort est lancé pour réinsérer les activités qui ont disparu (ou qui
n'ont jamais été présentes) dans les quartiers. Un groupe technique de la DIV
a mené une action dans ce sens dans plusieurs sites. L'évaluation qui en en a
été faite révèle des points noirs, mais également des actions réussies bien
qu'encore fragiles.
La réintroduction d'activités commerciales et artisanales a permis
d'améliorer la qualité de vie dans ces quartiers, dans la mesure où elles rendent
un service de proximité, mais aussi parce qu'eUes offrent un lieu de rencontre
pour les habitants, une animation par le biais des personnes qui s'y retrouvent,
par les vitrines, et parce qu'eUes contribuent à créer un sentiment
de sécurité. En outre, Elles permettent de créer quelques emplois et
éventuelle ment d'attirer d'autres commerces ou même des entreprises.
La loi d'orientation pour la ville a prévu à cet effet une exonération de la
taxe professionnelle pour les entreprises qui viennent s'implanter dans ces
quartiers. Cette voie a été récemment favorisée par l'Etat par le biais de
contrats avec des grandes entreprises qui s'engagent à soutenir la création
d'activités, à faire de la formation professionnelle et à offrir des emplois à
faible qualification.
3°/- Vers une politique de la ville plus large
Le traitement global de l'objet urbain n'est pas toujours réalisé. En effet,
il semble que la politique de la ville corresponde souvent à une politique des
quartiers en difficulté, plus qu'à une politique de la ville au sens large.
C'est le cas de la procédure de DSQ, mais aussi du PACT-urbain de l'Arc
Nord-Est, qui intervient dans le cadre des contrats de plan Etat-région pour
régler les problèmes spécifiques aux anciens bassins d'emploi industriel du
nord-est. Vingt-deux sites ont été choisis dans huit régions gravement confrontées
à des nécessités de reconversion. L'approche adoptée est la même que
dans les DSQ, c'est-à-dire l'intercommunalité, le partenariat entre les acteurs et
le traitement global des aspects social, économique et culturel, dans certains
quartiers, sans toutefois aborder la globalité de la ville elle-même.
Depuis 1989, cependant, sont apparues des politiques qui interviennent à
l'échelle de la ville ou de l'agglomération.
- Les conventions "ville-habitat" permettent des actions de recomposition
urbaine et de valorisation du patrimoine bâti dans les quartiers anciens et
d'habitat social. Elles donnent lieu à des plans locaux de l'habitat (PLH) qui
sont signés pour trois ans entre l'Etat et l'agglomération (ou la commune).
- Les 13 contrats de ville signés depuis 1989 visent à prendre en compte
l'ensemble de la situation économique et sociale à l'échelle de la ville.
- De même, les programmes de réseaux de villes et d'aires
métropolitaines mis en place par la DATAR abordent la ville à une plus
grande échelle, afin de considérer les complémentarités entre des villes
moyennes (c'est le programme des réseaux de villes) et entre des
agglomérations qui forment des aires métropolitaines d'échelle européenne.

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On peut cependant se demander si l'ambition démesurée de la politique
de la ville ainsi esquissée n'est pas irréaliste. Un rapport de la Cour des
Comptes de 1990 sur la mise en oeuvre de la politique de la ville pose les limites
d'une telle approche. Sans remettre en cause le bien-fondé d'une démarche
pluridisciplinaire, le rapporteur met l'accent sur les risques comportés
par la dispersion des crédits sur des sites et dans des domaines de plus en
plus variés. Il semble donc utile de lister les dysfonctionnements de la
politique de la ville telle qu'elle a été engagée depuis 1982.
E. -LES DYSFONCTIONNEMENTS DANS LEURS GRANDES LIGNES
1° /- Retard et urgence
-La date de création du ministère de l'urbanisme correspond à la montée
de la violence constatée dans certaines banlieues de grandes villes. La
réaction gouvernementale a donc été de répondre à un problème qui se
révélait important, alors que les dysfonctionnements qui furent la cause de
cette montée de la violence -et de bien d'autres vicissitudes- étaient bien
antérieurs et, à l'époque, méconnus.
En effet, dans les années soixante, la qualité a été sacrifiée à la rapidité
et à la quantité. Les organismes HLM qui avaient construits 68 000
logements en 1958 en ont construit 1 150 000 jusqu'en 1968. L'ampleur des
besoins en matière de logements a fait se porter les choix sur des solutions à
moindre coût et l'on paie aujourd'hui les économies qu'on avait cru pouvoir
faire il y a trente ans. Les habitations provisoires sont entrées dans la
longévité. Etait-il cependant possible de prévoir les conséquences de
l'urbanisation par les ZUP
-Il Y a sans doute, mis à part les difficultés inhérentes à tout travail de
prévision, une carence dans l'approche prospective de l'évolution des villes
qui correspond à un urbanisme de rattrapage, plus qu'à un urbanisme
prévisionnel. Plutôt que de s'attaquer au pourquoi et au comment des causes
immédiates, on a souvent répondu à des besoins imminents; on s'est attaché à
calmer, à tenter de guérir des situations critiques qui nécessitaient des actions
d'urgence. On a ainsi négligé la prévention, pourtant plus efficace et rentable
à long terme.
On retrouve cette erreur dans tous les domaines de l'urbanisme. Pour résoudre
les difficultés de certains quartiers périphériques, la loi de 1977 instituant
la procédure Habitat vie sociale centrait son action sur la réhabilitation
des logements. On s'est rendu compte en 1982 que cette action était insuffisante,
dans la mesure où la dégradation de ces quartiers n'était pas la cause
mais la conséquence de dysfonctionnements sociaux et proprement urbains
(ségrégation sociale et ethnique, chômage, enclavement).
En matière d'activité économique, on s'est aperçu qu'il était plus efficace
de soutenir et de maintenir les services, plutôt que de les réintroduire une
fois qu'ils avaient disparu. Les difficultés à saisir le long terme se trouvent
aggravées par la soumission de l'action au temps électoral.

-- 61 --
2°/- La sectorisation
La sectorisation va de pair avec le retard. En effet, les situations d'urgence
ont provoqué des réponses rapides qui n'ont pas pu aborder les problèmes de la
ville dans leur globalité. La méconnaissance des interrelations entre tous les
éléments de la ville, des tissus divers et entremêlés qui la composent a entraîné
des actions dont on a mal anticipé les répercussions.
Cette sectorisation se retrouve à deux échelles différentes.
Au niveau des fonctions, tout d'abord, la tendance a été d'agir sur l'une en
négligeant les autres. On a vu que les trois dernières grandes lois sur la ville
privilégiaient le logement. La loi "Besson", qui s'y intéresse directement, mais
aussi la loi sur la solidarité intercommunale qui se réfère aux problèmes du logement
social, et la loi d'orientation pour la ville (LOV), qui, malgré son titre
premier très vaste, trouve des applications pratiques surtout en matière
d'habitat. Cette réduction de l'urbain aux problèmes du logement méconnaît
l'importance de l'activité économique ou encore de la citoyenneté.
Elle méconnaît aussi une deuxième échelle qui est celle de l'espace de la
ville. Depuis la création du ministère, la politique de la ville s'est concentrée
sur les espaces défavorisés, négligeant de voir que certaines situations
critiques se retrouvaient ailleurs, sous une forme atténuée ou sous-jacente.
D'un autre côté, l'appellation de quartier défavorisé a été étendue à des sites
de plus en plus nombreux, ce qui a eu pour effet de limiter l'efficacité des
aides attribuées.
3°/- Les niveaux d'intervention
La tradition colbertiste centralisatrice fait toujours ressentir ses effets.
Tout comme les activités économiques qui se trouvent concentrées autour et
dans les grandes agglomérations, les administrations responsables sont toutes
localisées en lie de France. La DATAR, administration destinée à répartir
harmonieusement les activités et les hommes sur le territoire, trouve son
siège au coeur de Paris. Elle n'est donc pas toujours en mesure d'avoir une
connaissance fine du tissu économique local, ce qui peut l'amener à
commettre des erreurs, notamment en matière de primes d'aménagement du
territoire. Celles-ci ne sont attribuées qu'aux entreprises de plus de vingt
salariés, alors que l'ensemble du tissu économique composé par les petites
entreprises est très important en termes d'emploi et de production.
Les lois de décentralisation ont corrigé dans une certaine mesure cet éloignement
du centre de décision. Il est cependant trop tôt pour établir un bilan
global des effets. Les acteurs n'étaient pas forcément préparés à recevoir ces
compétences et l'Etat a du garder un certain nombre de structures pour encadrer
les collectivités. Il en a aussi créé de nouvelles.
La multiplication des acteurs dans la prise de décision est source de ralentissement.
Les actions sont trop nombreuses, les procédures compliquées, les
interlocuteurs mal coordonnés, ce qui a pour effet de rallonger les délais. Elle
entraîne aussi une compartimentation des crédits, qui sont répartis et distribués
par les instances centrales, et un manque de coordination entre les actions

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entreprises, ce qui porte atteinte à leur efficacité, les priorités n'étant pas toujours
clairement déterminées.
Si la contribution annuelle de l'Etat pour la politique de la ville a été majorée
de 50% entre le neuvième et le dixième plan, l'augmentation du nombre
de sites concernés de 50% a entraîné une baisse effective des subventions
dans chacun d'entre eux. Cette diminution de l'effort financier moyen de
l'Etat peut être imputée à la trop grande envergure de l'action entreprise, qui
fait bénéficier d'une procédure d'exception un trop grand nombre de sites.
La reconnaissance de la politique de la ville se traduit en effet par une
multiplication des opérations entreprises et par un effort financier soutenu de
l'Etat. C'est pourtant en cela que l'on trouve les limites d'une telle mise en
oeuvre.
La mauvaise connaissance de l'effet des politiques et des moyen~ qui lui
sont donnés est la cause de nombreux retards. Si l'on cerne précisélJ1ent bien
les crédits spécifiques de la politique de la ville engagés par l'Etat, ôn
identifie beaucoup moins bien les crédits ordinaires qui dépendent de
nombreux minis tères engagés plus ou moins indirectement dans la politique
de la ville. Il en est ainsi du ministère de la Culture et de la francophonie, de
l'Education nationale, des Affaires sociales, de la Jeunesse et des sports, de
l'Artisanat et du commerce intérieur, etc. qui distribuent des crédits dans des
opérations urbaines souvent mal intégrées dans la politique de la ville.

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QUATRIÈME PARTIE
POUR UNE MEILLEURE
QUALITÉ DE VIE URBAINE
I. -UNE VISION GLOBALE DE LA POLITIQUE DE LA VILLE
1°/- Principes généraux
La ville est une entité en équilibre instable et dynamique, qui met en relation
des éléments nombreux et variés. Dans cette mesure, on peut la
comparer à un organisme vivant, fonctionnant par un réseau de relations
difficiles à appréhender.
Cette image d'un corps complexe est incompatible avec le traitement par
zones et par fonctions qui a été en vigueur après 1945 et dont on subit encore
les effets aujourd'hui.
En effet, la ville est par essence un brassage de fonctions, un entremêlement
d'activités et de relations humaines, culturelles et religieuses, économiques
et politiques. A vouloir séparer ces fonctions, on a brisé les dynamiques
de la ville et on a méconnu ses mécanismes d'interactions.
Dans tout traitement du tissu urbain on doit garder à l'esprit qu'une action
sur un élément de la ville aura des répercussions sur l'ensemble de ses
parties. Il n'y a donc pas lieu de séparer les actions sur l'aspect économique,
social, ou culturel; il faut instaurer une approche pluridisciplinaire de l'objet
urbain. L'urbanisme doit donc respecter une proportion harmonieuse entre
toutes les formes d'activités.
Il ne faut pas pour autant négliger un autre élément important: celui de
l'ensemble du territoire de la ville. On a vu que les actions d'urgence avaient
tendance à se focaliser sur les espaces les plus défavorisés, et que les
récentes créations législatives et institutionnelles se concentraient aussi sur
ces quartiers. Si la définition d'action prioritaire n'est pas à remettre en cause,
et même mérite d'être recentrée, il semble utile de définir une approche
méthodologique pour tous les quartiers de la ville, qu'ils soient malades ou
vigoureux.
En effet, si certains lieux semblent réunir les plus grandes difficultés, on
trouve dans tous les cas de figure des problèmes qu'il est important de résoudre
si l'on veut éviter que ne s'étendent les situations d'urgence. Les problèmes
relatifs à certains grands ensembles ne doivent pas obérer une vision plus
globale de la ville. Ainsi, la crise aigue traversée par ceux-ci peut apparaî-

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tre sous une forme atténuée ou sous-jacente dans d'autres lieux qui sont
considérés comme calmes et équilibrés. Les centres villes, les petites villes et
les villes moyennes, les bourgs ruraux, rencontrent tous des problèmes
spécifiques pour lesquels des solutions adaptées doivent être apportées.
Celles-ci ne peuvent que s'inscrire dans une action sur le long terme,
associant l'ensemble des partenaires concernés aux décisions nécessaires à
l'évolution harmonieuse de leur cité.
2°/- Proposition d'une méthodologie d'approche
a) Détermination des objectifs
La première phase de toute politique est de déterminer des objectifs prioritaires.
Dans ce domaine, il est fondamental de définir ce qui doit être fait et
ce qui est réalisable. Des programmes trop ambitieux ou mal adaptés
comportent tous les risques d'un échec à venir.
La définition des objectifs se fonde sur des données locales. Il est, en
effet, inutile d'appliquer un traitement uniforme pour des cas toujours
particuliers. Certes, la diffusion d'expériences est bénéfique, et il faut
encourager les instances qui sont susceptibles de diffuser des savoirs et des
expériences heureuses. Il faut cependant toujours coller à la réalité bien
concrète et originale d'un lieu. D'une façon générale, on peut dire que chaque
territoire recèle des atouts et des handicaps qui lui sont propres, et qu'il faut
bien avoir à l'esprit pour en tirer parti.
Cette démarche nécessite une analyse de l'existant. Il est indispensable de
recueillir les données particulières au site avant de définir les objectifs. Cela
suppose que l'on ait une bonne connaissance du lieu, de chaque territoire, de
sa logique et des dysfonctionnements particuliers. Ceux-ci doivent être
traités dans une approche globale, sous peine d'anéantir les effets positifs
d'une action qui a des répercussions catastrophiques dans un autre endroit.
Pour ces raisons, il importe, notamment, que les élus puissent disposer
d'outils de réflexion, d'analyse et de décision.
Le Conseil national de l'information statistique (CNIS) lors de sa journée
d'études du 1er décembre 1992, a mis en évidence la difficulté d'accès aux
données statistiques, lorsqu' elles existent, et la quasi-impossibilité d'opérer
des recoupements entre des séries statistiques qui ne sont pas de même
nature. Le recours des collectivités aux bureaux d'études privés compliquent
encore le système, car cela crée autant de répertoires de données et de
systèmes d'analyse différents.
Il est donc urgent d'établir un cadre type des statistiques sur les villes et
sur les agglomérations qui permette de comparer les données de même nature
sur différents sujets. On ne peut qu'encourager leur informatisation progressive
sous forme de banques de données exhaustives, accessibles et, surtout,
compréhensibles à tous. Sur ce point un rapprochement avec la Commission
nationale de l'informatique et des libertés (CNIL) est nécessaire.

-- 65 --
b) Détermination des moyens pour parvenir aux objectifs
La détermination des moyens d'action passe par une bonne connaissance
des structures et des fonctionnements de l'objet sur lequel on intervient. On
entend par structure le mode d'organisation de l'espace. Chaque territoire
supporte des hommes et des activités, gui sont les structures fonctionnelles
de la ville. La problématique locale intervient lorsqu'on superpose sur ces
structures des modes de fonctionnement dans le temps.
Si une même structure urbaine détermine des fonctionnements communs,
il faut cependant relativiser ce déterminisme dans la mesure où les
fonctionnements dans le temps peuvent être très différents.
Lorsque l'on engage une recherche $ur une ville, iJ faut déterminer les
modes de fonctionnement afin d'identifier les opérateurs sur lesquels on
pourra intervenir pour parvenir aux objectifs précédemment fixés. En effet,
l'action sur un opérateur entraîne un effet de réactions en chaîne. L'exemple
d'une réaction en chaîne négative a été évoqué plus haut à l'occasion de la
présentation des dysfonctionnements des grands ensembles. On peut
cependant impulser des réactions en chaîne positive. Il faut pour cela bien
connaître le mode de fonctionnement d'un quartier ou d'une ville, afin de
repérer les besoins vitaux qui ne sont pas satisfaits. Selon les cas. le maintien
ou la création d'un commerce de détail, d'un atelier artisanal, d'une place ou
d'un café, aura des répercussions bénéfiques .sur l'ensemble du quartier.
Cette détermination des moyens Ile peut se contenter d'une connaissance
statistique. II est indispensable de faire intervenir la participation des
habitants à travers leurs organismes représentatifs, qui pourront préciser ce
qui leur manque et (:e dans quoi ils auront envie de s'investir. Favoriser la
participation, c'est rendre chaque habitant acteur du développement et du
fonctionnement de sa ville.
Les élus locaux doivent associer étroitement jes habitants aux décisions
qui les concernent (urbanisme. environnement. sécurité, logement, services
publics..) ainsi qu'à la mise en oeuvre t~t au 5ui'/i de celles-ci, en !-
1articulier !'application de la loi d'orientation n° 92125 du 6 février 1992
relative à l'administration territoriale de la République et notamment de son
chapitre Il, concernant la participation des habitants à la vie locale. Dans !es
quartiers bénéficiant de procédures DSQ pourraient être généralisés, à
l'image de ce qui exi5te déjà dans certaines villes, des lieux d'écoute et de
débat sous forme de Conseil de quartier ou de Comité des habitants Ils
doivent aussi veiller au développement des associations, favoriser et
encourager la coopération entre celles qui oeuvrent dans ces domaines en
leur apportant leur soutien logistique et financier. Cela implique notamment
le respect des délais de versement des subventions afin de ne pas nuire à
l'efficacité des actions engagées. Un projet aura plus de chances de réussir si
les principaux intéressés se l'approprient. Il semble donc plus judicieux de
partir des initiatives locales, quitte à apporter le soutien logistique et
financier d'une instance supérieure.
Dans un souci de rigueur et de crédibilité, toute priorité dégagée devrait
être assortie d'un calendrier d'échelonnement des opérations et d'un plan de
financement engageant les différents partenaires publics et privés concernés.
Pour mener à bien une telle démarche, l'accompagnement des acteurs de la
ville dans leurs décisions, grâce à une action de formation et d'information,
apparaît nécessaire.

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Les acteurs de la ville sont nombreux et proviennent d'horizons divers:
publics, privés, particuliers, entreprises, défendant des intérêts individuels ou
collectifs. Chacun d'entre eux doit apporter son concours, à partir de sa propre
culture et de ses motivations à la réalisation d'objectifs définis en commun.
La mise en synergie de tous ces acteurs est difficile et nécessite une animation
par des professionnels formés à cet effet et susceptibles de
familiariser l'ensemble des parties prenantes avec les règles de l'urbanisme,
de la construction et de l'environnement, d'accès trop souvent difficile pour
le non spécia liste.
Partant, toute politique de la ville mise en place doit s'accompagner des
moyens nécessaires à l'animation et à la formation de l'ensemble des acteurs
dans le cadre d'un véritable urbanisme concerté.
c) Evaluation de l'impact de la politique mise en oeuvre
Si la connaissance de l'existant est parcellaire, celle de ses effets est
encore plus incomplète Il semble nécessaire de procéder à une évaluation
régulière et précise de ce que l'on entreprend afin de dégager ce qui est le
plus ou le moins efficace. Dans cette optique, la publication systématique des
résultats obtenus devient indispensable.
En matière de crédits par exemple, iJ est souvent impossible de suivre
['évolution des investissements entrepris. Certains crédits dégagés pour un
type d'action serol1t employés pour un autre, ou bien ne suffiront pas à faire
aboutir le projet, ce qui contribuera à annuler tous les efforts entrepris.
L'absence d'évaluation a souvent été dénoncée à J'occasion de différents
rapports sur la politique de la ville. Depuis 1990 cependant, a été crée un
Comite national d'évaluation, par le conseil national des villes. Il vise à
définir j'impact rée! lie la politique de développement social des quartiers;
mais 1'évaluation d'ur1c politique ne va pas sans difficultés.
Etablir une méthode globale qui permette de tenir con1pte des nuances
particulières propres à chaque opération et d'en faire la synthèse relève du
défi cette difficulté s'ajoute aux problèmes relatifs à la fixation d'une
référence temporelle. Il est en effet difficile de reconstituer, en 1991, la
situation qui a précédé la mise en vigueur d'une politique initiée en 1982
(sans compter les politiques antérieures : habi1at et vie sociale, ...)
Un autre problème, non moins important, est celui de l'imputabilité.
Autonomiser les effets d'une opération par rapport à une autre est difficile,
lorsque l'on sait qu'il existe une véritable synergie entre les actions dont on
prétend pouvoir isoler les effets
Il est néanmoins possible de proposer des indicateurs susceptibles d'évaluer
les dysfonctionnements et les insuffisances des politiques entreprises. On peut,
par exemple, mesurer !'insertion économique en comptabilisant le nombre de
personnes qui ont trouvé un emploi après avoir suivi un stage en entreprise. De
même, on peut évaluer l'adaptation des logements aux besoins en observant la
mobilité résidentielle et Je taux de vacance des logements, tel que le préconise
M. Joseph Niol dans le rapport sur "l'approche quantitative et qualitative des
besoins en logement et de la solvabilité de la demande".
Ces indicateurs simples pourraient faire l'objet d'un suivi régulier afin de
mesurer les effets et la durabilité d'une politique ainsi que sa perception par
la population.

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d) Un nouveau cadre offert à la réflexion et à l'action.. l'agglomération
De plus en plus l'agglomération apparaît comme le niveau le plus adéquat
pour la mise en place de ces politiques compte tenu de l'extension en
périphérie des villes de nombreuses fonctions structurantes, dépassant par là
même les limites administratives communales.
Cette nouvelle échelle devrait permettre de réintégrer les quartiers excentrés,
de créer une véritable complémentarité entre le centre-ville et la
périphérie, de combler parfois les handicaps liés à la faible taille de la ville
proprement dite ou de sa position à l'écart des grands axes d'échanges. C'est
dans ce nouveau périmètre que des stratégies de coopération devraient
pouvoir se développer, l'intercommunalité étant encouragée par l'Etat au
moyen de la Dotation globale de fonctionnement (DGF).
Dans ce cadre, la mise en place de contrats d'agglomération s'inspirant
des contrats de ville permettrait :
• d'avoir des objectifs clairs, précis et concertés de développement
urbain respectant l'échelle humaine;
• d'articuler les actions de l'Etat, des collectivités territoriales et des
partenaires sociaux;
• de lever les difficultés liées à la mobilisation des financements de
l'Etat, en offrant le cadre à une vaste expérience de globalisation des crédits
avec contrôle annuel a postériori ;
• de renforcer la péréquation des moyens des communes en faisant
jouer la dotation de solidarité urbaine;
• d'associer les habitants à travers leurs organisations représentatives
dès ('élaboration et de les informer au fur et à mesure des réalisations;
• d'effectuer une véritable planification des actions, d'en mesurer les
effets à travers une série d'indicateurs clés.
Une programmation de ce dispositif contractuel devrait être engagée à
l'occasion des prochains contrats de plan Etat-régions.
II. -DES ORIENTATIONS NOUVELLES
Une fois les principes de la méthode établis, notamment en termes
d'objectifs, les orientations pour agir sur la ville, devront s'inscrire dans cette
démarche globale mais surtout veiller au respect des critères de qualité de vie
précédemment définis: proximité, diversité, mixité, mutabilité, sociabilité,
convertibilité sécurité et convivialité.
Il faudra en outre être conscient que seules leurs sommes et leurs interactions
réciproques pourront créer une dynamique positive et enclencher un
processus salvateur.

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Ne pouvant ici aborder tous les dysfonctionnements et leurs remèdes potentiels,
il sera nécessaire de développer plus en détail certaines directives
telles que celles en cours sur le logement.
Celles qui sont retenues ici paraissent prioritaires dans la mesure où elles
conditionnent fortement «La qualité de vie» qui est choisie comme objectif
principal.
A. -RESPECT DE LA MIXITÉ, DE LA DIVERSITÉ DES FONCTIONS
ET DE LA PROXIMITE
Ces trois critères conditionnent l'amélioration de la qualité de vie urbaine
et engendrent un certain nombre de dispositions à prendre qui pourraient
faire l'objet des orientations d'une nouvelle politique urbaine.
1°/- Au niveau des activités
a) Revitaliser le tissu commercial et artisanal dans les villes
• L'intérêt de la petite entreprise en milieu urbain.
Les artisans et les commerçants ont traditiOl1nellement une vocatiol1
d'al1imatiol1 de 110S rues urbaines. Ils offrent UI1 service de proximité
pour les habital1ts du quartier, d'autant plus il1dispensable qu'une grande
part de la population est très peu mobile. Ils permettent la rencontre et
l'échange entre les habitants et peuvent fédérer puis diffuser les informations
locales. Ils procurent aussi un sentiment de sécurité, lié à l'animatiol1 et à la
présence humaine qui disparaît avec leur départ.
Ils sont indissociables de l'idée de centralité. Une ville qui perd ses
activités commerciales et artisanales de centre-ville, au profit d'un centre
commercial implanté en périphérie, perd son identité sociale fondée sur la
coexistence du logement et d'activités variées. En effet, le centre commercial
satisfait entièrement et uniquement à sa destination fonctionnelle, qui est de
ce fait inconvertible, alors que la rue commerçante fait de la convertibilité et
de la possibilité de changement un de ses premiers principes.
• Les opérations réalisées dans les grands ensembles
Des opérations de réintroduction et de soutien des activités ont été réalisées
dans certains DSQ (1). Le groupe technique de la DIV (2) a voulu montrer
le rôle que peuvent jouer les activités commerciales et artisanales dans la
requalification des quartiers dégradés.
En plus du rôle social et fédérateur de la vie collective, les activités
économiques peuvent contribuer à revaloriser un cadre urbain en déshérence.
(1) osa: Développement social des quartiers.
(2) DIV : Délégation interministérielle à la ville.

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Cette dimension collective de l'activité privée a rarement été entrevue par
les municipalités qui considèrent souvent que cela ne relève ni de leur
compétence, ni de leur intérêt. Le travail du groupe technique a donc consisté
à remobiliser les instances concernées et à faire travailler ensemble des
acteurs publics et privés qui s'ignoraient: chambres consulaires, organisations
professionnelles, prestataires de services, professions libérales, municipalités
et associations de commerçants et d'artisans.
Ces opérations ont été orientées dans deux directions: développer la production
d'immobilier d'entreprise afin d'offrir des locaux et développer la
fonction commerciale, soit en maintenant des activités en difficultés, soit en
soutenant celles qui sont menacées mais qui offrent un potentiel de
développement.
Deux optiques de localisations sont proposées, entre la concentration et la
dispersion des activités sur l'ensemble du territoire urbain. Le choix de la
concentration permet d'optimiser l'effet d'entraînement, de permettre un regroupement
et une circulation de la clientèle et de réduire les frais
d'entretien, de signalétique et de sécurité. Il contribue à constituer un
véritable centre qui peut redynamiser un quartier. Le choix de la dispersion
permet de répondre plus finement à la demande de proximité des habitants. Il
utilise au mieux les opportunités foncières de locaux vacants et apporte la
diversification et l'apparente diversité propre à nos villes.
Le choix d'un mode de réalisation plutôt qu'un autre dépend étroitement
des conditions locales et des demandes formulées par les habitants. Une bonne
connaissance des besoins est en effet le garant de la réussite de l'entreprise.
Le bilan de cette politique d'intervention dans les DSQ met en évidence
les difficultés à agir dans des quartiers qui réunissent autant de handicaps.
Souvent implantés en périphérie, les commerces nouvellement créés
subissent la concurrence des grands centres commerciaux. On observe une
forte mobilité de ces commerces, qui, s'ils arrivent à un décollage
économique, préfèrent se délocaliser dans des quartiers moins difficiles.
D'autres ferment... Pourtant la loi d'orientation sur le commerce et l'artisanat
du 27 décembre 1973 dite loi Royer qui dispose dans son article premier : "le
commerce et l'artisanat... doivent contribuer à l'amélioration de la qualité de
la vie, à l'animation de la vie urbaine et rurale" et dans son article 3 "les
implantations d'entreprises commerciales et artisanales doivent s'adapter
aux exigences de l'aménagement du territoire, notamment à la rénovation des
cités, au développement des agglomérations..."
Les difficultés rencontrées doivent permettre de définir des perspectives
sans lesquelles toute action est illusoire. Il est nécessaire de prendre en compte
la diversité des modes de distribution afin de dégager des complémentarités,
plutôt que de se positionner sur le plan de la seule concurrence.
A cet égard, l'adoption d'un schéma directeur d'activités, établi à partir
d'études préalables prenant en compte les besoins existants et leurs
développements possibles dans un cadre de coopération intercommunale,
pourrait être envisagé.
• L'extension de cette politique à l'ensemble des quartiers des villes
Il ne faut pas perdre de vue qu'il est plus facile de soutenir une activité en
difficulté que de réimplanter celle qui a disparu. Les efforts financiers et humains
qui ont été engagés dans les OSQ doivent être bien sûr prolongés et
perfectionnés afin de transformer les politiques "coup de poing" en actions

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permanentes, mais il faut aussi aborder ces politiques de long terme dans les
quartiers non directement menacés de fragilisation.
Si cela ne demande pas le même investissement financier, il faut néanmoins
inciter et permettre aux communes de se constituer des réserves foncières
qui pourront permettre l'implantation éventuelle d'activités. Un des
obstacles rencontré par le commerce et l'artisanat est en effet la hausse des
prix fonciers en centre-ville ou dans les quartiers résidentiels, qui les pousse
à laisser la place aux activités tertiaires. Peut-être serait-il souhaitable que le
Conseil économique et social se saisisse d'une étude ou d'un rapport sur la
question foncière dans son ensemble. Un autre handicap à lever est celui de
la mise aux normes des locaux commerciaux existants, très complexe, et qui
peut décourager les tentatives d'implantation; sans oublier les difficultés liées
à l'accessibilité, au stationnement, au stockage, à la signalétique...
11 serait donc préférable d'avancer dans le sens d'une prise en compte des
besoins des petites entreprises dans les documents d'urbanisme, e,n
particulier dans les PS, afin d'ouvrir toute une palette de possibilités dans un
maximum de localisations possibles, tout en ne prenant pas comme unique
critère de localisation l'opportunité foncière ou les terrains résiduels qui n'ont
pas pu être affectés à autre chose. 11 faut s'assurer parallèlement, compte
tenu des contraintes d'implantation et de mise aux normes, que les locaux
soient mutables, et ce à un moindre coût.
Pour faciliter cette démarche anticipatrice, il serait utile de cerner les critères
et les contraintes d'implantation de chaque secteur et de mettre aux
normes les besoins moyens de tel type d'activité en fonction du nombre d
'habitants et de la clientèle potentielle.
Le partenariat entre les élus, les chambres consulaires et les acteurs
économiques est à ce titre fondamental. Nous ne pouvons à cet effet qu'aller
dans le sens de la circulaire "Doubin" du 5 décembre 1989 qui institue un
partenariat pour développer l'artisanat et le commerce dans les petites villes
et leur pays. Les opérations de restructurations de l'artisanat et du commerce
(les ORAC) sont co-financées par le Fonds d'intervention pour la sauvegarde,
la transmis sion et la restructuration des activités commerciales et artisanales
(FISAC), le Fonds interministériel de développement des actions régionales
(FIDAR), le Fonds européen de développement régional (FEDER» les
collectivités locales et les compagnies consulaires.
Les actions financées par ces crédits portent sur l'amélioration de
l'environnement physique et commercial des entreprises (circulation, stationnement,
signalétique) et sur l'amélioration des implantations commerciales
elles-mêmes.
La circulaire a aussi permis de créer des postes d'animateurs du
commerce et de l'artisanat, qui sont chargés de faire collaborer les différents
acteurs et de favoriser l' émergence de projets communs. Il est certain que le
développement du partenariat repose sur la possibilité des acteurs à trouver
des terrains d'entente et à faire circuler l'information.
b) Attirer les sièges sociaux ou administrations
La présence de grandes entreprises au coeur des quartiers ou dans les petites
villes, peut permettre aussi d'améliorer l'image du site et d'apporter une
vitalisation. A cette fin, devrait être encouragée toute implantation de sièges
sociaux ou même d'administration.

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c) Développer les emplois de proximité
Certaines initiatives marginales pourraient être "professionnalisées». Le
travail au noir permet rarement de s'insérer dans la vie locale. Il serait donc
intéressant d'identifier de telles initiatives et de les orienter vers de la
création d'entreprise dans une optique d'aménagement du territoire.
De même les travaux d'utilité sociale, qui peuvent faire naître un senti
ment d'utilité et de citoyenneté, en luttant contre l'exclusion sociale,
devraient être encouragés à condition qu'ils ne nuisent pas aux activités
existantes.
d) Développer l'insertion par l'économique et la formation
Le chômage génère des exclusions et un mal-vivre sur lesquels il est urgent
d'intervenir. Les formations en alternance constituent sans aucun doute
une bonne pratique d'insertion et de correspondances entre le monde du travail
et le milieu scolaire.
L'apprentissage est dans ce domaine un bon moyen pour les jeunes de
faire leur place dans la société. Sans remplacer l'autorité parentale, il offre un
encadrement et une présence qui font gravement défaut et permet au jeune de
se valoriser.
L'organisation de stages successifs en entreprise peut également permettre
aux jeunes de trouver une orientation et faciliter leur insertion ou réinsertion
professionnelle du fait des contacts avec la réalité du monde du travail.
Cet objectif ne peut être atteint qu'en développant un partenariat plus important
entre les entreprises et les organismes de formation, qu'ils soient professionnels
ou scolaires.
Par ailleurs, les travaux d'utilité sociale, qui peuvent faire naître un sentiment
d'utilité et de citoyenneté, en luttant contre l'exclusion sociale, à condition
qu'ils ne nuisent pas aux activités existantes du secteur marchand et non
marchand, devraient être encouragés.
2°/- Au niveau des services publics
Il serait souhaitable d'améliorer le service public dans deux directions:
- Implanter les services publics là où ils n'existent pas et les réintroduire
là où ils ont disparu. Il n'est pas rare de voir dans les grands ensembles, quartiers
déjà enclavés, la suppression de lignes de bus, en raison de leur
insécurité, ou encore la fermeture d'un bureau de poste. Cette abdication du
service public est dangereuse et une évolution dans le sens d'un renforcement
de la sécurité semble préférable. La mission du service public dans le
rétablissement de la citoyenneté est à redéfinir, dans l'idée d'un «droit à»,
droit au transport, à l'école, à la culture, etc.
- Adapter le service public à l'évolution des besoins des usagers. Cette action
passe par la mise en place de nouvelles formules après consultation des
habitants.

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Là encore, une évaluation périodique des expériences conduites, tant sur
le plan qualitatif que financier, semble indispensable.
En matière de transport, les enquêtes de mobilité entreprises par le Centre
d'études sur les transports urbains (CETUR) permettent d'affiner la connaissance
des pratiques de déplacement d'une population donnée afin de proposer
des réponses adaptées. Les journées portes ouvertes de la RATP avec ses usagers
vont aussi dans un sens de médiation qu'il est important d'encourager.
a) L'éducation
L'école est un des premiers lieux d'intégration et de sociabilisation pour
l'enfant. Tout au long de son cursus scolaire, il apprend à connaître et à découvrir
le monde dans lequel il vivra. L'école est en plus un équipement
public central qui réunit, non seulement les enfants, mais aussi les parents, et
qui devrait à ce titre être mieux exploité. L'importance de l'école n'est donc
pas à démontrer.
Le système scolaire se trouve cependant confronté à de graves difficultés,
en particulier dans des quartiers Ol! les enfants sont plus ou moins livrés à
eux-mêmes, sans encadrement parental. Les enfants qui ne maîtrisent pas la
langue française sont placés dès le départ dans des situations difficiles sur
lesquelles l'instituteur n'a pas forcément la formation, les moyens ou le temps
d'intervenir. La nomination dans ces quartiers est souvent ressentie comme
négative et il faut noter que ce sont souvent des jeunes professeurs et instituteurs,
généralement inexpérimentés et mal préparés a enseigner dans ces
conditions, qui y sont envoyés.
La procédure de zone d'éducation prioritaire (ZEP) lancée en 1982 a pour
but de développer un partenariat entre les enseignants, les parents, les associations
et les élus locaux. Elle constitue un bon moyen d'ouvrir l'école sur
la ville et, inversement, d'obtenir dans l'école ce qu'on aurait du trouver dans
la ville. Ainsi, les opérations d'école ouverte permettent de rentabiliser les locaux
éducatifs fermés en proposant des activités culturelles, sportives et scolaires
avec des animateurs et des enseignants pour les encadrer.
Dans le même ordre d'idée, il serait utile d'envisager dès le plus jeune
âge, une approche des «cultures de métiers» dans le cadre de portes ouvertes
sur les quartiers pour aider les jeunes dans leurs orientations, leur faire
appréhender leur environnement et découvrir des activités qui peuvent elles
aussi contribuer à leur épanouissement.
L'éducation développe ainsi sa vocation de dialogue et d'ouverture, de
communication vers l'avenir, et c'est dans cette voie qu'il semble nécessaire
de poursuivre les efforts.
b) La culture
La culture est un élément essentiel du désenclavement, elle est le moyen
de donner à la cité son identité propre. La densité permet de réunir, de
s'enrichir des différences et de faire émerger une culture urbaine. Mais
l'impératif de cette émergence est la mixité et la diversité, qui ne sont pas
toujours respectées et parfois délibérément évitées.
Le développement et la démocratisation de la culture urbaine passent
donc par l'échange et la diffusion des expériences de chacun, ce qui est source

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de tolérance. Elle se différencie de l'animation socio-culturelle qui peut être
offerte par ailleurs dans ces quartiers. Il faut pour cela utiliser les ressources
locales et ne pas imposer des projets par le haut qui correspondent à un élitisme
et à un perfectionnisme inadaptés. Le rôle des animateurs culturels est
donc moins de proposer des montages complexes d'opérations dont les
crédits se font attendre, que de détecter dans les initiatives locales des idées
et des actions qui sont susceptibles d'être encadrées pour recevoir plus
d'envergure. Cette collecte des pratiques locales est un gage de réussite car il
permet de réunir des personnes qui sont d'autant plus motivées qu'elles sont a
l'origine des projets.
Les initiatives lancées par le ministère de la Culture avec les quartiers lumières
et les projets J (avec le ministère de la Jeunesse et des sports) vont
dans le sens d'un soutien financier et de la mise à disposition d'une structure
d'encadrement qui permettent de soutenir, des projets et de les aider à voir le
jour.
B. -AMÉLIORER LE CADRE DE VIE
10/- L'urbanisme
L'urbanisme est une science de compromis, ce qui en fait la richesse et la
complexité Les normes et les structures sont déjà très nombreuses et entremêlées
et exigent un bon maniement du droit pour être judicieusement appliquées.
Comme le Conseil d'Etat le soulignait, le droit de l'urbanisme est un droit Jeune
dont les strates successives devraient parvenir à s'organiser progressivement et ,l
intégrer les réformes liées à la décentralisation. Les problèmes rencontrés
résident moins dans le contenu que dans l'opacité des interprétations possibles et
dans la mise en oeuvre. Il faut donc améliorer l'utilisation potentielle des outils
offerts en simplifiant les textes et les procédures
Le projet de loi déposé en juillet 1993 visant à modifier certaines dispositions
en matière d'urbanisme et de construction semble aller dans ce sens.
Il est nécessaire également de rappeler l'importance de la politique foncière
des communes qui ont entre leurs mains les moyens de planifier l'avenir
de leur territoire en constituant des réserves foncières. L'élargissement du
droit lie préemption urbain et la création d'établissements publics fonciers
permis par la LOV devraient inciter les communes à agir dans ce sens. Les
études sur la ville de Rennes et de Colomiers montrent combien l'ampleur de
la politique d'acquisition foncière de la commune a permis, à long terme, de
maitriser l'évolution des prix fonciers et d'engager une politique
d'équipements publics harmonieuse. La maîtrise de la croissance et de
l'extension urbaine est un enjeu fondamental pour le devenir de nos cités et il
importe qu'il soit mieux pris en compte.
S'agissant de la politique de restructuration des banlieues et quartiers dégradés,
il est souhaitable qu'elle se poursuive à un rythme plus accéléré et que
les crédits qui y sont consacrés soient augmentés de façon significative. La dotation
budgétaire exceptionnelle de cinq milliards de francs au collectif de 1993
bien que sans précédent apparaît insuffisante au regard des besoins recensés. Il
en va de même pour les dix milliards de francs décidés au titre des contrats de

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ville qui devraient être conclus dès la fin de 1993 à l'occasion de la signature
des contrats de plan Etat-régions pour la réhabilitation des quartiers dégradés
sur 165 sites retenus. Il faut noter que cette enveloppe en diminution par rapport
aux chiffres initialement annoncés profite pour l'essentiel à quatre régions:
Ile-de-France, Rhône-Alpes, Nord-Pas-de-Calais et Provence-Alpes-
Côte-d'Azur, (60 % des crédits) qui connaissent sans doute le plus de
difficultés
Parmi les mesures prises en complément au plan d'urgence en faveur du
bâtiment adopté en juillet 1993, celles visant plus particulièrement à privilégier
l'emploi local lors de la réalisation de travaux dans ces quartiers, l'aide aux
bai11eurs sociaux favorisant l'implantation d'activités en pied d'immeuble ou
enfin l'aide à la démolition et à la réhabilitation des copropriétés dégradées,
méritent d'être soulignées car elles vont dans le sens préconisé.
Enfin, une simplification des procédures ainsi qu'une déconcentration des
crédits permettant une accélération de mise en oeuvre des décisions est
souhaitable. C'est en effet de la rapidité lie mise en oeuvre des décisions que
dépendent la crédibilité des actions et la reprise de confiance des habitants de
ces quartiers
- Désenclaver les quartiers et les banlieues
La qualité de vie dans une ville dépend largement de la façon dont on y
accède, dont on s'y déplace, mais aussi des possibilités de stationnement
qu'elle offre. Une priorité devrait être accordée au désenclavement des
quartiers excentrés. C'est de leur liaison avec le centre-ville, les lieux de
travail et de loisir que dépend leur intégration à la cité. A ce propos, on doit
insister sur la nécessité d'une bonne application de la loi d'orientation des
transports intérieurs (LOTI) du 30 décembre 1982.
Les transports en commun et collectifs, pour être attractifs, doivent notamment
offrir des horaires de fonctionnement régulier compatibles avec
ceux des travailleurs, même les plus matinaux. des écoliers ou lycéens, mais
aussi répondre aux besoins des personnes âgées dans la journée ou des
amateurs de cinéma ou de théâtre dans une heure plus avancée de la soirée.
Il serait souhaitable que les plans d'urbanisme intègrent, en plus des voies
lie circulation pour automobiles, des pistes cyclables offrant toute sécurité
ainsi que des aires de stationnement en quantité suffisante, notamment pour
les livraisons, entretien et dépannage. Les voies piétonnières, si souvent
controversées, ont maintenant la faveur des citoyens qui y trouvent des
espaces de convivialité et d'échange. Leur développement, après études
d'impact, mérite d'être encouragé.
Une incitation fiscale et une aide à la recherche devraient être faites en
faveur des collectivités locales et territoriales qui mettent en circulation des
transports non polluants et moins bruyants (Tramway -véhicules électriques
ou utilisant de nouvelles technologies...).
- Valoriser l'environnement
Aux palmarès des villes organisés régulièrement en vue d'apprécier leurs
atouts, il est symptomatique de constater que si les aspects économiques ne
sont pas négligés, les aspects environnementaux, historiques, culturels sont
largement mis en avant tant ceux-ci sont importants pour les Français.
C'est pourquoi il convient de sauvegarder, valoriser, protéger et mettre à
disposition des habitants, dont le sens civique doit être alerté, le patrimoine
naturel ou architectural.

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L'affectation des édifices publics classés monuments historiques à des
activités culturelles, sportives, commerciales ou de services doit être
recherchée de même que l'aménagement d'espaces verts, de bords de rivières
ou de plans d'eau, encouragé.
Concernant la propreté des rues, l'exemple anglo-saxon de taxation des
propriétaires d'animaux occasionnant des salissures mériterait d'être retenu.
Quant à la lutte contre le bruit, il apparaît nécessaire et urgent de poursuivre
et d'intensifier les efforts en faveur d'une réduction du volume sonore
dans les villes (habitat-transport-activités...).
Enfin, un soin particulier devrait être apporté aux abords des agglomérations
et des villes. Premiers contacts avec ces lieux, ils détermineront largement
l'impression qu'on en aura ou que J'on en gardera.
2°/- Le logement
La question du logement est au centre des préoccupations urbaines, et l'on
accuse parfois celui-ci d'être à l'origine de tous les maux. Sans entrer dans le
détail, quelques grandes lignes évoquées dans le rapport de M. Niol sur les
besoins en logement, déjà cité, méritent d'être rappelées ici.
étendu
-Considérer le logement dans son environnement immédiat et plus
Le logement est inséré dans un cadre de vie qui doit répondre aux attentes
de ceux qui l'habitent. Il est donc illusoire de croire qu'un logement agréable
suffit à contenter les personnes qui y vivront. Il faut aussi s'intéresser aux
services publics et privés qui sont proposés autour, à la présence d'espaces
verts, à l'accessibilité, aux possibilités de stationnement. La délivrance de
permis de construire devrait donc considérer si J'environnement du logement
est agréable et bien organisé, sans se limiter au logement en lui-même. Le
projet de loi sur la prise en compte des paysages dans le plan d'occupation
des sols et les permis de construire vont dans cette voie. Il semble cependant
très difficile pour Je droit de définir ce qu'est un respect des paysages et ce
qui ne l'est pas.
-Assurer la mixité de l'habitat.
Cette notion développée par la loi "Besson" et reprise par la loi sur la solidarité
entre les communes et par la Lay, mérite maintenant d'être appliquée
dans les faits car cette volonté de diversifier les types de logement est en
effet le seul moyen de parvenir à la mixité sociale et d'éviter que se
reproduisent les situations explosives des grands ensembles.
Il convient néanmoins d'ajouter que soit aussi respectée la mixité entre les
logements et les activités, qui est un facteur déterminant de l'urbanité.
L'obligation formulée par le département des Hauts de Seine de construire
dans toutes les opéra!ions .d'urbanisation un tiers des bureaux pour deux tiers
de logements semble a ce titre être une bonne initiative, pour éviter de retomber
dans l'écueil de la monofonctionnalité.

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- Adapter quantitativement et qualitativement le logement à la demande.
Il convient d'abord d'offrir un logement à tous. Le chiffre récemment paru
de 200 000 «sans-abri» (1) constitue une réalité inacceptable contre laquelle
il convient prioritairement de lutter. Les motifs de cette exclusion sont
complexes, mais il convient de rappeler l'inadaptation des logements aux besoins
des familles.
Le cycle de vie des ménages en Îe de France est à ce titre exemplaire. Les
jeunes de la banlieue décohabitent souvent pour rejoindre la capitale. Ils sont
cependant contraints de la quitter avec leur premier ou deuxième enfant, et
ne peuvent revenir à Paris qu'à la fin de leur cycle de vie. Des études ont
montré que cette trajectoire était classique. De nombreuses communes se
voient dans l'incapacité à garder leur population sur le long terme car il
arrive un moment où elle ne trouve plus le logement qui lui convient.
Certaines ont une carence de logement social, d'autres de logement privatif,
d'autres trop de Studios, certaines pas assez...
Il est important d'observer l'évolution des modes de vie pour offrir des logements
adaptés. I~a décohabitation volontaire des jeunes, le développement
des familles monoparentales, les déco habitations liées aux divorces font
naître des besoins spécifiques en termes de logement, qui doivent être
recensés pour être anticipés. Il y a eu de nombreux cas d'opérations
immobilières neuves où l'on a dû procéder à des abattements de cloisons pour
offrir des logements plus spacieux, ou à l'inverse on a pu constater la
constructions de trois studios dans un F3...
C'est pourquoi, même si la qualité architecturale et technique des logements
s'est nettement améliorée ces dernières années, les efforts doivent être
poursuivis pour que les nouveaux programmes offrent des surfaces plus
importantes, des appartements évolutifs, bien insonorisés et situés dans de
petites unités plus conviviales.
La proposition faite dans le cadre du rapport déjà cité sur «les besoins en
logements» de M. Joseph Niol de créer des observatoires locaux de l'habitat
prend ici toute sa valeur et mériterait donc d'être rapidement mise en oeuvre.
- Favoriser la réhabilitation du parc existant.
La potentialité de logements en centre ancien mérite que l'on s'y intéresse
car elle constitue une réponse aux besoins de locatif "social", mais, surtout,
sa réhabilitation peut engendrer un redémarrage de l'activité du bâtiment,
créer des emplois à proximité et revitaliser les centres villes.
C. -SÉCURITÉ ET CONVIVIALITÉ
1°/- Améliorer la sécurité
Il faut distinguer l'insécurité réelle, du sentiment d'insécurité qui est une
insécurité ressentie, projetée et fantasmée, et qui ne donne pas lieu à de la vio -
(1) Etude réalisée par la SIPE pour le groupe Scic «Les sans abris.. état des lieUo\:». 1992.

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lence. Le sentiment d'insécurité est la conséquence d'une ambiance ressentie
désagréablement et d'une médiatisation parfois excessive de faits divers. Il
faut donc combattre à la fois l'insécurité et le sentiment qui l'accompagne, et
qui devient tellement réel qu'il paralyse.
La répression seule ne peut pas résoudre le problème de la délinquance.
La prévention de la délinquance suppose que soient déterminées les causes
de celle-ci: inactivité, sentiment d'exclusion et de rejet, et intolérance, sont
des phénomènes sur lesquels il est difficile d'agir.
La solution adoptée semble être encore la médiation et le dialogue. Si tout
le monde est concerné par la délinquance, il importe que tous soient mobilisés.
les acteurs de la formation scolaire ou en entreprise, les parents, les anima teurs
doivent travailler ensemble pour encadrer et prévenir la marginalisation des
jeunes. Les nouvelles formes d'organisation de la police, comme l'îlotage,
doivent être favorisées, compte tenu des résultats obtenus. Ce rapprochement
des forces de l'ordre et de la population s'applique également au système judiciaire,
qui peut développer la médiation à l'aide des conseils communaux de
prévention de la délinquance, présents dans 600 communes.
Le sentiment d'insécurité est plus difficile à appréhender. On ne sortira
pas de l'impasse si on ne fait pas passer le message de la compréhension et de
la tolérance, d'abord envers les jeunes, qui représentent le tiers de la population
des quartiers en difficulté (alors que les moins de vingt ans ne représentent
que 25 % de la population), envers les étrangers ensuite, qui représentent
20 % de la population totale (contre 6 % en moyenne nationale). La prévention
de la délinquance et en particulier ses nouvelles formes qui affectent les
jeunes et n'épargnent pas l'école, mérite d'être développée.
2°/- Développer la convivialité
La restauration d'un sentiment d'utilité sociale, d'appartenance et de citoyenneté
est le préalable à toute amélioration de la qualité de vie. Il importe
donc de développer la solidarité et le sentiment d'appartenance à une communauté,
préalables indispensables à la cohésion et à l'équilibre de la ville. Cela
passe par un rétablissement de la participation, même si elle est difficile à
mettre en oeuvre. A Athènes, la citoyenneté, si souvent citée en exemple,
n'était que le privilège de quelques personnes...
Le développement des espaces d'accueil, de jeux, de vie autonome des enfants
et des jeunes, l'ouverture de l'école sur le quartier et ses activités, le
renforcement du rôle des associations et collectivités locales qui organisent
des activités éducatives en complément du temps scolaire sont de nature à
favoriser, à terme, l'acquisition d'un sentiment de citoyenneté.
Les déficits de participation sont en général liés à des phénomènes
d'exclusion et de marginalisation. La montée de l'individualisme et du repli
sur soi accompagne le déclin des traditions militantes du milieu ouvrier, qui
avaient des répercussions sur la vie locale.
La participation a besoin de lieux d'accueil, comme les conseils de quartiers,
les comités d'intérêt locaux, les maisons du citoyen, les régies de quartier, dont
les habitants fixent les objectifs et maîtrisent le budget. La nécessité de
l'installation de centres nombreux, facilitant à tous les niveaux les rencontres et
les relations sociales, s'impose d'autant plus impérieusement que les participants
éventuels sont en plus grand nombre et se trouvent dispersés sur de plus

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vastes étendues. Leurs horaires d'ouverture doivent aussi être adaptés aux disponibilités
de chacun. Quel est, en effet, l'intérêt d'un local pour les jeunes
ouvert aux horaires scolaires et fermé le soir, le week-end et pendant les vacances
L'ouverture de ces lieux avait déjà été préconisée lors d'un
précédent rapport du CES sur «les loisirs des jeunes" présenté par Mme
Janine Tillard en mai 1992.
II faut aujourd'hui trouver des moyens pour rapprocher les habitants entre
eux et permettre l'émergence de projets communs. De même qu'en droit de
l'urbanisme, on est passé d'une procédure conjointe à une procédure associée,
il conviendrait d'en faire de même avec les habitants. La communication avec
les habitants est une clef pour modifier l'image négative endossée par un
quartier
Plus qu'un partenariat, il s'agit de développer la participation des habitants
sur la définition et la mise en oeuvre de la politique urbaine. A Meylan (près
de Grenoble), la participation des habitants a été requise pour réaménager la
cité. Dans cette optique, il s'agit d'adopter une conception patrimoniale de
l'espace urbain, en considérant. que ('est un bien culturel gui appartient à tous,
et sur lequel tous doivent donc se prononcer. Cette expérience a donné lieu à
une hausse de la satisfaction des habitants en matière de qualité de vie (1)
Il faut partir de projets concrets, d'Initiatives locales qui ont réussi à fédérer
un certain nombre de personnes, et ce dans des domaines variés: logement,
école, commerce, culture, sports. Ces projets doivent s'inscrire dans la
durée. Il faut donc établir un suffit afin d'éviter que les motivés se
démotivent, et encourager les moins motivés il se remotiver.
(]) Selon un article de Fondation de France, avril ]992, 82 % des habitants se réjouissent d'une
meilleure qualité de vie.

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CONCLUSION
La ville est un lieu d'espoir et d'échange, il faut lui donner les moyens
d'assurer ces rôles. Les ruptures que l'on observe dans la ville sont cependant
plus profondes que de simples dysfonctionnements urbains. Elles correspondent
a des mutations structurelles de notre société où l'uniformisation de la
mobilité sociale entraîne une marginalisation d'une part croissante de la
population.
Il importe aujourd'hui de ne plus cloisonner les mondes, de développer
non seulement une, mais des cultures, urbaines, et de leur donner un lieu
d'expression et d'échange : l'espace public.