Evaluation du Programme des Micro-interventions - Belgium
Evaluation du Programme des Micro-interventions - Belgium
Evaluation du Programme des Micro-interventions - Belgium
You also want an ePaper? Increase the reach of your titles
YUMPU automatically turns print PDFs into web optimized ePapers that Google loves.
ROYAUME DE BELGIQUE<br />
Service public fédéral<br />
Affaires étrangères,<br />
Commerce extérieur et<br />
Coopération au Développement<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> <strong>Programme</strong><br />
<strong>des</strong> <strong>Micro</strong>-<strong>interventions</strong><br />
Service de l’<strong>Evaluation</strong><br />
spéciale de la Coopération<br />
internationale
Service public fédéral Affaires étrangères, Commerce extérieur et<br />
Coopération au Développement<br />
Service de l’<strong>Evaluation</strong> spéciale de la Coopération internationale<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> <strong>des</strong><br />
<strong>Micro</strong>-<strong>interventions</strong><br />
Dominique de Crombrugghe – Karel Cools – Jacqueline Liénard<br />
Ivo Hooghe – Sofie Dirkx – Olivier Thery – Andrée François<br />
Rapport final<br />
Octobre 2011<br />
La présente évaluation a été réalisée en interne par le service de l’<strong>Evaluation</strong> spéciale<br />
avec l’appui d’un comité de pilotage et les conseils méthodologiques de South Research.<br />
Les opinions exprimées dans ce document représentent les points de vue <strong>des</strong> auteurs et<br />
ne reflètent pas nécessairement celles <strong>du</strong> SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur<br />
et Coopération au Développement<br />
© SPF Affaires étrangères, Commerce extérieur et Coopération au Développement
Octobre 2011<br />
Pro<strong>du</strong>ction graphique : Sandra Fernandez Bernardo, Service Communication SPF<br />
Impression : Service Imprimerie<br />
<strong>Evaluation</strong> N° S4/2010/06<br />
Dépôt légal : 0218/2011/45<br />
Ce document est disponible en format PDF sur le CD-ROM en annexe, sur les sites<br />
www.diplomatie.be ou www.dg-d.be, ou auprès <strong>du</strong> Service de l’<strong>Evaluation</strong> spéciale.<br />
Photo en couverture : « Eliminer la faim est le devoir de tous » détail d’une mosaïque<br />
financée à l’aide <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong>. Bord de route à Maputo,<br />
Mozambique.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 2/136
Avant propos<br />
Le <strong>Programme</strong> <strong>des</strong> <strong>Micro</strong>-Interventions vient de faire l'objet d'une évaluation par le<br />
Service de l'Evaluateur spécial.<br />
Contrairement à la plupart de nos évaluations qui sont commanditées à <strong>des</strong> cabinets<br />
spécialisés, cette évaluation-ci a été réalisée par les membres <strong>du</strong> service. Ce rapport<br />
reflète donc l'opinion <strong>du</strong> Service de l'Evaluateur spécial sur le programme de micro<strong>interventions</strong>.<br />
Karel Cools, assisté par Jacqueline Liénard, a conçu l'évaluation, développé les termes de<br />
référence et la méthodologie, assuré la coordination de l'exercice et rédigé le rapport<br />
que nous vous soumettons. L’évaluation a également bénéficié de l’appui<br />
méthodologique de South Research en la personne de Dirk Van Esbroeck<br />
A l'aide de grilles d'analyse, l'équipe d'évaluation a d'abord réalisé une étude<br />
documentaire sur l'ensemble <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> financées entre 2006 et 2010 dans<br />
tous les pays partenaires où il y un programme de micro-<strong>interventions</strong> a été mis en<br />
place. Ensuite elle a entrepris six missions de terrain et collecté de l'information de<br />
première main sur 120 micro-<strong>interventions</strong>. L'approche reposait sur une combinaison<br />
d'examens de données écrites (rapports), d'interviews semi-structurées à l'aide d'un<br />
guide d'entretiens et d'observations directes.<br />
Au terme de cet examen, nous estimons qu'il ne faut pas continuer le programme de<br />
micro-<strong>interventions</strong> tel qu'il existe actuellement. Deux options s'ouvrent alors: soit sa<br />
suppression soit une modification <strong>du</strong> programme pour le rendre conforme à la réalité <strong>du</strong><br />
terrain: <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> ponctuelles généralement sympathiques et bienvenues mais<br />
qui dans la plupart <strong>des</strong> cas n'ont pas de vocation de développement.<br />
Nous espérons que ce rapport donnera au lecteur les éléments utiles pour se forger une<br />
opinion et lui souhaitons une lecture agréable et fructueuse.<br />
Dominique de Crombrugghe,<br />
Evaluateur spécial<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 3/136
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 4/136
Table <strong>des</strong> matières<br />
A. Table <strong>des</strong> matières<br />
A. Table <strong>des</strong> matières ......................................................................................... 5<br />
B. Liste <strong>des</strong> annexes ........................................................................................... 7<br />
C. Abréviations et acronymes............................................................................... 9<br />
D. Résumé exécutif........................................................................................... 11<br />
1. Intro<strong>du</strong>ction................................................................................................. 15<br />
1.1. Objet et objectif de l’évaluation................................................................... 15<br />
1.2. Méthodologie et problèmes rencontrés ......................................................... 16<br />
2. Description <strong>du</strong> programme actuel, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte.......................... 25<br />
2.1. Historique <strong>du</strong> PMI...................................................................................... 25<br />
2.2. Cadre légal et réglementaire....................................................................... 26<br />
2.3. Définitions................................................................................................ 28<br />
2.4. Objectifs <strong>du</strong> <strong>Programme</strong>............................................................................. 28<br />
2.5. Les bénéficiaires........................................................................................ 29<br />
2.6. Le cycle <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> .............................................................................. 31<br />
3. Analyse <strong>du</strong> cadre légal et réglementaire ............................................................. 37<br />
4. <strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> PMI et de l’instrument selon les critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C................ 41<br />
4.1. Pertinence <strong>du</strong> programme et de l’instrument................................................. 41<br />
4.2. Efficacité .................................................................................................. 49<br />
4.3. Efficience ................................................................................................. 57<br />
4.4. Durabilité ................................................................................................. 63<br />
4.5. Impact ..................................................................................................... 68<br />
4.6. Cohérence ................................................................................................ 70<br />
5. <strong>Evaluation</strong> <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus ...................................................... 75<br />
5.1. Stratégie <strong>du</strong> programme en général ............................................................ 75<br />
5.2. Stratégie au niveau <strong>des</strong> PMI dans chaque pays partenaire .............................. 76<br />
5.3. <strong>Evaluation</strong> <strong>des</strong> processus ........................................................................... 81<br />
6. Conclusions et opinions sur le futur <strong>du</strong> programme.............................................. 95<br />
6.1. Conclusions .............................................................................................. 95<br />
6.2. Opinions <strong>des</strong> différents acteurs sur le futur <strong>du</strong> PMI ...................................... 100<br />
7. Options et recommandations .......................................................................... 103<br />
7.1. Option 1 : .............................................................................................. 104<br />
7.2. Option 2 : .............................................................................................. 105<br />
8. Management response ................................................................................... 107<br />
8.1. Management Response de la CTB .............................................................. 107<br />
8.2. Management Response de la DG-D ............................................................ 110<br />
ANNEXES ......................................................................................................... 116<br />
A1. Termes de référence................................................................................ 116<br />
A1.1. Justification .......................................................................................... 116<br />
A1.2. Contexte de l’évaluation : le programme <strong>des</strong> MI........................................ 117<br />
A1.3. Objet et objectif de l'évaluation interne .................................................... 118<br />
A1.4. Critères et questions spécifiques ............................................................. 118<br />
A1.5. Approches méthodologiques ................................................................... 120<br />
A1.6. Rapports et restitution ........................................................................... 123<br />
A1.7. Profil <strong>des</strong> évaluateurs / experts ............................................................... 123<br />
A1.8. Comité de pilotage - assurance qualité..................................................... 123<br />
A1.9. Chronogramme ..................................................................................... 124<br />
A2. Résultats <strong>du</strong> benchmarking ...................................................................... 126<br />
A3. Exemples de bonnes et mauvaises pratiques .............................................. 132<br />
A3.1. Quelques MI avec <strong>des</strong> très bons résultats ................................................. 132<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 5/136
Table <strong>des</strong> matières<br />
A3.2. Quelques MI avec de très mauvais résultats ou peu <strong>du</strong>rables ...................... 133<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 6/136
Liste <strong>des</strong> annexes<br />
B. Liste <strong>des</strong> annexes<br />
Volume 1<br />
Annexe 1 :<br />
Annexe 2 :<br />
Annexe 3 :<br />
Termes de référence<br />
Résultats <strong>du</strong> benchmarking<br />
Quelques exemples de bonnes et mauvaises pratiques<br />
Volume 2<br />
Annexe 4 :<br />
Annexe 5 :<br />
Annexe 6 :<br />
Annexe 7 :<br />
Annexe 8 :<br />
Annexe 9 :<br />
Note méthodologique<br />
Personnes rencontrées<br />
Documents consultés<br />
Cadre légal et réglementaire<br />
Etu<strong>des</strong> documentaires par pays<br />
Rapports <strong>des</strong> missions pays<br />
Annexe 10 : Réponses <strong>des</strong> attachés et RRCTB aux questionnaires<br />
Annexe 11 : Synthèse <strong>des</strong> interviews à Bruxelles<br />
Annexe 12 : Formulaire type à remplir par le demandeur<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 7/136
Abréviations et acronymes<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 8/136
Abréviations et acronymes<br />
C. Abréviations et acronymes<br />
AGCD<br />
BEF<br />
CAB CD<br />
CAD<br />
CGMO<br />
CTB<br />
D1<br />
DG-D<br />
DGCI<br />
DGIS<br />
DR Kongo<br />
Fin OSC<br />
HIV/AIDS<br />
IRAD<br />
ISP<br />
MI<br />
MIP<br />
NGO<br />
ONG<br />
PDFDOL<br />
PIC<br />
PIPO<br />
PMI<br />
PSRP<br />
Q.E.<br />
RD Congo<br />
RR<br />
Administration générale de la Coopération au Développement<br />
Francs belge<br />
Cellule stratégique <strong>du</strong> Ministre de la Coopération au Développement<br />
Comité d’Aide au Développement<br />
Convention Générale de Mise en Œuvre<br />
Coopération Technique Belge<br />
Direction <strong>des</strong> programmes gouvernementaux<br />
Direction Générale de la Coopération au Développement<br />
Direction générale de la Coopération internationale<br />
Directie Generaal Internationale Samenwerking<br />
Democratische Republiek Kongo<br />
<strong>Programme</strong> de financement direct <strong>des</strong> organisations de la société civile<br />
Syndrome d’immunodéficience acquis<br />
Institut de Recherche et d’Action pour le Développement<br />
Indicatief Samenwerking Programma<br />
<strong>Micro</strong> interventie / <strong>Micro</strong>-intervention<br />
<strong>Micro</strong> interventie programma<br />
Niet gouvernementele organisatie(s)<br />
Organisation(s) non gouvernementale(s)<br />
<strong>Programme</strong> de Financement Direct <strong>des</strong> ONG Locales<br />
<strong>Programme</strong> indicatif de coopération<br />
Planification <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> par objectif<br />
<strong>Programme</strong> de <strong>Micro</strong>-<strong>interventions</strong><br />
<strong>Programme</strong> stratégique de ré<strong>du</strong>ction de la pauvreté<br />
Question d’évaluation<br />
République démocratique <strong>du</strong> Congo<br />
Représentant résident ou Représentation résidente<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 9/136
Abréviations et acronymes<br />
S.E.<br />
SES<br />
SMART<br />
UCCS<br />
Secrétaire d’Etat<br />
Service de l’évaluation spéciale.<br />
Specific, Measurable, Achievable, Relevant, Time bound<br />
Unique Consortium of Consultancy Services<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 10/136
Résumé exécutif<br />
D. Résumé exécutif<br />
Cette évaluation porte sur le <strong>Programme</strong> belge <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> (PMI), de 2001 à<br />
nos jours. Elle examine le PMI en tant que programme transversal mis en œuvre dans la<br />
plupart <strong>des</strong> pays partenaires de la Belgique et en tant qu’instrument spécifique de<br />
coopération.<br />
L’objectif principal est de pro<strong>du</strong>ire, sur base d’informations et d’évidences les plus<br />
objectives possibles, <strong>des</strong> recommandations stratégiques utiles pour les Ministres et la<br />
Direction générale de la Coopération au Développement.<br />
La méthodologie développée tient compte de la complexité <strong>du</strong> PMI, à la fois programme<br />
développé dans 17 pays différents et instrument fonctionnant selon <strong>des</strong> modalités qui<br />
lui sont propres. Notre évaluation tient également compte d’une comparaison <strong>du</strong> PMI<br />
avec <strong>des</strong> instruments similaires d’autres bailleurs.<br />
Le cadre légal et réglementaire qui régit le programme et l’instrument est constitué de la<br />
superposition au fil <strong>des</strong> années de plusieurs textes dont l’application est plus ou moins<br />
obligatoire. Aujourd’hui, c’est la Convention générale de Mise en Œuvre <strong>du</strong> PMI, signée<br />
annuellement entre l’Etat Belge et la Coopération technique belge, qui est le texte le plus<br />
connu et le plus appliqué par les parties à Bruxelles et sur le terrain.<br />
Dès le début de l’évaluation, il est apparu que les objectifs <strong>du</strong> programme général, tels<br />
que fixés dans cette convention ou tels que mentionnés dans une note <strong>du</strong> Secrétaire<br />
d’Etat à la Coopération en 2001, étaient extrêmement ambitieux et en totale<br />
inadéquation avec l’approche <strong>du</strong> programme et les moyens accordés et mis en œuvre<br />
dans la réalité. Les ambitions <strong>du</strong> PMI au niveau sociétal : le développement humain<br />
<strong>du</strong>rable favorisé sur le plan économique, social et culturel, la ré<strong>du</strong>ction significative <strong>du</strong><br />
nombre de pauvres, l’autonomie <strong>des</strong> organisations de base, le renforcement de l’Etat de<br />
droit, de la démocratie ou de la société civile, la promotion <strong>du</strong> respect de la dignité<br />
humaine et <strong>des</strong> droits humains, sont tout à fait hors champ <strong>du</strong> PMI et ne sont pas<br />
réalistes.<br />
De ce fait, les différents critères d’évaluations ont surtout été examinés sous l’angle <strong>du</strong><br />
programme dans chaque pays, <strong>des</strong> caractéristiques de l’instrument et <strong>des</strong> micro<strong>interventions</strong><br />
prises indivi<strong>du</strong>ellement.<br />
Les bénéficiaires <strong>du</strong> PMI présentent une grande variabilité sur les plans de la localisation,<br />
<strong>du</strong> nombre par micro-intervention, <strong>du</strong> secteur, <strong>du</strong> sexe, et <strong>du</strong> statut social et<br />
économique. Dans les textes, le PMI ne s’adresse pas spécifiquement aux groupes<br />
pauvres et défavorisés, même si c’est souvent le cas dans la réalité.<br />
Dans une large mesure, les diverses micro-<strong>interventions</strong> constitutives <strong>du</strong> PMI répondent<br />
aux besoins exprimés par les bénéficiaires. Il est rare cependant que l’ensemble <strong>des</strong><br />
besoins soient couverts par une seule intervention. D’où la ferme intention de<br />
nombreuses associations visitées d’avoir recours à d’autres financements extérieurs. Il<br />
est aussi rare que le budget disponible permette de répondre à toutes les deman<strong>des</strong>.<br />
La spécificité de l’instrument ‘PMI’, ses procé<strong>du</strong>res flexibles et décentralisées, permettent<br />
de répondre de manière souple, rapide et précise aux besoins d’un groupe déterminé<br />
pour autant que les ressources nécessaires ne dépassent pas 12.500 €. Ainsi, le PMI<br />
permet de mener une politique de ciblage préférentiel sur les associations de femmes. Il<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 11/136
Résumé exécutif<br />
permet aussi de tester <strong>des</strong> approches pilotes sans grand risque fi<strong>du</strong>ciaire et sert parfois<br />
de moyen de relations publiques.<br />
La correspondance <strong>du</strong> PMI avec les besoins <strong>des</strong> Partenaires et les priorités globales<br />
diffère d’un pays à l’autre. La couverture <strong>des</strong> besoins ne dépasse guère la communauté<br />
bénéficiaire et son entourage direct. Le PMI a de plus une logique propre qui le rend de<br />
moins en moins compatible avec les nouveaux paradigmes de l’aide et les principes mis<br />
en avant dans les gran<strong>des</strong> déclarations internationales.<br />
De nombreuses micro-<strong>interventions</strong> viennent se substituer, en tout ou en partie au rôle<br />
de l’Etat, souvent sans réellement tenir compte <strong>des</strong> lieux secteurs et catégories de<br />
bénéficiaires désignés comme prioritaires par le Partenaire. Récemment cependant le<br />
PMI a évolué vers plus de cohérence dans ce domaine avec la fixation conjointe de<br />
préférences géographiques, sectorielle et thématiques communes avec le Partenaire.<br />
Le résultat immédiat théoriquement recherché par le PMI, soit l’autonomie <strong>du</strong> groupe<br />
assisté, n’est jamais totalement atteint mais l'est partiellement dans plus de 80 pour<br />
cent <strong>des</strong> cas. Parallèlement, le programme permet au personnel de l’Ambassade d’avoir<br />
une meilleure connaissance et un meilleur contact avec les réalités <strong>du</strong> terrain. Il s’utilise<br />
parfois à fins de visibilité mais ces résultats ne sont pas systématiquement recherchés.<br />
Chaque micro-intervention possède également une logique d’intervention spécifique,<br />
même si cette logique est rarement rédigée de manière appropriée. Il y a très peu<br />
d’<strong>interventions</strong> qui n’atteignent pas leurs résultats immédiats prévus, et l’efficacité reste<br />
bonne au niveau <strong>des</strong> résultats à court et moyen terme.<br />
Il ne nous est pas possible de nous prononcer sur l’efficience comparée <strong>du</strong> PMI et d’un<br />
projet bilatéral unique d’un budget équivalent. La perception majoritaire est que<br />
l’instrument nécessaire au fonctionnement d’un programme composé d’une multitude de<br />
très petits projets est moins efficient. Mais l’instrument possède aussi certains atouts<br />
comme l’absence de formulation, d’équipe de gestion ou d’assistance technique sur le<br />
terrain. C’est donc surtout l’ensemble <strong>des</strong> procé<strong>du</strong>res liées à l’instrument qui influence<br />
l’efficience <strong>du</strong> PMI.<br />
De l’avis presque unanime <strong>des</strong> acteurs de terrain, l’efficacité <strong>du</strong> PMI est affectée par le<br />
manque de moyens consacrés à la préparation <strong>des</strong> <strong>interventions</strong>, à l’accompagnement<br />
<strong>des</strong> bénéficiaires et au suivi technique et administratif. Nous n’avons pas pu démontrer<br />
que l’augmentation de ces moyens accroîtrait de manière significative l’efficience globale<br />
<strong>du</strong> programme.<br />
Les micro-<strong>interventions</strong> à finalité pro<strong>du</strong>ctive peuvent, grâce aux ressources qu’elles<br />
génèrent, mieux que les autres assurer le paiement <strong>des</strong> frais opérationnels liés aux<br />
activités. Par contre, de nombreuses associations à caractère social génèrent <strong>des</strong><br />
ressources grâce à d’autres activités ou via un financement récurrent. On observe que<br />
<strong>des</strong> groupes ayant bénéficié d’une micro-intervention fonctionnent toujours plus d’un an<br />
après.<br />
Notre étude montre également <strong>des</strong> résultats encourageants en termes de <strong>du</strong>rabilité<br />
institutionnelle, technique et socioculturelle plus d’un an après. Nous ne pouvons pas<br />
nous prononcer sur la <strong>du</strong>rabilité à plus long terme qui risque d’être affectée par<br />
l’inflation, l’usure normale, l’obsolescence, l’absence d’entretien ou de provision<br />
d’amortissement.<br />
Les trois quarts <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> montrent une amélioration perceptible <strong>des</strong><br />
conditions de vie <strong>des</strong> bénéficiaires. Cet impact est restreint ou niveau <strong>du</strong> groupe<br />
bénéficiaire et éventuellement de son entourage immédiat.<br />
La dimension culturelle imposée au PMI ces 4 dernières années n’est pas cohérente avec<br />
les secteurs et thèmes de la loi. Bien que mentionné depuis plus de 2 ans dans les<br />
différents programmes indicatifs de coopération (PIC) négociés avec les pays<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 12/136
Résumé exécutif<br />
partenaires, le PMI reste un programme belgo-belge largement réservé à la société<br />
civile.<br />
Plusieurs bailleurs possèdent <strong>des</strong> programmes de type ‘petits projets d’ambassade’ qui<br />
fonctionnent parallèlement au PMI. Ces programmes manquent de cohérence sur de<br />
nombreux points tels que les critères d’éligibilité et de sélection, le montant maximum,<br />
les groupes cibles, le lieu géographique, les secteurs,… Les efforts de coordination entre<br />
bailleurs résultent largement d’initiatives personnelles et ponctuelles. Ils ne dépassent<br />
guère le stade de l’information réciproque dans le principal souci d’éviter les doubles<br />
financements.<br />
Aucun poste ne nous a fourni de stratégie spécifique au PMI dans le pays partenaire<br />
déclinée sous forme de logique d’intervention ; en conséquence, la programmation<br />
budgétaire que les postes font pour le PMI ne s'appuie pas sur une estimation <strong>des</strong><br />
ressources nécessaires à l’obtention de résultats atten<strong>du</strong>s. Chaque pays possède<br />
cependant à <strong>des</strong> degrés divers <strong>des</strong> éléments de stratégie en termes de concentration<br />
géographique, sectorielle ou thématique, de nature <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> ou de groupe cible.<br />
La Coopération technique belge (CTB) remplit en partenaire loyal toutes les obligations<br />
qui sont prévues dans la convention générale de mise en œuvre qui la lie à l’Etat belge.<br />
Tous les fonds promis par la partie belge parviennent aux <strong>des</strong>tinataires. Ces derniers<br />
remplissent aussi largement leurs obligations en contribuant aux ressources financières<br />
et humaines et en réalisant la très grande majorité <strong>des</strong> activités prévues.<br />
Le rapportage est avant tout focalisé sur la justification financière. Il ne permet pas à la<br />
Coopération belge de piloter stratégiquement le PMI.<br />
L’évaluation arrive à la conclusion qu’il n’est pas possible de poursuivre le PMI dans l’état<br />
actuel. De ce fait, nous recommandons soit de réorienter profondément le <strong>Programme</strong>,<br />
soit de le supprimer. Chaque option est argumentée et <strong>des</strong> recommandations générales<br />
et spécifiques à chaque option sont données.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 13/136
Intro<strong>du</strong>ction<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 14/136
Intro<strong>du</strong>ction<br />
1. Intro<strong>du</strong>ction<br />
1.1. Objet et objectif de l’évaluation<br />
L’évaluation <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> (PMI) répond à une demande<br />
récurrente <strong>des</strong> attachés de Coopération et est depuis peu l’objet d’un intérêt particulier<br />
de la part de l’administration et de la cellule stratégique <strong>du</strong> Ministre de la Coopération au<br />
Développement (CAB CD). Le sujet a été soulevé officiellement aux journées <strong>des</strong><br />
attachés de 2004. Il a été traité par le service d’évaluation interne de la Direction<br />
générale de la coopération au Développement (DG-D) qui a entrepris une enquête<br />
interne et une première étude documentaire. Ce travail n’a cependant pas abouti à une<br />
évaluation globale <strong>du</strong> PMI.<br />
Une évaluation interne <strong>du</strong> PMI a d’abord été initiée dans le cadre de la programmation<br />
2009-2010 <strong>du</strong> service d’évaluation de la DG-D.<br />
Suite à l’entrée en vigueur, début 2010, d’un nouvel Arrêté royal fusionnant les services<br />
d’évaluation sous la Direction de l’Evaluateur spécial, il a été décidé de maintenir tant<br />
l’objet que l’approche de cette évaluation dans la programmation 2010, désormais<br />
commune.<br />
Contrairement aux évaluations / appréciations précédentes, cette évaluation porte sur le<br />
PMI en tant que programme transversal multi-secteur et multi-pays et en tant<br />
qu’instrument spécifique de coopération. La période considérée dans l’analyse <strong>du</strong> cadre<br />
légal et réglementaire est la période de mise en œuvre par la Coopération technique<br />
belge (CTB), soit de 2001 à nos jours. Pour l’analyse documentaire, nous nous sommes<br />
davantage concentrés sur la période 2006-2009 1 et pour les missions de terrain, sur la<br />
période 2007-2010 2 .<br />
Les principaux objectifs visés par cette évaluation sont :<br />
- Pro<strong>du</strong>ction d’informations sur la pertinence, l’efficacité, l’efficience, la <strong>du</strong>rabilité,<br />
l’impact, la cohérence et la coordination interne et externe <strong>du</strong> PMI en tant que<br />
programme, et sur sa valeur ajoutée.<br />
- Pro<strong>du</strong>ction d’informations sur le PMI en tant qu’instrument spécifique de<br />
coopération, sur sa valeur ajoutée et sur son éventuelle place dans la réalisation<br />
<strong>des</strong> objectifs globaux de la coopération belge 3 ; et<br />
- pro<strong>du</strong>ction de recommandations stratégiques utiles pour les Ministres et la<br />
Direction générale de la Coopération au Développement.<br />
1<br />
C’est à partir de la période 2006-2007 que le rapportage a été plus standardisé. De plus, les documents<br />
antérieurs avaient été en grande partie archivés. Le rapportage de l’année X n’est disponible à la DGD qu’en<br />
mars de l’année X+1.<br />
2<br />
Quelques 5 réalisations de 2005 ou 2006 ont également fait l’objet d’une visite et il nous a paru essentiel de<br />
visiter <strong>des</strong> réalisations en cours.<br />
3 Par « programme », nous entendons un ensemble cohérent d’<strong>interventions</strong> qui visent un objectif commun ; le<br />
programme est constitué par une chaine logique qui utilise <strong>des</strong> ressources pour faire <strong>des</strong> activités menant à<br />
l’atteinte de résultats et d’objectifs. Par « instrument » nous entendons les modalités de mise en œuvre <strong>du</strong><br />
programme ; entre autres l’ensemble <strong>des</strong> procé<strong>du</strong>res spécifiques utilisées.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 15/136
Intro<strong>du</strong>ction<br />
Les termes de référence originaux de l’évaluation peuvent être consultés en annexe 1.<br />
Rédigés en 2009 par le service d’évaluation interne, ils mentionnent <strong>des</strong> objectifs<br />
légèrement différents, d’avantage centrés sur l’amélioration <strong>du</strong> PMI que sur sa raison<br />
d’être. En février 2010, la fonction d’évaluation de la coopération belge a été regroupée<br />
au sein <strong>du</strong> service (externe) de l’Evaluateur spécial (SES). Les termes de référence ont<br />
alors été adaptés au rôle plus stratégique de ce service.<br />
L’évaluation devait également contribuer au renforcement <strong>des</strong> capacités <strong>du</strong> SES.<br />
Ce rapport donne un aperçu <strong>des</strong> constatations, conclusions et recommandations basées<br />
sur une large étude documentaire, <strong>des</strong> enquêtes d’opinion à Bruxelles et sur le terrain 4 ,<br />
une étude comparative (benchmarking) <strong>des</strong> programmes similaires chez d’autres<br />
bailleurs de fonds 5 et <strong>des</strong> visites de micro-<strong>interventions</strong> sur le terrain en République<br />
démocratique <strong>du</strong> Congo (RDC), au Mozambique, en Ouganda, au Sénégal, au Maroc et<br />
au Pérou 6 .<br />
L’évaluation repose également sur <strong>des</strong> étu<strong>des</strong> de cas qui illustrent la réalité <strong>du</strong><br />
programme mais ne vise pas à évaluer indivi<strong>du</strong>ellement les microprojets eux-mêmes.<br />
Outre cette partie intro<strong>du</strong>ctive, le rapport comporte 6 parties principales.<br />
- La première partie décrit le programme actuel, l’instrument PMI et le contexte.<br />
- La deuxième partie analyse le cadre légal et réglementaire.<br />
- La troisième partie analyse le <strong>Programme</strong> <strong>des</strong> <strong>Micro</strong>-<strong>interventions</strong> sous l’angle <strong>des</strong><br />
5 critères d’évaluation <strong>du</strong> CAD de l’OCDE 7 , de la cohérence et de la<br />
complémentarité.<br />
- La quatrième partie porte un regard critique sur les processus de l’instrument.<br />
- Les 2 dernières parties traitent <strong>des</strong> conclusions et recommandations.<br />
1.2. Méthodologie et problèmes rencontrés<br />
1.2.1. Méthodologie<br />
La méthodologie suivie est détaillée et expliquée dans la note méthodologique en annexe<br />
4. Elle est résumée dans ce chapitre.<br />
1.2.1.1. Selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD, les 3C et les processus<br />
Le programme et l’instrument « micro-intervention » ont été évalués sur base <strong>des</strong> 5<br />
critères d’évaluation définis par le CAD : la pertinence, l’efficacité, l’efficience, la<br />
<strong>du</strong>rabilité et l’impact. Ces critères ont été compris dans le sens de leur définition dans le<br />
glossaire <strong>des</strong> principaux termes relatifs à l’évaluation et à la gestion axée sur les<br />
résultats (CAD-OCDE, 2002).<br />
Le programme et l’instrument ont également été évalués sur base <strong>des</strong> critères<br />
supplémentaires de cohérence, coordination et de complémentarité. Ces critères ont été<br />
4 Les résultats <strong>des</strong> enquêtes peuvent être consultés aux annexes 10 et 11.<br />
5 Les résultats <strong>du</strong> benchmarking sont détaillés en annexe 2.<br />
6<br />
Les rapports par pays peuvent être consultés en annexe 9.<br />
7 Le CAD de l’OCDE est le Comité d’Aide au Développement de l’Organisation pour la Coopération et le<br />
Développement économique.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 16/136
Intro<strong>du</strong>ction<br />
compris dans le sens de leur définition par la European Union’s Heads of <strong>Evaluation</strong><br />
Taskforce. (Atelier de Bruxelles, 2003) 8 .<br />
Un cadre d’évaluation contenant 11 questions d’évaluation clefs chacune rattachée à<br />
plusieurs critères de jugement a été mis sur pied.<br />
Les différentes étapes de la procé<strong>du</strong>re essentiellement liées à l’utilisation de l’instrument<br />
ont été analysées en détail.<br />
1.2.1.2. Approche participative<br />
L’évaluation est de type formatif 9 et a impliqué toutes les parties prenantes de façon à<br />
permettre une plus grande appropriation <strong>des</strong> leçons, conclusions et recommandations<br />
par les acteurs concernés.<br />
Toutes les personnes impliquées dans la gestion <strong>du</strong> programme à Bruxelles ont été<br />
interviewées. Tous les postes et toutes les Représentations de la CTB ont été consultés<br />
aux différentes étapes de l’évaluation. Trois membres de la CTB et trois membres de la<br />
DG-D faisaient partie <strong>du</strong> comité d’accompagnement. Au cours <strong>des</strong> missions de terrain,<br />
les responsables locaux <strong>du</strong> PMI dans les ambassa<strong>des</strong> et à la RR CTB, les promoteurs <strong>des</strong><br />
micro-<strong>interventions</strong>, et, là où c’était possible, les bénéficiaires ont été systématiquement<br />
consultés. Toutes les missions étaient accompagnées d’un évaluateur local.<br />
1.2.1.3. Travail d’équipe<br />
Cette évaluation est le fruit d’un travail d’équipe. Elle a été mise en œuvre par les<br />
membres <strong>du</strong> Service de l’<strong>Evaluation</strong> spéciale dont l’indépendance est garantie par les<br />
textes légaux 10 et a été confirmée récemment par un examen indépendant 11 .<br />
Conformément à l’article 7 de l’Arrêté royal précité, le SES a constitué un comité<br />
d’accompagnement composé de représentants <strong>des</strong> acteurs concernés et d’un expert<br />
indépendant plus spécifiquement chargé <strong>du</strong> contrôle de qualité et d’un appui<br />
méthodologique.<br />
1.2.1.4. L’évaluation a suivi une démarche temporelle en six étapes :<br />
- Une étape de préparation qui, après consultation de toutes les parties prenantes<br />
a abouti à l’approbation de termes de référence.<br />
- Une étape de démarrage comprenant essentiellement la lecture et la synthèse de<br />
documents clés. Cette étape a con<strong>du</strong>it à la rédaction d’un rapport de démarrage,<br />
avec en annexe importante, une étude documentaire par pays, basée sur<br />
l’analyse de toutes les micro-<strong>interventions</strong> <strong>des</strong> 3, parfois 4 dernières années 12 .<br />
8<br />
Coordination : activité de plusieurs partenaires de développement visant à mobiliser <strong>des</strong> ressources ou à<br />
harmoniser leurs politiques, programmes, procé<strong>du</strong>res et pratiques en vue de maximaliser l’efficacité <strong>des</strong><br />
ressources pour l’aide au développement.<br />
Complémentarité : La coopération au développement est une compétence partagée entre différents bailleurs et<br />
qui peut être exercée conjointement ; chaque bailleur ayant une compétence spécifique mais non-exclusive en<br />
matière de coopération au développement.<br />
Cohérence : Absence d’effets contraires aux résultats atten<strong>du</strong>s d’une politique.<br />
9 Une évaluation formative est davantage axée vers l’apprentissage de leçons utiles que vers la reddition de<br />
comptes.<br />
10<br />
Arrêté Royal <strong>du</strong> 25 février 2010 portant création d’un service <strong>Evaluation</strong> spéciale de la coopération<br />
internationale.<br />
11<br />
Peer Review of the <strong>Evaluation</strong> Function at the Federal Public Service of Foreign Affairs, foreign Trade and<br />
Development Cooperation.<br />
12 L’analyse mentionnée est intégralement reprise en annexe 8.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 17/136
Intro<strong>du</strong>ction<br />
- Une étape intermédiaire au cours de laquelle l’étude de documents – surtout ceux<br />
relatifs aux programmes similaires chez d’autres bailleurs (benchmarking) – s’est<br />
poursuivie. L’essentiel de cette étape a néanmoins consisté dans la collecte et<br />
l’analyse d’opinions sur le programme auprès d’interlocuteurs sur le terrain et à<br />
Bruxelles. Des questionnaires séparés ont été envoyés aux postes et aux<br />
Représentations de la CTB ou avant les interviews. Les questionnaires écrits<br />
contenaient un grand nombre de questions fermées, ce qui nous a permis<br />
d’effectuer une analyse statistique et de visualiser les réponses sous forme de<br />
diagrammes. Les résultats de ces analyses ont été confrontés aux réponses aux<br />
questions plus ouvertes et aux résultats d’interviews. L’analyse <strong>des</strong> données a<br />
débouché sur la rédaction d’un rapport intermédiaire.<br />
- Une étape de terrain constituée de missions dans 6 pays partenaires de la<br />
coopération et focalisée sur la visite d’un total de plus de 120 micro<strong>interventions</strong>.<br />
Au cours de cette phase, les résultats de l’analyse documentaire<br />
ont également été consolidés et complétés par <strong>des</strong> interviews de personnes<br />
impliquées et <strong>des</strong> constatations ‘de visu’. Chaque mission de terrain a pro<strong>du</strong>it un<br />
rapport de mission. 13<br />
- Une étape de synthèse qui a tiré les leçons, conclusions et recommandations <strong>des</strong><br />
étapes précédentes et a con<strong>du</strong>it à la rédaction <strong>du</strong> rapport final provisoire.<br />
- Une étape de diffusion et de suivi qui a consisté dans la rédaction, la tra<strong>du</strong>ction,<br />
l’édition et la diffusion <strong>du</strong> rapport d’évaluation. L’autre point important de cette<br />
étape est le suivi de la mise en œuvre <strong>des</strong> recommandations par les différents<br />
partenaires.<br />
1.2.1.5. Méthode pour l’étude documentaire<br />
L’étude documentaire porte sur les rapports annuels de la CTB relatifs au PMI. Toutes les<br />
MI <strong>des</strong> années 2006 ou 2007 à 2009 dans les 18 pays partenaires de la coopération<br />
bilatérale directe, soit au total quelques 1221 MI ont été analysées. Des tableaux ont été<br />
établis reprenant systématiquement <strong>des</strong> informations sur le numéro de référence, le titre<br />
abrégé, l’année budgétaire, la localisation, le partenaire ou l’intermédiaire local, le<br />
budget accordé, le taux d’exécution, le nombre de bénéficiaires, la nature <strong>des</strong><br />
bénéficiaires (désagrégé par genre), l’objectif de la MI, les activités prévues et les<br />
résultats atteints. Les résultats d’analyse sont détaillés en annexe 8.<br />
1.2.1.6. Sources d’information<br />
Pour répondre aux questions d’évaluation, nous avons triangulé les sources d’information<br />
suivantes :<br />
- La collecte de données écrites : lecture de documents, de textes réglementaires,<br />
de rapports d’évaluations précédentes et d’autres données factuelles.<br />
- La collecte d’opinions au moyen d’interviews, de focus group ou de<br />
questionnaires.<br />
- Les observations personnelles <strong>des</strong> évaluateurs, principalement au cours <strong>des</strong><br />
missions de terrain.<br />
13 Les rapports <strong>des</strong> six missions pays sont repris en intégralité en annexe 9.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 18/136
Intro<strong>du</strong>ction<br />
1.2.1.7. Gestion et traitement <strong>des</strong> données<br />
Au cours de la collecte de données et d’opinions, les évaluateurs se sont efforcés<br />
d’adopter un comportement conforme à l’éthique, favorisant l’utilisation de données<br />
fiables et dépourvues de biais.<br />
Sauf mention explicite d’une source différente, tous les tableaux ou diagrammes<br />
présentés dans ce rapport ont été construits sur base <strong>des</strong> résultats de la collecte<br />
d’opinions et <strong>des</strong> observations personnelles <strong>des</strong> évaluateurs.<br />
Une <strong>des</strong> toutes premières étapes <strong>du</strong> traitement <strong>des</strong> données a été la reconstruction de la<br />
logique d’intervention sur base de la convention de mise en œuvre actuellement en<br />
vigueur.<br />
Le PMI a également été comparé à <strong>des</strong> programmes similaires financés par la Belgique<br />
ou par d’autres bailleurs. Plusieurs de ces programmes ont par ailleurs fait l’objet d’une<br />
évaluation relativement récente. Ce sont :<br />
- Le programme belge <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong>.<br />
- Le programme belge de financement direct <strong>des</strong> organisations de la société civile<br />
locale (Fin-OSC)<br />
- Le Canadian Fund for Local Initiatives (FLI).<br />
- Le Small Activities <strong>Programme</strong> Fund <strong>des</strong> Pays Bas (SAPF).<br />
- Le Fonds Social de Développement (FSD)<br />
- Le Small Grants <strong>Programme</strong> de la Global Environment Facility. (GEF SGP)<br />
Au cours <strong>des</strong> missions de terrain, les évaluateurs ont ren<strong>du</strong> visite aux responsables de<br />
certains de ces programmes et d’autres programmes similaires. (Voir les rapports de<br />
mission en annexe 9.) Ceci a permis de valider les résultats de l’étude documentaire et<br />
dans certains cas d’élargir notre benchmarking à d’autres bailleurs.<br />
Nos enquêtes d’opinions ont impliqué l’ensemble <strong>des</strong> intervenants dans le PMI. Pour<br />
bien comprendre les valeurs exprimées en pour cent, il faut savoir que 18 attachés dans<br />
les postes et 6 autres attachés ayant l’expérience <strong>du</strong> PMI ont répon<strong>du</strong> au questionnaire.<br />
Selon le nombre de réponses effectives, l’opinion d’un attaché représente entre 4 et 7<br />
pour cent. De même 15 RR CTB ont répon<strong>du</strong> au questionnaire. L’opinion d’un RR CTB<br />
représente donc entre 7 et 8 pour cent de l’ensemble.<br />
1.2.2. Description de l’échantillon pour les visites de terrain<br />
Les réponses aux questions d’évaluation portent sur un échantillon de maximum 120 MI<br />
sur plus de 1200 financées dans le monde depuis 2006. Parmi les 120 MI qui ont fait<br />
l’objet d’une visite par les missions de terrain dans les 6 pays retenus pour l’évaluation,<br />
95 ont été étudiées de façon plus approfondie. Ce nombre est un maximum car pour de<br />
nombreux points examinés les questions n’étaient pas appropriées à certaines<br />
<strong>interventions</strong> et il n’était parfois pas possible de répondre objectivement à d’autres<br />
questions 14 .<br />
La taille de cet échantillon nous permet de formuler nos conclusions avec un degré de<br />
certitude de 95 pour cent et une marge d’erreur de plus ou moins 9 pour cent. 15 Une<br />
marge d’erreur plus faible aurait nécessité la visite de 2 fois plus de MI.<br />
14 Par exemple, il n’était pas possible de se prononcer sur la <strong>du</strong>rabilité <strong>des</strong> MI démarrée en 2010.<br />
15 Par exemple, lorsque notre étude indique que 80 pour cent <strong>des</strong> MI ont atteint leurs résultats immédiats<br />
prévus, cela signifie que nous sommes sûrs à 95 pour cent qu’entre 71 et 89 pour cent <strong>des</strong> MI ont atteint leurs<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 19/136
Intro<strong>du</strong>ction<br />
Par contre, le nombre ré<strong>du</strong>it d’<strong>interventions</strong> ne nous permet pas de faire <strong>des</strong> affirmations<br />
sur l’évolution <strong>du</strong> programme d’année en année. Il ne nous permet pas non plus de faire<br />
<strong>des</strong> distinctions selon les pays, selon le niveau de financement, la zone géographique, la<br />
nature (pro<strong>du</strong>ctive ou non), le nombre de personnes touchées,…etc. Nos remarques<br />
éventuelles à ce propos seront donc purement indicatives.<br />
L’échantillon <strong>des</strong> MI étudiées se répartit comme suit:<br />
- Selon l’année d’approbation : une MI de 2005; 4 de 2006 ; 19 de 2007; 18 de<br />
2008; 20 de 2009 et 33 de 2010 (voir diagramme 1).<br />
- Selon le montant de la contribution belge : 21 MI de 12.500 euros, 16 MI entre<br />
12.001 et 12.499 euros, 12 MI entre 11.001 et 12.000 euros, 16 MI entre 10.001<br />
et 11.000 euros, 9 MI entre 9.001 et 10.000 euros, 12 MI entre 8.001 et 9.000<br />
euros et 13 MI entre 0 et 8.000 euros (voir diagramme 2).<br />
- Selon la nature de la MI : 75 MI sont de nature matérielle (moins de 25 pour cent<br />
pour formations ou services), 12 MI sont de nature immatérielle (plus de 75 pour<br />
cent pour formations ou services) et 14 MI sont mixtes (diagramme 3).<br />
- Selon le milieu dans lequel se situent les MI : 29 MI sont en milieu rural, 26 en<br />
milieu périurbain et 44 en milieu urbain (diagramme 4).<br />
- Selon la finalité de la MI : 75 pour cent <strong>des</strong> MI ont une vocation sociale et 25<br />
pour cent ont une vocation pro<strong>du</strong>ctive (diagramme 5).<br />
- Selon le nombre de bénéficiaires touchés pendant la première année : 6 MI ont<br />
10 ou moins de 10 bénéficiaires, 32 MI ont entre 11 et 100 bénéficiaires, 42 MI<br />
ont entre 101 et 1000 bénéficiaires et 20 MI ont plus de 1000 bénéficiaires<br />
(diagramme 6).<br />
- Selon la localisation géographique : 38 MI sont localisées dans les capitales ou les<br />
abords immédiats de celles-ci; 13 sont situées en dehors de la capitale dans un<br />
pays où le PIC ne mentionne pas de concentration géographique ; 24 autres MI<br />
sont situées dans les zones de concentration <strong>des</strong> PIC actuels ; 20 MI ne sont pas<br />
situées dans ces zones (répartition annuelle dans le diagramme 7).<br />
- Selon les secteurs : 30 MI appartiennent aux secteurs prioritaires <strong>des</strong> PIC actuels,<br />
65 MI n’appartiennent pas à ces secteurs (répartition annuelle dans le diagramme<br />
8).<br />
1.2.3. Problèmes rencontrés et limites de l’évaluation<br />
- Méthode d’échantillonnage : Il ne nous a pas été possible d’utiliser la méthode<br />
de l’échantillonnage aléatoire simple dans la mesure où il aurait alors fallu aller<br />
dans 17 pays et dans <strong>des</strong> zones géographiques reculées à l’intérieur de quelquesuns<br />
de ces pays. Cette méthode aurait également surreprésenté le programme en<br />
RDC, par rapport aux PMI dans les autres pays. Il ne nous a pas été possible non<br />
plus d’effectuer un échantillonnage stratifié selon <strong>des</strong> variables homogènes<br />
(même période, même secteur, même nature, même type de bénéficiaire, même<br />
position géographique, même montant <strong>du</strong> financement,…) en utilisant les<br />
rapports annuels fournis par la CTB. Nous avons finalement opté pour un<br />
échantillonnage sur base <strong>du</strong> jugement 16 au sein de 6 pays représentant chacun<br />
une région de la coopération bilatérale belge. La représentativité de l’échantillon<br />
résultats immédiats. Il y a cependant 5 pour cent de chance que l’atteinte <strong>des</strong> résultats immédiats se situe en<br />
<strong>des</strong>sous de 71 pour cent ou au <strong>des</strong>sus de 89 pour cent.<br />
16 Un échantillon formé sur la base <strong>du</strong> jugement est un échantillon formé à partir de l'opinion d'une ou de<br />
plusieurs personnes suffisamment éclairées pour identifier les unités qui représentent adéquatement la<br />
population.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 20/136
Intro<strong>du</strong>ction<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
35<br />
20 19<br />
21<br />
4<br />
1<br />
2005 2006 2007 2008 2009 2010<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
0 à 7000<br />
13<br />
8000<br />
12<br />
9000<br />
21<br />
16 16<br />
12<br />
9<br />
10000<br />
11000<br />
12000<br />
12500<br />
Diagramme 1 : Répartition de l’échantillon<br />
selon l’année d’approbation <strong>du</strong> financement.<br />
Diagramme 2 : Répartition de l’échantillon<br />
selon le montant <strong>du</strong> financement belge.<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
75<br />
12 14<br />
Matériel Immatériel Mixte<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
44<br />
29<br />
26<br />
Rural Périurbain Urbain<br />
Diagramme 3 : Répartition de l’échantillon<br />
selon la nature <strong>des</strong> MI.<br />
Diagramme 4 : Répartition de l’échantillon<br />
selon le milieu <strong>des</strong> MI<br />
100%<br />
90%<br />
80%<br />
70%<br />
60%<br />
50%<br />
40%<br />
30%<br />
20%<br />
10%<br />
0%<br />
Non<br />
pro<strong>du</strong>ctif;<br />
75<br />
Pro<strong>du</strong>ctif;<br />
25<br />
45<br />
40<br />
35<br />
30<br />
25<br />
20<br />
15<br />
10<br />
5<br />
0<br />
42<br />
32<br />
20<br />
6<br />
≤ 10 ≤ 100 ≤ 1000 > 1000<br />
Diagramme 5 : Répartition de l’échantillon<br />
selon la finalité <strong>des</strong> MI.<br />
Diagramme 6 : Répartition de l’échantillon<br />
selon le nombre de bénéficiaires réels<br />
100%<br />
80%<br />
60%<br />
Z.H.PIC;<br />
21 Z.H.PIC;<br />
39<br />
Z.H.PIC;<br />
15<br />
Z.PIC; 15<br />
Z.H.PIC;<br />
15<br />
Z.PIC; 42 Z.PIC; 17 Z.PIC; 61<br />
100%<br />
80%<br />
60%<br />
NP<br />
NP<br />
NP<br />
NP<br />
40%<br />
20%<br />
0%<br />
Z.CAP; 37 Z.CAP; 44 Z.CAP; 70<br />
Z.CAP; 24<br />
2007 2008 2009 2010<br />
40%<br />
20%<br />
0%<br />
P<br />
P P<br />
P<br />
2007 2008 2009 2010<br />
Diagramme 7 : Répartition de l’échantillon<br />
selon la position géographique (capitale, Zone<br />
PIC, Zone hors PIC) en fonction <strong>des</strong> années<br />
(en %)<br />
Diagramme 8 : Répartition de l’échantillon<br />
selon les secteurs prioritaires (P) ou non<br />
prioritaires (NP) <strong>du</strong> PIC en fonction <strong>des</strong><br />
années (en %)<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 21/136
Intro<strong>du</strong>ction<br />
est mentionnée en 1.2.2. ci-<strong>des</strong>sus. La procé<strong>du</strong>re d’échantillonnage et de choix<br />
<strong>des</strong> pays est davantage décrite en annexe (A4.8.6.2.).<br />
- Les missions de terrain se sont heurtées à la difficulté d’accéder, seul et sans<br />
accompagnement extérieur, aux bénéficiaires ultimes (villageois, écoliers,<br />
handicapés, membres d’associations ...). Parfois cela n’était plus possible car les<br />
bénéficiaires n’étaient pas localisés dans un endroit précis. Comment retrouver un<br />
échantillon représentatif de spectateurs d’un événement culturel ou de lecteurs<br />
d’une brochure ? Parfois les obstacles culturels ou linguistiques étaient tout<br />
simplement trop grands et nécessitaient la présence d’un intermédiaire, ne fût ce<br />
que pour la tra<strong>du</strong>ction. Parfois <strong>des</strong> bénéficiaires étaient présents et accessibles<br />
mais nous n’avions pas de certitu<strong>des</strong> quant à la représentativité de leurs<br />
perceptions. Dans d’autres cas également, nous avons dû nous limiter à observer<br />
le comportement général (quelquefois très éloquent) <strong>des</strong> bénéficiaires.<br />
- La détermination de ‘qui est vraiment le bénéficiaire’ a plusieurs fois posé<br />
problème. (Voir 4.1.1 ci-<strong>des</strong>sous.)<br />
- Respect <strong>des</strong> délais fixés. L’évaluation <strong>du</strong> PMI devait s’effectuer sans (trop)<br />
affecter les tâches régulières <strong>du</strong> service. Parallèlement à l’évaluation <strong>des</strong> MI,<br />
chaque membre <strong>du</strong> service était également gestionnaire ou co-gestionnaire<br />
d’autres évaluations en cours. Cette évaluation était, pour les membres <strong>du</strong><br />
service SES, l’occasion d’être confrontés aux problèmes d’agenda généralement<br />
rencontrés par <strong>des</strong> consultants engagés suite à une procé<strong>du</strong>re de marché public.<br />
- Problèmes de calendrier pour les missions de terrain : présence/absence <strong>des</strong><br />
responsables sur place, saison <strong>des</strong> pluies, élections locales, autres priorités chez<br />
le partenaire, …<br />
- Un cas de force majeure n’a pas permis l’utilisation <strong>des</strong> données indivi<strong>du</strong>elles<br />
pour le MI de la mission au Maroc. Cela n’a cependant pas empêché l’exploitation<br />
<strong>du</strong> rapport de mission y compris pour les réponses aux différents critères de<br />
jugement.<br />
- Suite à <strong>des</strong> incompatibilités d’agenda, les différents questionnaires préparés pour<br />
le terrain n’ont pas été testés au cours d’une mission pilote. De ce fait, certaines<br />
questions se sont révélées impossibles à traiter de manière quantitative. D’autres<br />
questions manquaient de précision ou étaient mal adaptées aux réalités <strong>du</strong><br />
terrain. Ceci nous a con<strong>du</strong>its à supprimer certaines questions de l’analyse<br />
quantitative et à en préciser certaines autres.<br />
- Niveaux d’expérience dans la pratique de l’évaluation différents pour chaque<br />
membre de l’équipe.<br />
- Quelques modifications méthodologiques ont été faites en cours d’évaluation.<br />
Outre l’adaptation <strong>des</strong> objectifs de l’évaluation déjà mentionnée en 1.1., ces<br />
modifications sont principalement <strong>du</strong>es à la nécessité de prendre en compte <strong>des</strong><br />
éléments imprévus, à l’engagement d’un expert externe pour le contrôle de<br />
qualité et à la finalisation tardive de la note méthodologique.<br />
- L’usage <strong>du</strong> cadre évaluatif (volume 2, annexe 4.9) a révélé certaines<br />
inadéquations entre certaines questions d’évaluations et le poids attribué à<br />
certains critères de jugement. De plus, pour de nombreux critères de jugement,<br />
un score n’a pas pu être attribué.<br />
- L’analyse systématique de plus de 1000 rapports indivi<strong>du</strong>els de MI a donné peu<br />
de résultats exploitables et ne s’est pas révélée très efficiente. Les résultats de<br />
cette analyse, présentés dans l’annexe 8 doivent être considérés avec les<br />
réserves d’usage. La qualité <strong>du</strong> rapportage relatif au MI indivi<strong>du</strong>elles ne nous a<br />
pas permis de constituer une base de données permettant de classer les<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 22/136
Intro<strong>du</strong>ction<br />
différentes MI selon leurs caractéristiques de base de chaque intervention. Ceci a<br />
ren<strong>du</strong> impossible toute analyse statistique basée sur l’entièreté <strong>des</strong> MI.<br />
- Problèmes administratifs et financiers en lien avec les dispositions budgétaires<br />
liées à la situation politique belge ‘en affaires courantes’.<br />
- Il y a eu, d’un pays à l’autre une légère variation dans la nature et dans la<br />
quantité <strong>des</strong> documents mis à notre disposition. Ainsi, il était parfois difficile<br />
d’avoir accès, pour une MI donnée, aux documents relatifs à toute la procé<strong>du</strong>re :<br />
proposition initiale, proposition adaptée, PV de sélection, convention avec<br />
l’organisation, rapports d’étape et rapports finaux.<br />
- Il n’y a pas de trace écrite d’une mesure de l’impact <strong>du</strong> programme ou d’une MI,<br />
au sens de la définition <strong>du</strong> CAD. La mesure de l’impact impliquerait d’une part,<br />
que l’on ait établi <strong>des</strong> situations de référence avant le début <strong>des</strong> MI ; et d’autre<br />
part, que <strong>des</strong> moyens soient disponibles pour aller sur le terrain plusieurs années<br />
après la clôture <strong>des</strong> MI et établir <strong>des</strong> différences entre les situations actuelles et<br />
celles de référence. Nos constats en matière d’impact ne sont donc basés que sur<br />
<strong>des</strong> perceptions pour les MI clôturées depuis plus de 2 ans et sur <strong>des</strong> projections<br />
pour les MI terminées plus récemment.<br />
- Les MI se réalisent souvent dans un environnement où plusieurs bailleurs sont<br />
présents simultanément ou successivement ; ce qui rend difficile l’attribution <strong>des</strong><br />
résultats.<br />
1.2.4. Opinions divergentes<br />
Les appréciations et conclusions de ce rapport font l’objet d’un consensus au sein <strong>du</strong><br />
Service de l’évaluation spéciale.<br />
Les valeurs présentées dans les résultats d’interviews et d’enquêtes sont <strong>des</strong> valeurs<br />
moyennes pondérées. Pour toutes les questions où les répondants avaient le choix entre<br />
4 valeurs, de ‘entièrement d’accord’ à ‘pas <strong>du</strong> tout d’accord’, ou de ‘prioritaire’ à<br />
‘rarement utilisé’, il y a chaque fois eu <strong>des</strong> réponses aux 2 extrêmes.<br />
Dans l’interprétation <strong>des</strong> résultats d’enquête et d’interviews qui portent sur <strong>des</strong> opinions,<br />
il est important de comprendre que la majorité n’a pas davantage raison que la minorité.<br />
Les divers points de vue exprimés sont motivés dans ce rapport. Plus de précisions sur<br />
les raisons qui font pencher les attachés et les RR CTB dans un sens ou dans l’autre<br />
peuvent être trouvées dans l’annexe 10.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 23/136
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 24/136
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
2. Description <strong>du</strong> programme actuel, de<br />
l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
2.1. Historique <strong>du</strong> PMI<br />
Deux pério<strong>des</strong> peuvent être distinguées dans l’application <strong>du</strong> PMI. Une période ‘AGCD’<br />
qui va de la création <strong>du</strong> programme en 1990 jusqu’à 2001 ; et une période ‘DG-D-CTB’<br />
qui va de 2001 à nos jours.<br />
2.1.1. Période AGCD<br />
Lors de sa création l’objectif <strong>du</strong> PMI est d’appuyer <strong>des</strong> petites initiatives locales<br />
provenant de groupes bien identifiés et de favoriser leur développement, leur autonomie<br />
et leur indépendance. Le <strong>Programme</strong> est conçu comme un instrument décentralisé,<br />
flexible et rapide. La Section de Coopération est seule responsable <strong>des</strong> décisions de<br />
financement. Il n’y a pas de limitation sectorielle ni thématique formelle mais 3 thèmes<br />
(genre, environnement et vie culturelle) et 2 secteurs (monde rural et domaine social)<br />
sont suggérés.<br />
Le PMI ne fait pas partie de l’aide bilatérale « ordinaire » mais est plutôt orienté vers la<br />
société civile. Le partenaire officiel de la coopération belge en est seulement informé.<br />
Le programme est géré par la Section de coopération, mais l’exécution (la mise en<br />
œuvre) <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> est généralement confiée aux groupements eux-mêmes,<br />
parfois assistés d’une ONG.<br />
Le financement se fait intervention par intervention. Un cofinancement significatif, en<br />
argent ou en nature est demandé au groupe bénéficiaire. La contribution belge est<br />
plafonnée à 250.000 BEF, soit environ 6.200 €, sous forme de crédits dissociés 17 .<br />
Le programme s’applique dans 21 pays, avec un budget annuel global de 50 millions de<br />
BEF (environ 1,2 millions €).<br />
2.1.2. Période CTB<br />
A partir de 2001, la mise en œuvre <strong>du</strong> PMI est confiée à la CTB.<br />
De 2001 à 2003, le programme fait l’objet d’une convention de mise en œuvre par pays.<br />
Le PMI est traité dans chaque pays au même titre que les autres <strong>interventions</strong><br />
bilatérales.<br />
A partir de 2004, conformément au 2ième contrat de gestion entre l’Etat belge et la CTB,<br />
le PMI fait l’objet d’une seule convention de financement globale par an contenant la<br />
programmation par pays. « Le contenu concret de ces programmes est établi<br />
postérieurement en concertation avec l’attaché et le pays partenaire 18 . »<br />
17 Pas de limite de temps pour les dépenses<br />
18<br />
Deuxième contrat de gestion entre l’Etat belge et la CTB.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 25/136
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
Le programme est conçu comme une prestation de coopération ayant un objectif général<br />
et un objectif spécifique qui lui sont propres. Il est cogéré par les attachés de<br />
Coopération et les représentants résidents de la CTB selon un partage <strong>des</strong> tâches défini<br />
dans la Convention générale de mise en œuvre. Le PMI a gardé son caractère<br />
décentralisé, flexible et rapide malgré les directives et autres obligations administratives<br />
qui se sont superposées au cours <strong>du</strong> temps.<br />
Actuellement le PMI fonctionne en utilisant le cadre légal et réglementaire décrit ci<strong>des</strong>sous.<br />
Le programme est toujours <strong>des</strong>tiné à financer <strong>des</strong> petites <strong>interventions</strong> limitées<br />
dans le temps pour un montant maximum 12.500 euros par intervention. Il s’applique<br />
dans 15 pays partenaires et les Territoires palestiniens occupés, avec un budget total<br />
supérieur à 4.300.000 € pour 2011.<br />
2.2. Cadre légal et réglementaire<br />
Le cadre légal et règlementaire qui régit le programme et l’instrument « PMI » est<br />
constitué par divers documents repris ci-<strong>des</strong>sus dans l’ordre suivant : articles de loi,<br />
arrêtés royaux, conventions de mise en œuvre, directives, diverses autres mentions de<br />
nature plus ou moins contraignante.<br />
La loi <strong>du</strong> 25 mai 1999, relative à la coopération internationale belge ne mentionne pas<br />
le programme <strong>des</strong> <strong>Micro</strong>-<strong>interventions</strong>.<br />
La loi <strong>du</strong> 21 décembre 1998 portant création de la « Coopération technique belge » sous<br />
la forme d’une société de droit public, ne mentionne pas non plus le programme <strong>des</strong><br />
<strong>Micro</strong>-<strong>interventions</strong>.<br />
L’Arrêté royal portant assentiment <strong>du</strong> troisième contrat de gestion mentionne le PMI<br />
à l’article 11 dans les termes suivants :<br />
« 1° Avant le 31 décembre de chaque année, l’Etat fixe, en concertation avec la CTB, la<br />
programmation budgétaire par pays <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> PMI pour l’année suivante et la<br />
notifie à la CTB. Cette programmation budgétaire inclut le coût de la continuation <strong>des</strong><br />
PMI en cours.<br />
2° Pour le 31 janvier, la C.T.B. transmet la convention de mise en œuvre signée. Le<br />
contenu <strong>du</strong> programme est établi postérieurement avec l’attaché.<br />
3° Pour le 31 mars de l’année suivante, la C.T.B. fournit à l’Etat un rapport d’exécution<br />
<strong>du</strong>dit programme. »<br />
L’article 11 se situe sous le titre III intitulé : « Dispositions générales concernant<br />
l’exécution <strong>des</strong> tâches de service public en matière de coopération bilatérale directe<br />
comme décrites à l’article 5, §2 ,3°,5°,8° de la Loi portant création de la CTB ». L’article<br />
5 de cette loi donne à la CTB l’exclusivité de l’exécution, à l’intérieur ou à l’extérieur <strong>du</strong><br />
territoire de la Belgique, <strong>des</strong> tâches de service public en matière de coopération<br />
bilatérale directe avec les pays partenaires. Le programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> n’est<br />
pas cité au §2 qui spécifie les tâches visées. Les tâches visées sont précédées <strong>du</strong> mot<br />
« notamment » mais la loi définit clairement la « coopération bilatérale directe » comme<br />
s’effectuant « sur base d’une convention entre 2 pays ».<br />
Les « conventions générales de mise en œuvre de la prestation de coopération<br />
dénommée « <strong>Programme</strong> de micro-intervention MIP » » <strong>des</strong> dernières années<br />
font toutes référence à la loi portant création de la CTB et à l’Arrêté royal portant<br />
assentiment au 3 ième contrat de gestion. Les CGMO de ces dernières années font<br />
également référence à l’article 5 de la loi <strong>du</strong> 21 décembre 1998 portant création de la<br />
« Coopération technique belge » précitée.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 26/136
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
L’annexe 1 <strong>des</strong> conventions générales de mise en œuvre fixe les « objectifs,<br />
modalités et mécanismes de mise en œuvre <strong>du</strong> programme de micro-<strong>interventions</strong> » qui<br />
sont décrites en détail dans la suite de ce chapitre.<br />
Le document « Het <strong>Micro</strong>-interventie programma – MIP - INSTRUCTIE voor de<br />
Attachés en DGIS » (2001) définit une micro-intervention comme<br />
- appartenant à la coopération bilatérale, et<br />
- dont les bénéficiaires résident dans le pays partenaire sans être le gouvernement<br />
de ce pays partenaire.<br />
Plus loin le document décrit le cadre politique général, le cadre politique spécifique, les<br />
relations entre les différents acteurs et la gestion administrative et budgétaire <strong>du</strong> PMI.<br />
Les « Instructions à l’usage <strong>des</strong> attachés concernant la préparation <strong>du</strong><br />
programme indicatif de coopération (PIC) et de la Commission mixte (CM) » de<br />
février 2009, mentionnent que la programmation d’un PMI dans le pays partenaire doit<br />
être considérée au cours de la 2ième étape (phase d’élaboration <strong>du</strong> PIC), dans les<br />
termes suivants : « Eventuellement, programmation motivée de <strong>Programme</strong>s de <strong>Micro</strong><strong>interventions</strong><br />
(MIP); au moins 50% <strong>des</strong> MIP sont réservés à <strong>des</strong> activités visant à<br />
promouvoir l’empowerment <strong>des</strong> femmes. » Plus loin il est mentionné que les MIP, les<br />
bourses et les fonds ne doivent pas être concentrés sur 2 secteurs.<br />
La note explicative relative à l’allocation de base 14 54 10 54.00.02 –<br />
« Couverture <strong>des</strong> frais opérationnels de la CTB et alimentation <strong>des</strong> compte<br />
cogérés par le partenaire », mentionne à propos <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
: « Le programme de micro-intervention soutient les couches les moins<br />
favorisées de la population par le financement d’<strong>interventions</strong> dans <strong>des</strong> initiatives à<br />
petite échelle qui émanent <strong>du</strong> groupe cible local lui-même. Le groupe cible doit jouer un<br />
rôle primordial dans la préparation et l’exécution <strong>du</strong> projet et sa participation doit être<br />
significative. Une attention particulière est réservée aux initiatives dans le cadre de<br />
l’économie sociale ainsi qu’aux projets qui améliorent la condition <strong>des</strong> catégories les plus<br />
vulnérables <strong>des</strong> populations concernées.<br />
Le programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> est mis en œuvre par la CTB sur la base d’une<br />
convention globale annuelle. »<br />
Le guide de mise en œuvre de la prestation MIP développé par, et à l’usage de<br />
la CTB (juin 2007) se base essentiellement sur le contenu <strong>du</strong> troisième contrat de<br />
gestion et sur le texte de la convention générale de mise en œuvre annuelle. Le<br />
document contient également un certain nombre de modèles (Convention générale de<br />
mise en œuvre, justification <strong>des</strong> dépenses, fiche technique de projet, convention<br />
d’exécution, rapport final) ainsi qu’une annexe relative à la procé<strong>du</strong>re budgétaire et au<br />
PV de sélection.<br />
Là ou le PMI est inscrit/mentionné dans le PIC, toutes les dispositions spécifiques<br />
relatives au PMI et convenues entre l’Etat belge et le pays partenaire font partie<br />
<strong>du</strong> cadre local pour le PMI et viennent s’ajouter au cadre général <strong>du</strong> PMI.<br />
Les PV <strong>des</strong> comités de sélection ainsi que les conventions d’exécution (signées<br />
entre la RR CTB et le bénéficiaire de la MI), contiennent chacun à leur niveau, <strong>des</strong><br />
obligations qui doivent être respectées.<br />
Enfin, il faut rappeler que le PMI doit également suivre les dispositions <strong>du</strong> titre VII <strong>du</strong><br />
contrat de gestion relatif au budget, au financement et à la justification <strong>des</strong> dépenses.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 27/136
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
2.3. Définitions<br />
Les CGMO relatives aux PMI ne contiennent pas à proprement parler de définition de la<br />
MI. La définition la plus récente date <strong>des</strong> instructions à l’usage <strong>des</strong> attachés de 2001. La<br />
micro-intervention y est définie comme une prestation de coopération<br />
- appartenant à la coopération bilatérale,<br />
- d’ampleur relativement faible,<br />
- dont le bénéficiaire a pris lui-même l’initiative,<br />
- dont le bénéficiaire réside dans le pays partenaire mais n’est pas le<br />
gouvernement, et<br />
- pour laquelle les décisions de financement sont décentralisées, c’est à dire prises<br />
par l’attaché pour la Coopération internationale 19 .<br />
Cette définition contient la plupart <strong>des</strong> éléments importants qui ont toujours caractérisé<br />
les MI et qui sont : décision de financement décentralisée ; taille mo<strong>des</strong>te ; nombre<br />
limité d’activités ; initiative locale ; initiative d’une communauté locale, publique ou non<br />
(pas d’un indivi<strong>du</strong>) ; <strong>du</strong>rabilité financière et technique ; perspective de développement<br />
(non purement caritatif) ; participation <strong>des</strong> bénéficiaires aux intrants, aux activités et à<br />
la gestion.<br />
« L’ensemble <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> est appelé le ‘<strong>Programme</strong> <strong>des</strong> micro<strong>interventions</strong>’.<br />
» 20 (PMI) Il convient en fait, de distinguer trois niveaux :<br />
- le niveau <strong>du</strong> programme général qui fait, chaque année, l’objet d’une CGMO avec<br />
la CTB,<br />
- le niveau <strong>du</strong> programme par pays partenaire,<br />
- enfin le niveau de la micro-intervention indivi<strong>du</strong>elle (MI).<br />
Le PMI n’est pas seulement un programme général composé de programmes spécifiques<br />
par pays ; eux-mêmes composés d’une multitude de microprojets ; c’est aussi, par<br />
définition, un instrument spécifique qui, au même titre que les bourses, l’aide budgétaire<br />
ou l’aide d’urgence, possède ses propres conditions de financement de ses propres<br />
procé<strong>du</strong>res de programmation et de mise en œuvre.<br />
2.4. Objectifs <strong>du</strong> <strong>Programme</strong><br />
Les instructions de février 2001 21<br />
points :<br />
inscrivent le PMI dans un cadre d’objectifs en six<br />
19<br />
Het « <strong>Micro</strong>-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 1 : Definities :<br />
“Een micro-interventie is een samenwerkingsprestatie,<br />
- behorende tot de bilaterale samenwerking,<br />
- van relatief kleine omvang,<br />
- waarvan de begunstigde zelf de initiatiefnemer is,<br />
- waarvan de begunstigde zich in het partnerland bevindt maar er niet de regering van is,<br />
en waarbij de financierings beslissingen “gedecentraliseerd” zijn, d.w.z. genomen worden door de “Attaché<br />
voor Internationale Samenwerking”.<br />
20<br />
Het « <strong>Micro</strong>-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 1 : Definities<br />
21<br />
Het “<strong>Micro</strong>-interventie programma” - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 2: Het beleidskader,<br />
2.1, 1 : “Het MIP moet behoren tot het volgende doelstellingenkader :<br />
- de <strong>du</strong>urzame menselijke, sociale, culturele en economische ontwikkeling in de hand werken;<br />
- de armoede bestrijden;<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 28/136
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
- Contribuer au (ou faciliter le) développement humain <strong>du</strong>rable sur le plan<br />
économique, social et culturel, par le renforcement de la base sociale dans le<br />
pays partenaire.<br />
- Lutter contre la pauvreté.<br />
- Promouvoir le partenariat entre la population belge et la population <strong>du</strong> pays<br />
partenaire.<br />
- Contribuer à (ou faciliter) la démocratie ainsi que l’Etat de droit, le rôle de la<br />
société civile et la bonne gestion.<br />
- Promouvoir le respect de la dignité humaine et les droits et libertés <strong>des</strong> gens.<br />
- Lutter contre toute forme de discrimination pour motifs sociaux, ethniques,<br />
religieux, philosophiques ou liés au genre.<br />
Dans les CGMO de 2008 à 2011 qui sont les textes réglementaires les plus connus et les<br />
plus appliqués, l’objectif général <strong>du</strong> PMI est de « favoriser le développement humain<br />
<strong>du</strong>rable sur le plan économique, social et culturel, par le renforcement de la base sociale<br />
dans le pays partenaire 22 ». Son objectif spécifique est « d’aider <strong>des</strong> groupes,<br />
associations, de droit ou de fait, émanant de la société civile et <strong>des</strong> pouvoirs locaux,<br />
démontrant disposer de la capacité à identifier et exécuter eux-mêmes la microintervention<br />
qu’ils proposent, à acquérir plus d’autonomie leur permettant de prendre<br />
plus facilement en charge eux-mêmes le développement de leur propre communauté » 23 .<br />
Le diagramme 9 développe la conception actuelle <strong>du</strong> programme sous forme de logique<br />
d’intervention telle qu’elle découle de la formulation de l’objectif général et de<br />
l’objectif spécifique précités.<br />
Cette logique d’intervention est analysée et commentée ci <strong>des</strong>sous dans le point 5.1.<br />
« stratégie <strong>du</strong> programme ».<br />
2.5. Les bénéficiaires<br />
La nature <strong>des</strong> bénéficiaires potentiels est définie dans la CGMO qui parle de « groupes,<br />
associations, de droit ou de fait, émanant de la société civile et <strong>des</strong> pouvoirs locaux,<br />
démontrant disposer de la capacité à identifier et exécuter eux-mêmes la microintervention<br />
».<br />
La justification <strong>du</strong> budget général <strong>des</strong> dépenses 2010, défini les bénéficiaires comme<br />
appartenant aux « couches les moins favorisées de la population » et aux « catégories<br />
les plus vulnérables <strong>des</strong> populations concernées ». 24<br />
Les instructions <strong>du</strong> S.E. Boutmans parlent <strong>des</strong> bénéficiaires comme « étant à l’origine de<br />
l’intervention », « se trouvant dans le pays partenaire sans en être le gouvernement »,<br />
- het partnership bevorderen tussen de Belgische bevolking en de bevolking van het partnerland;<br />
- de democratie in de hand werken alsmede de rechtsstaat, de rol van de civiele maatschappij en het<br />
behoorlijke bestuur;<br />
- de eerbied bevorderen voor de menselijke waardigheid en de rechten en vrijheden van de mens;<br />
- alle vormen van discriminatie bestrijden die gesteund zijn op sociale, etnische, religieuze, filosofische of<br />
seksuele motieven.”<br />
22 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
MIP 2009, 2010 et 2011 » ; annexe 1.<br />
23 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
MIP 2009 » ; annexe 1.<br />
24 « <strong>Programme</strong> de micro-<strong>interventions</strong> » ; Justification <strong>du</strong> budget général <strong>des</strong> dépenses 2010, division<br />
organique 54, pages 19 et 20.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 29/136
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
et pouvant être « une association de fait, une coopérative, une fondation, un comité de<br />
parent d’école, etc… » 25 .<br />
Résultats à long<br />
terme / impact :<br />
Développement humain <strong>du</strong>rable favorisé sur le plan<br />
économique, social et culturel<br />
Résultats à court<br />
et moyen terme :<br />
Prise en charge plus facile et par eux-mêmes <strong>du</strong><br />
développement de leur propre communauté<br />
Résultats<br />
immédiats :<br />
- Base sociale renforcée dans le pays partenaire<br />
- Plus d’autonomie acquise<br />
Domaines<br />
d’activités :<br />
« … dans les secteurs (définis dans le PIC),<br />
thèmes et régions d’intervention de la loi sur la<br />
coopération internationale qui permettent<br />
d’intégrer (i) une dimension culturelle, (ii) la<br />
préservation et la promotion <strong>des</strong> valeurs et<br />
identités culturelles ainsi que la pro<strong>du</strong>ction<br />
artistique, (iii) la sauvegarde et l’appui au<br />
développement <strong>des</strong> capacités dans ce secteur ».<br />
Diagramme 9 : Logique d’intervention <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> selon CGMO 2008 à<br />
2011.<br />
Les groupes bénéficiaires peuvent être définis selon différents critères d’appartenance.<br />
Les questionnaires envoyés aux attachés et <strong>des</strong> RR CTB nous ont permis de les classer<br />
de la manière suivante:<br />
- Selon les caractéristiques de l’association :<br />
Groupes qui n’ont pas l’expérience d’écrire <strong>des</strong> projets.<br />
Associations connues.<br />
Organisations et/ou communautés d’au moins 10 membres,<br />
Association de droit ou de fait.<br />
Institutions publiques, religieuses et/ou universitaires.<br />
- Selon situation :<br />
Dans un quartier périphérique et défavorisé.<br />
Rurale.<br />
Urbaine.<br />
Dans les zones qui ne sont pas encadrées par <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> <strong>du</strong> gouvernement<br />
ni <strong>des</strong> bailleurs.<br />
- Selon la nature <strong>des</strong> bénéficiaires finaux :<br />
Enfants.<br />
Jeunes.<br />
Groupes de femmes.<br />
Groupes défavorisés / vulnérables / marginalisés :<br />
Non spécifiés<br />
Marginaux.<br />
25 Het “<strong>Micro</strong>-interventie programma” - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 30/136
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
Orphelins.<br />
Désœuvrés.<br />
Handicapés.<br />
Groupes les plus pauvres.<br />
Groupes qui n’ont pas accès à d’autres financements.<br />
Mala<strong>des</strong>.<br />
Sans terres.<br />
Groupements de pro<strong>du</strong>cteurs.<br />
2.6. Le cycle <strong>du</strong> <strong>Programme</strong><br />
2.6.1. Gestion<br />
Le personnel affecté à la gestion <strong>du</strong> PMI comprend <strong>des</strong> personnes à Bruxelles au siège<br />
de la CTB et au siège de la DG-D, dans chaque représentation CTB et dans chaque<br />
ambassade de pays partenaires.<br />
Les frais de gestion <strong>du</strong> PMI par l’Etat sont incorporés dans les frais de gestion globaux de<br />
la Coopération belge au niveau <strong>du</strong> siège et <strong>des</strong> postes.<br />
Pour la CTB, selon les conventions de mise en œuvre 2008, 2009, 2010 et 2011, « les<br />
frais de gestion pour la mise en œuvre de la prestation sont incorporés dans les frais de<br />
gestion globaux que la CTB perçoit annuellement. La CTB perçoit également un bénéfice<br />
de 1% <strong>des</strong> dépenses effectuées ».<br />
A ce montant, il faut encore ajouter que, depuis 2009, « une part <strong>du</strong> budget, n’excédant<br />
pas 5% de l’ensemble <strong>du</strong> budget annuel total, est disponible localement pour la<br />
formation <strong>des</strong> bénéficiaires. Les objectifs sont l’amélioration de la qualité de la prestation<br />
et la <strong>du</strong>rabilité <strong>des</strong> actions entreprises, en permettant un renforcement <strong>des</strong> capacités <strong>des</strong><br />
associations ou groupes cibles (MI sélectionnées). 26 »<br />
Les questions de gestion et de suivi de la mise en œuvre proprement dite sont réglées<br />
par la CGMO 27 : « Le Représentant résident de la CTB assure la gestion de la mise en<br />
œuvre <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> de micro-<strong>interventions</strong> ». « Le Représentant résident de la CTB<br />
veille à fournir l’accompagnement humain adéquat au partenaire local pour… l’exécution<br />
de la micro-intervention ».<br />
« Le Représentant résident assure le monitoring de la micro-intervention par le<br />
partenaire local ».<br />
26 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
MIP 2009, article 2, point 2.4, 2 ième paragraphe.<br />
27 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
MIP 2010 »<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 31/136
2.6.2. Programmation budgétaire<br />
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
Tableau 1: Budgets alloués et dépensés par pays Sources ODA.be<br />
Pays<br />
Budget<br />
2008<br />
Dépenses<br />
2008<br />
Budget<br />
2009<br />
Dépenses<br />
2009<br />
Budget<br />
2010<br />
Dépenses<br />
2010<br />
Budget<br />
2011<br />
Afrique <strong>du</strong> S 122388 88699 129130 75068 125145 93670 131800<br />
Algérie 99000 69927 115200 37040 70000 50050 68322<br />
Benin 109723 61495 116778 110227 101560 63470 100000<br />
Bolivie 369000 246659 338480 178407 318400 264400 313360<br />
Burundi 377189 106421 333458 283686 473509 349184 313306<br />
Congo RDC 1303491 1244636 561092 457957 1113043 865921 998716<br />
Equateur 199961 148337 323614 165419 249194 201911 202212<br />
Mali 134335 148690 95000 64066 135000 107569 162950<br />
Maroc 139792 116316 183393 137683 178197 103936 151270<br />
Mozambique 153750 78502 168806 96744 177015 97330 188750<br />
Niger 123392 113502 258149 144053 281217 147028 339181<br />
Ouganda 75000 61006 147030 105186 143388 133967 126102<br />
Palestine 214978 188948 409645 236491 279084 223824 221951<br />
Pérou 276624 213663 320249 156081 351788 221469 251889<br />
Rwanda 297981 283912 423442 169582 605821 401796 263061<br />
Sénégal 227393 184393 208087 131084 295880 187212 252598<br />
Tanzanie 138200 105639 172567 81617 283222 202110 251720<br />
Vietnam 20000 7058 20000 8097 6205 6250 0<br />
TOTAL 4382197 3467803 4324120 2638488 5187668 3721097 4337188<br />
Tableau 2: évolution <strong>des</strong> budgets alloués pour <strong>des</strong> nouvelles <strong>interventions</strong> par pays au cours<br />
<strong>des</strong> 6 dernières années. Sources CGMO<br />
Pays<br />
Budget<br />
annuel<br />
2006<br />
Budget<br />
annuel<br />
2007<br />
Budget<br />
annuel<br />
2008<br />
Budget<br />
annuel<br />
2009<br />
Budget<br />
annuel<br />
2010<br />
Budget<br />
annuel<br />
2011<br />
Afrique <strong>du</strong> S. 100000 100000 100000 70.000 100000 100000<br />
Algérie 60000 72000 72000 50.000 40000 45000<br />
Benin 100000 100000 100000 80.000 100000 100000<br />
Bolivie 250000 250000 250000 180.000 250000 250000<br />
Burundi 200000 200000 200000 400.000 300000 200000<br />
Congo RDC 1000000 1000000 500000 500000 1000000 705000<br />
Equateur 150000 180000 180000 180.000 150000 150000<br />
Mali 85000 85000 85000 85000 125000 125000<br />
Maroc 100000 100000 100000 120.000 150000 90000<br />
Mozambique 100000 100000 100000 120.000 150000 150000<br />
Niger 50000 100000 100000 180.000 250000 200000<br />
Ouganda 20000 20000 75000 100.000 125000 120000<br />
Palestine 100000 200000 200000 300000 200000 200000<br />
Pérou 180000 200000 220000 180000 250000 160000<br />
Rwanda 300000 300000 200000 400000 400000 0<br />
Sénégal 50000 300000 200000 150000 250000 165000<br />
Tanzanie 100000 100000 120000 85000 250000 160000<br />
Vietnam 0 0 20000 20000 0 0<br />
TOTAL 2945000 3407000 2822000 3200000 4090000 2920000<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 32/136
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
Selon les termes de la CGMO, l’attaché doit transmettre avant le 30 novembre de l’année<br />
N, ses besoins pour l’année N+1 ; tandis que le RR CTB doit transmettre, avant le 15<br />
novembre de l’année N, ses besoins de report et de continuation pour terminer dans<br />
l’année N+1 le programme de l’année N.<br />
Les tableaux 1 et 2 paraissent à première vue fort semblables. Les différences<br />
s’expliquent par le fait que les montants alloués chaque année (budgets alloués, tableau<br />
1) sont composés pour une part d’un budget pour les nouvelles <strong>interventions</strong> (tableau<br />
2) et pour une autre part <strong>du</strong> reliquat <strong>du</strong> budget non dépensé de l’année précédente (=<br />
montants reportés). La part de ce montant qui n’a pas été dépensée au cours de l’année<br />
de report est définitivement per<strong>du</strong>e.<br />
Les rapports annuels de la CTB mentionnent pour le budget annuel, les montants<br />
engagés et les montants réellement payés.<br />
Les budgets alloués pour les nouvelles <strong>interventions</strong> 28 varient fortement d’année en<br />
année. Il n’est pas vraiment possible d’établir une corrélation entre le budget pour la<br />
coopération bilatérale directe et le budget pour le PMI dans un pays. 29 Le plus grand<br />
bénéficiaire <strong>du</strong> programme est la RDC, le plus petit est le Vietnam. L’analyse de<br />
l’évolution <strong>des</strong> budgets au cours <strong>du</strong> temps, arrêtée à l’année 2009, permet de distinguer<br />
<strong>des</strong> pays à budget croissant (Ouganda, Niger, Territoires palestinien, Rwanda), <strong>des</strong> pays<br />
à budget stable (Mali, Equateur, Maroc, Bolivie, Mozambique, Vietnam), et <strong>des</strong> pays à<br />
budget décroissant (DR Congo, Pérou, Sénégal, Tanzanie, Afrique <strong>du</strong> Sud). Mais cette<br />
tendance peut facilement s’inverser.<br />
L’origine <strong>des</strong> fluctuations budgétaires n’a pas vraiment pu être éclaircie au cours <strong>des</strong><br />
missions de terrain. Les causes en sont probablement multiples (changement de<br />
stratégie, mutation <strong>des</strong> personnes, décision politique,…) et donc probablement peu liées<br />
à <strong>des</strong> considérations d’efficience telles que: « Quel budget le personnel disponible<br />
localement à l’Ambassade et à la RR CTB peut-il gérer de manière efficace ? » .<br />
Le niveau de dépenses annuelles par rapport au budget varie également fortement. Ces<br />
fluctuations sont surtout causées par l’approbation plus ou moins tardive de la CGMO qui<br />
conditionne elle-même le démarrage plus ou moins rapide <strong>du</strong> programme sur le terrain.<br />
Certaines MI nécessitent, de par leur nature, une période de mise en œuvre plus longue<br />
qu’un an. Le reliquat <strong>des</strong> dépenses encore à effectué est alors reporté sur le budget de<br />
l’année suivante.<br />
2.6.3. Appel à proposition et intro<strong>du</strong>ction <strong>des</strong> deman<strong>des</strong> de<br />
financement<br />
Pour cette étape, la CGMO contient les informations suivantes : « L’Attaché de la<br />
Coopération internationale notifie aux partenaires potentiels la date limite de dépôt <strong>des</strong><br />
dossiers 30 », tandis que « le Représentant résident veille à fournir l’accompagnement<br />
humain adéquat au partenaire local pour la préparation (et l’exécution) de la microintervention<br />
31 ».<br />
L’appel à propositions prend <strong>des</strong> formes multiples : Site web de l’ambassade, de la<br />
représentation résidente de la CTB, d’un forum d’acteurs belges, d’un forum commun de<br />
bailleurs,… ; publication dans les journaux ; affichage aux valves de l’ambassade, de la<br />
représentation résidente de la CTB, de la Représentation de l’Union européenne, <strong>des</strong><br />
administrations locales dans les zones de concentration géographique,… ; distribution de<br />
28 Il s’agit ici <strong>des</strong> budgets annuels pour les nouveaux programmes (qui ne tiennent donc pas compte de la part<br />
de budget nécessaire pour clôturer les MI de l’année antérieure.<br />
29 Par exemple : Pérou 2009: coopération bilatérale directe: 4 554 448,45 € – PMI: 177 750€<br />
Tanzanie 2009 : coopération bilatérale directe : 5892 296,52 € - PMI : 83 400 €<br />
30 CGMO, annexe 1, 4.1, 2°.<br />
31 CGMO, annexe 1, 4.2, 2°<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 33/136
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
plaquettes ou de dépliants relatifs au programme ; information via les projets<br />
bilatéraux ; séances d’informations indivi<strong>du</strong>elles ou collectives…<br />
Les formulaires types à remplir par les demandeurs (voir annexe 12) contiennent les<br />
rubriques suivantes avec les explications sur ces termes : objectif général, objectif<br />
spécifique, résultats, activités…<br />
2.6.4. Procé<strong>du</strong>re de sélection<br />
La procé<strong>du</strong>re de sélection et son déroulement sont décrits dans l’annexe 1 à la CGMO.<br />
1) « L'Attaché de la Coopération Internationale, en concertation avec le Représentant<br />
résident de la CTB, se prononce sur la recevabilité <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong>. Lorsqu'il<br />
s'agit d'un groupement d'intérêts économiques, il veille notamment à ce que la microintervention<br />
ne puisse générer une situation de concurrence déloyale. »<br />
« L’analyse <strong>des</strong> dossiers peut s’effectuer en continu <strong>du</strong>rant toute l’année. »<br />
« En cas de risques, <strong>des</strong> visites de terrain peuvent être programmées par le<br />
Représentant Résident. »<br />
2) La CGMO prévoit la possibilité d’une étape intermédiaire de présélection au cas<br />
notamment où les propositions recevables seraient trop nombreuses : « Une présélection,<br />
sans aucun engagement, peut être établie conjointement. ».<br />
3) « L’Attaché de la Coopération Internationale et le Représentant résident de la CTB se<br />
prononcent sur la sélection (ou non) <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> » au cours d’un « Comité<br />
conjoint de sélection » 32 .<br />
Comme nous l’avons dit plus haut, les instructions pour la préparation <strong>des</strong> PIC<br />
mentionnent qu’« au moins 50% <strong>des</strong> MIP sont réservés à <strong>des</strong> activités visant à<br />
promouvoir l’empowerment <strong>des</strong> femmes ».<br />
La CGMO spécifie les secteurs et thèmes d’intervention (« secteurs, thèmes et régions<br />
d’intervention de la loi sur la coopération internationale »), et met clairement l’accent sur<br />
l’intégration transversale de la dimension culturelle 33 .<br />
Une autre source mentionne qu’ « une attention particulière est réservée aux initiatives<br />
dans le cadre de l’économie sociale » 34 .<br />
2.6.5. Formulation<br />
« Le Représentant résident de la CTB veille à fournir l’accompagnement humain adéquat<br />
au partenaire local pour la préparation… de la micro-intervention ».<br />
« Le Représentant résident signe une Convention d’exécution avec le partenaire<br />
local. » 35<br />
Le dossier technique et financier <strong>des</strong> MI est remplacé par une ‘Fiche technique de<br />
projet’ 36 . On y trouve tous les renseignements classiques : Numéro(s), intitulé <strong>du</strong> projet,<br />
32 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
MIP 2011 » ; annexe 1<br />
33 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
MIP 2009 » ; annexe 1.<br />
34 « <strong>Programme</strong> de micro-<strong>interventions</strong> » ; Justification <strong>du</strong> budget général <strong>des</strong> dépenses 2010, division<br />
organique 54, pages 19 et 20.<br />
35 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
MIP 2011 » ; annexe 1<br />
36 Guide de mise en œuvre de la prestation MIP juin 2007 (version 02), annexe 3 : Fiche technique de projet.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 34/136
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
localisation géographique, secteurs, bénéficiaires, partenaire local responsable, date de<br />
démarrage, <strong>du</strong>rée <strong>du</strong> projet, moyens humains et financiers. Les deux derniers<br />
paragraphes sont consacrés à une brève <strong>des</strong>cription <strong>du</strong> projet et aux résultats atten<strong>du</strong>s.<br />
2.6.6. Rapportage<br />
Le rapportage est lui aussi, réglé par la CGMO qui précise en son article 8 qu’un rapport<br />
final sur le programme annuel est remis par la CTB à l’Etat 37 . « Ce rapport comprend<br />
par pays et par programme :<br />
- le nombre de micro-<strong>interventions</strong> en cours ou clôturées,<br />
- un bref <strong>des</strong>criptif <strong>du</strong> déroulement de chacune d’elles,<br />
- l’appréciation générale de la mise en œuvre,<br />
- <strong>des</strong> conclusions quant à la cohérence et à la pertinence pour le développement,<br />
- un rapport financier »<br />
L’annexe 1 à la CGMO précise : «Le représentant résident assure… l’appréciation <strong>des</strong><br />
résultats » de la micro-intervention.<br />
« Le Représentant résident rédige et transmet à l’Attaché de la Coopération<br />
internationale une copie <strong>du</strong> rapport final prévu à l’article 8 de la présente convention. »<br />
Les rapports financiers semestriels et la justification <strong>des</strong> dépenses se font conformément<br />
au contrat de gestion.<br />
Au sein <strong>du</strong> rapport annuel à la DG-D sur les programme par pays, le rapportage sur les<br />
MI indivi<strong>du</strong>elles suit le modèle de rapport final tel que mentionné dans le guide de la<br />
CTB 38 .<br />
Quatre paragraphes sont prévus : 1) numéro et nom de la MI ; 2) statut (clôturé, en<br />
cours,…) de la MI ; 3) <strong>des</strong>criptif (maximum 5 lignes) ; et 4) Etat d’avancement<br />
(maximum 5 lignes).<br />
L’appréciation générale <strong>du</strong> programme contenue dans les rapports annuels à la DG-D est<br />
structurée autour <strong>des</strong> 3 points suivants : (i) synthèse <strong>des</strong> problèmes rencontrés ; (ii)<br />
recommandations ; et (iii) remarques relatives à la pertinence, à la cohérence et à la<br />
<strong>du</strong>rabilité. Le partenaire local est lui aussi tenu de rédiger un rapport d’avancement et un<br />
rapport final conformément au canevas fourni par la CTB 39 .<br />
2.6.7. <strong>Evaluation</strong><br />
L’évaluation <strong>du</strong> PMI, en tant que programme, dans un ou plusieurs pays relève <strong>du</strong><br />
service de l’évaluation spéciale ; la DG-D et les attachés peuvent faire <strong>des</strong> suggestions à<br />
cet égard.<br />
L’évaluation est mentionnée à l’article 6 (évaluation et monitoring) de la CGMO 40 qui<br />
stipule que : « La CTB s’engage à apporter sa collaboration à toute évaluation et<br />
monitoring par l’Etat <strong>du</strong>rant ou après l’exécution de la prestation de coopération. »<br />
37 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
MIP 2010 »<br />
38 Guide de mise en œuvre de la prestation MIP juin 2007 (version 02), annexe 5 : Modèle de rapport final.<br />
39 Guide de mise en œuvre de la prestation MIP juin 2007 (version 02), annexe 4 : Modèle de convention<br />
d’exécution point 2.2, troisième tiret.<br />
40 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
MIP 2010 »<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 35/136
Depuis 2001, plusieurs évaluations ont eu lieu; ce sont :<br />
Description <strong>du</strong> programme, de l’instrument et <strong>du</strong> contexte<br />
- Rapport d’<strong>Evaluation</strong> Interne <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> de <strong>Micro</strong>-<strong>interventions</strong>, Bolivie, 2002<br />
– 2003.<br />
- <strong>Evaluation</strong> <strong>des</strong> projets 2005-2007 <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> de <strong>Micro</strong>-Interventions, Bénin,<br />
février 2008.<br />
- <strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme de micro-<strong>interventions</strong> (missions terrain en RDC, en<br />
Algérie et au Pérou), mars 2008.<br />
- <strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme de micro-<strong>interventions</strong> en Tanzanie, 2009.<br />
- <strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> de micro-<strong>interventions</strong> (MIP) en République<br />
démocratique <strong>du</strong> Congo (2007-2009), novembre 2010.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 36/136
Analyse <strong>du</strong> cadre légal et réglementaire<br />
3. Analyse <strong>du</strong> cadre légal et réglementaire<br />
Le cadre légal et réglementaire est décrit en 2.1 ci-<strong>des</strong>sus et discuté plus en détail dans<br />
l’annexe 7.<br />
Il est difficile de positionner le programme PMI en fonction d’un article précis de la loi <strong>du</strong><br />
25 mai 1999 sur la coopération internationale. Le PMI ne répond pas à la définition<br />
légale de la coopération bilatérale directe dans la mesure où il s’adresse à <strong>des</strong><br />
communautés locales éventuellement publiques ou à <strong>des</strong> initiatives privées de<br />
développement communautaire 41 . L’article 11 de la loi est en fait plus proche de ce qui<br />
pourrait servir de base légale au PMI. Cet article fournit le cadre légal de la coopération<br />
indirecte avec les partenaires autres que les Organisations non gouvernementale (ONG),<br />
les universités et les institutions scientifiques.<br />
La loi portant création de la CTB ne fournit pas davantage de cadre idéal pour le PMI, ni<br />
en son article 5 car le PMI ne fait pas l’objet d’une convention entre Etats, ni en son<br />
article 6 car le MIP ne figure pas à la liste <strong>des</strong> tâches de service public qui y sont<br />
précisément énumérées, ni à l’article 7 car il n’y a pas, en l’occurrence, de mise en<br />
concurrence.<br />
Pourtant, en citant le programme PMI dans le deuxième et le 3ième contrat de gestion<br />
avec la CTB le Roi place de facto le PMI sous l’article 5 ou 6 de la loi portant création de<br />
la CTB, puisque, en vertu de l’article 15 de ladite loi, le contrat de gestion fixe les règles<br />
et conditions spéciales <strong>des</strong> articles 5 et 6 de la même loi 42 .<br />
Le 3ième contrat de gestion précise même que le PMI tombe sous l’article 5, §2, 3°<br />
(coopération financière), 5° (bourses) ou 8° (aide d’urgence).<br />
L’interprétation ‘article 5’ est confirmée dans les conventions annuelles de mise en<br />
œuvre <strong>du</strong> programme PMI.<br />
Le PMI ne répond cependant pas à la définition légale de la coopération bilatérale directe<br />
(« ...financés par l’Etat belge sur base d’une convention entre les 2 pays »), même si<br />
depuis peu le PMI doit être mentionné dans les PICs. En effet, le PMI s’adresse à <strong>des</strong><br />
communautés locales éventuellement publiques ou à <strong>des</strong> initiatives privées de<br />
développement communautaire.<br />
Les instructions à l’usage <strong>des</strong> attachés relatives à la préparation <strong>des</strong> PIC (2009)<br />
marquent une certaine désaffection pour le programme qui devient ‘éventuel’ et sujet à<br />
‘justification’. Le Vietnam, ou le programme n’était plus réellement en vigueur depuis<br />
2001, trouve dans cette instruction une base pour le non-usage de l’instrument. Mais<br />
c’est le Rwanda qui, le premier, a fait réellement usage de l’instruction en supprimant le<br />
PMI <strong>du</strong> nouveau PIC et en justifiant cette suppression. Par ailleurs, l’inscription <strong>du</strong> PMI<br />
dans le PIC n’a pas que <strong>des</strong> avantages. Les dispositions mentionnées à propos <strong>du</strong><br />
programme ainsi que le montant budgétaire fixé pour plusieurs années mettent le PMI<br />
localement dans un carcan plus que dans un cadre. Ainsi, le rapport de la peer review <strong>du</strong><br />
41 A noter que l’on pourrait avoir la même argumentation pour le programme <strong>des</strong> bourses bilatérales, sauf que<br />
ce programme est précisément mentionné sous l’article 5. Le Secrétaire d’Etat Boutmans (juriste de formation)<br />
était conscient <strong>du</strong> problème en intégrant au sein de certains PIC un projet bilatéral englobant les bourses et<br />
ayant pour titre « training facility ».<br />
42 Article 15. § 1 er : « Les règles et conditions spéciales selon lesquelles la CTB exerce les tâches de service<br />
public qui lui sont confiées par les articles 5 et 6 sont arrêtées par un contrat de gestion conclu entre l’Etat<br />
fédérak et la CTB ».<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 37/136
Analyse <strong>du</strong> cadre légal et réglementaire<br />
CAD confirme cette désaffection ou, à tout le moins, le caractère non prioritaire <strong>du</strong> PMI<br />
chez certains responsables et dans certains pays.<br />
L’instruction selon laquelle « au moins 50% <strong>des</strong> MIP sont réservés à <strong>des</strong> activités visant<br />
à promouvoir l’empowerment <strong>des</strong> femmes » donne lieu à interprétation sur la<br />
signification exacte <strong>du</strong> mot « empowerment ». Cette disposition est atténuée dans le<br />
texte même de l’annexe 1 à la CGMO qui en limite l’application « aux pays partenaires<br />
dont le PIC prévoit la parité homme / femme ».<br />
Convention générale de mise<br />
en œuvre annuelle de la<br />
prestation MIP<br />
Connu Attachés 100<br />
Appliqué Attachés 94<br />
Connu RR CTB 100<br />
Appliqué RR CTB 93<br />
Troisième contrat de gestion<br />
avec la CTB, titre 3, article 11<br />
Connu Attachés 89<br />
Appliqué Attachés 83<br />
Connu RR CTB 93<br />
Appliqué RR CTB 92<br />
Programmation motivée dans<br />
la préparation <strong>du</strong> PIC et 50%<br />
réservé à l'empow erment <strong>des</strong><br />
femmes<br />
Connu Attachés 89<br />
Appliqué Attachés 78<br />
Connu RR CTB 87<br />
Appliqué RR CTB 62<br />
Instructions <strong>du</strong> S.E. Boutmans<br />
2001<br />
Connu Attachés 56<br />
Appliqué Attachés 33<br />
Connu RR CTB 46<br />
Appliqué RR CTB 36<br />
Recommandations de<br />
l'évaluation COTA 2008<br />
Appliqué Attachés 33<br />
Connu Attachés 56<br />
Appliqué RR CTB 64<br />
Connu RR CTB 91<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100<br />
Diagramme 10: connaissance et application <strong>des</strong> textes réglementaires et de l’évaluation<br />
COTA 2008 sur le terrain<br />
La connaissance <strong>du</strong> cadre légal et réglementaire, par les personnes chargées de<br />
l’appliquer ou de le faire appliquer est variable selon les personnes et selon les<br />
documents.<br />
Le texte réglementaire le plus connu sur le terrain et à Bruxelles et le plus appliqué sur<br />
le terrain est indéniablement la convention générale de mise en œuvre annuelle de la<br />
prestation MIP. Le Vietnam est le seul pays où cette convention n’est pas appliquée, car<br />
comme nous l’avons mentionné plus haut, il n’y a pratiquement pas de programme PMI<br />
dans ce pays depuis 2001. La partie <strong>du</strong> troisième contrat de gestion qui traite <strong>du</strong> PMI (le<br />
titre 3, article 11), est également fort bien connue et appliquée. (Connus à 89 pour cent<br />
et appliqué par 84 pour cent <strong>des</strong> postes.)<br />
Les gran<strong>des</strong> différences dans la connaissance et l’application de certains textes par les<br />
ambassa<strong>des</strong> et par les RR CTB sont probablement <strong>du</strong>es au fait que certains textes<br />
s’adressent plutôt à l’attaché (instructions à l’usage <strong>des</strong> attachés <strong>du</strong> Secrétaire d’Etat<br />
Boutmans d.d. 2001 ; programmation motivée dans le PIC / 50 pour cent réservé à<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 38/136
Analyse <strong>du</strong> cadre légal et réglementaire<br />
l’empowerment <strong>des</strong> femmes), et d’autres aux RR CTB (recommandations de l’évaluation<br />
<strong>du</strong> PMI par le COTA d.d. 2008) 43 .<br />
Il en va de même pour les textes qui n’étaient pas mentionnés dans le questionnaire et<br />
dont l’existence a été fort justement rappelée par <strong>des</strong> attachés (mention <strong>du</strong> PMI dans le<br />
texte explicatif de la loi budgétaire) et par les RR CTB (Guide de mise en œuvre CTB d.d.<br />
2007, PV de sélection, contrat indivi<strong>du</strong>el de chaque MI, instructions de programmation<br />
financière).<br />
A noter que tous les textes réglementaires sont souvent appliqués « dans la mesure<br />
<strong>du</strong> possible ». C’est probablement ce qui explique la différence négative entre les<br />
valeurs ‘connu’ et ‘appliqué’, certains répondants ayant répon<strong>du</strong> ‘non’ dès qu’une<br />
disposition n’était pas appliquée ou applicable à la lettre et d’autres ayant répon<strong>du</strong> ‘oui’<br />
dans la mesure <strong>du</strong> possible. L’application <strong>des</strong> différents textes dépend également de la<br />
stratégie <strong>du</strong> PMI définie localement. Différents éléments seront donc discutés plus en<br />
détail dans le point 5.1. relatif à la stratégie <strong>du</strong> PMI.<br />
Les interviews à Bruxelles confirment le manque de cohérence entre les différents<br />
textes. Il n’y a pas non plus d’unanimité sur l’utilité de la réglementation et <strong>des</strong><br />
procé<strong>du</strong>res actuelles. Certains considèrent qu’elles forment un bon cadre pour le<br />
fonctionnement actuel <strong>du</strong> PMI, d’autres qu’elles sont trop ou ne sont pas assez souples.<br />
Le cadre réglementaire n’est donc pas un véritable cadre ; les différentes dispositions<br />
légales et réglementaires présentent plusieurs contradictions entre elles qui rendent<br />
impossible l’application intégrale de l’ensemble.<br />
Enfin, il faut mentionner ici que le PMI doit également se conformer aux règles<br />
financières en vigueur. Les deman<strong>des</strong> récurrentes <strong>du</strong> terrain pour bénéficier de<br />
davantage de moyens pour le suivi et de davantage de flexibilité financière ne sont pas<br />
vraiment en phase avec les procé<strong>du</strong>res de contrôle financier qui stipulent que tout<br />
programme / instrument doit se conformer aux procé<strong>du</strong>res prévues et au contrôle<br />
administratif et budgétaire. Il doit notamment présenter <strong>des</strong> garanties suffisantes de<br />
suivi et de rapportage <strong>des</strong> progrès / résultats.<br />
La création d’un nouveau programme ou instrument (ou le maintien d’un tel programme<br />
ou instrument) doit montrer une réelle valeur ajoutée et ne pas entraîner de frais<br />
administratifs supplémentaires. 44<br />
43 L’évaluation n’est pas un texte réglementaire en soi. Nous ne savons pas si elle a donné lieu à <strong>des</strong><br />
instructions précises concernant l’application ou non <strong>des</strong> recommandations au sein de la DGD ou de la CTB.<br />
44 Interview avec le contrôle financier.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 39/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 40/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
4. <strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> PMI et de l’instrument selon les<br />
critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C.<br />
Les différents critères seront traités sous l’angle de la micro-intervention et/ou sous<br />
l’angle <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> <strong>des</strong> MI et/ou sous l’angle de l’instrument/la modalité PMI.<br />
Dans les diagrammes :<br />
- le nombre de réponses correspond à la grandeur de l’échantillon qui à pu être<br />
utilisé pour établir le diagramme,<br />
- les barres intro<strong>du</strong>ites par QE correspondent à la réponse (basée sur la visite de<br />
120 MI) apportée par les évaluateurs aux questions d’évaluations.<br />
4.1. Pertinence <strong>du</strong> programme et de l’instrument<br />
4.1.1. Intro<strong>du</strong>ction : nature et rôle <strong>des</strong> bénéficiaires<br />
Sur le terrain, les consignes relatives aux bénéficiaires sont interprétées différemment<br />
dans chaque pays. Dans certains pays partenaires les MI sont davantage réservées aux<br />
plus vulnérables et aux plus démunis ; dans d’autres pays partenaires les MI sont, par<br />
manque de moyens pour le suivi et le renforcement <strong>des</strong> capacités, davantage réservées<br />
aux groupes qui ont la capacité de formuler eux-mêmes une proposition et de la mettre<br />
en œuvre. Dans l’absolu, la nature <strong>des</strong> bénéficiaires ne vient qu’en 11ième position (sur<br />
22) dans la liste <strong>des</strong> critères de sélection appliqués (voir diagramme 55, page 87).<br />
Par delà l’application de textes, la notion même de bénéficiaire est parfois ren<strong>du</strong>e<br />
confuse par l’implication d’un, voire de plusieurs intermédiaires qu’il s’agisse d’une petite<br />
ONG locale, d’un pouvoir organisateur (d’école ou de centre de santé par exemple),<br />
d’une association de bienfaisance, d’un pouvoir local,… La plupart <strong>des</strong> MI visitées<br />
pendant les missions de terrain avaient été attribuées à ce type d’organisations<br />
intermédiaires et non à <strong>des</strong> groupes de bénéficiaires auto-constitués. Dans différents<br />
cas, ces organisations étaient <strong>des</strong> sortes de coupoles ; dans d’autres cas elles n’avaient<br />
pas de liens directs avec les bénéficiaires.<br />
Beaucoup de MI répondent à <strong>des</strong> besoins impérieux et urgents <strong>des</strong> bénéficiaires, mais le<br />
programme dans son ensemble n’est pas conçu pour bénéficier aux<br />
communautés/groupements qui en ont le plus besoin. Ceci est essentiellement dû à la<br />
procé<strong>du</strong>re de sélection examinée plus en détails au point 5.2.5.<br />
Lorsqu’une MI sert à construire un puits, les bénéficiaires sont, sans aucun doute<br />
possible, les personnes qui vont puiser de l’eau à ce puits. 45 Mais lorsqu’une MI sert à<br />
équiper un groupe folklorique, les bénéficiaires sont-ils les membres de ce groupe ou les<br />
spectateurs à qui l’on procure un accès (souvent payant) au patrimoine culturel local ?<br />
Pour les MI culturelles, en général et sauf rares exceptions 46 , le public de ces<br />
événements (danse, théâtre, musique, cinéma,…) est totalement hors champ. Les<br />
45 Pour peu bien sûr que le puits contienne de l’eau en permanence et en quantité suffisante.<br />
46 Par exemple la construction et l’équipement d’un centre culturel ou d’une bibliothèque accessible à tous.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 41/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
bénéficiaires réels sont les organisateurs, pro<strong>du</strong>cteurs et artistes de ces événements.<br />
Nous avons donc opté pour ne pas considérer comme bénéficiaires finaux les spectateurs<br />
de ce genre de manifestation.<br />
Au sein d’une association, on peut encore distinguer les membres <strong>du</strong> comité directeur<br />
(Président, vice-président, secrétaire, trésorier,…) <strong>des</strong> membres ordinaires. Nous avons<br />
donc systématiquement considéré comme vrais bénéficiaires les personnes qui<br />
profitaient le plus de l’intervention.<br />
Cette réflexion doit également être replacée dans le cadre de l’application de la directive<br />
visant à ne pas générer de situation de concurrence déloyale. Lorsqu’une MI est à<br />
caractère économique ou pro<strong>du</strong>ctif, elle favorise immanquablement un groupe par<br />
rapport à un autre, à moins que les bénéficiaires ne soient la population toute entière ou<br />
un groupe dont les capacités ne lui permettront jamais d’entrer en concurrence réelle<br />
avec la population ordinaire (handicapé, non qualifié,...).<br />
Sur le terrain, nous avons rencontré très peu d’associations de base au sens de ‘groupe<br />
de bénéficiaires auto constitué’.<br />
En principe, ce sont les groupes bénéficiaires eux-mêmes qui doivent intro<strong>du</strong>ire la<br />
demande de financement. Dans la pratique, cela se fait le plus souvent à travers un,<br />
voire plusieurs niveaux d’intermédiaires locaux.<br />
4.1.2. Correspondance aux attentes <strong>des</strong> bénéficiaires<br />
Selon les RR CTB, le programme de MI répond aux<br />
attentes <strong>des</strong> bénéficiaires<br />
7,6<br />
Selon les attachés, le programme de MI répond aux<br />
attentes <strong>des</strong> bénéficiaires<br />
7,7<br />
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0<br />
Diagramme 11 : Opinion <strong>des</strong> Attachés et <strong>des</strong> RR CTB sur la réponse <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> <strong>des</strong> MI<br />
aux attentes <strong>des</strong> bénéficiaires (10 = entièrement d’accord)<br />
Le diagramme 11 nous montre l’opinion <strong>des</strong> attachés et <strong>des</strong> RR CTB sur le degré de<br />
réponse <strong>du</strong> PMI aux besoins <strong>des</strong> bénéficiaires.<br />
Dans une large mesure, le PMI considéré comme la somme <strong>des</strong> MI qui le<br />
composent répond aux besoins <strong>des</strong> bénéficiaires directs. Ceci est fort logique si<br />
l’on analyse la procé<strong>du</strong>re d’intro<strong>du</strong>ction <strong>des</strong> propositions. Si le microprojet est<br />
sélectionné, il couvre au moins partiellement les besoins décrits dans la proposition. Il<br />
est rare cependant que l’ensemble <strong>des</strong> besoins soient couverts à cause <strong>des</strong> limites<br />
imposées par le montant de la MI et le temps d’exécution, et à cause de la nature de la<br />
plupart <strong>des</strong> MI. Ainsi, dans une école pour aveugles, les enfants ont, grâce à une MI, de<br />
bons lits et de bons matelas, mais il n’y avait pas assez d’argent pour acheter <strong>des</strong><br />
moustiquaires pourtant indispensables à une bonne qualité de sommeil.<br />
Le diagramme 12 montre que les bénéficiaires ultimes ont tendance, soit à s’en remettre<br />
largement à une organisation intermédiaire, soit à prendre une part active dans la<br />
rédaction d’une demande et la recherche d’un sponsor.<br />
La colonne de faible implication caractérise les bénéficiaires ultimes ou directs qui ne<br />
disposent pas <strong>des</strong> capacités pour intro<strong>du</strong>ire une demande. Ils ne connaissent pas le PMI,<br />
n’ont pas le matériel pour rédiger, n’ont pas appris à raisonner en termes d’objectifs /<br />
résultats / activités / ressources.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 42/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
La colonne de forte implication caractérise, soit <strong>des</strong> MI où un ou plusieurs leaders parmi<br />
les bénéficiaires ont eu un très bon dialogue avec une organisation intermédiaire, soit<br />
<strong>des</strong> MI où une association constituée d’un (très) petit nombre de membres a réussi à<br />
‘décrocher’ un financement à son profit.<br />
100,0<br />
80,0<br />
100,0<br />
80,0<br />
81,2<br />
60,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
38,2<br />
quasi<br />
nul<br />
11,2 11,2<br />
15,7<br />
23,6<br />
faible moyen bon très<br />
bon<br />
60,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
oui<br />
5,9 7,1 5,0<br />
peutêtre<br />
0,0<br />
non<br />
Diagramme 12 : Répartition <strong>du</strong> degré<br />
d’implication <strong>des</strong> bénéficiaires dans la<br />
rédaction de la demande et la recherche<br />
d’un sponsor (en % de 89 réponses)<br />
Diagramme 13 : Intension de l’association<br />
bénéficiaire de demander un autre<br />
financement pour investissement (en % de 85<br />
réponses)<br />
On peut également se poser <strong>des</strong> questions quant à la sélection exclusive de MI de<br />
nature culturelle dans <strong>des</strong> pays où les besoins de base insatisfaits sont énormes 47 .<br />
Nous verrons plus loin que, à l’exception <strong>du</strong> texte explicatif de la loi budgétaire 48 ,<br />
l’objectif général <strong>du</strong> PMI et de nombreux textes réglementaires autorisent également le<br />
financement de MI qui n’ont que peu à voir avec les besoins urgents et prioritaires <strong>du</strong><br />
Partenaire.<br />
Pertinence indivi<strong>du</strong>elle <strong>des</strong> MI<br />
Selon les évaluateurs, les MI visitées ont répon<strong>du</strong> aux<br />
besoins <strong>des</strong> bénéficiaires finaux (85 réponses)<br />
7,1<br />
Selon les bénéficiaires finaux, la micro-intervention a<br />
répon<strong>du</strong> à leurs besoins (42 réponses)<br />
8,2<br />
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0<br />
Diagramme 14 : Réponse <strong>des</strong> MI aux attentes <strong>des</strong> bénéficiaires (10 = entièrement d’accord)<br />
Le diagramme 14 nous montre 2 appréciations différentes sur le degré de réponse <strong>des</strong><br />
MI aux besoins <strong>des</strong> bénéficiaires. La difficulté d’accéder aux bénéficiaires ultimes<br />
pendant les missions de terrain nous a poussés à intro<strong>du</strong>ire dans notre formulaire<br />
d’enquête, une appréciation de notre propre perception de la satisfaction <strong>des</strong> besoins<br />
réels <strong>des</strong> bénéficiaires.<br />
Selon les évaluateurs, plus de 70 pour cent <strong>des</strong> MI répondent à un besoin <strong>des</strong><br />
bénéficiaires. Cette proportion monte à 80 pour cent si l’on interroge les bénéficiaires<br />
eux-mêmes. De 20 à 30 pour cent <strong>des</strong> MI ne sont donc pas très pertinentes. Par<br />
47 Là où les besoins de base sont généralement mieux satisfaits, les MI ‘culturelles’ peuvent prendre tout leur<br />
sens comme par exemple, lorsqu’il s’agit de préserver le caractère majoritairement arabe de la vieille ville de<br />
Jérusalem.<br />
48 Le texte mentionne comme objectif: « améliorer les conditions <strong>des</strong> catégories les plus vulnérables ».<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 43/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
exemple 3 sessions de soutien psychologique à <strong>des</strong> victimes de terrorisme par <strong>des</strong><br />
psychologues qui ne parlent ni ne comprennent le langage local.<br />
Mais le diagramme 13montre que plus de 80 pour cent <strong>des</strong> organisations assistées ont la<br />
ferme intention de chercher <strong>des</strong> fonds pour financer un investissement supplémentaire<br />
auprès de la Belgique ou d’un autre bailleur, et que par contre, aucune <strong>des</strong> organisations<br />
visitées n’avait la certitude qu’elle n’aurait plus recours à un financement extérieur 49 . De<br />
ce point de vue, même si un besoin est satisfait, une MI unique n’est donc pas vraiment<br />
suffisante pour résoudre les problèmes d’autonomie d’une communauté.<br />
Beaucoup de MI n’auraient aucune pertinence si elles n’étaient liées à une structure plus<br />
solide et plus <strong>du</strong>rable. C’est par exemple le cas de cette MI qui fourni <strong>des</strong> lits à un<br />
orphelinat. Elle n’est pertinente que parce que le bâtiment existe et parce que<br />
l’orphelinat est géré par une congrégation religieuse. La construction d’une salle de<br />
classe n’est pertinente que dans le cadre d’un établissement scolaire géré par un pouvoir<br />
organisateur et dont l’encadrement (notamment l’enseignant pour cette salle de classe)<br />
est assuré par un Ministère de l’E<strong>du</strong>cation.<br />
A noter également que pour toutes les propositions intéressantes et valables qui visent à<br />
résoudre un besoin réel mais qui, pour diverses raisons (hors zone géographique, hors<br />
thème, hors secteur, pas de budget, budget supérieur à 12500€, …), ne sont pas<br />
sélectionnées, ce besoin n’est bien évidemment pas couvert.<br />
4.1.3. Avantages liés à la spécificité de l’instrument<br />
L’instrument PMI a une plus<br />
value importante<br />
Attachés 6,0<br />
RR CTB 7,8<br />
L’instrument PMI est très<br />
spécifique<br />
Attachés 7,8<br />
RR CTB 7,9<br />
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0<br />
Diagramme 15 : Opinions relatives à la pertinence de l’instrument (10 = entièrement<br />
d’accord)<br />
Le PMI n’est de loin pas la seule modalité ou le seul instrument belge utilisé pour le<br />
développement <strong>des</strong> communautés locales. Sans être certains d’être exhaustif, nous<br />
pouvons citer le programme de coopération avec les organisations de la société civile<br />
locale, la coopération indirecte via un grand nombre d’ONG, certains programmes <strong>du</strong><br />
Fonds belge de Sécurité alimentaire, les programmes bilatéraux d’appui à la<br />
décentralisation ou aux initiatives locales de développement, et la coopération – souvent<br />
à caractère culturel - <strong>des</strong> entités belges fédérées. Bien qu’ils soient censés avoir tous les<br />
mêmes groupes cibles, ces programmes évoluent dans <strong>des</strong> cadres légaux et<br />
réglementaires différents et non coordonnés.<br />
La spécificité de l’instrument est reconnue par la plupart <strong>des</strong> personnes interrogées.<br />
Grace à sa procé<strong>du</strong>re décentralisée, le PMI permet de répondre de manière souple,<br />
rapide et précise aux aspirations d’un groupe déterminé de bénéficiaires.<br />
Les délais d’attente entre l’intro<strong>du</strong>ction d’une demande, l’octroi de la subvention et la<br />
finalisation de la MI varient selon les différents pays et la nature de la MI mais restent<br />
49 De nombreuses associations ont aussi <strong>des</strong> sponsors réguliers pour assurer leurs frais de fonctionnement. Ces<br />
frais ne sont, en principe, jamais financé par une MI.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 44/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
courts si nous les comparons à d’autres modalités d’aide 50 . Ils peuvent même être très<br />
courts si plusieurs moments de sélection sont prévus dans la même année civile. De ce<br />
point de vue, une MI peut se révéler très pertinente lorsqu’une action rapide mais<br />
ponctuelle est nécessaire.<br />
Le programme permet d’atteindre <strong>des</strong> groupes cibles de base (‘grassroot’) qui ne<br />
seraient pas atteints par d’autres instruments de coopération. Les MI constituent ainsi<br />
une niche pour la Coopération belge et pour quelques autres bailleurs ayant <strong>des</strong><br />
programmes similaires (voir étude de benchmarking en annexe 2).<br />
Le montant maximal <strong>du</strong> financement, fixé actuellement à 12.500€, est également une<br />
spécificité de l’instrument. Cette limite a ses avantages et ses inconvénients. D’un côté,<br />
elle permet, avec un montant relativement faible, même comparé aux programmes<br />
d’autres bailleurs, de répondre à un maximum de deman<strong>des</strong>. Elle permet aussi d’éviter<br />
les deman<strong>des</strong> exagérées et incite les associations demandeuses à viser le plus utile et le<br />
plus concret. D’un autre côté, la fixation d’un plafond peut inciter certains demandeurs à<br />
viser le maximum et empêche le financement de propositions valables dont le budget<br />
serait, par exemple de 20.000€. C’est pour cette raison que certains bailleurs ne<br />
dévoilent pas le plafond autorisé et/ou permettent plus de flexibilité locale dans la<br />
fixation de ce plafond.<br />
Dans certains cas, l’objectif <strong>des</strong> MI était pertinent mais les activités développées pour<br />
atteindre cet objectif l’étaient beaucoup moins. Par exemple, cette MI dont l’objectif était<br />
d’améliorer la formation en techniques agricoles <strong>des</strong> étudiants : au lieu de rénover les<br />
dortoirs de ces étudiants 51 , la MI à financé un logement pour les fermiers/professeurs<br />
dont le taux d’occupation ne dépasse pas 20 jours par an.<br />
Même si d’autres bailleurs ont <strong>des</strong> instruments <strong>du</strong> type « petits projets d’ambassade »,<br />
le PMI est et reste un instrument qui garde certaines spécificités typiquement belges<br />
(comme la mise en œuvre par un organisme séparé, l’intégration dans les PIC, la volonté<br />
de dépasser le côté purement ‘visibilité – relations publiques’. Là où le programme est<br />
mentionné dans le PIC, il est d’ailleurs intro<strong>du</strong>it comme tel, sans la moindre ambiguïté. 52<br />
Le caractère innovant de certaines MI est parfois mis en avant pour justifier le<br />
programme. Une MI permettrait de tester à petite échelle et avec un risque fi<strong>du</strong>ciaire<br />
limité <strong>des</strong> approches nouvelles qui pourraient être répliquées à plus grande échelle par<br />
<strong>des</strong> <strong>interventions</strong> de coopération plus importantes. L’utilisation <strong>du</strong> PMI à cette fin est<br />
recommandée par plusieurs évaluations précédentes. Elle est cependant en profond<br />
désaccord avec l’esprit de l’instrument. Dans ce cas en effet, l’initiative ne vient<br />
clairement pas d’une communauté locale et les catégories de bénéficiaires sont<br />
différentes. Les MI innovantes ne sont pas non plus inscrites dans une politique<br />
d’apprentissage visant à capitaliser les leçons de ces expériences, et qui pourrait mener<br />
à de réelles nouvelles approches. Ceci ne signifie pas pour autant que les MI innovantes<br />
n’aient pas de résultats, mais nous pensons que les approches nouvelles sont mieux<br />
testées et suivies dans le cadre de projets pilotes.<br />
C’est aussi l’instrument PMI qui permet de mener avec plus ou moins de souplesse une<br />
politique de ciblage préférentiel sur les associations de femmes au niveau ‘micro’.<br />
Les résultats de l’enquête terrain (diagramme 16) montrent qu’une majorité <strong>des</strong> MI sont<br />
neutres vis-à-vis <strong>du</strong> sexe <strong>des</strong> bénéficiaires. Plus de 10 pour cent <strong>des</strong> <strong>interventions</strong><br />
favorisent peu ou beaucoup les hommes ou les garçons, par exemple par la construction<br />
ou l’équipement d’un atelier de sou<strong>du</strong>re dans une école technique. Un tiers <strong>des</strong> MI<br />
visitées favorisait peu ou beaucoup les femmes ou les filles, par exemple par l’appui à un<br />
centre de réinsertion pour jeunes filles désœuvrées.<br />
50 A l’exception, peut être de l’aide d’urgence<br />
51 La logique d’intervention suppose que <strong>des</strong> étudiants ayant un meilleur dortoir ont un meilleur sommeil et<br />
sont plus reposés et plus attentifs pour suivre l’enseignement qui leur est donné.<br />
52 Par exemple : PIC RDC et Burundi : « Le programme <strong>des</strong> <strong>Micro</strong> Interventions sera géré par la Partie belge<br />
et… »<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 45/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
100,0<br />
100,0<br />
80,0<br />
60,0<br />
56,4<br />
80,0<br />
60,0<br />
100% ♀<br />
80% ♀<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
16,0 17,0<br />
4,3 6,4<br />
100% ♂ Neutre 100% ♀<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
15,0<br />
10,5<br />
30,3<br />
21,1<br />
30,0<br />
5,9<br />
12,1<br />
2007 2008 2009 2010<br />
Diagramme 16 : Répartition <strong>des</strong> MI selon le<br />
sexe <strong>des</strong> bénéficiaires (en % de 94 réponses)<br />
Diagramme 17 : Proportions de MI qui<br />
portent une attention particulière aux<br />
femmes (en % de l’échantillon par année)<br />
(échantillon total de 89 réponses)<br />
Il n’y a pas de compréhension univoque <strong>du</strong> ciblage préférentiel sur les associations de<br />
femmes. Cependant, là où une attention spécifique aux femmes fait partie <strong>des</strong> critères<br />
retenus, les MI jouent souvent un rôle important dans la responsabilisation <strong>des</strong> femmes,<br />
leur autonomisation et leur promotion économique et sociale à l’échelle de la<br />
communauté bénéficiaire.<br />
Cet ‘empowerment’ n’est cependant pas automatique. Il existe en effet une grande<br />
différence entre une initiative qui permet à un groupe auto constitué de femmes de<br />
démarrer et de gérer <strong>du</strong>rablement une activité collective génératrice de revenus et la<br />
construction d’une salle de classe dans un lycée pour jeunes filles. Le diagramme 17<br />
montre une évolution positive très claire entre 2008 et 2010 <strong>des</strong> MI strictement au<br />
bénéfice <strong>des</strong> femmes (100 pour cent) 53 . Les résultats sont plus mitigés si on élargi le<br />
ciblage préférentiel à la tranche 80 pour cent, mais l’addition <strong>des</strong> 2 pourcentages nous<br />
rapproche néanmoins plus <strong>des</strong> 50 pour cent qu’on aurait pu se l’imaginer au départ.<br />
4.1.4. Correspondance avec les besoins <strong>du</strong> pays et les priorités<br />
globales<br />
On peut difficilement imaginer que les besoins <strong>des</strong> pays partenaires de la coopération<br />
belge, exprimés dans le PSRP, diffèrent <strong>des</strong> priorités globales telles qu’exprimées dans<br />
les objectifs <strong>du</strong> millénaire.<br />
Le PMI répond, sur papier, à certaines de ces priorités globales dans la mesure où son<br />
objectif général –« favoriser le développement humain <strong>du</strong>rable sur le plan économique,<br />
social et culturel, par le renforcement de la base sociale dans le pays partenaire »-<br />
contient <strong>des</strong> éléments qui sont proches de certaines de ces priorités. Ce point de vue est<br />
partagé par une petite majorité <strong>des</strong> personnes interrogées.<br />
Cependant, d’une part, cet objectif est formulé en termes très généraux qui englobent<br />
de ce fait tout ce que nous pouvons considérer comme « prioritaire » ; d’autre part, le<br />
PMI n’est pas pourvu de ressources en rapport avec ses ambitions, qui lui permettraient<br />
de contribuer à cet objectif à une quelconque échelle plus grande que celle <strong>du</strong><br />
microcosme de la communauté bénéficiaire.<br />
53 Pour rappel, les instructions mentionnant l’obligation de consacrer 50% <strong>des</strong> MI à l’empowerment <strong>des</strong><br />
femmes datent de février 2009.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 46/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
Le PMI répond aux besoins<br />
<strong>du</strong> pays partenaire<br />
Attachés 6,2<br />
RR CTB 5,8<br />
Le PMI répond aux priorités<br />
globales (OMD)<br />
Attachés 5,6<br />
RR CTB 6,5<br />
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0<br />
Diagramme 18 : Opinions sur la réponse <strong>du</strong> PMI aux priorités globales et aux besoins <strong>des</strong><br />
pays partenaires (10 = entièrement d’accord).<br />
Dans la pratique, le PMI a une logique propre qui le rend de moins en moins compatible<br />
avec les nouveaux paradigmes de l’aide et en particulier les principes d’appropriation et<br />
d’alignement. Tout comme les autres programmes <strong>du</strong> benchmarking, le PMI est<br />
largement décentralisé au sein <strong>des</strong> ambassa<strong>des</strong> à qui cet instrument confère un certain<br />
pouvoir. Le PMI est de ce fait majoritairement considéré comme le dernier instrument où<br />
le bailleur peut fixer seul ses priorités.<br />
Depuis 2009, la programmation <strong>des</strong> MI doit être motivée et inscrite au PIC 54 . La<br />
motivation devrait se faire en fonction <strong>des</strong> besoins <strong>du</strong> pays et l’inscription dans les PIC<br />
devrait garantir une certaine appropriation par le pays partenaire, puisque le PIC résulte<br />
d’une négociation entre la Belgique et le pays partenaire.<br />
Le caractère belgo-belge <strong>du</strong> programme ne favorise pas son intégration harmonieuse<br />
dans les priorités de développement <strong>du</strong> Partenaire.<br />
En Algérie, le PMI n’est que ‘toléré’ par les autorités.<br />
Au Rwanda, par décision consensuelle entre les 2 pays, il n’y a plus de PMI prévu au<br />
nouveau PIC 2011-2014.<br />
Au Benin les différentes MI ne sont pas prises en compte dans les différents plans de<br />
développement <strong>des</strong> localités. Au niveau local il n’y a donc pas intégration <strong>du</strong> PMI dans<br />
les stratégies de développement.<br />
Dans la plupart <strong>des</strong> autres pays partenaires, l’implication <strong>des</strong> autorités partenaires ne va<br />
pas plus loin que l’information. A notre connaissance, la RD Congo est un <strong>des</strong> pays où<br />
(depuis 2010), le Partenaire participe activement au contenu <strong>du</strong> programme et à la<br />
sélection <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> bénéficiaires. En RDC, le PMI doit s’aligner sur les priorités <strong>du</strong><br />
Pays : le contenu <strong>du</strong> PMI est clairement décrit dans le PIC, et le PMI est régulièrement à<br />
l’ordre <strong>du</strong> jour <strong>du</strong> Comité <strong>des</strong> Partenaires.<br />
L’examen <strong>du</strong> volume <strong>des</strong> MI, en nombre ou sur le plan budgétaire, ne révèle pas de<br />
corrélation avec l’indice de développement humain (IDH) 55 . Le même examen montre<br />
que jusque récemment le programme était bien développé dans les 3 pays ‘historiques’<br />
de la coopération belge (RD Congo, Rwanda 56 et Burundi). Pour d’autres pays (Tanzanie,<br />
Pérou,…) il n’y a par contre pas de corrélation entre le volume <strong>des</strong> MI et le volume global<br />
de l’APD belge (voir tableau 1 et 2 ). Le Vietnam constitue un cas particulier : la<br />
faiblesse, voire l’absence totale <strong>du</strong> programme pendant plusieurs années y relève d’une<br />
décision <strong>des</strong> attachés de Coopération successifs et non d’un quelconque besoin (ou<br />
manque de besoin) <strong>du</strong> pays.<br />
54 Instructions à l’usage <strong>des</strong> Attachés concernant la préparation <strong>du</strong> PIC et de la commission mixte.<br />
55 Si l’on considère l’IDH comme indicateur <strong>des</strong> besoins d’un pays<br />
56 Depuis 2011, le Rwanda a décidé de ne plus utiliser cette modalité.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 47/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
4.1.5. Cohérence avec les politiques <strong>des</strong> Partenaires<br />
Les missions de terrain ont confirmé que de nombreuses MI viennent se substituer, en<br />
tout ou en partie, au rôle de l’Etat : construction de salle de classe, de salles<br />
polyvalente, de centres de santé, de petits ponts, équipements de ces infrastructures,<br />
approvisionnement en eau potable,…<br />
Il s’agit souvent de répondre à un besoin réel et urgent, mais ces MI s’effectuent sans<br />
tenir compte <strong>des</strong> priorités et <strong>des</strong> politiques fixées par le partenaire, notamment<br />
concernant le lieu, le secteur ou les bénéficiaires prioritaires.<br />
Le PMI est cohérent avec<br />
les politiques <strong>des</strong> pays<br />
partenaires et <strong>des</strong> autres<br />
bailleurs de fonds<br />
Attachés 4,4<br />
RR CTB 5,2<br />
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0<br />
Diagramme 19 : Opinions sur la cohérence <strong>du</strong> PMI avec les politiques <strong>des</strong> pays partenaires<br />
et <strong>des</strong> autres bailleurs (10 = entièrement d’accord).<br />
Même si les <strong>Programme</strong>s de MI par pays doivent de préférence s’inscrire dans un cadre<br />
géographique, sectoriel et thématique défini conjointement, le <strong>Programme</strong> général <strong>des</strong><br />
MI ne montre pas de volonté globale de s’inscrire dans les politiques <strong>des</strong> partenaires en<br />
matière de développement communautaire ou d’appui aux initiatives locales. Le<br />
programme est clairement focalisé sur la population et <strong>des</strong> communautés locales ; il est<br />
peu pertinent pour les autorités centrales.<br />
Certes, certains pays partenaires ne sont pas décentralisés et/ou n’ont pas vraiment de<br />
politique en la matière. Mais, même dans les pays où de réels efforts de décentralisation<br />
ont été entrepris, tels que le Bénin, les MI ne sont pas intégrées dans le processus de<br />
développement local <strong>du</strong> Partenaire.<br />
Ce n’est que récemment que les exigences en matière de secteur, de thème transversal,<br />
et de lieu <strong>des</strong> <strong>interventions</strong>, ainsi que la justification de la nécessité d’inscrire un PMI<br />
dans le PIC d’un pays se sont précisées.<br />
L’analyse <strong>des</strong> MI de ces 4 dernières années et les constatations de terrain montrent une<br />
application progressive mais lente à très lente de ces directives, comme le montre<br />
également les diagrammes 7 et 8, page 21. On constate que les MI se retrouvent un peu<br />
plus dans les zones de concentration belge et sur les thèmes belges. Mais cette<br />
concentration donne encore lieu à peu ou pas de liens et de synergies entre le PIC et le<br />
PMI dans les pays partenaires. En cette matière, les évaluateurs partagent l’appréciation<br />
de l’évaluation ‘COTA’ : « ces programmes ont traditionnellement été considérés comme<br />
en grande partie indépendants <strong>du</strong> reste de la coopération bilatérale » 57 .<br />
Enfin, la convention générale de mise en œuvre précise également que « les<br />
programmes de micro-<strong>interventions</strong> s’inscriront, de préférence, dans les zones de<br />
concentration géographiques et les secteurs et thèmes prioritaires définis conjointement<br />
par le pays partenaire et la Belgique. 58 » Indirectement la CGMO favorise donc<br />
l’alignement <strong>du</strong> PMI sur les politiques <strong>des</strong> partenaires.<br />
Une faible majorité <strong>des</strong> personnes interrogées confirment que le PMI n’est pas vraiment<br />
cohérent avec les politiques <strong>du</strong> pays partenaire et <strong>des</strong> autres bailleurs. Sauf dans un ou<br />
deux pays, tant la communication que l’implication <strong>du</strong> pays partenaire et <strong>des</strong> autres<br />
57 <strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme de micro-<strong>interventions</strong> (MIP), COTA asbl, Bruno Kervyn, Monique Munting ; 2008.<br />
58 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
MIP 2009 » ; annexe 1.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 48/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
bailleurs sont faibles. Quelques informations sont communiquées à l’occasion de<br />
réunions de coordination plus générales, par voie de presse ou de site web 59 .<br />
Les étu<strong>des</strong> de Benchmarking ont montré que la plupart <strong>des</strong> bailleurs considèrent les<br />
petits fonds locaux comme leur dernière chasse gardée. Lorsqu’il y a implication <strong>du</strong><br />
partenaire, elle se fait surtout au niveau de la sélection à laquelle <strong>des</strong> représentants de<br />
l’Etat et de la société civile sont invités.<br />
4.2. Efficacité<br />
Dans ce chapitre nous allons apprécier l’efficacité <strong>du</strong> PMI en considérant l’efficacité de<br />
l’instrument et les résultats atteints aux trois niveaux d’analyse suivants :<br />
- Le programme <strong>des</strong> MI en général sur base de la logique d’intervention de la<br />
CGMO, telle que définie au diagramme 9, page 30.<br />
- Le programme appliqué dans chaque pays.<br />
- Les MI en tant qu’éléments indivi<strong>du</strong>els constitutifs <strong>du</strong> programme.<br />
4.2.1. Efficacité de l’instrument PMI<br />
La nature même de l’instrument ‘PMI’, notamment la forte décentralisation, ne<br />
favorise pas l’atteinte de résultats globaux. Comme nous le verrons ci-<strong>des</strong>sous, le PMI<br />
récolte cependant certains succès si nous considérons les programmes dans chaque pays<br />
et surtout les MI prises indivi<strong>du</strong>ellement.<br />
QE3: Dans quelle mesure la spécificité de l'instrument<br />
PMI permet-elle de mieux atteindre les résultats?<br />
5,0<br />
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0<br />
Diagramme 20 : réponse <strong>des</strong> évaluateurs à la question d’évaluation 3.<br />
Les facteurs de ces réussites 60 au niveau pays ou au niveau de la MI sont liés à la<br />
conception de l’instrument en général. Ce sont :<br />
- avant tout le temps et les moyens qui lui sont consacrés ;<br />
- le positionnement de l’autorité décisionnelle aussi proche que possible <strong>du</strong> groupe<br />
cible ;<br />
- le partage <strong>des</strong> tâches entre <strong>des</strong> personnes qui connaissent le terrain : de<br />
nombreuses décisions sont prises, à <strong>des</strong> degrés et avec <strong>des</strong> attributions diverses,<br />
par les personnes qui sont au contact de la réalité au niveau <strong>du</strong> terrain ;<br />
- la souplesse <strong>des</strong> outils de montage <strong>des</strong> projets et <strong>des</strong> conditions de financement ;<br />
- la rigueur dans l’application de quelques règles clefs : délais d’intro<strong>du</strong>ction <strong>des</strong><br />
deman<strong>des</strong>, <strong>du</strong>rée maximale, montants maximum et minimum ;<br />
59 Voir réponses aux questions sur la stratégie <strong>du</strong> programme<br />
60 La liste qui suit découle <strong>des</strong> réponses aux questionnaires, <strong>des</strong> interviews et <strong>des</strong> observations personnelles<br />
<strong>des</strong> évaluateurs au cours <strong>des</strong> missions de terrain.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 49/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
- l’implication de la CTB (ou plus rarement d’un tiers) dans l’analyse <strong>des</strong><br />
propositions, dans la finalisation éventuelle de celles-ci, dans la sélection et dans<br />
le suivi financier <strong>des</strong> MI ;<br />
- le renforcement <strong>des</strong> capacités institutionnelles et de gestion par le partage <strong>des</strong><br />
rôles avec le groupe cible dans la gestion locale et la mise en œuvre ;<br />
- la possibilité de comptabiliser la participation locale sous forme de travail ou de<br />
matériel ;<br />
- la sélection qui permet de choisir les meilleures propositions sur base de leurs<br />
qualités intrinsèques (conception logique, qualité technique, gestion et suivi par<br />
le groupe bénéficiaire,…).<br />
Les problèmes d’efficacité (liés à l’instrument) mentionnés dans différents rapports<br />
annuels de la CTB sont le plus souvent liés à la faiblesse <strong>des</strong> moyens de gestion qui se<br />
répercute à tous les niveaux de la procé<strong>du</strong>re : possibilité (ou non) d’étudier les dossiers<br />
de demande en profondeur, d’effectuer <strong>des</strong> visites de présélection, d’accompagner la<br />
formulation d’un dossier technique, d’effectuer un suivi sur le terrain, de respecter les<br />
délais, de renforcer les capacités de l’organisme bénéficiaire,…<br />
Pour la plupart <strong>des</strong> membres de l’équipe d’évaluation et <strong>des</strong> personnes rencontrées,<br />
l’obligation d’ancrage bilatéral n’est pas un facteur qui influence positivement l’efficacité<br />
<strong>du</strong> PMI. Ni les acteurs de la coopération, ni d’ailleurs les évaluateurs ne considèrent le<br />
PMI comme un programme bilatéral (dans le sens d’une coopération d’Etat à Etat). La<br />
référence à l’article 5 de la loi sur la CTB est considérée comme une erreur matérielle.<br />
Les visites de terrain on démontré que, jusqu’à présent en tout cas, le PMI n’est pas<br />
utilisé pour renforcer les connaissances, expériences et acquis dans les secteurs<br />
prioritaires <strong>du</strong> PIC. Inversement en aucun cas nous n’avons pu démontrer un effet de<br />
synergie quelconque entre <strong>des</strong> projets de coopération bilatérale et le PMI. Dans certains<br />
pays l’absence de lien avec le PIC relève d’une volonté délibérée. Il serait alors illusoire<br />
de chercher cette synergie.<br />
4.2.2. Efficacité <strong>du</strong> programme en général<br />
Si l’on considère la logique d’intervention telle que définie au diagramme 9, page 30, à<br />
l’échelle <strong>du</strong> pays partenaire, il faut se rendre à l’évidence que le programme n’atteint<br />
que médiocrement les résultats immédiats fixés pour le programme (outputs = base<br />
sociale renforcée dans le pays partenaire, plus d’autonomie acquise) et les résultats à<br />
court et moyen terme (outcome : prise en charge plus facile et par eux-mêmes <strong>du</strong><br />
développement de leur propre communauté) fixés pour le programme. Même en RDC -<br />
pays qui a, ces dernières années, bénéficié le plus largement <strong>du</strong> programme, - la base<br />
sociale globale 61 , ne s’est pas renforcée significativement et la communauté n’a pas<br />
vraiment acquis plus d’autonomie grâce au PMI.<br />
L’échec <strong>du</strong> PMI en général, dans l’atteinte de ses objectifs déclarés dans la CGMO et<br />
dans les instructions <strong>du</strong> Secrétaire d’Etat Boutmans est essentiellement dû à la grande<br />
disproportion entre ces objectifs extrêmement ambitieux et les moyens financiers et<br />
humains mis en œuvre 62 . L’on peut par ailleurs se poser la question de savoir si cela a<br />
bien un sens de fixer <strong>des</strong> résultats globaux à un tel programme.<br />
61 C’est ainsi qu’est désigné le public cible dans sa globalité<br />
62 Le score relativement bon de la question d’évaluation 2 (6,7) est dû aux bons scores attribués aux critères<br />
de jugement portant sur la réalisation <strong>des</strong> activités et sur l’atteinte <strong>des</strong> résultats immédiats.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 50/136
4.2.3. Efficacité <strong>du</strong> programme dans chaque pays<br />
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
Il est difficile de parler d’une efficacité <strong>du</strong> programme au niveau <strong>des</strong> pays parce que<br />
nous n’avons pas rencontré de pays qui avaient une vraie stratégie avec <strong>des</strong> résultats<br />
cibles bien définis.<br />
Les informations recueillies ne nous permettent pas de conclure s’il y a quelquefois un<br />
effet allant au-delà <strong>du</strong> développement <strong>des</strong> bénéficiaires directs et <strong>des</strong> communautés<br />
proches (par exemple sur le développement socio-économico-culturel de la zone).<br />
L’efficacité <strong>du</strong> programme dans chaque pays n’est donc constituée principalement que de<br />
la somme <strong>des</strong> résultats indivi<strong>du</strong>els de chaque MI.<br />
Si nous considérons la logique d’intervention telle que définie au diagramme 9, page 30,<br />
à l’échelle de chaque communauté bénéficiaire, nos conclusions sont incertaines.<br />
En RDC par exemple, si la communauté a par endroits pris en charge son propre<br />
développement, c’est peut-être aussi parce qu’elle y était forcée par les carences<br />
structurelles d’un Etat en situation de post-conflit.<br />
Si certains répondants considèrent que l’objectif spécifique <strong>du</strong> programme est<br />
globalement atteint, nous constatons par contre que finalement très peu de MI<br />
atteignent cet objectif spécifique de renforcement de l’autonomie défini préalablement de<br />
manière générique (« la prise en charge plus facile et par les bénéficiaires eux-mêmes<br />
<strong>du</strong> développement de leur propre communauté »).<br />
Le diagramme 21 ne porte que sur 26 MI. Il nous montre qu’aucune MI visitée ne s’est<br />
révélée autonome à 100 pour cent ; ce qui est fort logique car l’autonomie absolue est<br />
une ambition irréaliste. Par contre, le diagramme nous montre aussi que moins de 20%<br />
<strong>des</strong> communautés bénéficiaires ne se sont pas <strong>du</strong> tout renforcées.<br />
Le manque d’attention de la plupart <strong>des</strong> MI sur les questions institutionnelles constitue<br />
in<strong>du</strong>bitablement un handicap.<br />
100,0<br />
80,0<br />
60,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
50,0<br />
19,2<br />
23,1<br />
7,7<br />
0,0<br />
non ± oui<br />
Diagramme 21 : Appréciation <strong>du</strong> renforcement de l’autonomie <strong>des</strong> organisations<br />
bénéficiaires ou intermédiaires (en % de 26 réponses)<br />
L’efficacité <strong>du</strong> programme dans chaque pays, qui rappelons le n’est constituée que de la<br />
somme <strong>des</strong> résultats indivi<strong>du</strong>els de chaque MI, varie considérablement et dépend et à<br />
<strong>des</strong> degrés divers de plusieurs facteurs, notamment :<br />
- <strong>des</strong> stratégies de sélection.<br />
- <strong>du</strong> contexte spécifique à chaque pays.<br />
- <strong>du</strong> professionnalisme <strong>des</strong> intervenants.<br />
- de la qualité <strong>du</strong> processus de sélection.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 51/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
- <strong>du</strong> degré d’accompagnement (avant, pendant et à la fin <strong>des</strong> MI) et <strong>des</strong> moyens<br />
disponibles pour effectuer cet accompagnement.<br />
- de l’(auto) évaluation <strong>des</strong> MI et/ou <strong>du</strong> PMI local et de l’usage que l’on en fait.<br />
- de l’information sur les leçons <strong>du</strong> suivi et sur les intermédiaires locaux.<br />
- <strong>du</strong> partage et de l’intégration de ces informations dans les nouvelles sélections et<br />
propositions. (Les MI étant, en principe, <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> uniques sans possibilité<br />
de second financement, les leçons et recommandations d’une évaluation de MI ne<br />
peuvent être utilisées qu’au niveau <strong>du</strong> programme.)<br />
- enfin, et peut-être surtout <strong>du</strong> facteur humain et <strong>des</strong> relations entre l’attaché et le<br />
RR CTB.<br />
Un résultat indirect <strong>du</strong> programme dans certains pays est sans doute la meilleure<br />
connaissance et un meilleur contact avec les réalités <strong>du</strong> terrain qu’entraînent les<br />
visites de l’ambassade ou de la CTB aux MI. Ce raisonnement n’est bien sûr valable que<br />
dans les pays où le nombre annuel de MI, les distances à parcourir, l’état <strong>des</strong><br />
routes/pistes et les moyens humains et matériels de l’ambassade et de la RR CTB<br />
permettent de telles visites.<br />
Un autre résultat indirect <strong>du</strong> programme généralement présenté comme important dans<br />
l’étude documentaire <strong>des</strong> rapports pays est la visibilité de la Coopération belge et de la<br />
Belgique dans la mesure où le nombre de MI est important et que la plupart <strong>des</strong> MI<br />
devrait donner lieu à une cérémonie d’inauguration et/ou à la pose d’un panneau<br />
indiquant l’origine belge de l’aide. Les relations publiques et la visibilité ne sont pas <strong>des</strong><br />
objectifs avoués dans les textes relatifs au PMI Mais les MI ont souvent un rendement de<br />
visibilité plus important que les grands projets.<br />
En effet, les MI portent le plus souvent sur de petites réalisations concrètes ou la<br />
composante ‘hard’ d’infrastructure et d’équipement est largement supérieure à la<br />
composante ‘soft’ de formation et de renforcement <strong>des</strong> capacités. Le rapport ‘hard’/’soft’<br />
s’inverse dans les grands projets. Un bâtiment est toujours plus facile à montrer que les<br />
capacités augmentées d’un responsable local.<br />
La visibilité de la Belgique est fortement variable d’une MI à l’autre 63 . Pour 30% <strong>des</strong><br />
responsables sur place (attachés et RR CTB, diagramme 24) ce résultat n’est pas<br />
recherché. Mais c’est la conjonction <strong>des</strong> opinions de l’Ambassadeur, de l’Attaché et <strong>du</strong> RR<br />
CTB qui détermine l’importance donnée à ce critère.<br />
Le résultat <strong>des</strong> missions de terrain (diagrammes 22 et 23) surprend cependant par la<br />
grande proportion de MI qui ne font l’objet d’aucune mention de l’origine <strong>des</strong> fonds et de<br />
MI à visibilité quasi nulle. Même lorsque la MI est signalée d’une manière ou d’une<br />
autre, c’est souvent la CTB qui est mentionnée comme agence d’exécution et bailleur,<br />
sans que les mots ‘belge’ ou ‘Belgique’ apparaissent en toutes lettres. Souvent seul le<br />
logo en quadrichromie et le sigle CTB / BTC sont visibles.<br />
63 La visibilité ne passe pas nécessairement par la pose d’un panneau ‘<strong>du</strong>rable’. Si la MI consiste en un<br />
événement unique, par exemple la tenue d’une conférence ou d’un séminaire, il est évident qu’une banderole<br />
en tissu suffit largement. Et lorsque, par exemple, la MI consiste en l’impression d’un livre, d’une bande<br />
<strong>des</strong>sinée ou d’une revue, la présence d’un ‘panneau’ peut être remplacée par une mention de la Coopération<br />
belge en page de garde.<br />
La présence d’une indication relative à l’origine <strong>des</strong> fonds n’est que temporaire dès que l’on s’écarte <strong>du</strong> côté<br />
purement matériel. Si une MI sponsorise un colloque, un atelier ou un événement culturel, la banderole n’est<br />
pas permanente. Même lorsque la MI consiste dans la construction d’un bâtiment scolaire ou médical par<br />
exemple, la permanence <strong>du</strong> panneau indiquant l’origine <strong>du</strong> financement n’est pas garantie. Au moins deux<br />
freins à la mise en place de ce panneau ont été constatés : d’une part, la pose d’un panneau nécessite parfois<br />
<strong>des</strong> autorisations (payantes) de la part <strong>des</strong> pouvoirs publics. D’autre part le panneau est souvent vite dérobé<br />
pour réutiliser les matériaux qui le composent.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 52/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
100,0<br />
80,0<br />
60,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
69,9<br />
panneau<br />
rigide<br />
9,6<br />
banderole<br />
20,5<br />
rien<br />
100,0<br />
80,0<br />
45,9<br />
60,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
presque nulle<br />
9,5 16,2 16,2 12,2<br />
faible<br />
médiocre<br />
bonne<br />
excellente<br />
Diagramme 22 : répartition <strong>des</strong> MI signalées<br />
par un panneau rigide ou une banderole (en<br />
% de 83 réponses)<br />
Diagramme 23 : répartition <strong>des</strong> MI en fonction<br />
<strong>du</strong> degré de visibilité qu’elles procurent à la<br />
Belgique (en % de 74 réponses)<br />
La visibilité de la Belgique<br />
qu’apportent le programme<br />
et les MI est un résultat<br />
important<br />
Attachés 6,8<br />
RR CTB 7,6<br />
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0<br />
Diagramme 24 : Opinion <strong>des</strong> attachés et <strong>des</strong> RR CTB sur l’importance de la visibilité de la<br />
Belgique par les MI (10 = entièrement d’accord)<br />
La visibilité de la Belgique est plus vaste que la simple présence d’une mention indiquant<br />
l’origine <strong>des</strong> fonds. Elle comprend également la présence belge pendant la mise en<br />
œuvre (suivi) et à l’inauguration, l’association mentale <strong>des</strong> résultats obtenus à la<br />
contribution belge, et ainsi de suite. La visibilité de la Belgique varie fortement en<br />
fonction <strong>du</strong> Pays partenaire, de la localisation de la MI et de sa nature.<br />
Les MI sont souvent très ‘matérielles’ et ont donc <strong>des</strong> résultats plus visibles que les<br />
projets bilatéraux de plus en plus orientés vers le renforcement <strong>des</strong> capacités. Cette<br />
visibilité entraine une fréquence relativement plus élevée <strong>des</strong> visites et/ou inaugurations<br />
par les personnalités de passage. Le nombre élevé de MI par rapport au nombre plus<br />
mo<strong>des</strong>te de projets bilatéraux donne aussi davantage la possibilité d’inaugurer et de<br />
couper <strong>des</strong> rubans.<br />
En même temps nous pouvons aussi nous interroger sur la réelle valeur de cette visibilité<br />
au sein <strong>des</strong> nouveaux paradigmes de l’aide en général. Dans certains pays, la visibilité<br />
n’est pas un résultat poursuivi et il n’est pas rare que <strong>des</strong> MI soient situées à plus de 4<br />
heures de piste de la route goudronnée la plus proche.<br />
Promotion <strong>du</strong> partenariat entre la population belge et la population <strong>du</strong> pays partenaire :<br />
Dans certains pays, les déplacements pour d’autres motifs, de membres de l’ambassade,<br />
de la RR CTB, <strong>des</strong> délégations <strong>des</strong> communautés et <strong>des</strong> régions, <strong>des</strong> Ministres,…etc<br />
donnent encore lieu à <strong>des</strong> ‘promesses’ de financement. 64 Cette pratique tend cependant<br />
à diminuer.<br />
Dans certains pays également, les MI sont l’objet de visites par ces mêmes personnes,<br />
accompagnées ou non de journalistes belges.<br />
Les organisations bénéficiaires qui reçoivent ces MI ont parfois un lien belge (ONG,<br />
province, congrégation religieuse, commune, région, communauté). Dans ce sens nous<br />
pouvons dire que les MI contribuent à un partenariat avec la population belge.<br />
64 Dans au moins un pays, plusieurs dossiers examinés portaient la mention : « MIP à la demande de<br />
l’Ambassadeur, suite à sa visite à … ».<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 53/136
4.2.4. Efficacité indivi<strong>du</strong>elle <strong>des</strong> MI<br />
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
4.2.4.1. Résultats immédiats<br />
Les MI atteignent les<br />
résultats immédiats<br />
(outputs) prévus<br />
Attachés 7,0<br />
Evaluateurs 8,4<br />
RR CTB 7,7<br />
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0<br />
Diagramme 25 : opinions sur l’atteinte <strong>des</strong> résultats immédiats prévus (10 = Toutes les MI<br />
atteignent 100% <strong>des</strong> résultats prévus)<br />
Les diagrammes 25 et 26 nous montrent que les missions de terrain confirment et<br />
renforcent même l’opinion <strong>des</strong> RR CTB et <strong>des</strong> attachés, ainsi que les informations tirées<br />
<strong>des</strong> différents rapports annuels par pays : de manière générale, la majorité <strong>des</strong> MI<br />
atteint entièrement ou presque entièrement les résultats immédiats (outputs) prévus.<br />
Comme le montre le diagramme 27, ce constat vaut tant pour les MI à caractère<br />
matériel que pour les MI à caractère immatériel ou mixte 65 . Le fait que l’efficacité <strong>des</strong> MI<br />
est la plus haute au niveau <strong>des</strong> résultats immédiats n’est pas une surprise. Plusieurs RR<br />
CTB considèrent « qu’une MI est plutôt une action avec un output et rien de plus. » De<br />
nombreuses propositions de financement sont rédigées dans ce sens et accordées par les<br />
comités de sélection. Lorsque la MI s’intitule « fourniture de matériaux pour la<br />
construction de… », la simple réalisation <strong>du</strong> l’édifice prévu clôture la MI avec succès.<br />
100,0<br />
80,0<br />
60,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
pas <strong>du</strong> tout<br />
Immatériel<br />
Mixte<br />
Matériel<br />
faiblement<br />
moyennement<br />
presque<br />
entièrement<br />
100%<br />
80%<br />
60%<br />
40%<br />
20%<br />
0%<br />
Matériel<br />
Mixte<br />
Immatériel<br />
entièrement<br />
presque<br />
moyennement<br />
faiblement<br />
pas <strong>du</strong> tout<br />
Diagramme 26 : répartition <strong>des</strong> MI en fonction<br />
<strong>du</strong> degré d’atteinte <strong>des</strong> résultats immédiats<br />
prévus (en % de 82 réponses)<br />
Diagramme 27 : Répartition <strong>des</strong> degrés<br />
d’atteinte <strong>des</strong> résultats immédiats selon la<br />
nature matérielle ; immatérielle ou mixte <strong>des</strong><br />
<strong>interventions</strong>.<br />
65 Notre échantillon est trop petit que pour valider une différence significative<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 54/136
4.2.4.2. Résultats à court et moyen terme<br />
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
Les MI atteignent les<br />
résultats à court et moyen<br />
terme (outcomes) prévus<br />
Evaluateurs 5,7<br />
Attachés 5,6<br />
RR CTB 6,7<br />
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0<br />
Diagramme 28 : opinions sur l’atteinte <strong>des</strong> résultats à court et moyen terme (10 = Toutes<br />
les MI atteignent 100% <strong>des</strong> résultats prévus)<br />
100,0<br />
100%<br />
80,0<br />
60,0<br />
32,7<br />
40,0<br />
22,4<br />
16,3<br />
14,3<br />
20,0 6,1<br />
8,2<br />
0,0<br />
aucun<br />
presque pas<br />
faiblem ent<br />
moyennem ent<br />
presque<br />
entièrement<br />
80%<br />
60%<br />
40%<br />
20%<br />
0%<br />
Pro<strong>du</strong>ctif<br />
Non pro<strong>du</strong>ctif<br />
bon<br />
satisfaisant<br />
médiocre<br />
faible<br />
très faible<br />
Diagramme 29 : répartition <strong>des</strong> MI en<br />
fonction <strong>du</strong> degré d’atteinte <strong>des</strong> résultats à<br />
court et moyen terme prévus (en % de 49<br />
réponses)<br />
Diagramme 30 : Répartition <strong>des</strong> degrés<br />
d’atteinte <strong>des</strong> résultats à court et à moyen<br />
terme selon la finalité pro<strong>du</strong>ctive ou non<br />
pro<strong>du</strong>ctive <strong>des</strong> <strong>interventions</strong>.<br />
Dans la pratique, dans certains pays, pour certaines MI, et/ou dans certaines<br />
circonstances particulières, les règles sont appliquées de manière plus flexible pour<br />
l’atteinte <strong>des</strong> résultats. Par exemple, une rallonge budgétaire est accordée suite au fait<br />
que le prix <strong>du</strong> ciment a doublé en 3 mois de temps 66 .<br />
Les diagrammes 28 et 29 montrent que l’efficacité est moins grande mais reste bonne au<br />
niveau <strong>des</strong> résultats à court et moyen terme (outcomes). Pour de nombreuses personnes<br />
consultées, les micro-<strong>interventions</strong> sont orientées vers l’atteinte de résultats rapi<strong>des</strong><br />
sans véritable focus sur le moyen terme. Autrement dit, les objectifs <strong>des</strong> MI sont<br />
rarement formulés au niveau <strong>des</strong> effets à atteindre (outcomes) mais plutôt au niveau<br />
<strong>des</strong> pro<strong>du</strong>its (moulin, salle de classe, centre culturel,…), voire même au niveau <strong>des</strong><br />
activités (achat de matériel ou d’équipement tels que : machines à coudre, ordinateurs,<br />
matériel de couture, outils de jardinage,…). Ceci ré<strong>du</strong>it certaines MI à un don caritatif<br />
pur et simple en lieu et place d’une intervention de développement et limite<br />
l’appropriation <strong>des</strong> résultats par les communautés bénéficiaires.<br />
Les questions de l’usage <strong>du</strong> bâtiment, de sa pérennité, de son accès et de son entretien,<br />
qui relèvent de ‘l’outcome’ et de la <strong>du</strong>rabilité <strong>des</strong> résultats ne sont pas directement à<br />
l’ordre <strong>du</strong> jour. La différence est pourtant bien réelle. Pour certaines MI, <strong>des</strong> bâtiments<br />
n’ont pas pu être achevés au point d’en empêcher l’usage à cause de problèmes de<br />
propriété foncière, d’inflation et de fluctuation <strong>du</strong> taux de change. Pour d’autres MI, le<br />
bâtiment abritant le matériel était prêté par (ou loué à) un membre de la communauté<br />
66 Cette possibilité est d’ailleurs prévue à l’article 2.4 de la CGMO qui précise : « La contribution belge au<br />
financement d’une micro-intervention est plafonnée à 12500 euros. Cette contribution peut-être adaptée si une<br />
différence significative est remarquée entre les coûts prévisionnels observés entre la date <strong>du</strong> dépôt de la<br />
demande et la date de sélection, ou en cours d’exécution (inflation, taux de change défavorable,…) ».<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 55/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
qui, suite à un désaccord, s’est retiré <strong>du</strong> groupe. En conséquence, les membres restant<br />
se sont retrouvés à la rue.<br />
S’il n’y a pas de focus sur le moyen terme, il est aussi difficile de juger si les résultats<br />
sont, ou non, suffisants à ce niveau 67 .<br />
Cependant, sans entrer dans trop de spéculations, il est fort probable que, par exemple,<br />
la construction d’un centre de santé là où il n’y en avait pas raccourcit parfois<br />
considérablement la distance et le temps nécessaire pour l’accès aux premiers soins. De<br />
même, la construction d’une salle de classe diminue parfois considérablement la distance<br />
et le temps nécessaire pour l’accès à l’é<strong>du</strong>cation. La construction d’un local polyvalent<br />
facilite la participation <strong>des</strong> citoyens à la vie politique, sociale et culturelle de leur<br />
communauté. La réfection d’une toiture dans un internat permet à <strong>des</strong> centaines<br />
d’enfants de dormir, année après année, dans <strong>des</strong> conditions plus dignes. 68<br />
Les missions de terrain (diagramme 30) on montré que l’atteinte de résultats à moyen<br />
terme est plus grande pour les MI de nature non pro<strong>du</strong>ctive (ou sociale) que pour les MI<br />
de nature pro<strong>du</strong>ctive (y compris économique et agricole). Pour certaines MI de nature<br />
pro<strong>du</strong>ctive, l’activité génère <strong>des</strong> revenus suffisants et est un succès. Dans d’autres cas,<br />
la rentabilité n’est pas suffisante pour permettre une amélioration significative <strong>des</strong><br />
conditions de vie <strong>du</strong> groupe cible.<br />
Lorsque les MI consistent en la fourniture d’équipements pour <strong>des</strong> activités génératrices<br />
de revenus, les effets liés à l’utilisation <strong>du</strong> matériel par les bénéficiaires sont<br />
généralement perceptibles. Mais il faut encore nuancer en fonction de l’offre et de la<br />
demande pour le pro<strong>du</strong>it, de la profitabilité, de la concurrence, de l’accès aux marchés et<br />
aux filières de distribution, <strong>du</strong> niveau d’accompagnement indivi<strong>du</strong>el à l’utilisation de<br />
matériel acquis de façon collective,... 69<br />
Un constat positif en cas d’échec ou de difficultés rencontrées est que souvent les<br />
communautés bénéficiaires ne les cachent pas et essaient à la fois de tirer les leçons de<br />
l’échec et de trouver d’autres moyens pour résoudre leurs problèmes.<br />
Les missions de terrain nous ont aussi amené à revoir nos conclusions préliminaires sur<br />
les MI ‘de relation publique’. L’opinion générale était que de par leur nature, ces MI<br />
pousseraient l’efficacité générale <strong>du</strong> PMI vers le bas. En fait, ce n’est vrai que pour<br />
certaines MI ‘de relation publique’ accordées à <strong>des</strong> personnes influentes parce qu’il est<br />
difficile de les refuser.<br />
Ce n’est pas le cas lorsque les MI sont accordées à <strong>des</strong> (ou par l’intermédiaire de)<br />
personnes ou organisations bien connues de l’ambassade et pour lesquelles les bonnes<br />
expériences avec <strong>des</strong> MI précédentes sont plutôt une garantie de succès. L’utilisation de<br />
ces personnes ou organisations qui ont une relation de confiance privilégiée avec<br />
l’ambassade diminue de plus considérablement le risque fi<strong>du</strong>ciaire.<br />
Dans les rares pays où les micro-<strong>interventions</strong> sont parfois promues par <strong>des</strong> personnes<br />
‘influentes’, l’attribution d’une subvention peut tantôt faciliter les contacts et l’accès à<br />
d’autres sources d’informations utiles pour l’ambassade, tantôt ouvrir <strong>des</strong> portes et se<br />
trouver très utiles lorsque, quelques années plus tard, le promoteur a franchi les<br />
échelons jusqu’au sommet de l’Etat (Secrétaire général, Ministre,…)<br />
Selon les attachés et les RR CTB, les principaux obstacles à l’efficacité <strong>des</strong> MI sont<br />
l’inexpérience <strong>du</strong> groupe cible et l’absence de moyens adéquats pour assurer une bonne<br />
préparation, un bon encadrement et un bon suivi <strong>des</strong> projets. Les interviews au siège et<br />
les résultats <strong>du</strong> benchmarking confirment que l’efficacité pourrait être accrue par une<br />
formation systématique <strong>des</strong> bénéficiaires et <strong>des</strong> gestionnaires <strong>du</strong> programme dans les<br />
67 Seule une cinquantaine de MI ont pu être jugée par les évaluateurs au niveau <strong>des</strong> ‘outcomes’.<br />
68 Pour autant bien enten<strong>du</strong> que ces locaux soient équipés en matériel et en personnel, qu’ils soient accessibles<br />
<strong>du</strong> point de vue financier, social et culturel, et qu’ils offrent <strong>des</strong> services de qualité.<br />
69<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> PMI au Bénin, Institut de Recherche et d’Action pour la Développement (IRAD) , février 2008.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 56/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
pays partenaires, mais aussi par une plus grande cohérence avec les zones<br />
géographiques et les secteurs <strong>du</strong> PIC.<br />
D’autres causes, comme par exemple l’inflation, la mauvaise exécution <strong>des</strong> travaux, les<br />
conditions climatiques exceptionnelles, le vol, peuvent également diminuer, voire<br />
annuler l’efficacité indivi<strong>du</strong>elle <strong>des</strong> MI. 70<br />
4.3. Efficience<br />
Dans ce chapitre, nous allons traiter <strong>des</strong> facteurs d’efficience qui se rapportent au<br />
programme et à l’instrument dans son ensemble. Une troisième partie est consacrée à<br />
l’efficience <strong>des</strong> MI prises indivi<strong>du</strong>ellement. Les facteurs d’efficience qui peuvent être liés<br />
de manière spécifique à une étape particulière de la procé<strong>du</strong>re seront traités dans la<br />
partie consacrée à l’évaluation de ces procé<strong>du</strong>res.<br />
Selon la définition <strong>du</strong> CAD-OCDE, l’efficience est caractérisée par le rapport entre les<br />
résultats atteints et le coût <strong>des</strong> ressources nécessaires à l’atteinte de ces résultats.<br />
L’efficience est donc la meilleure lorsque les moyens sont utilisés de manière optimale.<br />
Pour le PMI, il y a, selon nous deux manières d’aborder l’efficience :<br />
D’une part, l’efficience <strong>du</strong> programme qui répond à la question de savoir si la nature <strong>des</strong><br />
bénéficiaires et la stratégie choisies sont les plus économes pour atteindre les objectifs<br />
<strong>du</strong> programme, d’autre part, l’efficience de l’instrument qui répond à la question de<br />
savoir s’il n’y a pas moyen de travailler de manière plus efficiente au sein de la stratégie<br />
et avec les bénéficiaires choisis.<br />
4.3.1. Efficience <strong>du</strong> <strong>Programme</strong><br />
Nous avons déjà mentionné que l’objectif <strong>du</strong> programme tel qu’il est défini dans la CGMO<br />
et dont nous avons tenté de reconstituer la logique d’intervention en 2.4., était<br />
totalement disproportionné par rapport aux moyens mis en œuvre.<br />
Les liens de causalité qui devraient permettre l’atteinte <strong>des</strong> objectifs définis sont faibles.<br />
Une orientation culturelle n’est pas le meilleur moyen d’atteindre le résultat de<br />
développement voulu, à savoir plus d’autonomie pour la communauté bénéficiaire. Le<br />
même raisonnement vaut pour les objectifs définis antérieurement par le S.E. Boutmans<br />
qui sont encore plus ambitieux.<br />
Le rapport coût par bénéficiaire permet généralement d’avoir une indication sur<br />
l’efficience d’un projet/programme. La valeur de ce rapport pour le programme en<br />
général n’a que peu de sens car elle varie fortement d’un pays à l’autre et d’une MI à<br />
l’autre et la notion même de bénéficiaire est sujette à interprétation.<br />
Au niveau <strong>des</strong> PMI dans les pays partenaires, l’absence pratiquement générale de<br />
stratégie élaborée sous forme de logique d’intervention ne nous permet pas non plus de<br />
conclure à ce sujet.<br />
4.3.2. Efficience de l’instrument<br />
La catégorie de bénéficiaires potentiels choisie ne favorise pas l’efficience de l’instrument<br />
dans la mesure où ces groupes bénéficiaires manquent souvent <strong>des</strong> capacités<br />
techniques, et/ou administratives et/ou financières nécessaires. Rappelons cependant<br />
qu’actuellement le groupe cible est défini de manière très générale (voir nos<br />
70 Tels ce puis mal construit et perpétuellement à sec, ce petit pont emporté par la première crue, ces livres<br />
achetés pour une bibliothèque dont le bâtiment n’est pas encore construit.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 57/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
commentaires à ce propos dans le point 4.1.2 ci-<strong>des</strong>sus. consacré à l’analyse de la<br />
correspondance <strong>des</strong> MI aux attentes <strong>des</strong> bénéficiaires.)<br />
Dès le moment où la décision politique est prise d’assister (ou de continuer à assister)<br />
par discrimination positive, un groupe cible plus ou moins précis, il convient seulement<br />
de se poser la question de savoir si les processus spécifiques à l’instrument PMI sont les<br />
plus efficients possibles et s’il n’y a pas moyen d’atteindre les résultats prévus <strong>du</strong> PMI de<br />
manière plus efficiente encore.<br />
Dans le cas <strong>du</strong> PMI, l’appréciation de l’efficience est ren<strong>du</strong>e plus complexe,<br />
- par le fait qu’il y a trois niveaux d’intervention : les sièges, les représentations<br />
locales et les MI prises indivi<strong>du</strong>ellement ;<br />
- par le fait qu’il y a (au moins) quatre catégorie d’intervenants : L’Etat belge, la<br />
CTB, l’intermédiaire local, le bénéficiaire ;<br />
- par le fait que le PMI est mis en œuvre dans 16 pays partenaires, de manière<br />
largement décentralisée.<br />
Nous ne pouvons pas conclure sur l’efficience <strong>du</strong> PMI, comparée à celle d’un projet<br />
bilatéral unique d’un montant équivalent (± 4 millions d’Euros en 2010). En effet, les<br />
ressources utilisées ne sont pas réparties de la même façon. Le PMI est mis en œuvre<br />
par de nombreuses personnes locales et expatriées, aux sièges de la CTB et de la DG-D,<br />
dans les RR CTB et dans les ambassa<strong>des</strong>. Dans un projet traditionnel, il faut par contre<br />
compter les frais liés à l’identification, à la formulation, au travail de gestion effectué par<br />
l’assistance technique et la RR CTB.<br />
EQ5: dans quelle mesure la spécificité de l'instrument<br />
favorise-t-elle l'efficience?<br />
Evaluateurs 3,7<br />
Le mode de gestion <strong>du</strong> programme, et la répartition <strong>des</strong><br />
tâches Ambassade / CTB sont clairs, précis et<br />
univoques.<br />
Attachés; 6,2<br />
RR CTB 6,9<br />
La représentation résidente CTB a suffisamment de<br />
ressources pour l’accomplissement de ses tâches<br />
RR CTB 5<br />
Autonomie de gestion suffisante<br />
Attachés; 8,0<br />
RR CTB 8,2<br />
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0<br />
Diagramme 31 : Appréciation de l’efficience de l’instrument au moyen de différents<br />
indicateurs proxy.<br />
Le faible coût de l’instrument motive chez certains une appréciation positive de<br />
l’efficience : « Le programme de MI au niveau <strong>du</strong> pays est efficient parce qu’à l’exception<br />
<strong>du</strong> temps consacré par le Bureau de Coopération de l’Ambassade et la Représentation<br />
résidente de la CTB, il n’y a pas d’équipe de gestion <strong>du</strong> programme, ni de réunions de<br />
gestion fréquentes ». Par contre, certains répondants parlent de « charge de travail très<br />
importante pour peu de résultats »<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 58/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
Il y a quasi unanimité sur le terrain pour affirmer que l’instrument PMI est affecté par un<br />
manque de moyens humains, logistiques et financiers pour l’identification et le suivi <strong>des</strong><br />
MIs. Ces moyens « ne sont pas <strong>du</strong> tout appropriés ». La question n’a pas été posée telle<br />
quelle aux attachés, mais leurs commentaires vont dans le même sens. Aux yeux de<br />
certains, surtout au sein de la CTB, l’accroissement de ces moyens augmenterait<br />
l’efficacité de l’instrument d’une telle manière que le rapport entre la valeur <strong>des</strong> résultats<br />
et leur coût en serait accru. Mais les évaluateurs n’ont pas pu recueillir suffisamment<br />
d’éléments concluants soit pour appuyer, soit pour contredire cette affirmation.<br />
L’incertitude demeure si l’on compare l’efficience de l’instrument par pays avec<br />
l’efficience potentielle d’un projet par pays. Ce doute tient essentiellement au montant<br />
relativement faible affecté à la programmation pour chaque pays : de moins de 50.000<br />
euros à 1.000.000 euros par an.<br />
La perception majoritaire, fortement confirmée par les personnes interviewées au<br />
siège de la DG-D, est que l’instrument nécessaire au fonctionnement d’un programme<br />
composé d’une multitude de très petits projets dans 17 différents pays (16 en 2011) est<br />
de par sa nature et ses procé<strong>du</strong>res (même simplifiées) moins efficient qu’un projet<br />
bilatéral doté d’un budget identique. Pour beaucoup donc, le manque d’efficience est ‘le’<br />
point faible de l’instrument PMI à cause <strong>des</strong> frais de gestion et de suivi qui y sont<br />
rattachés 71 .<br />
L’examen de la Belgique par les pairs <strong>du</strong> CAD relaie aussi cette perception lorsqu’il<br />
mentionne que « Les procé<strong>du</strong>res relatives aux micro-projets exécutés par la CTB, …,<br />
sont toutes coûteuses en temps… La Belgique devrait étudier si les coûts de transaction<br />
élevés auxquels donnent lieu ces petits dispositifs sont proportionnés aux effets positifs<br />
qu’ils pro<strong>du</strong>isent <strong>du</strong> point de vue <strong>du</strong> développement. » 72<br />
L’examen (ci-<strong>des</strong>sous) de différents facteurs d’efficience nous amène à conclure qu’une<br />
fois les objectifs <strong>du</strong> PMI et la nature <strong>des</strong> bénéficiaires clairement fixés, l’efficience peut<br />
être améliorée.<br />
300<br />
Nb de personnexjour de travail par an<br />
250<br />
200<br />
150<br />
100<br />
50<br />
Ambassade<br />
Représentation CTB<br />
0<br />
0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0<br />
Nb moyen de MI/an (calculé sur 2007,2008 et 2009)<br />
Diagramme 32 : Relation entre le nombre de MI à traiter par an et le temps consacré au<br />
PMI (en personne x jour)<br />
71 Rappelons encore une fois qu’il s’agit de perceptions exprimées lors <strong>des</strong> interviews que nous ne pouvons ni<br />
confirmer, ni infirmer.<br />
72 Examen de la Belgique par les pairs <strong>du</strong> CAD, 2010 ; page 45<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 59/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
Le PMI, et probablement d’autres instruments de gestion de petits programmes,<br />
n’entrent pas ou peu en ligne de compte lorsqu’il s’agit de répartir les ressources<br />
humaines au niveau de l’ambassade ou de la RR CTB.<br />
Dans la plupart <strong>des</strong> pays (à l’exception de la RDC), le nombre annuel de MI et le volume<br />
financier ne peuvent justifier l’utilisation d’une personne temps plein. Comme un<br />
membre <strong>du</strong> personnel n’est pas divisible, la personne en charge <strong>du</strong> PMI est aussi en<br />
charge d’autres programmes et les moyens disponibles localement pour la mise en<br />
œuvre de toutes les étapes <strong>du</strong> processus varient considérablement.<br />
Le diagramme 32 ci-<strong>des</strong>sus montre d’une part que, sans surprise l’ambassade consacre<br />
moins de temps au PMI que la Représentation résidente de la CTB ; d’autre part que<br />
certains postes sont relativement plus efficients que d’autres et qu’à partir d’un certain<br />
volume <strong>des</strong> économies d’échelle sont possibles. Le diagramme distingue clairement deux<br />
manières différentes de procéder : la ligne bleue reflète une approche intensive ; la ligne<br />
violette une approche plus extensive. Avec 1 équivalent temps plein par an (260 jours),<br />
la CTB met en œuvre 17, 40 ou 75 MI 73 . Des gains d’efficience sont donc possibles.<br />
(Voir également le point 5.1.2.8 sur l’influence de la programmation stratégique sur<br />
l’efficience).<br />
En ce qui concerne les frais de gestion, il est inexact de prétendre, avec l’immense<br />
majorité <strong>des</strong> personnes rencontrées, que le PMI ne dispose pas de moyens. Il est par<br />
contre vrai que le programme ne dispose pas de beaucoup de ressources et de moyens<br />
spécifiques, au contraire <strong>des</strong> tâches confiées à la CTB sous l’article 6 de la loi (qui<br />
bénéficient d’un pourcentage pour frais de gestion) et <strong>des</strong> projets bilatéraux qui ont,<br />
dans leur budget propre, <strong>des</strong> moyens financiers, matériels et humains uniquement<br />
dédiés à la gestion de ces projets.<br />
Les procé<strong>du</strong>res <strong>du</strong> PMI sont allégées par rapport à un projet classique. Mais, malgré la<br />
reconnaissance par le Secrétaire d’Etat Boutmans <strong>du</strong> fait que les tâches confiées à la<br />
CTB dans le cadre <strong>du</strong> PMI réclament « souvent un travail intensif » 74 aucun moyen<br />
particulier n’est prévu pour financer le travail effectué par les représentations de la CTB<br />
et par le gestionnaire CTB <strong>du</strong> programme à Bruxelles. Or ce travail contient <strong>des</strong><br />
obligations fixes et incontournables, comme, par exemple, le respect intégral <strong>des</strong><br />
dispositions relatives à la comptabilité de l’Etat et la gestion <strong>des</strong> risques fi<strong>du</strong>ciaires qui<br />
sont plus élevés vu la spécificité de l’instrument.<br />
Ce fait n’est pas nouveau. Historiquement le PMI a toujours été un parent pauvre parmi<br />
les instruments de la Coopération belge. Dès sa conception en 1990, le PMI était géré,<br />
dans la plupart <strong>des</strong> cas, par les comptables <strong>des</strong> sections de coopération ou <strong>des</strong><br />
ambassa<strong>des</strong>. La réforme de la coopération belge en 2000 ne modifie pas ce statut. Le<br />
PMI est « oublié » dans les textes légaux de 1999 (voir les points 2.2 et 3. consacrés au<br />
cadre légal et réglementaire) et lorsque <strong>des</strong> procé<strong>du</strong>res sont élaborées en 2001, le<br />
Secrétaire d’Etat Boutmans mentionne que « le PMI n’est qu’un <strong>des</strong> multiples<br />
instruments de notre coopération et est, tenant compte de sa dimension et de son<br />
ciblage limité, certainement pas l’instrument le plus important. Le temps et l’énergie qui<br />
y sont consacrés doivent dès lors également être proportionnels à cette dimension 75 . »<br />
Les textes relatifs à la division <strong>des</strong> tâches entre l’attaché et le RR CTB ne sont pas<br />
toujours très clairs et laissent pas mal de place à l’interprétation. Au cours <strong>des</strong> missions<br />
de terrain, nous avons pu constater que le manque de clarté n’influençait pas<br />
négativement la collaboration entre l’ambassade et la RR CTB et par delà, l’efficience <strong>du</strong><br />
73 Pour rappel, il s’agit de nombres annuels moyens calculés sur 2007, 2008 et 2009.<br />
74 (« vaak arbeidsintensieve »). Nota aan Mevrouw C. Funès-Noppen, Bijzonder Commissaris betreffende het<br />
<strong>Micro</strong>-Interventie Programma (MIP), Copie aan BTC, van 29-04-2001.<br />
75 “Het MIP vormt slechts één van de vele instrumenten van onze samenwerking en is, gezien de beperkte<br />
omvang en focus, zeker niet het belangrijkste instrument. De tijd en energiedie eraan worden besteed,<br />
moeten dan ook in verhouding zijn.”; Nota aan Mevrouw C. Funès-Noppen, Bijzonder Commissaris betreffende<br />
het <strong>Micro</strong>-Interventie Programma (MIP), Copie aan BTC, van 29-04-2001.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 60/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
PMI. Néanmoins le facteur humain joue un rôle important et il est clair qu’ici, l’absence<br />
de division claire <strong>des</strong> tâches crée un risque potentiel majeur.<br />
En matière de délais d’attente entre l’intro<strong>du</strong>ction d’une demande, l’attribution <strong>du</strong><br />
subside et in fine, la satisfaction <strong>du</strong> besoin, il y a d’abord les délais d’attente entre<br />
l’envoi d’une proposition de financement et l’acceptation officielle de la demande<br />
concrétisée par la signature d’une convention. Ce délai est fonction la date d’intro<strong>du</strong>ction<br />
de la proposition, de la date ultime d’intro<strong>du</strong>ction, de la date de signature de la CGMO et<br />
<strong>des</strong> priorités locales dans les différents pays partenaires pour la tenue d’un ou de<br />
plusieurs comités de sélection par an. Il peut arriver que le financement de très bonnes<br />
propositions soit reporté d’une année pour raison budgétaire.<br />
Ces délais restent cependant courts si on les compare à d’autres modalités 76 ou<br />
instruments, et peuvent encore être raccourcis si plusieurs sélections sont prévues dans<br />
la même année civile.<br />
4.3.3. Efficience <strong>des</strong> MI<br />
Prises indivi<strong>du</strong>ellement, l’efficience <strong>des</strong> MI est fortement variable.<br />
Il est pratiquement impossible de quantifier les résultats obtenus par une MI et donc<br />
d’en calculer le rapport résultats / coûts. Différents facteurs influencent cependant<br />
positivement ou négativement l’efficience <strong>des</strong> MI ; ce sont:<br />
- Le nombre de bénéficiaires : Les missions de terrain confirment l’étude <strong>des</strong><br />
rapports détaillés : un montant identique peut être affecté à la construction de 5<br />
puits dans 5 villages (plusieurs milliers de bénéficiaires) ou à l’achat de matériel<br />
audiovisuel pour 5 bénéficiaires. Le rapport coût/bénéficiaire n’est certes pas une<br />
indication totalement objective de l’efficience ; il n’en reste pas moins un repère à<br />
prendre en compte.<br />
- Le niveau de qualification <strong>du</strong> groupe cible : Si le groupe cible que la MI veut<br />
atteindre est bien organisé, est appuyé par une organisation intermédiaire, et<br />
dispose déjà de capacités et de connaissances sur la mise en œuvre et la gestion<br />
de projets, il sera généralement plus efficient dans l’atteinte <strong>des</strong> résultats de la<br />
MI qu’un groupe de bénéficiaires moins bien structuré.<br />
- La contribution en cash ou en nature <strong>du</strong> groupe bénéficiaire : La<br />
contribution en cash <strong>du</strong> groupe bénéficiaire n’influence pas l’efficience absolue de<br />
la MI mais elle influence positivement l’efficience de la contribution belge. Si elle<br />
est réalisée dans les délais et atteint le montant promis, la contribution en<br />
nature, sous forme, par exemple, de travail non qualifié bénévole, d’équipements<br />
donnés, de matériaux amenés sur place, de terrain mis à disposition,… est plus<br />
difficile à valoriser de manière chiffrée, mais n’en constitue pas moins un facteur<br />
positif d’efficience. Les missions de terrain ont confirmé que lorsque la<br />
contribution <strong>des</strong> bénéficiaires se fait en nature l’efficience est augmentée par<br />
rapport à un projet classique qui devrait payer ce terrain, cette main d’œuvre et<br />
ces matériaux au prix <strong>du</strong> marché. Certaines opinions exprimées dans les<br />
questionnaires vont dans le même sens : « les MIs prises indivi<strong>du</strong>ellement sont<br />
très efficientes parce que les acteurs locaux savent faire beaucoup avec peu de<br />
fonds et sans procé<strong>du</strong>res administratives lour<strong>des</strong> ».<br />
- Ce raisonnement vaut également pour les moyens éventuels provenant <strong>du</strong><br />
cofinancement par un autre bailleur, auxquels il faut encore ajouter la<br />
possibilité que cet autre bailleur assure (ou non) les frais de suivi de toute la MI.<br />
- Le fait que la MI ait pu se terminer avec le budget initialement prévu est un<br />
autre indicateur de l’efficience indivi<strong>du</strong>elle <strong>des</strong> MI. Le diagramme 33 ci-<strong>des</strong>sous<br />
76 A l’exception, peut être de l’aide d’urgence<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 61/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
nous montre que plus de 60 pour cent <strong>des</strong> MI se complètent avec le budget<br />
prévu. Si les MI ne se terminent pas dans le budget prévu, cela n’est pas<br />
systématiquement dû à une mauvaise gestion. Les changements de plans,<br />
l’inflation, l’optimisme dans les prévisions de départ sont d’autres causes de<br />
déficit budgétaire.<br />
100,0<br />
80,0<br />
60,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
1,2<br />
très<br />
hors<br />
budget<br />
2,5<br />
13,6 16,0<br />
hors<br />
budget<br />
63,0<br />
dans<br />
budget<br />
100%<br />
80%<br />
60%<br />
40%<br />
20%<br />
0%<br />
Matériel<br />
Mixte<br />
Immatériel<br />
dans<br />
budget<br />
hors<br />
budget<br />
très hors<br />
budget<br />
Diagramme 33 : Proportion (en % de 81<br />
réponses) <strong>des</strong> MI affichant ou non un déficit<br />
budgétaire<br />
Diagramme 34 : Répartition de l’efficience<br />
budgétaire selon la nature matérielle,<br />
immatérielle ou mixte <strong>des</strong> <strong>interventions</strong><br />
- La nature de la MI : La construction d’un centre pour jeunes hommes<br />
désœuvrés, par exemple peut s’effectuer en utilisant largement les bénéficiaires<br />
pour la main d’œuvre ; ce qui n’est pas possible pour la construction d’une salle<br />
de classe dans une école pour jeunes filles, ou pour la construction d’un centre<br />
pour aveugles. La part <strong>du</strong> budget éventuellement consacrée à la rémunération de<br />
personnel qualifié pour garantir un niveau de qualité suffisant (par exemple :<br />
maçon, charpentier, formateur, conférencier, décorateur, musiciens, expert,...)<br />
influence l’efficience.<br />
- L’exécution dans les délais prévus est aussi un signe et un facteur<br />
d’efficience. Les délais d’exécution de la MI proprement dite varient selon le type<br />
d’activités. L’achat de matériel va en général très vite. Des travaux de<br />
construction sont plus longs et plus sensibles aux circonstances extérieures (par<br />
exemple, pénurie de ciment, mauvais temps, pénurie de travailleurs pendant les<br />
récoltes,…), les MI agricoles sont, elles, sensibles aux aléas climatiques. Il est<br />
frappant de constater que les délais d’exécution mentionnés dans les propositions<br />
sont parfois sensiblement plus courts que les délais mentionnés dans les<br />
conventions qui sont les délais contractuels à respecter 77 . La grande majorité <strong>des</strong><br />
MI se réalisent néanmoins dans <strong>des</strong> délais acceptables.<br />
- Les délais influencent l’efficience dans la mesure où les prix utilisés pour établir le<br />
budget de la MI, généralement sur base de factures pro forma, ne sont parfois<br />
plus valables 6 à 12 mois plus tard.<br />
- Le diagramme 36 ci-<strong>des</strong>sus montre bien une légère propension <strong>des</strong> MI<br />
immatérielles à être très en retard, mais l’échantillon est trop faible pour que<br />
cette différence puisse être considérée comme significative. Notre conclusion sera<br />
donc que la nature matérielle, mixte ou immatérielle <strong>des</strong> MI n’influence pas le<br />
respect <strong>des</strong> délais d’exécution.<br />
- Dans l’échantillon <strong>des</strong> MI visitées sur le terrain presque 40 pour cent ont accusé<br />
un retard d’exécution supérieur à 10 pourcent par rapport au plan prévu dans la<br />
convention indivi<strong>du</strong>elle.<br />
77 En général, les futurs bénéficiaires sont très optimistes et il n’est pas rare que le délai mentionné dans la<br />
Convention avec la CTB soit le double <strong>du</strong> délai initialement mentionné dans les propositions.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 62/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
100,0<br />
100%<br />
80,0<br />
60,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
12,3<br />
très en<br />
retard<br />
11,1<br />
7,4 7,4<br />
en<br />
retard<br />
61,7<br />
à<br />
temps<br />
80%<br />
60%<br />
40%<br />
20%<br />
0%<br />
Matériel Mixte Immatériel<br />
à temps<br />
en retard<br />
très en<br />
retard<br />
Diagramme 35 : Proportion (en % de 64<br />
réponses) <strong>des</strong> MI affichant un retard dans<br />
l’exécution.<br />
Diagramme 36 : Répartition <strong>des</strong> temps de mise en<br />
œuvre selon la nature matérielle ; immatérielle<br />
ou mixte <strong>des</strong> <strong>interventions</strong>.<br />
- Enfin l’instrument ‘MI’ porte en lui <strong>des</strong> risques matériels d’absence de résultats et<br />
fi<strong>du</strong>ciaires liés à la faiblesse <strong>des</strong> mécanismes de contrôle. Au cours <strong>des</strong> 6<br />
missions de terrain, les évaluateurs n’ont toutefois jamais été confrontés<br />
à un cas de fraude.<br />
4.4. Durabilité<br />
Rappelons que le CAD définit la <strong>du</strong>rabilité dans les termes suivants : « Continuation <strong>des</strong><br />
bénéfices résultant d’une action de développement après la fin de l’intervention.<br />
Probabilité d’obtenir <strong>des</strong> bénéfices sur le long terme. Situation par laquelle les avantages<br />
nets sont susceptibles de résister aux risques. »<br />
La <strong>du</strong>rabilité <strong>du</strong> PMI en général et <strong>des</strong> PMI dans les différents pays partenaires ne vaut<br />
pratiquement que par la <strong>du</strong>rabilité <strong>des</strong> MI qu’ils financent. La majeure partie de ce<br />
chapitre sera donc consacrée à l’analyse de la <strong>du</strong>rabilité <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> sous ses<br />
différents aspects.<br />
4.4.1. Durabilité <strong>du</strong> <strong>Programme</strong><br />
Nous avons déjà mentionné et nous confirmerons dans le chapitre consacré à l’impact ci<strong>des</strong>sous<br />
qu’en tant que ‘programme’ le PMI n’a pas d’effets au niveau macro. Il est par<br />
conséquent illusoire de chercher la <strong>du</strong>rabilité d’effets inexistants. Nos conclusions se<br />
basent sur, d’une part la faiblesse <strong>des</strong> stratégies et logiques d’intervention et d’autre<br />
part sur l’absence de stratégie de sortie globale. La lecture <strong>des</strong> rapports, les résultats<br />
d’interviews et les missions de terrain montrent une grande variabilité dans la <strong>du</strong>rabilité<br />
<strong>des</strong> <strong>interventions</strong> selon les pays, démontrant par là que certaines stratégies ou plutôt<br />
certaines manières de travailler mènent à davantage de <strong>du</strong>rabilité que d’autres.<br />
4.4.2. Durabilité <strong>des</strong> <strong>interventions</strong><br />
De manière générale très peu d’informations sont disponibles sur la <strong>du</strong>rabilité parce<br />
qu’une appréciation plus ou moins objective nécessiterait <strong>des</strong> missions ex-post, dans un<br />
contexte ou l’immense majorité <strong>des</strong> intervenants se plaint <strong>du</strong> manque de moyens. Les<br />
missions de terrain de cette évaluation (hors MI de 2010), ainsi que les autres<br />
évaluations antérieures constituent donc la base essentielle de notre jugement sur la<br />
<strong>du</strong>rabilité.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 63/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
QE6: Dans quelle mesure les réalisations immédiates<br />
et les effets <strong>des</strong> MI se poursuivent après cessation<br />
de l'appui belge?<br />
Evaluateurs 3,8<br />
Le critère de <strong>du</strong>rabilité potentielle dans la sélection<br />
est important<br />
Attachés 9,0<br />
Les MI prises indivi<strong>du</strong>ellement sont <strong>du</strong>rables<br />
Attachés 4,8<br />
RR CTB 6,7<br />
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0<br />
Diagramme 37 : Jugement <strong>des</strong> évaluateurs et opinions <strong>des</strong> attachés et <strong>des</strong> RR CTB sur la<br />
<strong>du</strong>rabilité <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> (10 = entièrement d’accord).<br />
Par sa conception, le PMI contient certains éléments indicateurs d’une volonté de<br />
viabilité, mais aussi <strong>des</strong> éléments défavorables à la <strong>du</strong>rabilité.<br />
Le diagramme 55, page 87 montre que le critère de <strong>du</strong>rabilité potentielle est le second<br />
critère prioritaire de sélection le plus important parmi les attachés 78 . Il montre<br />
également que les opinions sur la <strong>du</strong>rabilité <strong>des</strong> MI sont en moyenne plutôt partagées.<br />
Mais comme pour beaucoup d’autres questions de l’enquête, certains répondants<br />
(surtout auprès de la CTB) considèrent « qu’en général les <strong>interventions</strong> indivi<strong>du</strong>elles<br />
sont <strong>du</strong>rables ».<br />
4.4.2.1. Durabilité financière<br />
Les MI doivent chercher à atteindre la viabilité financière après la fin <strong>du</strong> financement<br />
belge 79 . Sauf exception dûment motivée et acceptée par la DG-D, le principe de viabilité<br />
a pour conséquence que (i) les MI ne peuvent financer de l’aide d’urgence ou de l’aide<br />
alimentaire ; (ii) les MI ne peuvent pas constituer un financement supplémentaire à une<br />
intervention déjà financée via d’autres canaux de la coopération belge ou via d’autres<br />
bailleurs ; et (iii) une MI ne peut bénéficier que d’un seul financement 80 . (L’examen <strong>des</strong><br />
rapports <strong>des</strong> MI indivi<strong>du</strong>elles par pays montre cependant qu’il est souvent dérogé aux<br />
conditions (ii) et (iii).)<br />
Sauf exception, la partie belge <strong>des</strong> MI ne peut pas servir à financer <strong>des</strong> frais récurrents<br />
tels que salaires, carburants, consommables, factures d’énergie ou de téléphone,... Cette<br />
disposition signifie que ou bien l’association bénéficiaire doit, grâce à la MI générer les<br />
revenus pour couvrir ces frais récurrents ; ou bien, comme c’est plus souvent le cas, les<br />
MI doivent être mises en œuvre par <strong>des</strong> organismes soli<strong>des</strong> bénéficiant d’une bonne<br />
organisation et d’une base financière solide.<br />
De nombreuses MI sont orientées vers <strong>des</strong> activités génératrices de revenus. Si, par<br />
exemple, l’achat de petit bétail permet de mettre sur pied une activité commerciale, la<br />
MI peut effectivement être très <strong>du</strong>rable.<br />
Pour les MI de nature pro<strong>du</strong>ctive, les résultats peuvent parfois être plus facilement<br />
chiffrés sous forme de rendement économique ou agricole.<br />
78 Voir classement détaillé <strong>des</strong> critères au chapitre consacré à la stratégie de sélection<br />
79 Het « <strong>Micro</strong>-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS.<br />
80 Het « <strong>Micro</strong>-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 64/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
100,0<br />
100%<br />
80,0<br />
60,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
pas <strong>du</strong> tout<br />
9,0<br />
12,8 15,4 17,9<br />
±<br />
totalement<br />
44,9<br />
Diagramme 38 : répartition de l’échantillon en<br />
fonction <strong>du</strong> degré d’autonomie financière<br />
80%<br />
60%<br />
40%<br />
20%<br />
opérationnelle (en % de 78 réponses) 81 0%<br />
Pro<strong>du</strong>ctif<br />
Non<br />
pro<strong>du</strong>ctif<br />
totalement<br />
presque<br />
±<br />
presque pas<br />
pas <strong>du</strong> tout<br />
Diagramme 39 : autonomie financière<br />
opérationnelle selon la finalité pro<strong>du</strong>ctive ou non<br />
pro<strong>du</strong>ctive <strong>des</strong> <strong>interventions</strong><br />
100,0<br />
100%<br />
80,0<br />
60,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
pas <strong>du</strong> tout<br />
25,0<br />
17,6<br />
±<br />
26,5<br />
11,8<br />
totalement<br />
42,6<br />
Diagramme 40 : répartition de l’échantillon en<br />
fonction de la viabilité financière globale (en<br />
80%<br />
60%<br />
40%<br />
20%<br />
% de 83 réponses) 82 0%<br />
Pro<strong>du</strong>ctif<br />
Non pro<strong>du</strong>ctif<br />
totalement<br />
presque<br />
±<br />
presque pas<br />
pas <strong>du</strong> tout<br />
Diagramme 41 : viabilité financière globale selon<br />
la finalité pro<strong>du</strong>ctive ou non pro<strong>du</strong>ctive <strong>des</strong><br />
<strong>interventions</strong><br />
L’absence de rentabilité suffisante peut parfois s’expliquer par le caractère social de la MI<br />
économique. Il est souvent plus difficile d’atteindre la viabilité économique avec un<br />
groupe de personnes physiquement ou mentalement défavorisées qu’avec un groupe<br />
valide 83 .<br />
Il semble que dans certaines circonstances les chances de <strong>du</strong>rabilité soient meilleures si<br />
le financement belge est complémentaire à un financement local ou par un autre bailleur<br />
plus important.<br />
Les MI qui rendent la communauté propriétaire d’un bien précédemment loué créent un<br />
espace budgétaire supplémentaire.<br />
Parfois la subvention belge forme la seule source de financement de la MI. Les rapports<br />
en concluent à juste titre que cette pratique porte un grand risque de dépendance<br />
constante de financements extérieurs.<br />
Pour les MI ‘matérielles’, la <strong>du</strong>rabilité <strong>des</strong> équipements est fonction de leur qualité de<br />
départ et de la manière dont ils sont entretenus. Les difficultés mises à jour par les<br />
missions de terrain sont :<br />
81 Réponse <strong>des</strong> évaluateurs à la question : L’association assure-t-elle-même les frais opérationnels liés à la<br />
poursuite <strong>des</strong> activités ?<br />
82 Réponse <strong>des</strong> évaluateurs à la question : L’autonomie financière de l’association bénéficiaire est-elle assurée ;<br />
l'association génère-t-elle ses propres ressources ou bénéficie-t-elle de sponsors sur le long terme ?<br />
83 Par « plus difficile » nous n’entendons donc pas que la rentabilité économique n’est pas atteignable par un<br />
groupe défavorisé.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 65/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
- La collecte <strong>des</strong> cotisations <strong>des</strong> utilisateurs ne se concrétise pas toujours ou n’est<br />
pas suffisante.<br />
- La rentabilité n’est pas suffisante pour garantir la <strong>du</strong>rabilité.<br />
- L’inflation galopante diminue rapidement la valeur de la caisse commune (en<br />
termes de pouvoir d’achat).<br />
- Le départ ou la maladie d’une personne clé dans le fonctionnement.<br />
Les tableaux 38 à 41 ci-<strong>des</strong>sus montrent assez clairement que les MI à finalité<br />
pro<strong>du</strong>ctive peuvent, grâce aux ressources qu’elles génèrent, mieux que les autres<br />
assurer le paiement <strong>des</strong> frais opérationnels liés aux activités. Il en va autrement lorsque<br />
l’on examine la viabilité financière globale. En effet, de nombreuses associations à<br />
caractère social génèrent <strong>des</strong> ressources grâce à <strong>des</strong> activités extérieures à la MI et/ou<br />
via le financement récurent par <strong>des</strong> sponsors nationaux ou étrangers sur le long terme :<br />
ministères de l’é<strong>du</strong>cation nationale pour les salles de classes, de la santé pour les<br />
dispensaires, <strong>des</strong> affaires sociales pour les groupes défavorisés. Ou encore : financement<br />
via une ONG nationale, une congrégation religieuse ‘mère’ en Europe, un mécène,…<br />
Le lien avec un sponsor belge peut garantir davantage le renforcement institutionnel et<br />
la sécurité financière <strong>du</strong> groupe bénéficiaire qui sont deux facteurs importants de<br />
<strong>du</strong>rabilité.<br />
4.4.2.2. Durabilité institutionnelle<br />
100,0<br />
80,0<br />
60,0<br />
70,9<br />
100,0<br />
80,0<br />
60,0<br />
40,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
25,0<br />
13,9<br />
17,2 18,8<br />
21,9<br />
20,0<br />
2,5 5,1 7,6<br />
17,2<br />
fonction de la viabilité <strong>du</strong> capital matériel et<br />
Diagramme 42 : <strong>du</strong>rabilité institutionnelle <strong>des</strong><br />
humain <strong>des</strong> organisations 85 (en % de 69<br />
associations (en % de 79 réponses) 84 réponses)<br />
0,0<br />
0,0<br />
non<br />
sérieux<br />
oui<br />
non ± oui<br />
doutes<br />
Diagramme 43 : répartition de l’échantillon en<br />
70 pour cent <strong>des</strong> associations/ organisations / structures / groupes ayant bénéficié d’une<br />
MI existent et fonctionnent toujours après 1 à 5 ans. Les évaluateurs ont toujours<br />
rencontré une personne responsable. Les différents degrés dans le doute correspondent<br />
à l’absence totale d’autres membres de l’association (suspicion d’association à un seul<br />
membre), soit à <strong>des</strong> associations temporairement dissoutes ou dont l’activité était<br />
temporairement à l’arrêt.<br />
Depuis 2009, « Une part n’excédant pas 5% <strong>du</strong> budget…est disponible localement pour<br />
la formation <strong>des</strong> bénéficiaires. Les objectifs sont l’amélioration…de la <strong>du</strong>rabilité en<br />
84 Réponse à la question de savoir si l’organisme, l’ONG, ou le groupement qui est à l’origine de la demande de<br />
financement existe encore.<br />
85 Réponse <strong>des</strong> évaluateurs à la question de savoir si, selon la nature de la MI, il y a constitution d’une<br />
provision pour l’entretien et l’amortissement <strong>du</strong> matériel / <strong>des</strong> infrastructures, et/ou il y a un transfert <strong>des</strong><br />
connaissances acquises par les ‘anciens’ aux nouveaux membres <strong>du</strong> groupe.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 66/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
permettant un renforcement <strong>des</strong> capacités 86 … ». L’application pratique de cette<br />
possibilité est très variable d’un pays à l’autre et d’une année à l’autre.<br />
A côté de cette disposition, il y a <strong>des</strong> MI qui contiennent à <strong>des</strong> degrés divers <strong>des</strong> activités<br />
de formation. De manière générale, les formations sont fortement appréciées, mais ne<br />
répondent pas suffisamment aux besoins <strong>des</strong> organisations de base. Elles sont souvent<br />
jugées insuffisantes et trop courtes par les bénéficiaires. Parfois aussi, l’équipe<br />
dirigeante, voire le Directeur, sont les seuls à bénéficier de ces formations. Néanmoins,<br />
dans une très vaste majorité de MI visitées, le personnel originel était encore présent et<br />
travaillait à l’organisation. Ce qui signifie qu’en général les activités de renforcement de<br />
capacité institutionnelle ne se sont pas déroulées en vain. Ce succès peut aussi<br />
s’expliquer par le fait que les organisations qui reçoivent et gèrent les Mi sont soit les<br />
bénéficiaires eux-mêmes, soit, le plus souvent, très proches de ces bénéficiaires.<br />
La propriété <strong>des</strong> biens de pro<strong>du</strong>ction, <strong>du</strong> terrain utilisé pour la pro<strong>du</strong>ction, et/ou <strong>du</strong><br />
bâtiment utilisé pour la pro<strong>du</strong>ction est également un facteur majeur de <strong>du</strong>rabilité<br />
institutionnelle. Deux exemples malheureux:<br />
- Une MI renouvelle entièrement un atelier de couture pour un groupe de femmes.<br />
Mais le local est loué à un membre <strong>du</strong> groupe qui, après une dispute quitte le<br />
groupe et ne renouvelle pas le bail.<br />
- Une MI fourni <strong>du</strong> matériel horticole à <strong>des</strong> personnes âgées pour leur permettre de<br />
cultiver, de consommer et de vendre <strong>des</strong> légumes. Après quelques temps le<br />
propriétaire <strong>du</strong> terrain qu’elles ont entretemps amélioré et sur lequel elles ont<br />
construit un abri veut récupérer son bien.<br />
4.4.2.3. Durabilité technique<br />
100,0<br />
100,0<br />
80,0<br />
60,0<br />
40,0<br />
30,6<br />
61,1<br />
80,0<br />
60,0<br />
40,0<br />
33,3<br />
43,5<br />
20,0<br />
0,0<br />
1,4 1,4<br />
5,6<br />
non ± oui<br />
20,0<br />
0,0<br />
17,4<br />
4,3<br />
1,4<br />
non ± oui<br />
Diagramme 44 : présence sur place (ou non)<br />
<strong>des</strong> résultats de la MI (en % de 72 réponses)<br />
Diagramme 45 : utilisation (ou non) <strong>des</strong><br />
résultats de la MI (en % de 69 réponses)<br />
Dans les diagrammes 44 et 45, nous avons considéré deux aspects de la viabilité<br />
technique. Le premier aspect porte sur la disponibilité sur place <strong>du</strong> bâtiment construit,<br />
<strong>du</strong> matériel reçu ou <strong>du</strong> personnel qui a reçu une formation. Le deuxième aspect porte<br />
sur l’usage par les bénéficiaires <strong>des</strong> infrastructures, équipement ou personnel formé. Les<br />
diagrammes montrent une bonne viabilité pour les 2 aspects, même si certains résultats<br />
ne sont pas utilisés de façon optimale.<br />
Lorsque la MI consiste à construire un bâtiment, ces bâtiments sont généralement bien<br />
construits et faits pour <strong>du</strong>rer plusieurs générations. La <strong>du</strong>rabilité <strong>des</strong> éléments de toiture<br />
et de menuiserie n’est problématique qu’à long terme et peut être prolongée moyennant<br />
un entretien régulier facilement supportable financièrement par les utilisateurs locaux. Il<br />
86 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
MIP 2009 » ; article 2.4.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 67/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
en va de même pour d’autres ouvrages d’infrastructure tels qu’une source aménagée ou<br />
un puits 87<br />
La <strong>du</strong>rabilité technique est moins évidente à apprécier pour les MI qui consistent en<br />
l’acquisition d’équipements qui sont d’avantage soumis à l’usure normale et à<br />
l’obsolescence, voire au vol, ou qui nécessitent <strong>des</strong> frais de fonctionnement récurrents.<br />
Plusieurs exemples dans plusieurs pays visités montrent que l’achat d’équipement<br />
électronique, par exemple <strong>des</strong> ordinateurs ou <strong>des</strong> instruments de musique, pose<br />
problème. A moyen, voire à court terme, ces équipements devront être remplacés <strong>du</strong> fait<br />
de l’usure normale ou parce qu’ils seront devenus obsolètes. Les provisions pour<br />
entretien courant sont loin d’être générales et les provisions pour amortissement <strong>des</strong><br />
équipements sont plus que rares (voir diagramme 43).<br />
Dans certains pays, de nombreuses MI portent dans leur titre ou dans les activités<br />
prévues le mot « réhabilitation », signifiant que les promoteurs de la MI veulent à<br />
nouveau faire fonctionner un ouvrage ou un équipement qui a déjà fonctionné et qui,<br />
pour <strong>des</strong> raisons inconnues, par manque d’entretien ou par absence de provision<br />
d’amortissement s’est arrêté de fonctionner (pompe, forage, puits, machine, local...).<br />
L’utilisation <strong>du</strong> mot porte en elle-même l’indication d’un risque accru sur la <strong>du</strong>rabilité.<br />
4.4.2.4. Durabilité socioculturelle<br />
La <strong>du</strong>rabilité socioculturelle existe lorsque les bénéficiaires s’approprient les résultats de<br />
l’intervention. Des équipements importés ou <strong>des</strong> constructions inadaptées aux habitu<strong>des</strong><br />
locales peuvent par exemple vite être désertées par les bénéficiaires potentiels. (Par<br />
exemple l’aménagement d’une cantine scolaire dont les repas sont trop chers et dans un<br />
endroit où les enfants ont l’habitude d’amener leur propre déjeuner.)<br />
« La <strong>du</strong>rabilité <strong>des</strong> projets d’investissement humains est et sera toujours plus<br />
difficile à mesurer » 88 . Si l’on prend comme exemple la MI basée essentiellement sur <strong>des</strong><br />
activités de formation, il est difficile de déterminer si les personnes qui ont suivi cette<br />
formation ont assimilé la matière. Il sera encore plus difficile de savoir dans quelle<br />
mesure elles vont utiliser les connaissances acquises et si elles vont garder ces<br />
connaissances ou les oublier.<br />
Pour les MI qui appuient <strong>des</strong> manifestations culturelles, les effets se terminent<br />
généralement avec l’action. Il peut toutefois y avoir <strong>des</strong> exceptions (festival de danse, à<br />
présent reconnu internationalement et qui attire aussi d’autres bailleurs).<br />
4.5. Impact<br />
Dans ce chapitre aussi, nous allons différencier l’impact <strong>du</strong> programme de l’impact <strong>des</strong><br />
MI prises indivi<strong>du</strong>ellement. Comme mentionné dans le point 1.2.4. relatif aux limites de<br />
l’évaluation, Tant l’impact <strong>du</strong> PMI que l’impact <strong>des</strong> MI prises indivi<strong>du</strong>ellement ne sont pas<br />
mesurables objectivement. Nos commentaires sont donc basés sur nos perceptions et la<br />
réponse <strong>des</strong> bénéficiaires.<br />
Le PMI n’a pas ou très peu d’effets au niveau <strong>des</strong> objectifs <strong>du</strong> PMI mentionnés dans la<br />
CGMO (développement humain <strong>du</strong>rable favorisé sur le plan économique, social et<br />
culturel) ou dans les directives <strong>du</strong> Secrétaire d’Etat Boutmans (ré<strong>du</strong>ction significative <strong>du</strong><br />
nombre de pauvres, autonomie <strong>des</strong> organisations de base, renforcement de l’Etat de<br />
droit, renforcement de la société civile ou de la démocratie. La promotion <strong>du</strong> respect de<br />
la dignité humaine et <strong>des</strong> droits humains, notamment par la lutte contre toute forme de<br />
discrimination pour motifs sociaux, ethniques, religieux, philosophiques ou liés au genre<br />
sont également tout à fait hors <strong>du</strong> champ <strong>du</strong> PMI et <strong>des</strong> ambitions à ce niveau ne sont<br />
87 Pour autant bien enten<strong>du</strong> que les ouvrages ait été bien construit.<br />
88 <strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme de micro-<strong>interventions</strong> (MIP), COTA asbl, Bruno Kervyn, Monique Munting ; 2008.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 68/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
pas réalistes. L’on ne s’étonnera pas dès lors <strong>du</strong> faible résultat visualisé au diagramme<br />
46 (QE7a) ci-<strong>des</strong>sus.<br />
4.5.1. Impact <strong>du</strong> programme<br />
QE7a: Dans quelle mesure le PMI a-t-il <strong>des</strong> effets<br />
positifs à long terme? (résultat sur 5 missions de<br />
terrain)<br />
1,4<br />
QE7b: Dans quelle mesure le PMI n'a-t-il pas provoqué<br />
d'effets in<strong>du</strong>its négatifs? (résultat sur 3 missions de<br />
terrain)<br />
8,9<br />
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0<br />
Diagramme 46 : réponse <strong>des</strong> évaluateurs à la question d’évaluation 7<br />
Trois missions de terrain sur 6 ne se prononcent pas sur l’existence d’effets négatifs<br />
in<strong>du</strong>its (QE7b). Parmi les 3 missions qui se sont prononcées, une seule a pu constater<br />
l’existence d’effets négatifs. Il y a effet négatif par exemple lorsque les frais<br />
opérationnels nécessaires au fonctionnement de la MI sont supérieurs aux bénéfices<br />
générés par l’intervention ou lorsque le partage <strong>des</strong> résultats de la MI entraine<br />
désaccords et disputes au sein <strong>du</strong> groupe bénéficiaire.<br />
4.5.2. Impact <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong><br />
Comme expliqué ci-<strong>des</strong>sus, les effets à plus long terme ne se manifestent pas au niveau<br />
de la société en général. Nous avons cependant examiné les MI visitées sous l’angle d’un<br />
indicateur d’impact fréquemment mentionnés dans les documents de microprojet au<br />
niveau <strong>des</strong> bénéficiaires directs.<br />
100,0<br />
80,0<br />
60,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
33,3 37,0<br />
16,7<br />
7,4<br />
5,6<br />
non ± oui<br />
Diagramme 47 : Présence (ou non) d’une amélioration perceptible <strong>des</strong> conditions de vie <strong>des</strong><br />
bénéficiaires (en % de 54 réponses)<br />
Comme le montre le diagramme 47, plus de 75 pour cent <strong>des</strong> 54 MI pour lesquelles une<br />
réponse a pu être donnée ont un effet à long terme sur l’amélioration <strong>des</strong> conditions de<br />
vie <strong>des</strong> bénéficiaires. Permettre à un aveugle de lire, d’écrire et de compter en braille<br />
change in<strong>du</strong>bitablement sa vie. Donner à tout un village l’accès à de l’eau potable<br />
change également la vie de la communauté par la ré<strong>du</strong>ction massive <strong>des</strong> maladies et de<br />
la mortalité liées à l’eau et par l’allègement de la ‘corvée d’eau’ trop souvent encore<br />
dévolue aux femmes et aux enfants. Par manque de recul, nous ne pouvons pas nous<br />
prononcer sur la <strong>du</strong>rabilité de ces effets.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 69/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
Dans les pays où une discrimination positive est effectivement appliquée en faveur <strong>des</strong><br />
femmes, nous n’avons pas constaté d’effets en termes d’empowerment dans le sens<br />
d’amélioration de la position (<strong>du</strong> pouvoir) socioéconomique de la Femme 89 .<br />
En ce qui concerne les effets indirects à long terme, la chaine de causalité directe est<br />
déjà si ténue et faible, qu’il n’est pas possible d’établir un lien entre la MI et ces effets<br />
(pour peu qu’il y en ait).<br />
Les missions de terrain ont permis de mettre en évidence quelques belles réussites mais<br />
aussi <strong>des</strong> échecs flagrants. Voir également à ce sujet notre annexe 3 sur les bonnes et<br />
mauvaises pratiques.<br />
Comme MI à impact identifié ou fortement probable :<br />
- festival biennal international de danse contemporaine africaine qui trouve son<br />
origine dans une MI de 2006.<br />
- 3 MI accordées à une école de musique se trouvent à l’origine d’une école de<br />
musique dotée d’instrument et qui affiche complet.<br />
- Un film ou <strong>des</strong> livres/ban<strong>des</strong> <strong>des</strong>sinées diffusant un message ludique de<br />
prévention contre une maladie.<br />
- L’aménagement d’une source et de l’accès à cette source qui donne de l’eau<br />
potable à <strong>des</strong> milliers de villageois.<br />
Comme ayant peu d’impact ou de perspective d’impact:<br />
- les pro<strong>du</strong>its fabriqués suite à une MI sont ven<strong>du</strong>s mais ne génèrent pas<br />
suffisamment de revenus pour atteindre l’objectif d’amélioration <strong>des</strong> conditions de<br />
vie <strong>des</strong> bénéficiaires.<br />
- Le financement d’une aide psychologique à <strong>des</strong> victimes de terrorismes qui ne<br />
parlent même pas la langue <strong>des</strong> psychologues.<br />
- Le financement de consommables et de salaires pour les bénéficiaires.<br />
4.6. Cohérence<br />
4.6.1. Cohérence interne avec la politique de coopération au<br />
développement belge<br />
Le PMI devrait théoriquement être entièrement en phase avec la politique belge puisqu’il<br />
est pourvu de son propre cadre de politique 90 . Dans la note qui intro<strong>du</strong>it le document, le<br />
Secrétaire d’Etat Boutmans précise que les PMI doivent s’inscrire pour chaque pays dans<br />
la note stratégique de la Belgique pour ce pays 91 . Actuellement, tant les instructions <strong>du</strong><br />
S.E. Boutmans que les notes stratégiques pays sont largement tombées en désuétude<br />
puisque comme nous l’avons détaillé au chapitre 3,c’est la CGMO (et son annexe 1) qui<br />
constitue le cadre réglementaire <strong>du</strong> PMI le plus appliqué. Les notes stratégiques pays<br />
datant, pour les plus anciennes, de 2002, ne sont plus guère utilisées. Elles sont<br />
progressivement remplacées par les notes de base en préparation <strong>des</strong> PIC. La CGMO<br />
contient cependant de nombreux éléments conceptuels également présents dans le<br />
document <strong>du</strong> S.E. Boutmans.<br />
89 Ce qui ne signifie pas nécessairement qu’il ne puisse pas y en avoir. L’absence de constat est largement<br />
expliqué par le manque d’accès et/ou de dialogue indépendant avec les bénéficiaires.<br />
90 Het « <strong>Micro</strong>-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 2: Het<br />
beleidskader.<br />
91 Nota aan Mevrouw C. Funès-Noppen, Bijzonder Commissaris betreffende het <strong>Micro</strong>-Interventie Programma<br />
(MIP), Copie aan BTC, van 29-04-2001.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 70/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
Depuis 2007 au moins, les CGMO sont recopiées, plus que renouvelées d’année en année<br />
et l’on peut donc considérer que la Belgique n’a plus adapté sa politique en matière de<br />
PMI.<br />
La dimension culturelle imposée au programme par la CGMO n’est pas cohérente avec<br />
les secteurs et thèmes de la loi. L’obligation culturelle est d’ailleurs appliquée et perçue<br />
très diversement d’un poste à l’autre et dans les postes d’une année – et d’un attaché –<br />
à l’autre. L’obligation culturelle est en contradiction avec la préférence sectorielle <strong>des</strong><br />
PIC. Comment peut-on faire de l’agriculture culturelle ou de la santé culturelle ?<br />
4.6.2. Cohérence avec les priorités <strong>du</strong> PIC<br />
Le PIC est un document établi en concertation avec le pays partenaire, la CTB et les<br />
acteurs indirects belges et étrangers. Le PIC est donc supposé intégrer les priorités<br />
belges et les priorités <strong>du</strong> pays partenaire, en ce compris la société civile.<br />
Comme le PMI doit en principe être mentionné dans les nouveaux PIC, il fait, sur le<br />
papier en tout cas, l’objet d’une concertation avec la CTB et le pays Partenaire.<br />
Cependant, peu de pays partenaires ont été consultés de manière spécifique, dans le<br />
cadre <strong>du</strong> Comité <strong>des</strong> partenaires, à propos de la stratégie pour le programme.<br />
Les raisons invoquées pour limiter l’implication <strong>du</strong> Partenaire sont notamment le focus<br />
choisi (lutte contre la corruption, droits humains,…) ou la volonté de réserver le PMI à<br />
une société civile indépendante <strong>du</strong> gouvernement.<br />
Les opinions relatives à l’association de la CTB à l’élaboration de la stratégie sont<br />
divergentes selon les points de vue. Ayant participé à la réflexion stratégique sur la<br />
concentration géographique, sectorielle et thématique <strong>du</strong> PIC, les RR CTB considèrent<br />
qu’ils ont de facto participé à l’élaboration d’une stratégie de concentration pour le PMI 92 .<br />
Quelques attachés pensent qu’en tant que partenaire, la CTB doit, comme tout<br />
partenaire important, être impliquée 93 , mais la majorité <strong>des</strong> attachés n’est pas de cet<br />
avis. Leur position est davantage basée sur les prérogatives ‘stratégiques’ de leur<br />
fonction 94 .<br />
Jusqu’il y a peu, les PMI n’étaient pas ou peu inscrits dans les zones de concentration,<br />
les thèmes et les secteurs <strong>du</strong> PIC. Mais progressivement il y a de plus en plus tendance à<br />
s’aligner sur le PIC. Il n’en reste pas moins vrai que dans certains pays, l’appartenance<br />
aux secteurs et aux zones <strong>du</strong> PIC n’est pas la priorité. Si <strong>des</strong> MI sont privilégiées pour<br />
leur situation ou leur appartenance à un certain secteur, c’est très souvent pour <strong>des</strong><br />
raisons de facilité de suivi. La Capitale et ses abords restent toujours une zone<br />
privilégiée (par les autres bailleurs également), qu’elle fasse partie <strong>des</strong> zones <strong>du</strong> PIC ou<br />
non. La préférence va également souvent aux propositions proches d’un autre projet<br />
belge (bilatéral ou ONG) ou d’un autre bailleur.<br />
Dans les cas où les MI ont été choisies dans les secteurs prioritaires de la Belgique, il n’a<br />
pas été possible d’identifier une quelconque valeur ajoutée à ce fait. Ceci est somme<br />
toute assez logique si l’on tient compte de la procé<strong>du</strong>re de sélection qui ne cherche pas<br />
de valeur ajoutée. Plusieurs exemples peuvent être cités où une identité de secteur s’est<br />
révélée peu efficiente 95 . Il est très difficile d’aider efficacement et de manière efficiente,<br />
une population sur les mêmes lieux et dans les secteurs pour lesquels on renforce<br />
également la capacité de l’Etat à remplir son rôle de service public.<br />
92 « La RR est associée à l’élaboration <strong>du</strong> PIC ; donc aussi à une stratégie pour le PMI »<br />
93 « Als partner moet BTC, zoals alle belangrijke partners, betrokken worden »<br />
94 « Chacun son rôle : A la DGD et aux Attachés la préparation et la mise en œuvre <strong>des</strong> stratégies ; à la CTB la<br />
mise en œuvre <strong>des</strong> <strong>interventions</strong>.»<br />
95 Tel ce centre de santé communautaire (MIP) pratiquement adossé à l’hôpital de référence <strong>du</strong> district (Coop.<br />
Gouvernementale).<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 71/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
QE9: Dans quelle mesure le PMI est-il cohérent avec<br />
les priorités <strong>du</strong> PIC?<br />
4,1<br />
QE10: Dans quelle mesure le programme est-il<br />
coordonné avec les autres projets <strong>du</strong> PIC?<br />
0,7<br />
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0<br />
Diagramme 48 : Réponse <strong>des</strong> évaluateurs aux questions d’évaluation 9 et 10<br />
Conformément aux instructions relatives à la préparation <strong>du</strong> PIC, 50 pour cent <strong>des</strong> MI<br />
devraient être réservées à <strong>des</strong> activités visant à promouvoir l’empowerment <strong>des</strong><br />
femmes. L’application de cette instruction est progressive et lente. L’annexe 1 (point 3)<br />
de la CGMO limite cependant cette disposition aux PIC prévoyant la parité<br />
homme/femme.<br />
De nombreuses MI que nous avons étudiées et visitées ont été initiées et même<br />
complétées avant la mise en place de ces instructions. Il en va de même pour plusieurs<br />
PIC qui sont encore actuellement en cours.<br />
L’on ne s’étonnera donc pas si dans certains pays, il y a, à l’heure actuelle, peu de<br />
cohérence entre le PMI et le PIC.<br />
Les évaluateurs <strong>du</strong> PMI au Bénin ont récemment conclu que : « Il y a peu de liens /<br />
synergies entre le PIC et les MI. Dès le début <strong>des</strong> années 90, les MI ont été conçues<br />
comme <strong>des</strong> programmes en grande partie indépendants <strong>du</strong> reste de la coopération<br />
bilatérale » ; et que « Les MI ne se retrouvent pas nécessairement dans les zones de<br />
concentration belge » 96 .<br />
Plus généralement, l’analyse <strong>des</strong> dossiers pays montre que <strong>des</strong> critères de sélection<br />
intro<strong>du</strong>its pour faciliter le suivi <strong>des</strong> projets, tels que l’homogénéité sectorielle (par<br />
exemple choix d’un seul secteur : le secteur culturel) ou géographique (par exemple :<br />
proche <strong>des</strong> projets bilatéraux ; proche de, ou dans la capitale) sont contraires à l’objectif<br />
de répondre aux besoins essentiels <strong>des</strong> populations les plus défavorisées.<br />
4.6.4. Cohérence externe avec la politique <strong>des</strong> autres bailleurs<br />
Plusieurs bailleurs possèdent <strong>des</strong> programmes <strong>du</strong> même type que le PMI mais de<br />
nombreux autres bailleurs n’en possèdent pas.<br />
Un <strong>des</strong> volets importants de cette évaluation a consisté à comparer divers programmes<br />
de même type afin d’examiner la cohérence entre bailleurs et de tirer <strong>des</strong> enseignements<br />
<strong>des</strong> bonnes pratiques utilisables dans nos recommandations.<br />
Les résultats complets de cette comparaison (benchmarking), sont repris en annexe 2.<br />
Les programmes examinés ont tous un objectif centré sur l’amélioration <strong>des</strong> conditions<br />
de vie, le développement humain <strong>du</strong>rable et l’allègement de la pauvreté. Ils sont<br />
nettement plus focalisés sur l’accomplissement d’activités et la réalisation de résultats<br />
immédiats, que sur l’atteinte de cet objectif.<br />
Ils sont tous, pour une grande partie, administrés localement et répondent à <strong>des</strong> règles<br />
élaborées localement sur base d’un canevas mis au point par les différents sièges mais<br />
jouissant d’une grande flexibilité. Ce qui favorise l’adaptation aux conditions locales<br />
spécifiques.<br />
96 <strong>Programme</strong> <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong>. <strong>Evaluation</strong> <strong>des</strong> projets 2005-2007, Cotonou, février 2008.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 72/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
Le manque de cohérence constaté au niveau belge se retrouve bien évidemment entre<br />
les programmes de bailleurs différents et ceci à tous les niveaux : critères d’éligibilité,<br />
montants maximum <strong>des</strong> subventions, <strong>du</strong>rée maximum <strong>des</strong> projets, délais d’attente<br />
entre (ou possibilité de) plusieurs financements, critères de sélection, nature et<br />
contribution <strong>des</strong> (groupes) bénéficiaires, possibilité (ou non) de cofinancement, éligibilité<br />
de certaines dépenses, condition de payement,…<br />
La plupart <strong>des</strong> bailleurs considèrent les micro-projets comme un (dernier) domaine<br />
réservé avec <strong>des</strong> financements laissé à la discrétion de l’ambassade. Tout comme pour le<br />
PMI belge – et parfois beaucoup plus que pour le PMI belge -, les micro-projets sont<br />
utilisés pour faire plaisir à un groupe ayant <strong>des</strong> relations privilégiées avec l’ambassade,<br />
pour visiter le terrain et/ou pour planter le drapeau national et couper un ruban.<br />
On comprend donc que dans ce contexte, les programmes ne sont que rarement<br />
cohérents, complémentaires et coordonnés sur le plan géographique ou sectoriel.<br />
Plus de cohérence <strong>du</strong> PMI avec les PSRPs, le principe d’harmonisation de la Déclaration<br />
de Paris et le consensus européen sur le partage <strong>des</strong> tâches -, devrait théoriquement<br />
améliorer cette situation à l’avenir et aboutir à une stratégie pays conjointe en matière<br />
de micro-<strong>interventions</strong> qui réponde aux besoins concrets et à la réalité locale.<br />
4.6.5. Coordination avec les programmes similaires d’autres<br />
bailleurs<br />
QE11: Dans quelle mesure le programme est-il<br />
coordonné avec les programmes similaires financés<br />
par d'autres bailleurs de fonds?<br />
5,6<br />
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0<br />
Diagramme 49 : Réponse <strong>des</strong> évaluateurs à la question d’évaluation 11.<br />
La communication et à fortiori la collaboration avec d’autres bailleurs sur les<br />
programmes respectifs de ‘petits projets d’ambassade’ varient d’un pays à l’autre. En<br />
général cependant, le niveau de coordination inter- bailleurs pour ce qui est <strong>des</strong> petits<br />
projets d’ambassade et autre fonds locaux en est encore à ses balbutiements 97 . Les<br />
réunions inter-bailleurs – au sujet de ces programmes - au niveau local sont sporadiques<br />
et ne s’effectuent pas dans tous les pays. La coordination inter- bailleurs est<br />
essentiellement soit informative (à l’occasion de réunions de coordination plus<br />
générales), soit passive (par voie de presse ou de site web) 98 .<br />
Là où une forme de coordination existe, elle reste donc très informelle, en partie parce<br />
que personne n’a vraiment le temps. Les avantages cités sont le partage <strong>des</strong><br />
expériences, la prévention <strong>des</strong> double financements, les échanges d’avis sur <strong>des</strong><br />
organisations potentielles, la transmission inter- bailleurs de requêtes intéressantes, la<br />
mise en place d’une base de données pour mieux savoir qui fait quoi, où et avec qui. Le<br />
suivi par un autre bailleur d’une intervention belge, et vice versa, par exemple parce que<br />
ce bailleur à d’autres motifs de se rendre sur les lieux, est très rare.<br />
La plupart <strong>des</strong> bénéficiaires de MI reçoivent également <strong>des</strong> fonds d’autres bailleurs de<br />
fonds. Dans ces cas-là, la coopération belge exige généralement que la <strong>des</strong>tination <strong>des</strong><br />
97 Dans la majorité <strong>des</strong> cas, il n’y a pas de communication active sur le sujet avec les autres bailleurs. Ceux-ci<br />
ont évidemment accès aux moyens utilisés pour diffuser le programme auprès <strong>des</strong> bénéficiaires potentiels.<br />
Dans quelques cas il y a une discussion au sein <strong>des</strong> mécanismes de coordination <strong>des</strong> bailleurs. Dans un cas au<br />
moins, un autre bailleur assiste aux réunions de sélection, essentiellement pour éviter les doubles<br />
financements.<br />
98 Voir réponses aux questions sur la stratégie <strong>du</strong> programme<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 73/136
Analyse selon les 5 critères <strong>du</strong> CAD et les 3 C<br />
fonds belges soit clairement définie. L’objectif premier est avant tout – et pour tous les<br />
bailleurs – d’éviter les double financements. Selon les pays et selon les bailleurs, le<br />
potentiel pour améliorer la coordination est grand à très grand.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 74/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
5. <strong>Evaluation</strong> <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
5.1. Stratégie <strong>du</strong> programme en général<br />
Rappelons que par ‘stratégie’, nous entendons la logique d’intervention choisie (parmi<br />
d’autres possibles dans l’arbre à objectifs) pour aboutir à la matérialisation <strong>des</strong> objectifs<br />
<strong>du</strong> programme.<br />
Les instructions de février 2001 99 inscrivent le PMI dans un cadre d’objectifs en six<br />
points. (Voir le point 2.4.) D’autres textes mentionnent pour le programme un<br />
objectif sensiblement différent: « améliorer les conditions <strong>des</strong> catégories les plus<br />
vulnérables ». 100 Ces différents objectifs n’ont jamais donné lieu à une stratégie pour les<br />
atteindre. La stratégie la plus récente, reconstruite au point 2 .4 ci-<strong>des</strong>sus en utilisant la<br />
CGMO, n’a pas varié depuis 2007. Nous pouvons observer qu’aucun résultat n’est précisé<br />
en termes ‘SMART’ 101 . Les liens logiques de cause à effet entre les différents niveaux de<br />
résultats sont également très lâches et pour tout dire assez optimistes.<br />
Les objectifs <strong>du</strong> PMI tels<br />
que mentionnés dans<br />
l’Annexe 1 à la CGMO sont<br />
spécifiques et pertinents.<br />
Attachés 6,1<br />
RR CTB 8,3<br />
0,0 1,0 2,0 3,0 4,0 5,0 6,0 7,0 8,0 9,0 10,0<br />
Diagramme 50 : Opinions sur la Pertinence <strong>des</strong> objectifs <strong>du</strong> PMI (10 = entièrement d’accord).<br />
Tout comme les autres programmes examinés dans le cadre <strong>du</strong> benchmarking 102 ,<br />
l’objectif stratégique <strong>du</strong> PMI est, selon les textes, centré sur l’amélioration <strong>des</strong> conditions<br />
de vie, le développement humain <strong>du</strong>rable et l’allègement de la pauvreté.<br />
Les moyens d’atteindre cet objectif – les stratégies donc -, peuvent varier mais laissent<br />
beaucoup de flexibilité parce qu’ils sont exprimés en termes très généraux comme<br />
« renforcement de la base sociale, structuration de la société civile, développement <strong>des</strong><br />
capacités, renforcement <strong>du</strong> processus démocratique,… »<br />
99<br />
Het “<strong>Micro</strong>-interventie programma” - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 2: Het beleidskader,<br />
2.1, 1 : “Het MIP moet behoren tot het volgende doelstellingenkader :<br />
- de <strong>du</strong>urzame menselijke, sociale, culturele en economische ontwikkeling in de hand werken;<br />
- de armoede bestrijden;<br />
- het partnership bevorderen tussen de Belgische bevolking en de bevolking van het partnerland;<br />
- de democratie in de hand werken alsmede de rechtsstaat, de rol van de civiele maatschappij en het<br />
behoorlijke bestuur;<br />
- de eerbied bevorderen voor de menselijke waardigheid en de rechten en vrijheden van de mens;<br />
- alle vormen van discriminatie bestrijden die gesteund zijn op sociale, etnische, religieuze, filosofische of<br />
seksuele motieven.<br />
100 « <strong>Programme</strong> de micro-<strong>interventions</strong> » ; Justification <strong>du</strong> budget général <strong>des</strong> dépenses 2010, division<br />
organique 54, pages 19 et 20.<br />
101 SMART pour spécifique, mesurable, atteignable, pertinent (de l’Anglais : Relevant), et défini dans le temps.<br />
102 Les résultats complets de l’étude de benchmarking sont disponibles en annexe 2.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 75/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
Le groupe cible n’est pas non plus bien défini. Dans le PMI, comme dans les autres<br />
programmes examinés dans le benchmarking, les bénéficiaires doivent être constitués en<br />
groupe de ‘base’ local 103 ; ce qui est très vague et très large.<br />
Pour les attachés de Coopération, le fait que la MI doit être une initiative locale est le<br />
critère de recevabilité le plus important de tous (voir diagramme 55, page 87).<br />
La fixation de critères généraux de recevabilité <strong>des</strong> deman<strong>des</strong> relève, à notre sens, de la<br />
stratégie générale <strong>du</strong> PMI.Les instructions de départ 104 ne contiennent pas à proprement<br />
parler de chapitre intitulé « critères de recevabilité ». Cependant, ces instructions<br />
contiennent de nombreux critères sous forme indirecte. Ainsi, dès 2001, les propositions<br />
de MI doivent appartenir à un cadre de 6 objectifs 105 , chercher à atteindre une liste de 5<br />
éléments 106 et satisfaire à 9 exigences spécifiques 107 . Le dossier d’identification doit en<br />
plus contenir 9 éléments clés d’information 108 . Dans les limites imposées par les<br />
instructions <strong>du</strong> S.E. Boutmans, les attachés ont la possibilité de définir <strong>des</strong> critères<br />
spécifiques ainsi que <strong>des</strong> limites géographiques, sectorielles ou thématiques<br />
supplémentaires pour les pays où ils sont affectés 109 .<br />
5.2. Stratégie au niveau <strong>des</strong> PMI dans chaque pays<br />
partenaire<br />
Dans certains pays pour le PMI belge, et pour certains autres bailleurs plus que pour<br />
d’autres, les programmes similaires ont un objectif plus ou moins avoué de relations<br />
publiques. En clair, le fonds doit montrer la présence de l’Etat bailleur et la solidarité<br />
avec les populations. L’intervention est alors inaugurée par l’ambassadeur ou une haute<br />
personnalité en visite et fait l’objet d’une couverture médiatique nationale et/ou<br />
internationale. Dans ce dernier cas, l’intervention est aussi utilisée pour montrer les<br />
résultats de la coopération aux contribuables <strong>des</strong> bailleurs.<br />
D’après un texte de 2007, « Cette programmation est de la compétence exclusive de<br />
l’Attaché de la coopération internationale qui jouit, par ailleurs, de la liberté de refuser<br />
un tel programme dans le pays dont il/elle s’occupe. 110 » Il faut noter qu’à l’époque,<br />
l’usage de cette prérogative ne devait pas être justifié.<br />
Plusieurs éléments ont depuis écorné cette compétence exclusive :<br />
103 Voir également nos commentaires à propos <strong>du</strong> groupe cible dans le chapitre consacré à la pertinence.<br />
104 Het « <strong>Micro</strong>-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS.<br />
105 Voir le point 2.4. et la note de bas de page N°20.<br />
106 1) Renforcement <strong>des</strong> capacités institutionnelles et de gestion ; 2) viabilité technique et financière ; 3) mise<br />
en œuvre efficace et efficiente avec un pouvoir décisionnel le plus proche possible <strong>du</strong> groupe cible ; 4)<br />
construction de la société et lutte contre les conflits ; et 5) gestion <strong>des</strong> ressources naturelles qui respecte<br />
l’environnement et le mode de gestion de cet environnement par la population qui en dépend.<br />
107 1) Les MI sont <strong>des</strong>tinées à <strong>des</strong> associations sans but lucratif et non à <strong>des</strong> entreprises ou <strong>des</strong> indivi<strong>du</strong>s<br />
financièrement rentables ; 2) Les MI sont <strong>des</strong> dons ; les prêts de quelconque nature, y compris le microcrédit<br />
sont exclus ; 3) priorité doit être donnée au MI à effet multiplicateur ou pouvant fonctionner comme activité<br />
pilote ; 4) les MI ne peuvent pas être utilisées pour de l’aide d’urgence ou alimentaire, comme supplément à<br />
un autre financement belge ou étranger ; le financement doit être unique ; 5) le subside ne peut dépasser le<br />
montant maximum fixé ; 6) la MI doit se faire avec l’accord <strong>des</strong> autorités locales ; 7) La communauté<br />
bénéficiaire doit apporter un apport propre de 20% minimum ; 8) identification et mise en œuvre doivent se<br />
faire tant que possible par les bénéficiaires eux-mêmes ; et 9) le montant <strong>du</strong> subside doit être raisonnablement<br />
proportionnel aux coûts nécessaire pour la gestion et le suivi.<br />
108 1) Nom de la MI ; 2) localisation <strong>des</strong> bénéficiaires et de la MI ; 3) <strong>des</strong>cription <strong>du</strong> bénéficiaire et de ses<br />
activités ; 4) Une courte <strong>des</strong>cription <strong>des</strong> problèmes et une logique d’intervention découlant de l’objectif à<br />
atteindre ; 5) au moins une référence d’une personne ou d’une institution ; 6) <strong>des</strong>cription <strong>du</strong> mode de mise en<br />
œuvre, plus particulièrement de la contribution <strong>des</strong> bénéficiaires ; 7) le cas échéant, identification complète <strong>du</strong><br />
tier participant à la mise en œuvre ; 8) estimation <strong>du</strong> coût total et de la <strong>du</strong>rée de la MI ; et 9) faisabilité<br />
technique et financière de la MI et le cas échéant, <strong>des</strong>tination <strong>des</strong> bénéfices.<br />
109 Het « <strong>Micro</strong>-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS; point 3.3.4.<br />
110 Guide de mise en œuvre de la prestation MIP juin 2007 (version 02), point 1.3.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 76/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
- la nécessité d’un programme MIP dans un pays déterminé doit être argumentée à<br />
l’occasion de la préparation <strong>des</strong> PIC.<br />
- La stratégie doit obligatoirement inclure une discrimination positive en faveur <strong>des</strong><br />
femmes.<br />
- Le PMI est inscrit dans le PIC ; ce qui implique que certains aspects stratégiques<br />
sont discutés et dans certains cas, négociés avec le pays partenaire.<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100<br />
Y a-t-il une logique d’intervention spécifique au PMI<br />
pour le pays partenaire ?<br />
Attachés 61,1<br />
Y a-t-il une stratégie de concentration géographique,<br />
thématique ou sectorielle pour le PMI spécifique au<br />
pays ?<br />
Attachés 61,1<br />
La stratégie est-elle liée au PIC?<br />
Attachés 66,7<br />
Rep.Res. CTB 64,3<br />
La stratégie est-elle liée à la note stratégique pays<br />
établie conformément à la loi ?<br />
Attachés 33,3<br />
Avez-vous un dialogue sur la stratégie et l'instrument<br />
PMI avec l'Attaché ?<br />
Rep.Res. CTB 64,3<br />
La RR de la CTB a-elle été associée à l'élaboration<br />
d'une logique d’intervention spécifique pour le pays<br />
partenaire ?<br />
La RR CTB a été associée à l’élaboration d’une<br />
stratégie de concentration géographique, thématique<br />
ou sectorielle spécifique au pays ?<br />
Attachés 27,8<br />
Rep.Res. CTB 7,1<br />
Attachés 27,8<br />
Rep.Res. CTB 60<br />
S’il y a une stratégie pour le PMI spécifique au pays, le<br />
pays partenaire a-t-il été associé à son élaboration ?<br />
Attachés 5,6<br />
Diagramme 51 : Données sur la programmation stratégique <strong>des</strong> PMI dans les pays partenaires (en<br />
% <strong>des</strong> réponses positives)<br />
61 pour cent <strong>des</strong> attachés en poste affirment avoir pour le PMI une stratégie spécifique<br />
au Pays partenaire dans lequel ils exercent. Cependant, peu d’exemples concrets nous<br />
ont été fournis 111 . Même dans les rares exemples fournis, la logique d’intervention se<br />
calque sur la stratégie globale <strong>du</strong> PMI telle que définie dans la CGMO annuelle et ne<br />
cadre pas dans une stratégie adaptée au pays.<br />
L’absence de stratégie déclinée sous forme de logique d’intervention empêche toute<br />
programmation budgétaire basée sur les besoins nécessaires à la réalisation d’un objectif<br />
‘SMART’.<br />
Le fait qu’il n’y ait pas de stratégie pour le programme MIP dans certains pays est justifié<br />
par le fait que pour certains « les MI se situent beaucoup plus dans un cadre<br />
opérationnel que stratégique. » Seuls 50 pour cent <strong>des</strong> attachés temporairement au<br />
Siège de la DG-D sont favorables à l’établissement d’une logique d’intervention<br />
spécifique à chaque pays. Le même phénomène a aussi été observé dans le<br />
111 Par stratégie <strong>du</strong> PMI spécifique au pays nous entendions la définition d’un objectif spécifique à atteindre par<br />
une catégorie spécifique de groupes bénéficiaires ; et la définition, à partir de cet objectif spécifique, de<br />
résultats intermédiaires, d’activités et de ressources nécessaires.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 77/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
benchmarking où les programmes examinés n’ont pas davantage de stratégie spécifique<br />
pour les différents pays partenaires.<br />
L’absence de stratégie dans certains pays tient aussi probablement à l’interprétation<br />
différente de ce qu’est un critère d’éligibilité et un critère de sélection. Comme plus de<br />
60 pour cent <strong>des</strong> personnes interrogées, nous pensons que la concentration<br />
géographique sectorielle ou thématique, basée sur les zones géographiques et les<br />
secteurs <strong>du</strong> PIC, peut être considérée comme une stratégie <strong>du</strong> programme puisque ce<br />
sont <strong>des</strong> critères d’éligibilité 112 .<br />
Dans seulement 6 pays partenaires sur 18, la stratégie <strong>du</strong> PMI est liée à la note<br />
stratégique belge pour ces pays. Ce fait est lié au faible usage qui est actuellement fait<br />
de manière plus générale <strong>des</strong> notes stratégiques pays.<br />
L’existence d’une stratégie de concentration géographique, thématique et sectorielle<br />
dans 11 pays partenaires sur 18 (61 pour cent <strong>des</strong> cas) est davantage prouvée.<br />
Lorsqu’une stratégie existe, elle est généralement liée totalement ou partiellement au<br />
PIC.<br />
Une fois établi dans le cadre <strong>du</strong> PIC, le dialogue sur la stratégie et l’instrument se<br />
poursuit généralement entre l’attaché et le RR CTB, par <strong>des</strong> réunions régulières (2,2 par<br />
an en moyenne) dans le cadre spécifique de la gestion <strong>du</strong> PMI ou dans le cadre plus<br />
général de la concertation entre l’ambassade et la CTB.<br />
Le Diagramme 51 ci-<strong>des</strong>sus montre que si le dialogue sur la stratégie d’éligibilité et de<br />
sélection existe généralement, de nombreux attachés interprètent le rôle de la CTB dans<br />
la sélection de manière restrictive.<br />
5.2.1. Concentration géographique<br />
L’évolution <strong>du</strong> contexte international pousse les bailleurs à se concentrer<br />
géographiquement et à se partager les différentes zones géographiques. Comme le PMI<br />
est considéré dans les textes comme faisant partie de l’aide bilatérale directe, on<br />
pourrait s’attendre à une concentration similaire au niveau <strong>des</strong> différents ‘fonds locaux’.<br />
L’étude documentaire montre que dans plusieurs pays (Algérie, Burundi, Afrique <strong>du</strong> Sud,<br />
Sénégal, Tanzanie, Bolivie et Rwanda), cela n’est pas encore le cas. Au Rwanda où,<br />
rappelons le, il n’y a plus de PMI depuis 2011, la dispersion géographique relevait d’un<br />
choix délibéré notamment à cause de la superficie limitée de ce pays.<br />
Dans d’autres pays comme le Niger, l’Equateur ou le Maroc, la majorité <strong>des</strong> MI se situe<br />
dans les zones de concentration belge. Cette tendance à plus de concentration<br />
géographique s’accentue depuis que le PMI est mentionné dans le PIC et donc au fur et à<br />
mesure que de nouveaux PIC sont négociés. C’est notamment le cas <strong>du</strong> Sénégal.<br />
Au Pérou le critère géographique est utilisé autrement. Depuis 2010, pour faciliter le<br />
suivi, toute proposition de MI qui se situe à plus d’une heure de route d’une ville<br />
facilement accessible est exclue.<br />
Une autre tendance dans la concentration géographique est le nombre sans cesse<br />
croissant de MI dans les zones défavorisées dans et autour de la capitale. C’est<br />
notamment le cas au Maroc, au Niger, en RDC, au Sénégal et au Mozambique. Les<br />
missions de terrain et les interviews ont révélé que ce fait découle bien d’une réelle<br />
option stratégique. La proximité avec la capitale facilite le suivi mais augmente aussi la<br />
visibilité.<br />
112<br />
Nous définissons le critère d’éligibilité comme le critère dont la présence ou l’absence entraine<br />
automatiquement la prise en considération ou le rejet de la demande de financement indépendamment de la<br />
qualité intrinsèque de cette demande. Le critère d’éligibilité est à opposer au critère de sélection qui lui, permet<br />
de classer les différentes deman<strong>des</strong> éligibles en ordre utile.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 78/136
5.2.2. Concentration sectorielle et thématique<br />
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
Le contexte international pousse également les bailleurs au partage <strong>des</strong> tâches et à la<br />
concentration sectorielle et thématique.<br />
Ici aussi l’évaluation montre que cette concentration se met en place au fur et à mesure<br />
que les PMI sont mentionnés dans les PIC dont le nombre de secteurs a été ré<strong>du</strong>it à 2<br />
(ou 3 pour les 3 pays d’Afrique centrale).<br />
Mais comme notre analyse porte aussi sur les MI commencées à partir de 2006 (parfois<br />
même 2005), la plupart <strong>des</strong> pays montrent encore une grande diversité dans les thèmes<br />
et secteurs abordés dans les MI. D’autre part, nous avons constaté que le processus de<br />
concentration sectorielle et thématique est très lent à se concrétiser dans les faits. De<br />
plus, lorsqu’une telle concentration existe, elle ne s’est pas nécessairement faite autour<br />
<strong>des</strong> secteurs <strong>du</strong> PIC.<br />
Souvent ces MI ont pour objectif la génération / l’accroissement <strong>des</strong> revenus <strong>des</strong> plus<br />
économiquement faibles ; que ce soit par exemple par le développement rural ou par<br />
l’artisanat.<br />
Dans certains pays une attention particulière est apportée à <strong>des</strong> thématiques et soussecteurs<br />
plus spécifiques comme, par exemple, l’IVH/SIDA et la lutte contre la<br />
criminalité en Afrique de Sud, la consolidation de la société au Pérou,…<br />
Le ‘mainstreaming’ culturel est en principe obligatoire, bien que ce thème ne soit pas<br />
prioritaire dans la loi de 1999. Cette obligation est diversement interprétée d’un pays à<br />
l’autre. Elle a été, à notre connaissance, largement suivie dans les Territoires<br />
palestiniens, en RDC (2008 à 2010), et au Mozambique (jusqu’en 2009).<br />
Nous avons également déjà vu (au chapitre 3 et au point 4.1.3.) que la thématique<br />
genre est un autre élément de stratégie en principe obligatoire également soumis à de<br />
larges divergences d’interprétation.<br />
5.2.3. Matériel versus immatériel<br />
Les gran<strong>des</strong> lignes suivantes peuvent être tirées sur le sujet : Dans l’échantillon<br />
examiné, 89 pour cent <strong>des</strong> MI sont partiellement ou totalement basées sur la livraison<br />
d’équipements, de matériaux ou de petites infrastructures accompagnées ou non<br />
d’activités visant à renforcer les capacités. Il s’agit de MI où <strong>des</strong> équipements (comme<br />
<strong>des</strong> machines, <strong>des</strong> livres, <strong>des</strong> ordinateurs,…) ou <strong>du</strong> bétail sont livrés (avec ou sans<br />
formation) à une organisation ou <strong>des</strong> groupes vulnérables qui sont censés utiliser ces<br />
équipements. Dans certains pays, la contribution belge ne peut servir qu’à financer ce<br />
type de biens et le payement de services connexes doit systématiquement être pris en<br />
charge par l’association bénéficiaire. Par exemple, dans la construction d’un local, la<br />
Belgique finance le sable, le ciment, les chevrons et les tôles ; les bénéficiaires payent la<br />
main d’œuvre.<br />
5.2.4. Caritatif, mécénat, services sociaux, économiques<br />
En fonction de la stratégie pays (si elle existe) et de l’organisation bénéficiaire, on<br />
trouvera plus ou moins de MI purement caritatives (amélioration <strong>des</strong> conditions de vie<br />
d’un groupe d’aveugles), de MI sociales (écoles, bibliothèques, puits), de MI<br />
économiques (génératrices de revenus) ou même de mécénat (peinture, sponsoring d’un<br />
événement culturel,…). Nous pensons que les MI ‘économiques’ portent en elles un plus<br />
grand risque de concurrence déloyale sauf si elles visent spécifiquement à remettre un<br />
groupe défavorisé en position de concurrence ‘loyale’. Ces éléments restent malgré tout<br />
difficiles à apprécier.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 79/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
5.2.5. Groupes cibles<br />
Il y a peu de directives générales sur les groupes cibles <strong>du</strong> PMI autres que celles<br />
contenues dans la CGMO. La <strong>des</strong>cription <strong>du</strong> groupe cible y est faite de manière très<br />
générale. Le choix d’un ou de plusieurs groupes cibles privilégiés est donc un autre<br />
élément de stratégie spécifique à chaque pays. Tant la lecture <strong>des</strong> rapports que les<br />
résultats d’interviews et les visites de terrain nous ont confirmé la grande variété dans<br />
les groupes cibles et la nature <strong>des</strong> bénéficiaires, d’autant plus que certains bénéficiaires<br />
peuvent facilement faire partie de plusieurs catégories. Par exemple, une MI pour jeunes<br />
filles aveugles devrait être classée à la fois dans les catégories ‘jeune’, ‘de genre<br />
féminin’, et ‘handicapé’.<br />
Devant tant de variété il est difficile d’aller plus loin que la simple énumération selon<br />
différentes catégories (voir le point 2.5). D’un pays à l’autre, la stratégie peut être<br />
orientée vers un ou plusieurs <strong>des</strong> groupes mentionnés; ce qui entraîne une forte<br />
diversité <strong>des</strong> PMI d’un pays à l’autre.<br />
Il est rare de trouver un ciblage spécifique sur un seul groupe de bénéficiaires (par<br />
exemple : Kabiles et Sahraoui en Algérie). En général plusieurs catégories de<br />
bénéficiaires sont ciblées<br />
Il ressort de l’analyse de la centaine MI visitées sur le terrain, que les groupes de<br />
femmes et les groupes marginaux, défavorisés et vulnérables font l’objet d’une attention<br />
particulière 113 . Nous avons déjà vu qu’une MI sensible au genre peut s’appliquer dans<br />
différents secteurs et le nombre de sous-catégories dans la classe<br />
‘défavorisés/vulnérables/ marginalisés’ est éloquent. Enfin, pendant les missions de<br />
terrain, nous avons vu que de nombreuses MI s’adressent à ‘la population’ toute entière<br />
d’un, voire de plusieurs villages, sans grande distinction économique ou sociale.<br />
5.2.6. Stratégie d’<strong>interventions</strong> innovantes « pilotes »<br />
La stratégie d’appui spécifique ou de discrimination positive en faveur d’<strong>interventions</strong><br />
pilotes découle de l’application <strong>des</strong> instructions <strong>du</strong> S.E Boutmans 114 . L’idée est reprise<br />
dans plusieurs pays partenaires mais se heurte à la faiblesse <strong>des</strong> moyens de suivi qui<br />
dans le cas présent doivent être encore plus importants que pour <strong>des</strong> MI plus classiques.<br />
5.2.7. Stratégie ‘de relations publiques’ et/ou de visibilité<br />
Comme déjà mentionné à plusieurs reprises dans ce rapport, la ligne budgétaire <strong>du</strong> PMI<br />
est encore parfois utilisée pour <strong>des</strong> MI ‘cadeau de l’ambassadeur’ ou ‘relations publiques<br />
de l’ambassade’ 115 , même si cette pratique a tendance à diminuer. De telles MI ont pour<br />
objectif de s’attirer les faveurs ou de rendre une faveur à une personne ou un groupe de<br />
personnes influent. Elles ne sont pas nécessairement moins pertinentes pour le<br />
développement et donnent souvent de bons résultats pour le groupe de bénéficiaire<br />
impliqué. Mais elles s’intègrent plus que difficilement dans un cadre stratégique<br />
préétabli. La stratégie de visibilité n’a pas tout à fait le même objectif puisqu’elle vise<br />
soit à montrer la présence belge indépendamment <strong>du</strong> groupe de bénéficiaire ; soit à<br />
montrer au public belge une vitrine de la coopération belge dans le pays concerné. Une<br />
telle stratégie favorise par exemple les constructions pérennes le long <strong>des</strong> routes (avec<br />
grand panneau et drapeau), les événements à couverture médiatique importante, les MI<br />
à résultats visibles importants, les MI facilement accessibles (pas loin de la route<br />
113 Il n’y a pas de signification statistique aux groupes cités.<br />
114 Het « <strong>Micro</strong>-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 3: de realisatie<br />
van een micro-interventie.<br />
115 Nous avons rencontré plusieurs cas de MI envoyées pour exécution à la RR CTB avec la mention : « MIP à la<br />
demande de l’ambassadeur, suite à sa visite à… »<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 80/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
goudronnée) et les MI proches de la Capitale (pour ne pas perdre trop de temps en<br />
suivi).<br />
5.2.8. Influence de la stratégie sur l’efficience<br />
Les stratégies (ou l’absence de stratégies) développées localement peuvent aussi<br />
influencer l’efficience <strong>des</strong> résultats obtenus. Par exemple : la décision de ne permettre<br />
l’utilisation <strong>des</strong> fonds belges que pour l’acquisition de biens matériels, l’utilisation d’un<br />
intermédiaire connu et fiable, le financement de communautés connues et fiables, la<br />
limitation géographique à une zone facile d’accès et la limitation à un ou plusieurs<br />
secteurs bien connus <strong>des</strong> responsables PMI sur place diminue le volume <strong>des</strong> ressources à<br />
affecter au suivi.<br />
Comme nous l’avons déjà dit, les disponibilités en personnel dans les bureaux de<br />
coopération <strong>des</strong> ambassa<strong>des</strong> et dans les RR CTB ne sont pas toujours adaptées au<br />
volume objectif de travail qu’implique la gestion <strong>du</strong> PMI. Ceci peut être temporaire<br />
(période de mouvement, congés, maladie) ou permanent (notamment dû au fait qu’un<br />
membre de personnel est indivisible). En conséquence les situations peuvent être très<br />
différentes d’un pays à l’autre. Mais l’importance accordée au PMI parmi les autres<br />
programmes à superviser/ suivre ou mettre en œuvre et les priorités accordées par<br />
chacun <strong>des</strong> intervenants dans l’utilisation <strong>des</strong> moyens disponibles varient et sont aussi<br />
<strong>des</strong> éléments de programmation stratégique.<br />
Ainsi, il y a <strong>des</strong> pays partenaires ou chaque MI est systématiquement visitée, parfois<br />
plusieurs fois, parfois par l’ambassade et par la CTB, avant, pendant et/ou à la fin de la<br />
mise en œuvre. Inversement, Il y a aussi <strong>des</strong> pays ou certaines MI ne sont jamais<br />
visitées.<br />
D’autres facteurs de nature stratégique affectent encore les frais de gestion <strong>du</strong> PMI au<br />
niveau d’un pays et par là même son efficience ; ce sont :<br />
- le statut <strong>des</strong> responsables <strong>du</strong> programme selon qu’ils soient engagés localement<br />
ou non ;<br />
- le degré de délégation de la gestion à <strong>des</strong> organisations intermédiaires (ONG<br />
internationales,…) ; et<br />
- la répartition <strong>des</strong> tâches entre l’ambassade et la Représentation de la CTB 116 .<br />
Au niveau <strong>du</strong> budget d’une MI, il y a également une très grande variation. Le montant<br />
maximum est plafonné à 12.500€ mais dans plusieurs pays cette limite est ramenée vers<br />
le bas pour permettre de répondre à davantage de deman<strong>des</strong>. Au Mali, par exemple, en<br />
2009 le plafond <strong>des</strong> MI était de 9000€. L’Algérie est le seul pays où l’utilisation autant<br />
que possible <strong>du</strong> budget maximal est un élément de stratégie qui permet notamment de<br />
limiter les frais de gestion.<br />
5.3. <strong>Evaluation</strong> <strong>des</strong> processus<br />
Selon les sources, le cycle de la prestation PMI comprend 4 phases 117 (la<br />
programmation, l’identification et la recevabilité, la mise en œuvre et l’appréciation) ou 7<br />
étapes 118 (la demande, l’identification, l’appréciation, la formulation par la CTB, la<br />
convention entre la Belgique et le bénéficiaire, la mise en œuvre et l’évaluation).<br />
Quelques points de procé<strong>du</strong>re sont examinés ci-après plus en détail.<br />
116 <strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme de micro-<strong>interventions</strong> (MIP), COTA asbl, Bruno Kervyn, Monique Munting ; 2008.<br />
117 Guide de mise en œuvre de la prestation MIP juin 2007 (version 02), point 1.3.<br />
118 Het « <strong>Micro</strong>-interventie programma » - MIP INSTRUCTIE voor de Attachés en DGIS. Point 2.2, 3°.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 81/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
5.3.1. Programmation budgétaire<br />
5.3.1.1. <strong>Programme</strong> général et programmes Pays<br />
Si la procé<strong>du</strong>re de programmation budgétaire décrite dans la CGMO était appliquée à la<br />
lettre, elle devrait permettre de connaître les besoins totaux de programmation<br />
budgétaire pour l’année N+1 avant la fin de l’année N et permettre ainsi le respect <strong>du</strong><br />
3 ième contrat de gestion précité.<br />
La procé<strong>du</strong>re réellement appliquée est sensiblement différente<br />
- D’une part, comme déjà mentionné, l’absence de stratégie déclinée sous forme<br />
de logique d’intervention empêche toute programmation budgétaire basée sur les<br />
besoins nécessaires à la réalisation d’un objectif précis.<br />
- D’autre part, la programmation <strong>des</strong> MI est inscrite dans les PIC depuis 2009.<br />
Dans ces cas « L’Attaché n’est plus impliqué dans l’établissement <strong>du</strong> budget, sauf<br />
dans la préparation de la Commission mixte ». Le budget pour les MIP est alors<br />
un montant global portant sur toute la période <strong>du</strong> PIC qui n’est pas toujours<br />
dissocié sur une base annuelle.<br />
- Enfin, les missions de terrain ont confirmé les résultats d’interviews au niveau <strong>des</strong><br />
attachés ; à savoir que là où c’est encore possible (où le PMI n’est pas dans le<br />
PIC), le délai <strong>du</strong> 30 novembre est impossible à tenir.<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100<br />
La procé<strong>du</strong>re de<br />
programmation budgétaire<br />
de la CGMO est-elle<br />
intégralement appliquée?<br />
Attaché 60<br />
Rep. Res. CTB 85,7<br />
Diagramme 52 : opinion <strong>des</strong> attachés et <strong>des</strong> RR CTB sur le degré d’application de la<br />
procé<strong>du</strong>re de programmation budgétaire<br />
Les raisons invoquées pour la non observance stricte <strong>des</strong> procé<strong>du</strong>res sont :<br />
- pour les attachés, le sous-effectif <strong>du</strong> bureau de coopération, <strong>des</strong> priorités plus<br />
importantes, la fixation arbitraire <strong>du</strong> budget par Bruxelles et le manque de<br />
bonnes propositions. Pour remplir correctement le rôle qui lui est assigné dans la<br />
programmation budgétaire, l’attaché aurait déjà dû clôturer la procé<strong>du</strong>re d’appel<br />
à proposition et de sélection avant le 30 novembre, ce qui est quasi impossible.<br />
De ce fait le même montant est souvent recon<strong>du</strong>it d’année en année par l’attaché<br />
ou un montant est arbitrairement fixé par la DG-D à Bruxelles ;<br />
- pour les RR CTB, ils remplissent leur rôle mais ce sont les attachés qui sont<br />
parfois dans l’incapacité de remplir le leur à cause de l’arrivée tardive <strong>des</strong><br />
instructions.<br />
Les rapports annuels de la CTB mentionnent vis-à-vis <strong>du</strong> budget annuel, les montants<br />
engagés et les montants réellement payés. Les montants engagés correspondent ou sont<br />
légèrement en <strong>des</strong>sous <strong>du</strong> budget alloué. Les montants réellement dépensés sont<br />
souvent beaucoup plus bas 119 .<br />
Le caractère annuel de la CGMO et <strong>du</strong> budget qui y est associé est reconnu par<br />
pratiquement tous comme un frein à la bonne gestion <strong>du</strong> PMI.<br />
119 Les raisons de ces différences sont expliquées au § 2.6.2.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 82/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
Tant l’inscription <strong>du</strong> budget au PIC que les retards évoqués ci-<strong>des</strong>sus lorsque<br />
l’application de la procé<strong>du</strong>re est encore possible, entraine inévitablement une gestion<br />
axée plus sur les moyens disponibles que sur <strong>des</strong> résultats. Jusqu’à présent les<br />
deman<strong>des</strong> budgétaires, même supérieures aux montants prévus dans le PIC étaient<br />
honorées mais les interviews à Bruxelles et la CGMO confirment que cette année 2011,<br />
ce n’est plus le cas, spécialement dans les pays où un PIC a été conclu récemment. Il<br />
faut également noter que, au moins dans un pays visité, une augmentation budgétaire a<br />
été accordée alors que le budget de l’année antérieure n’avait pu être engagé<br />
entièrement.<br />
Tant dans les questionnaires adressés au terrain qu’au cours <strong>des</strong> missions, de<br />
nombreuses voix se sont élevées pour demander plus de flexibilité dans la<br />
programmation financière. L’annualité <strong>du</strong> budget oblige à recon<strong>du</strong>ire sur le budget de<br />
l’année M+1, les montants non dépensés dans l’année N et oblige également les MI<br />
commencées au cours de l’année N à se terminer au plus tard au cours de l’année N+1.<br />
Il n’y a aucune justification logique à cette instruction qui ne peut qu’influencer<br />
négativement la prédictibilité et le bon déroulement de certaines MI et dont l’application<br />
réclame un temps précieux dont chacun sait que les acteurs <strong>du</strong> PMI manquent<br />
cruellement.<br />
La différence entre le degré d’application de la CGMO par les attachés et par les RR CTB<br />
s’explique par le fait que les rôles de l’un et de l’autre dans la programmation budgétaire<br />
sont différents et sensiblement plus faciles pour les RR CTB (voir <strong>des</strong>cription de la<br />
procé<strong>du</strong>re au point 2.6.2.).<br />
5.3.1.2. Budget indivi<strong>du</strong>el <strong>des</strong> MI<br />
La structure et le contenu <strong>des</strong> budgets indivi<strong>du</strong>els de chaque MI appuyée par la<br />
Coopération belge sont très variables. Une grande partie de cette variation est <strong>du</strong>e à la<br />
politique locale de l’attaché et <strong>du</strong> RR CTB en la matière. Les différences d’un pays à<br />
l’autre portent le plus souvent sur :<br />
- Les dépenses éligibles : dans certains pays, seules les dépenses matérielles<br />
(matériaux, équipement,…) sont éligibles pour une MI et ceci de manière très<br />
stricte. Dans ce cas les travaux et services liés à la réalisation de la MI sont soit à<br />
charge de l’organisation bénéficiaire, soit à charge d’un co-financeur pour qui ce<br />
dernier type de dépenses est éligible. Dans d’autres pays le financement sur<br />
budget belge de la main d’œuvre qualifiée, d’ateliers de formation et d’autres<br />
prestations de service est effectivement possible et autorisé.<br />
- L’appréciation par l’association demanderesse de la valeur financière de sa<br />
contribution (fixée à 20 pour cent minimum) et de la manière dont cette<br />
contribution est prise en compte.<br />
- La possibilité d’un cofinancement dont la valeur est parfois cinq fois plus élevée<br />
que la contribution belge (plusieurs exemples en Palestine).<br />
- La possibilité de doubler, voire tripler le budget maximal autorisé en répartissant<br />
le financement sur plusieurs propositions de financement successives.<br />
5.3.1.3. Conclusions sur les procé<strong>du</strong>res budgétaires<br />
Un processus de programmation budgétaire devrait normalement s’appuyer sur<br />
l’estimation <strong>des</strong> ressources nécessaires à l’obtention de résultats atten<strong>du</strong>s. Pour le PMI,<br />
dans 50 pour cent <strong>des</strong> cas, les MI sont sélectionnées à concurrence <strong>du</strong> budget disponible<br />
car il n’y a pas assez de budget ; dans les autres 50 pour cent, il n’y a pas suffisamment<br />
de propositions de bonne qualité pour épuiser le budget. Dans l’estimation budgétaire<br />
que les demandeurs de MI annexent à leur proposition, les matériaux, équipements ou<br />
activités sont déterminés par le plafond <strong>du</strong> montant accordé par la Belgique.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 83/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
5.3.2. Appel à propositions / intro<strong>du</strong>ction <strong>des</strong> deman<strong>des</strong> de<br />
financements<br />
L’appel à proposition est une <strong>des</strong> phases où s’exercent par excellence l’autonomie et la<br />
décentralisation sur le terrain. Peut-être est-ce pour cela qu’il prend <strong>des</strong> formes<br />
multiples et que la CGMO ne contient que peu d’informations concernant cette étape<br />
pourtant essentielle.<br />
Les formulaires types à remplir par les demandeurs (voir annexe 11) ne sont pas utilisés<br />
de manière systématique dans tous les pays.<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100<br />
La procé<strong>du</strong>re pour l’intro<strong>du</strong>ction <strong>des</strong> propositions /<br />
deman<strong>des</strong> de financement de la CGMO est-elle<br />
intégralement appliquée ?<br />
La Représentation de la CTB participe-t-elle autrement<br />
à l’information <strong>des</strong> bénéficiaires potentiels sur<br />
l’existence de l’instrument ?<br />
La CTB aide-t-elle les bénéficiaires potentiels pour<br />
intro<strong>du</strong>ire <strong>des</strong> propositions<br />
Les propositions doivent-elles être rédigées selon un<br />
canevas précis et obligatoire ?<br />
Attaché 68,8<br />
RR CTB 80<br />
RR CTB 80<br />
RR CTB 53,3<br />
RR CTB 85,7<br />
Diagramme 53 : Informations relatives à l’intro<strong>du</strong>ction <strong>des</strong> propositions / deman<strong>des</strong> de<br />
financement (en % <strong>des</strong> réponses)<br />
Les missions de terrain, tout comme la large majorité <strong>des</strong> interviews, ont révélé que le<br />
souci le plus fréquent au niveau de l’appel à propositions est qu’il y a beaucoup trop de<br />
deman<strong>des</strong> par rapport aux moyens de financement disponibles. Cette situation est<br />
partagée par tous les bailleurs interrogés dans le cadre <strong>du</strong> benchmarking. C’est la raison<br />
pour laquelle la plupart <strong>des</strong> postes ont une stratégie de publicité limitée et n’utilisent<br />
parfois que le simple ‘bouche à oreille’. La limitation de la publicité entraine une<br />
discrimination positive envers les groupes qui sont au courant de l’existence <strong>du</strong> PMI<br />
et/ou ceux qui ont un accès facile aux éventuels sites internet qui en font mention.<br />
L’afflux de deman<strong>des</strong> ne signifie pas nécessairement qu’il y ait toujours un nombre<br />
suffisant de deman<strong>des</strong> de qualité. 120 En Ouganda, la conséquence directe d’un appel à<br />
propositions sur internet est que l’ambassade est maintenant surchargée de centaines de<br />
propositions qui rendent la sélection objective d’une douzaine de deman<strong>des</strong><br />
problématique.<br />
Comme pour la plupart <strong>des</strong> programmes examinés dans le cadre <strong>du</strong> benchmarking,<br />
l’appel à candidatures est parfois accompagné d’un format plus ou moins détaillé pour la<br />
demande de financement. Le canevas standard, dans la mesure où il requiert souvent<br />
l’usage de matériel informatique, pénalise les communautés les plus démunies si ces<br />
dernières sont les véritables initiatrices de la demande (mais nous avons déjà vu que<br />
c’est rarement le cas).<br />
C’est essentiellement le non respect <strong>des</strong> délais, dû au manque d’effectifs ou à <strong>des</strong><br />
priorités plus importantes, qui empêche l’application à 100 pour cent <strong>des</strong> directives de la<br />
CGMO.<br />
120 Au Mozambique par exemple, le programme élimine environ 70 pour cent <strong>des</strong> deman<strong>des</strong> comme non<br />
recevables, mais n’a jamais pu épuiser tout son budget, faute de recevoir suffisamment de bonnes<br />
propositions.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 84/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
La méthode de diffusion utilisée dépend largement de chaque pays et probablement de<br />
la manière dont le programme et les rôles sont conçus par les responsables à<br />
l’ambassade et à la RR CTB. Elle n’est mise en question que par deux ou trois attachés,<br />
mais de façon très pertinente : « L’appel à candidature devrait être très large et ouvert,<br />
mais comment gérer équitablement la masse <strong>des</strong> deman<strong>des</strong> ? » « Comment éviter que<br />
ceux qui sont les mieux équipés pour intro<strong>du</strong>ire un beau MIP ne soient pas favorisés par<br />
rapport aux plus démunis? » « La publicité pour <strong>des</strong> sommes à dépenser provoque <strong>des</strong><br />
vocations de rédacteurs de projets. Pour ceux-ci, l’objectif final de la démarche est le<br />
financement d’un projet et non la réalisation d’un objectif de développement au travers<br />
d’un projet. »<br />
Dans l’aide aux bénéficiaires potentiels, la CTB joue souvent un rôle plus important que<br />
prévu dans la CGMO. Etant davantage en contact avec le terrain, elle est plus souvent<br />
confrontée à <strong>des</strong> deman<strong>des</strong>. Son aide aux bénéficiaires potentiels va de la simple<br />
information sur l’existence <strong>du</strong> programme à l’avis donné pour améliorer la qualité de la<br />
proposition, en passant par l’explication indivi<strong>du</strong>elle de la procé<strong>du</strong>re et <strong>des</strong> pièces<br />
constitutives <strong>du</strong> dossier. Mais la CTB n’est de loin pas le seul intermédiaire / lien belge<br />
facilitant à <strong>des</strong> degrés divers l’intro<strong>du</strong>ction d’une demande pertinente. On peut entre<br />
autres citer : l’ambassade, les ONG belges sur place, <strong>des</strong> congrégations religieuses avec<br />
siège en Belgique, les coopérations communautaires (Wallonie-Bruxelles), régionale<br />
(flamande), provinciales et communales.<br />
5.3.4. Stratégie de sélection<br />
Tout comme dans les autres programmes examinés dans le cadre <strong>du</strong> benchmarking, la<br />
stratégie de sélection intègre les différentes étapes suivantes :<br />
- Satisfaction <strong>des</strong> critères d’éligibilité fixés par les sièges de la DG-D et de la CTB à<br />
Bruxelles dans les textes définissant l’essence même <strong>du</strong> programme. Par<br />
exemple : pas de MI dont le montant initial demandé est supérieur à 12500€ ;<br />
pas de MI dans le secteur <strong>du</strong> microcrédit ;…<br />
- Satisfaction <strong>des</strong> critères d’éligibilité fixés par la stratégie locale <strong>du</strong> PMI dans le<br />
pays partenaire qui précise et limite les critères fixés par les sièges. Par<br />
exemple : la limitation à une zone géographique précise, le suivi rigoureux <strong>du</strong><br />
canevas imposé ou la limitation à deux, voire un secteur / thèmes précis, la<br />
spécification rigoureuse de la nature <strong>des</strong> bénéficiaires,…. Il appartient aux postes<br />
de fixer dans l’appel à proposition qui se fait chaque année sur le terrain, <strong>des</strong><br />
critères additionnels d’éligibilité ou d’exclusion qui leur permettent de sélectionner<br />
les meilleures deman<strong>des</strong> au sein d’un volume gérable de demande de proposition<br />
qui satisfont aux critères d’éligibilité.<br />
Par stratégie de sélection nous entendons la stratégie utilisée pour classer en ordre de<br />
priorité les différentes deman<strong>des</strong> qui satisfont aux critères d’éligibilité.<br />
Il y a <strong>des</strong> instructions sur la stratégie de sélection dans différents textes réglementaires.<br />
Comme nous l’avons déjà mentionné, les instructions pour la préparation <strong>des</strong> PIC<br />
mentionnent qu’« au moins 50% <strong>des</strong> MIP sont réservés à <strong>des</strong> activités visant à<br />
promouvoir l’empowerment <strong>des</strong> femmes ». La CGMO met clairement l’accent sur<br />
l’intégration transversale de la dimension culturelle 121 . Une autre source mentionne<br />
qu’ « une attention particulière est réservée aux initiatives dans le cadre de l’économie<br />
sociale » 122 . Comme nous l’avons dit dans le chapitre consacré au cadre légal et<br />
réglementaire, ces textes et d’autres ne sont pas univoques et sont venus se superposer<br />
121 Convention générale de mise en œuvre de la prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro<strong>interventions</strong><br />
MIP 2009 » ; annexe 1.<br />
122 « <strong>Programme</strong> de micro-<strong>interventions</strong> » ; Justification <strong>du</strong> budget général <strong>des</strong> dépenses 2010, division<br />
organique 54, pages 19 et 20.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 85/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
les uns aux autres depuis 2001 sans qu’aucun n’ait jamais été officiellement abrogé.<br />
Cela donne pas mal de liberté aux attachés et au RR CTB pour développer une stratégie<br />
de sélection propre à chaque pays partenaire. Tout comme pour les autres programmes<br />
similaires examinés dans le cadre <strong>du</strong> Benchmarking, la stratégie de sélection est donc un<br />
autre point fort et un aspect privilégié par l’autonomie et de la décentralisation sur le<br />
terrain.<br />
C’est ainsi que l’orientation culturelle est appliquée de façon conséquente en Palestine<br />
(et l’a été jusque récemment en RDC), alors que dans d’autres pays la nature culturelle<br />
passe largement au second plan.<br />
Un autre critère de sélection appliqué avec plus ou moins de rigueur est le fait que la MI<br />
sélectionnée ne peut générer une situation de concurrence déloyale. Dans les faits<br />
cependant, l’accessibilité <strong>du</strong> programme dépend assez strictement :<br />
- <strong>des</strong> moyens dont dispose l’organisation intermédiaire (ou le bénéficiaire),<br />
- de la proximité de la capitale ou de la route,<br />
- de l’implication de l’ambassadeur / ambassadrice,<br />
- <strong>du</strong> degré de qualification <strong>du</strong> rédacteur de la proposition 123 , et<br />
- depuis plus récemment <strong>du</strong> fait que la demande relève d’un secteur <strong>du</strong> PIC, émane<br />
d’un groupe de femmes, soit localisée dans les zones d’intervention bilatérales.<br />
Dès que l’on finance pour une communauté <strong>des</strong> moyens de pro<strong>du</strong>ction que la<br />
communauté voisine n’a pas, on crée de facto une concurrence déloyale dans la mesure<br />
où la vaste majorité <strong>des</strong> MI à vocation pro<strong>du</strong>ctive vise la génération de revenus.<br />
0 20 40 60 80 100<br />
Les secteurs et thèmes d’intervention de la CGMO<br />
sont-ils intégralement appliqués ?<br />
Avez vous élaboré - formellement ou de facto - au<br />
niveau <strong>du</strong> pays <strong>des</strong> critères additionnels de sélection?<br />
le Rep. Rés. CTB a-t-il participé à l’élaboration d’une<br />
stratégie de sélection propre à l’Etat partenaire?<br />
/L'attaché a-t-il associé la CTB/le Partenaire ?<br />
Avez-vous un dialogue sur la stratégie de sélection<br />
avec l’Attaché de coopération?<br />
RR CTB 71,4<br />
Attaché 61,1<br />
Attaché 44,4<br />
RR CTB 35,7<br />
RR CTB 86,7<br />
Diagramme 54 : implication <strong>des</strong> attachés, <strong>des</strong> RR CTB et de l’Etat partenaire dans la stratégie de<br />
sélection (en % <strong>des</strong> réponses)<br />
Cette inégalité face à la sélection peut être illustrée par le simple fait que dans certains<br />
pays les appels à proposition renvoient pour plus de détails, au site internet de<br />
l’ambassade et/ou de la Représentation CTB. Pour avoir plus de chances de bénéficier <strong>du</strong><br />
programme, il faut donc avoir accès à la toile, ce qui n’est généralement pas le cas pour<br />
les personnes théoriquement ciblées par ce programme. Le degré d’inégalité dépend<br />
aussi de la manière dont les sélections sont faites d’un pays à l’autre. Nos pairs ont<br />
également déjà conclu que : « Dans certains cas, la sélection <strong>des</strong> MI se fait en fonction<br />
de critères précis et transparents, et est revue par un comité de sélection. Dans d’autres<br />
cas la sélection se fait sans critères écrits, sans transparence et sans comité de<br />
123 <strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme de micro-<strong>interventions</strong> (MIP), COTA asbl, Bruno Kervyn, Monique Munting ;<br />
2008.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 86/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
sélection. Ce qui encourage le favoritisme et le clientélisme » 124 . Un nombre élevé de<br />
deman<strong>des</strong> en provenance de la même source est également indicative d’un défaut dans<br />
le processus de sélection.<br />
La MI doit être une initiative locale<br />
La MI doit être <strong>du</strong>rable<br />
9,0<br />
9,3<br />
Une seule MI par groupe bénéficiaire<br />
Concentration thématique<br />
Délais d'exécution 15 mois max sur 2 ans calendrier<br />
max.<br />
Facilité de suivi (capitale + proximité présence belge)<br />
Secteurs et thèmes de la loi de 1998<br />
Les ressources nécessaires pour la MI sont<br />
disponibles localement<br />
Budget inférieur à 12.500€<br />
La MI ne peut pas être purement caritative<br />
Nature <strong>du</strong> groupe cible (femmes, handicapés,<br />
marginaux, enfants <strong>des</strong> rues)<br />
Apport propre de 20 %<br />
Concentration géographique dans la zone <strong>du</strong> PIC<br />
Nombre de bénéficiaire<br />
Caractère innovant de la proposition<br />
Concentration sectorielle autour <strong>des</strong> secteurs <strong>du</strong> PIC<br />
Expérience et réputation de l'organisation requérente<br />
Expertise suffisantte de l'Attaché dans les domaines<br />
<strong>des</strong> propositions<br />
Une seule MI par organisation d'appui<br />
Statut officiel de l'organisation requérente<br />
Nature 'matérielle' de la MI<br />
La MI n'est pas co-financée par un autre bailleur<br />
8,2<br />
8,1<br />
8,0<br />
7,9<br />
7,9<br />
7,9<br />
7,6<br />
7,6<br />
7,6<br />
7,5<br />
7,3<br />
7,1<br />
7,1<br />
7,0<br />
6,7<br />
6,3<br />
6,2<br />
6,2<br />
5,9<br />
5,7<br />
0,0 2,0 4,0 6,0 8,0 10,0<br />
Diagramme 55 : Degré d’importance pour les attachés de différents critères de recevabilité / de<br />
sélection ; classé de prioritaire (10) à ‘rarement utilisé’ (0)<br />
Il y a de plus une certaine contradiction entre, d’une part, l’interdiction d’appuyer <strong>des</strong><br />
initiatives économiquement rentables et d’autre part, le besoin de <strong>du</strong>rabilité et<br />
l’interdiction d’être purement caritatif. Dans certains pays, malgré les instructions<br />
certains groupements ont bénéficié d’un second, voire d’un troisième financement dans<br />
la même année (par exemple : Al Quds University en Palestine) ou pendant <strong>des</strong> années<br />
successives. De même, de nombreux intermédiaires qualifiés de « groupement d’intérêt<br />
économique » ont bénéficié d’un financement. Le nombre de bénéficiaires n’est pas un<br />
critère de sélection comme le montre l’analyse <strong>du</strong> programme au Sénégal pour les MI<br />
terminées en 2007,2008 et 2009. Pour un même montant le nombre de bénéficiaires par<br />
MI peut varier de quelques unités à plusieurs milliers. (voir diagramme 6, page 21)<br />
Dans certains pays la dernière phase de sélection est effectuée sur base d’un texte écrit<br />
convenu localement et un système de sélection ‘par points’ est appliqué, ce qui permet<br />
124 <strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme de micro-<strong>interventions</strong> (MIP), COTA asbl, Bruno Kervyn, Monique Munting ;<br />
2008.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 87/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
d’objectiver la sélection et de minimiser les discussions. Un bon exemple de ce système<br />
est donné en annexe 3.<br />
C’est donc dans la restriction <strong>des</strong> critères d’éligibilité, dans la fixation de critères<br />
éventuels de présélection et dans l’établissement de priorités pour la sélection qu’une<br />
stratégie spécifique à chaque pays partenaire peut être définie.<br />
Le degré d’élaboration d’une telle stratégie varie d’un pays à l’autre mais de nombreux<br />
attachés et RR CTB sont convaincus de son utilité.<br />
Afin de faciliter la détermination d’une stratégie de sélection, nous mettons à la<br />
disposition <strong>des</strong> postes (diagramme 55), les résultats de l’enquête auprès <strong>des</strong> attachés<br />
sur l’importance relative qu’ils donnent à différents critères d’éligibilité, de présélection<br />
et de sélection. L’importance donnée aux critères n’est pas nécessairement liée à la<br />
réalité sur le terrain. L’exemple le plus frappant concerne sans doute l’obligation de<br />
<strong>du</strong>rabilité.<br />
5.3.5. Procé<strong>du</strong>re de sélection<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100<br />
La procé<strong>du</strong>re de sélection et d’approbation <strong>des</strong><br />
sélections, telle que mentionnée dans la CGMO estelle<br />
intégralement appliquée ?<br />
Attaché 75<br />
RR CTB 64,3<br />
La sélection d'une MI est-elle subordonnée à une<br />
visite préalable sur place?<br />
Attaché 52,8<br />
RR CTB 57,1<br />
La sélection s’arrête-t-elle quand il n’y a plus de<br />
propositions valables, même si le budget n’est pas<br />
épuisé ?<br />
Attaché 50<br />
Diagramme 56 : informations relatives à la procé<strong>du</strong>re de sélection (en % <strong>des</strong> réponses)<br />
Implication <strong>des</strong> différents acteurs dans la sélection :<br />
Dans certains cas, la sélection finale est faite par l’attaché seul, dans d’autres cas, par<br />
l’attaché et le RR CTB, dans d’autres enfin par l’attaché, le RR CTB, un Représentant de<br />
l’Etat partenaire, un représentant de la société civile et <strong>des</strong> représentants d’autres<br />
bailleurs ayant un programme similaire.<br />
Dans le cas où d’autres bailleurs sont invités et participent activement, la Belgique est<br />
également appelée à participer au processus de sélection de ces derniers. Cette<br />
procé<strong>du</strong>re limite le risque de double financement, mais nécessite que l’on consacre <strong>du</strong><br />
temps à l’étude, même sommaire, <strong>des</strong> dossiers.<br />
En cas de divergence de vues, par exemple sur la pertinence ou la faisabilité, c’est<br />
toujours l’attaché (le bureau de coopération) qui tranche.<br />
La non observance <strong>des</strong> dispositions de la CGMO en matière de sélection est<br />
principalement <strong>du</strong>e :<br />
- à <strong>des</strong> retards dans le processus de sélection, eux-mêmes parfois <strong>du</strong>s à la<br />
signature tardive de la CGMO ; et<br />
- au fait que la Représentation Résidente de la CTB n’est pas ou trop peu associée<br />
aux phases de recevabilité et de présélection. La CGMO précise pourtant:<br />
« L’Attaché se prononce sur la recevabilité <strong>des</strong> propositions en concertation avec<br />
le Représentant résident de la CTB » ; « les dossiers recevables sont transmis à<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 88/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
la Représentation » ; « en cas de risque, <strong>des</strong> visites de terrains peuvent être<br />
programmées par le Représentant résident » ; « une présélection peut être<br />
établie conjointement » ; « l’Attaché et le Représentant résident se prononcent<br />
sur la sélection… et signent conjointement le PV de sélection ».<br />
Dans la grande majorité <strong>des</strong> cas, un mo<strong>du</strong>s vivendi est trouvé sur le partage <strong>des</strong> tâches.<br />
Même si les instructions étaient appliquées à la lettre, les notions de ‘concertation’ et de<br />
‘sélection conjointe’ ne sont de toute façon pas opérationnalisables de manière<br />
univoque.<br />
Dans une faible majorité <strong>des</strong> pays seulement, les propositions recevables sont visitées<br />
soit conjointement, soit séparément par l’attaché, le RR CTB, le chargé <strong>du</strong> programme à<br />
l’ambassade, le chargé <strong>du</strong> programme à la Représentation résidente de la CTB, un<br />
expert junior, un collaborateur qui a une bonne connaissance de la thématique,… Là où<br />
cela ne se fait pas systématiquement, <strong>des</strong> visites sont organisées en cas de doute,<br />
malgré une impression généralement positive ou, par la CTB pendant la période entre la<br />
sélection et la signature <strong>du</strong> contrat. Il va de soi que là où les personnes qui effectuent<br />
ces visites préalables sur le terrain ont une influence déterminante sur la sélection. Les<br />
ressources nécessaires pour les visites de terrain, mais aussi les résultats potentiels de<br />
ces visites préparatoires influencent l’efficience dans un sens très variable selon la<br />
nature de la MI et les qualifications <strong>des</strong> bénéficiaires potentiels. Dans certains pays <strong>des</strong><br />
visites d’identification sont pratiquées pour prendre contact avec les communautés<br />
bénéficiaires en vue de la sélection finale <strong>des</strong> dossiers susceptibles d’être financés. Les<br />
moyens disponibles, s’ils existent, ne permettent cependant pas de vérifier si<br />
l’intervention proposée permet de répondre de manière optimale aux besoins exprimés<br />
par les communautés, tenant compte <strong>des</strong> capacités de ces dernières.<br />
Il ressort en effet de l’analyse <strong>des</strong> rapports pays qu’il existe quelques rares cas de MI<br />
acceptées dans un premier temps et ensuite annulées pour raisons diverses (un autre<br />
financement avait entretemps été trouvé, le personnel très spécialisé requis n’était plus<br />
disponible, forte disparité entre ce qui est décrit dans la demande de fonds et la réalité<br />
sur le terrain,…).<br />
5.3.6. Gestion, mise en œuvre, suivi et évaluation<br />
5.3.6.1. Mobilisation <strong>des</strong> ressources<br />
La microintervention a reçu tous les fonds promis (85<br />
réponses)<br />
99<br />
Le promoteur de la MI ou l'organisation bénéficiaire ont<br />
contribué aux ressources financières comme prévu<br />
(47 réponses)<br />
83<br />
Les bénéficiaires de la MI ont contribué aux<br />
ressources humaines comme prévu (60 réponses)<br />
86<br />
Le partenaire local responsable a utilisé tous les fonds<br />
pour financer les activités prévue (good governance<br />
<strong>du</strong> partenaire local / n’a pas pris de commission) (60<br />
réponses)<br />
93<br />
0 20 40 60 80 100<br />
Diagramme 57 : degré de provision de différentes ressources par rapport aux promesses et<br />
prévisions. (en % <strong>du</strong> nombre de réponses)<br />
Sur le plan <strong>des</strong> ressources, comme l’indique le diagramme 57 ci-<strong>des</strong>sus :<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 89/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
- La Belgique verse entièrement les fonds promis. Dans les très rares cas où<br />
l’intégralité <strong>du</strong> montant n’a pas été versé, cela est dû à la non observance <strong>des</strong><br />
procé<strong>du</strong>res en matière de rapportage ou parce que la mise en œuvre de la MI n’a<br />
pas été menée à son terme.<br />
- Pour la contribution financière <strong>du</strong> promoteur ou de l’organisation bénéficiaire, les<br />
montants réellement versés atteignent, selon les évaluateurs, plus de 80 pour<br />
cent <strong>des</strong> prévisions. Les MI qui ne performent pas bien dans ce domaine sont<br />
essentiellement menées par <strong>des</strong> organisations dont la contribution ‘personnelle’<br />
provient en fait d’un autre bailleur et non de biens monnayables ou de fonds<br />
rassemblés par les cotisations <strong>des</strong> membres.<br />
- Toutes les MI ne se prêtent pas à une contribution <strong>des</strong> bénéficiaires. Pour <strong>des</strong> MI<br />
d’infrastructure par exemple, <strong>des</strong> jeunes gens désœuvrés peuvent fournir<br />
bénévolement de la main d’œuvre non qualifiée. Il n’en va pas de même pour la<br />
construction d’une salle de classe pour jeunes aveugles. L’évaluation a montré<br />
que la contribution <strong>des</strong> bénéficiaires aux ressources financières était très<br />
approximativement convertie en termes financiers (parfois fortement surévaluée,<br />
parfois fortement sous évaluée).<br />
- Enfin, quelques intermédiaires se spécialisent parfois dans la rédaction de<br />
propositions pour <strong>des</strong> bénéficiaires finaux, voire pour leur bénéfice personnel.<br />
L’évaluation confirme ce fait tout en le ramenant à sa juste (et faible) proportion.<br />
5.3.6.2. Mise en œuvre <strong>des</strong> activités<br />
100,0<br />
80,0<br />
60,0<br />
40,0<br />
20,0<br />
0,0<br />
très faible<br />
2,5 3,8 7,5<br />
12,5<br />
faible<br />
médiocre<br />
satisfaisant<br />
73,8<br />
bon<br />
Diagramme 58 : répartition <strong>des</strong> MI en fonction <strong>du</strong> degré de réalisation <strong>des</strong> activités prévues (en<br />
% de 80 réponses)<br />
L’évaluation a révélé que de manière générale les MI mettent en œuvre les activités<br />
prévues 125 . Mais <strong>des</strong> petits et grands échecs ont aussi été constatés. Dans d’autres MI<br />
les activités ont été effectuées mais n’ont pas atteint un degré d’exécution satisfaisant.<br />
Au niveau de la réalisation <strong>des</strong> activités il n’y a pas de gran<strong>des</strong> différences entre les MI à<br />
caractère matériel et les MI à caractère immatériel : les matériaux sont livrés, les bien<br />
d’équipement sont achetés, <strong>des</strong> formations, <strong>des</strong> événements, <strong>des</strong> séminaires sont<br />
organisés, divers services sont ren<strong>du</strong>s,…<br />
5.3.6.3. Gestion<br />
Le PMI s’est toujours caractérisé par un système de cogestion par divers intervenants,<br />
par une décentralisation au niveau <strong>du</strong> terrain et par une plus ou moins grande souplesse.<br />
125 Nous n’avons pas pu nous prononcer sur un certain nombre de MI démarrées en 2010 et qui n’étaient pas<br />
encore terminées.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 90/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
La gestion <strong>du</strong> PMI est assurée au siège de la CTB à Bruxelles par un équivalent temps<br />
plein. La responsable <strong>du</strong> dossier à la DG-D est surtout impliquée dans le traitement de la<br />
convention annuelle de mise en œuvre et dans le suivi <strong>du</strong> respect de cette convention<br />
par les parties impliquées.<br />
Les réponses aux questionnaires envoyés sur le terrain confirment que la mise en œuvre<br />
est surtout <strong>du</strong> ressort de la CTB, même si les attachés s’impliquent parfois et dans<br />
certains pays seulement, dans les cas politiquement délicats ou les visites de suivi.<br />
Comme nous l’avons déjà signalé à plusieurs reprises dans ce rapport, le manque de<br />
moyens, tant pour la préparation que pour l’accompagnement, le suivi, le contrôle, le<br />
rapportage et l’évaluation est systématiquement rappelé tant par les attachés que par<br />
les RR CTB. Les missions de terrain ont mis à jour un problème supplémentaire dû au<br />
fait que si les moyens humains (chers en termes de coûts salariaux) sont présents à<br />
l’ambassade et/ou à la RR CTB, les moyens matériels (véhicules,…) ou financiers (budget<br />
pour frais de mission) manquent pour optimaliser l’efficience.<br />
Temps moyen consacré au programme par l'Ambassade<br />
Attachés: 67 jours<br />
Temps moyen consacré au programme par la<br />
Représentation Résidente de la CTB<br />
RR CTB: 111 jours<br />
Temps moyen entre la réception <strong>du</strong> PV et la signature <strong>des</strong><br />
(premiers) contrats<br />
Temps moyen nécessaire pour la signature de tous les<br />
contrats <strong>du</strong> premier PV de sélection<br />
Temps moyen entre la signature <strong>du</strong> contrat et le premier<br />
versement<br />
Temps moyen entre la demande <strong>des</strong> autres tranches et le<br />
versement<br />
28 jours<br />
45 jours<br />
12 jours<br />
22 jours<br />
0 20 40 60 80 100 120<br />
Diagramme 59 : Temps moyens consacré au PMI (en personnes x jours) et à la mise en œuvre de<br />
certaines étapes (en jours calendaires)<br />
0 10 20 30 40 50 60 70 80 90 100<br />
Adapte-t-on le nombre ou le budget pour les MI aux<br />
moyens de gestion disponible dans l’Ambassade / à la<br />
Représentation Résidente CTB ?<br />
L’attaché est-il impliqué de quelque façon dans la mise<br />
en œuvre <strong>des</strong> MI ?<br />
Attachés 38,9<br />
RR CTB 14,3<br />
Attachés 40<br />
La signature de la convention est-elle subordonnée à<br />
une visite préalable sur place?<br />
RR CTB 50,6<br />
Des visites régulières en cours de mise en œuvre<br />
sont-elles systématiquement prévues ?<br />
RR CTB 78,6<br />
Avez-vous établi au niveau local un manuel de suivi et<br />
<strong>des</strong> principes à suivre spécifique au pays partenaire ?<br />
RR CTB 21,4<br />
La procé<strong>du</strong>re de rapportage, telle que mentionnée<br />
dans la CGMO est-elle intégralement appliquée ?<br />
Attachés 64,3<br />
RR CTB 100<br />
Diagramme 60 : Information sur la gestion, la mise en œuvre, le suivi et l’évaluation <strong>du</strong> programme<br />
(en % <strong>des</strong> réponses)<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 91/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
Le diagramme 59 ci-<strong>des</strong>sus donne à titre indicatif, quelques valeurs moyennes dans les<br />
étapes clefs de la mise en œuvre. Dans la mesure où le nombre de MI par pays est<br />
fortement variable, on ne peut dé<strong>du</strong>ire <strong>des</strong> temps moyens consacrés au programme<br />
qu’ils sont approximativement 2 fois plus grands pour la RR CTB que pour l’ambassade.<br />
La fréquence et la profondeur <strong>du</strong> suivi sont très variables d’un pays à l’autre et/ou d’un<br />
bailleur à l’autre. Il y a en effet <strong>des</strong> pays ou toutes les MI sont systématiquement<br />
visitées avant et/ou pendant, et/ou à la fin de la mise en œuvre. Dans d’autres pays le<br />
suivi se fait ‘sur dossiers’ et au moyen <strong>du</strong> rapportage, surtout financier, accompagné –<br />
ou non – de photos <strong>des</strong> réalisations.<br />
Comme mentionné plus haut, le caractère annuel de la CGMO et <strong>du</strong> budget qui y est<br />
associé est identifié par pratiquement tous comme un frein à la bonne gestion <strong>du</strong> PMI.<br />
Pour les personnes impliquées dans le PMI à Bruxelles, la mise en œuvre <strong>du</strong> PMI se<br />
déroule « sans trop de problèmes ».<br />
A la DG-D les activités relatives au programme sont plutôt ré<strong>du</strong>ites et centrées sur la<br />
CGMO annuelle. La signature de cette convention s’effectue souvent avec retard. Le<br />
rapportage annuel prévu par la convention est bien transmis à temps à la DG-D, mais<br />
aucun usage particulier n’en est fait. Il n’est pas lu et est directement classé. Si le<br />
rapport est à cent pour cent conforme aux dispositions de la CGMO, son utilité<br />
stratégique est plutôt limitée, voire nulle.<br />
Le manque de ressources disponibles pour la gestion <strong>des</strong> fonds pour microprojets est<br />
généralisé parmi tous les bailleurs contactés, mais plus criant chez l’un que chez l’autre.<br />
Le Canada par exemple consacre tout de même 15 pour cent <strong>du</strong> budget aux aspects<br />
identification, suivi et évaluation. Pour pallier le manque de ressources, plusieurs<br />
programmes étudiés dans le benchmarking ont recours à <strong>des</strong> trucs et astuces :<br />
limitation aux zones proches de la capitale, restriction <strong>des</strong> financements à <strong>des</strong> activités<br />
faciles et sans grand risque fi<strong>du</strong>ciaire, limitation drastique <strong>du</strong> nombre d’<strong>interventions</strong>,…<br />
5.3.6.4. Fiche technique<br />
Les fiches techniques de projet ne sont pas utilisées dans tous les pays.<br />
L’analyse <strong>des</strong> rapports indivi<strong>du</strong>els, mais surtout l’étude <strong>des</strong> dossiers dans les 6 pays<br />
visités montrent que l’élaboration <strong>des</strong> propositions ne relève pas de l’application de la<br />
méthode PIPO, mais plutôt d’une logique d’intervention ‘à l’envers’, partant <strong>du</strong> montant<br />
disponible (souvent le maximum) pour aboutir aux activités et aux intrants.<br />
Les formulaires types à remplir par les demandeurs (voir annexe 11) contiennent bien<br />
les rubriques utiles (objectif général, objectif spécifique, résultats, activités…) avec les<br />
explications sur ces termes, mais il faut se rendre à l’évidence que bien souvent ces<br />
‘cases’ sont remplies sans beaucoup de réflexion. De plus, ces formulaires types ne sont<br />
pas utilisés dans tous les pays.<br />
Dans la formulation <strong>du</strong> ‘DTF’, la CTB joue souvent un rôle plus important que prévu dans<br />
la CGMO. La première version envoyée à l’attaché est fréquemment enrichie par la RR<br />
CTB pour aboutir à un projet plus réalisable. Ceci n’est finalement que fort logique dans<br />
la mesure où la CTB assurera plus tard la gestion de la mise en œuvre. C’est finalement<br />
la convention signée entre la CTB et l’association bénéficiaire qui contient les seuls vrais<br />
éléments technique et financiers à suivre.<br />
5.3.6.5. Suivi<br />
En pratique, le suivi s’exerce diversement d’un pays à l’autre car la gestion décentralisée<br />
<strong>du</strong> programme, les textes et les principes permettent une grande flexibilité.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 92/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
Nous avons déjà vu (aux points 4.2. et 4.3.) que le suivi était un facteur influençant<br />
l’efficacité.<br />
La justification comptable <strong>des</strong> dépenses est privilégiée car les budgets normaux de<br />
fonctionnement ne permettent de couvrir que le suivi comptable 126 . On vérifie que le<br />
bien a été acquis, que le service a été ren<strong>du</strong> et que les pièces comptables sont<br />
conformes. Il semble y avoir une certaine correspondance entre le nombre de visites<br />
dont une MI bénéficie et la proximité avec le siège de l’ambassade et de la RR CTB 127 .<br />
Dans certains pays où le nombre annuel de MI tourne autour de 10, <strong>des</strong> efforts ont été<br />
fait malgré la faiblesse <strong>des</strong> moyens disponibles pour suivre les MI au niveau de la<br />
qualité. Dans un pays au moins, toutes les MI ont été visitées au moins une fois par an.<br />
Dans d’autres pays, notamment en RDC où le territoire est immense et où il y a<br />
régulièrement une centaine de MI par an, ce type de suivi est bien évidemment<br />
impossible.<br />
5.3.6.6. Rapportage de la CTB à la DGD<br />
La procé<strong>du</strong>re de rapportage est décrite au point 2.6.6., page 35, et une appréciation<br />
indivi<strong>du</strong>elle <strong>des</strong> rapports relatifs aux programmes dans chaque pays est présentée en<br />
annexe 8.<br />
Selon le pays et selon les responsables dans ces pays, la partie <strong>des</strong>criptive contient ou<br />
non quelques indications sur le nom de l’organisation intermédiaire, le lieu où la MI se<br />
déroule, son coût total, la contribution de la coopération belge, le nombre et la nature<br />
<strong>des</strong> bénéficiaires, le secteur, les objectif(s), le pourcentage de femmes parmi les<br />
bénéficiaires…<br />
Lorsqu’ils sont mentionnés, les objectifs ne sont pas clairs et souvent exprimés en<br />
termes d’activité. Par exemple, l’objectif est de construire une salle de classe, pas d’avoir<br />
<strong>des</strong> enfants instruits.<br />
Il est également évident que très peu de temps est consacré à la rédaction de ces<br />
rapports. Par exemple, <strong>des</strong> rapports contiennent <strong>des</strong> parties intégralement recopiées <strong>des</strong><br />
années précédentes, ne sont pas complets et ne sont systématiquement pas signés. Ceci<br />
démontre que le rapportage est perçu comme une obligation administrative mais aussi<br />
qu’il y a généralement peu de feedback <strong>des</strong> attachés et <strong>des</strong> personnes responsables aux<br />
sièges de la DG-D et de la CTB, et que l’importance générale accordée à cet éventuel<br />
feedback et au programme est plutôt faible.<br />
Nous pouvons affirmer que d’une manière générale les informations contenues dans les<br />
rapports de la CTB présentent <strong>des</strong> lacunes (bien que variables d’un pays à l’autre et d’un<br />
RR CTB à l’autre dans un même pays). Dans certains pays <strong>des</strong> tentatives d’amélioration<br />
<strong>du</strong> rapportage ont été constatées : rapports indivi<strong>du</strong>els plus complets, carte de situation<br />
(également par rapport aux zones <strong>du</strong> PIC), objectifs bien définis,…<br />
5.3.6.7. Renforcement <strong>des</strong> capacités<br />
Pour rappel, depuis 2009, « une part <strong>du</strong> budget, n’excédant pas 5% de l’ensemble <strong>du</strong><br />
budget annuel total, est disponible localement pour la formation <strong>des</strong> bénéficiaires en vue<br />
d’améliorer la qualité et la <strong>du</strong>rabilité et de renforcer les capacités <strong>des</strong> groupes cibles»<br />
Ce budget est parfois utilisé pour palier le manque de ressources nécessaires au suivi.<br />
Dans d’autres pays cette disposition n’a jamais été appliquée.<br />
126 <strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme de micro-<strong>interventions</strong> (MIP), COTA asbl, Bruno Kervyn, Monique Munting ; 2008.<br />
127 Plusieurs mentions dans les rapports de : « Ce MIP a été visité car proche de (… nom de la capitale).»<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 93/136
Analyse <strong>des</strong> stratégies et <strong>des</strong> processus<br />
5.3.6.8. <strong>Evaluation</strong><br />
Dans l’esprit de tous, l’évaluation <strong>du</strong> PMI en tant que programme et instrument relève<br />
de la responsabilité de l’Etat.<br />
Le rapport d’évaluation (COTA, 2008) a été lu par plusieurs personnes à la DG-D et à la<br />
CTB, mais selon de nombreux répondants, les suites données aux recommandations sont<br />
faibles ou inconnues.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 94/136
Conclusions<br />
6. Conclusions et opinions sur le futur <strong>du</strong><br />
programme<br />
6.1. Conclusions<br />
6.1.1. Cadre légal et règlementaire<br />
Le cadre légal et réglementaire est incohérent. Il est réparti sur plusieurs textes qui<br />
ont été rédigés sur une période de plus de 10 ans et qui sont <strong>des</strong>tinés à <strong>des</strong> utilisateurs<br />
différents. Les textes contiennent <strong>des</strong> éléments sujets à interprétation, qui sont parfois<br />
contradictoires et imposent pour certaines procé<strong>du</strong>res <strong>des</strong> délais difficiles, voire<br />
impossibles à tenir. La CGMO est le texte le plus connu et le plus appliqué, mais il<br />
est pour le moins étonnant que l’on ait superposé à plusieurs reprises <strong>des</strong> points de<br />
règlementation sans y mettre de l’ordre.<br />
Le rattachement <strong>du</strong> PMI à l’article 5 de la loi sur la CTB (coopération bilatérale directe)<br />
est purement arbitraire. Le PMI ne fait pas l’objet d’une convention entre Etats.<br />
L’inscription, ces dernières années, <strong>du</strong> PMI dans le PIC enferme davantage le programme<br />
dans un carcan.<br />
Le PMI tel qu’il est libellé ne permet pas de cibler un groupe précis. D’autres<br />
programmes (ONG, financement direct de la société civile, projets bilatéraux d’appui aux<br />
initiatives locales de développement communautaire) s’occupent aussi de renforcer les<br />
communautés locales.<br />
6.1.2. Stratégie<br />
La stratégie <strong>du</strong> PMI, telle qu’elle est décrite dans les CGMO <strong>des</strong> 5 dernières<br />
années manque de ‘logique’. Les éléments qui la composent (Objectif général,<br />
objectif spécifique, et résultats intermédiaires) ne sont pas déclinés en terme SMART et<br />
les liens de causalité entre ces différents éléments sont faibles.<br />
Que l’on prenne pour référence les CGMO <strong>des</strong> dernières années, les instructions <strong>du</strong> S.E.<br />
Boutmans ou la note explicative <strong>du</strong> budget de l’Etat, les objectifs mentionnés sont<br />
exprimés de manière très générale, extrêmement ambitieux et en totale<br />
inadéquation avec l'approche <strong>du</strong> programme et les moyens accordés et mis en<br />
œuvre dans la réalité. Il est illusoire de penser jamais atteindre ces objectifs avec le<br />
volume de ressources actuellement alloué au programme, avec une approche par petites<br />
<strong>interventions</strong> ponctuelles et en utilisant le cadre légal et réglementaire actuel. Ces<br />
objectifs ne sont d’ailleurs pas explicitement poursuivis. Le PMI n’est pas un<br />
programme avec <strong>des</strong> objectifs de développement ; c’est avant tout un<br />
instrument décentralisé pour le financement de petites <strong>interventions</strong><br />
ponctuelles.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 95/136
Conclusions<br />
6.1.3. Pertinence<br />
Les évaluateurs ne pensent pas que le programme PMI soit pertinent en termes d'aide<br />
au développement. Il ne s'inscrit pas dans les priorités <strong>du</strong> pays partenaire et ne répond<br />
pas à une approche stratégique, ni de la part <strong>du</strong> partenaire, ni de la part de la<br />
coopération belge. Par son fonctionnement basé sur une subvention unique sans<br />
accompagnement autre qu'administratif, il néglige l'élément de <strong>du</strong>rée et de partenariat<br />
inhérent à tout processus de développement. En outre, il s’inscrit difficilement dans<br />
les nouveaux paradigmes de l’aide, notamment les objectifs <strong>du</strong> millénaire, la<br />
Déclaration de Paris, l’approche sectorielle et le consensus européen pour le<br />
développement.<br />
Néanmoins, pris au niveau <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> indivi<strong>du</strong>elles, le PMI est un instrument très<br />
flexible qui permet d’intervenir rapidement et de manière souple et ponctuelle pour<br />
résoudre à petite échelle <strong>des</strong> problèmes réels qui parfois ne trouveraient pas ou<br />
difficilement d’autres sources de financement. Il permet de répondre directement aux<br />
problème(s) constaté(s) ou de financer rapidement <strong>des</strong> deman<strong>des</strong> faites par les<br />
bénéficiaires.<br />
Pour certaines ambassa<strong>des</strong> le PMI est également un bon moyen de contact avec les<br />
réalités <strong>du</strong> terrain. Comme les programmes de petits projets d’ambassade d’autres<br />
bailleurs, le PMI a une logique focalisée sur l’obtention de résultats immédiats.<br />
Il s'apparente davantage à la générosité qu'à l'aide au développement.<br />
Les bénéficiaires <strong>des</strong> MI sont définis au cas par cas. Ceux-ci sont sélectionnés selon <strong>des</strong><br />
critères très variables et n’appartiennent pas toujours aux couches défavorisées de la<br />
population.<br />
Cela n'empêche pas que le nombre de bénéficiaires atteints par le PMI puisse être<br />
relativement élevé.<br />
Dans la plupart <strong>des</strong> cas, les MI répondent aux attentes <strong>des</strong> bénéficiaires. Elles<br />
rencontrent surtout leurs besoins immédiats en ressources et en matériel. Toutefois,<br />
elles manquent presque toujours de vision à moyen et long terme. Le problème résolu<br />
n’est pas nécessairement le plus urgent ou le plus important de la communauté<br />
bénéficiaire.<br />
Dans l’immense majorité <strong>des</strong> cas les bénéficiaires ont accès au financement d’une MI via<br />
un intermédiaire local capable d’écrire une proposition de financement dans le sens<br />
souhaité et qui dispose <strong>des</strong> moyens de communication (internet) et <strong>des</strong> contacts<br />
nécessaires avec l’ambassade de Belgique.<br />
La notion de concurrence déloyale (que les MI doivent éviter) est mal définie et est<br />
interprétée différemment d’un poste à l’autre. Ce sont souvent les personnes ou <strong>des</strong><br />
groupes qui font déjà partie <strong>du</strong> « système » qui profitent effectivement <strong>du</strong> subside.<br />
De nombreuses MI se substituent à très petite échelle aux tâches et responsabilités<br />
normalement dévolues à l’Etat partenaire.<br />
6.1.4. Efficacité<br />
Au niveau <strong>du</strong> <strong>Programme</strong>, le PMI n’atteint que partiellement le public cible<br />
désigné, à savoir les communautés de base. Le rayonnement <strong>des</strong> résultats ne dépasse<br />
guère le groupe directement assisté et son proche entourage.<br />
La visibilité de la Belgique et l’usage <strong>du</strong> PMI à <strong>des</strong> fins de relations publiques sont<br />
présentés comme importants par certains interlocuteurs, surtout au sein <strong>des</strong><br />
ambassa<strong>des</strong> de Belgique. L'évaluation observe d'ailleurs que les MI de relations<br />
publiques ou de visibilité ne sont pas moins efficaces que les autres en termes d’atteinte<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 96/136
Conclusions<br />
de résultats. Elles sont le plus souvent mises en œuvre par <strong>des</strong> personnes ou <strong>des</strong><br />
institutions de confiance, ce qui diminue le risque fi<strong>du</strong>ciaire.<br />
Que ce soit dans le pays partenaire où le budget est le plus important, ou dans le pays le<br />
moins peuplé, ou encore dans le pays le plus petit, les résultats <strong>du</strong> PMI représentent, à<br />
l’échelle nationale, une goutte d’eau dans l’océan. Les résultats, certes précieux pour les<br />
bénéficiaires ne sont pas suffisants pour permettre un effet synergétique ou<br />
multiplicateur.<br />
Au niveau <strong>des</strong> MI prises indivi<strong>du</strong>ellement, l’immense majorité <strong>des</strong> MI atteint les résultats<br />
immédiats (outputs) qui étaient prévus. Cela s'explique dans la mesure où la finalité <strong>des</strong><br />
MI consiste souvent dans l’achat de matériaux et/ou d’équipement, ou dans la mise en<br />
œuvre d’activités.<br />
Comme les résultats à moyen terme (outcomes) <strong>des</strong> MI ne sont presque jamais définis,<br />
il ne nous est pas possible de conclure objectivement sur le degré d’atteinte de ceux-ci.<br />
Souvent l’appui belge via une MI ne suffit pas à résoudre définitivement les problèmes<br />
visés par la proposition de financement. On ne développe pas une base sociale avec <strong>des</strong><br />
financements one-shot sans accompagnement.<br />
La proportion de MI favorisant exclusivement ou fortement <strong>des</strong> femmes ou <strong>des</strong> jeunes<br />
filles a fortement augmenté ces 2 dernières années (2008-2010). Pourtant, très peu de<br />
MI renforcent vraiment le statut économique et/ou social <strong>des</strong> femmes.<br />
6.1.5. Efficience<br />
Il n’est pas prouvé que le PMI dans son ensemble soit moins efficient qu’un projet<br />
traditionnel doté d’un budget identique, même si l'opinion contraire est largement<br />
répan<strong>du</strong>e.<br />
L’évaluation a démontré que l’efficience <strong>du</strong> PMI pourrait être améliorée,<br />
notamment par un meilleur partage <strong>des</strong> tâches entre les différents acteurs, par de<br />
meilleurs choix stratégiques au niveau <strong>des</strong> critères de recevabilité et de sélection et en<br />
adaptant les ambitions sectorielles, thématiques, géographiques et de résultats aux<br />
moyens humains et matériels disponibles.<br />
S’il semble logique qu’une augmentation <strong>des</strong> ressources affectées au PMI en améliorerait<br />
l’efficacité, il n’est pas prouvé que cela accroîtrait son efficience (exprimée en termes de<br />
rapport résultats/coûts).<br />
L’efficience <strong>des</strong> MI prises indivi<strong>du</strong>ellement varie fortement et est fonction,<br />
notamment, <strong>du</strong> nombre de bénéficiaires, <strong>du</strong> niveau de qualification <strong>du</strong> groupe cible, de la<br />
contribution <strong>des</strong> bénéficiaires, d’un éventuel cofinancement par d’autres bailleurs, de la<br />
nature <strong>des</strong> activités et <strong>du</strong> respect <strong>des</strong> délais.<br />
6.1.6. Durabilité<br />
Le critère de <strong>du</strong>rabilité ne peut raisonnablement être examiné qu’au niveau <strong>des</strong> micro<strong>interventions</strong><br />
prises indivi<strong>du</strong>ellement. Pour 9 attachés sur 10 la <strong>du</strong>rabilité potentielle <strong>des</strong><br />
MI est un critère important de sélection. Dans la réalité moins d’un attaché sur deux<br />
pense que les MI sont <strong>du</strong>rables et les évaluateurs sont encore plus pessimistes.<br />
Nos enquêtes ont démontré que moins de 50 pour cent <strong>des</strong> MI sont financièrement<br />
viables à terme et ont pris <strong>des</strong> dispositions pour maintenir le capital matériel et humain.<br />
Dans moins de 50 pour cent <strong>des</strong> cas également, ce qui a été réalisé à l'aide de la MI est<br />
utilisé de manière certaine.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 97/136
Conclusions<br />
Plus de 80% <strong>des</strong> associations visitées ont l’intention de chercher un autre financement<br />
auprès de la Belgique ou d'un autre bailleur. Nous en dé<strong>du</strong>isons que l'investissement<br />
apporté par la MI n’était donc pas suffisant. Pour atteindre <strong>des</strong> résultats <strong>du</strong>rables, il<br />
faudrait un appui plus important (budgétairement), plus régulier et plus long.<br />
6.1.7. Impact<br />
L’impact se conçoit de manière très générale en termes de résultats à long terme, de<br />
niveau d’atteinte de l’objectif général et de changements observés au niveau de la<br />
société au sein de laquelle s’est déroulée l’intervention.<br />
Le PMI n’est pas conçu pour atteindre <strong>des</strong> impacts sociaux élevés. A cause de<br />
l’inadéquation totale entre objectifs et moyens, le PMI n’a pas ou très peu d’impact<br />
en termes de ré<strong>du</strong>ction de la pauvreté, d’amélioration de la situation économique,<br />
sociale et culturelle, d’autonomie <strong>des</strong> organisations de base, de renforcement de l’Etat<br />
de droit et de renforcement de la société civile ou de la démocratie. La promotion <strong>du</strong><br />
respect de la dignité humaine et <strong>des</strong> droits <strong>des</strong> gens, notamment par la lutte contre<br />
toute forme de discrimination pour motifs sociaux, ethniques, religieux, philosophiques<br />
ou liés au genre sont également tout à fait hors <strong>du</strong> champ <strong>des</strong> MI et <strong>des</strong> ambitions à ce<br />
niveau ne sont pas réalistes.<br />
Notre appréciation de l’impact, basée sur nos perceptions au cours <strong>des</strong> missions de<br />
terrain, est qu’un faible nombre de MI ont sans doute un effet à long terme sur<br />
l’amélioration <strong>des</strong> conditions de vie <strong>des</strong> bénéficiaires et de leur entourage direct.<br />
6.1.8. Cohérence, coordination et complémentarité<br />
Le PMI est peu cohérent avec les politiques <strong>des</strong> pays partenaires dans le sens que la<br />
programmation n’est pas basée sur une analyse <strong>des</strong> secteurs où l’Etat est actif et <strong>des</strong><br />
secteurs où l’Etat peine à assurer un filet social pour les plus défavorisés. Ce fait<br />
empêche une véritable complémentarité et augmente le risque de substitution au rôle<br />
normal de l’Etat partenaire. Dans la pratique, de nombreuses MI viennent se substituer,<br />
en tout ou en partie, au rôle normal <strong>des</strong> pouvoirs publics 128 .<br />
Le PMI est essentiellement un programme belge. La concertation avec l’Etat partenaire<br />
est très limitée.<br />
A l’exception <strong>du</strong> mainstreaming culturel imposé par la CGMO, le PMI est cohérent<br />
avec la politique de coopération belge. Sur le papier en tout cas, le programme<br />
s’inscrit géographiquement, sectoriellement et thématiquement dans les grands axes<br />
définis par la loi.<br />
Il faut signaler que la coopération belge dispose d'un autre instrument de financement<br />
direct de la société civile dont les modalités de mise en œuvre et le niveau de<br />
financement diffèrent toutefois sensiblement de celles <strong>du</strong> PMI.<br />
Les évaluateurs ont trouvé peu de cohérence avec les priorités <strong>du</strong> PIC et pratiquement<br />
aucune coordination avec les projets bilatéraux <strong>du</strong> PIC. En outre, l’inscription <strong>du</strong> PMI<br />
dans le PIC avec la <strong>des</strong>cription <strong>des</strong> procé<strong>du</strong>res et l'établissement d'un budget met le PMI<br />
davantage dans un carcan que dans un cadre.<br />
128<br />
Nous parlons ici de MI pour par exemple la construction et/ou l’équipement d’une salle<br />
de classe ou d’un dispensaire au bénéfice de la population toute entière. Nous ne parlons<br />
pas ici <strong>des</strong> MI à caractère social en faveur de groupes défavorisés pour lesquels un<br />
certain degré de substitution pourrait se justifier.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 98/136
Conclusions<br />
Tous les bailleurs qui possèdent un instrument similaire au PMI ont <strong>des</strong> objectifs<br />
similaires centrés sur l’amélioration <strong>des</strong> conditions de vie, le développement humain<br />
<strong>du</strong>rable et l’allègement de la pauvreté. La plupart de ces bailleurs considèrent ces ‘fonds<br />
locaux’ comme un domaine réservé à la discrétion de l’ambassade. Les ambassa<strong>des</strong> de<br />
plusieurs autres bailleurs gèrent un petit programme de moins d’une dizaine de projets<br />
par an.<br />
Le PMI belge est légèrement plus ouvert à l’Etat et à la société civile de certains pays<br />
partenaires que les programmes d’autres bailleurs. Le degré de coordination interbailleurs<br />
sur le sujet est très variable d’un pays à l’autre et souvent informel. Il dépasse<br />
rarement le stade informatif avec pour souci majeur d’éviter les double financements.<br />
6.1.9. Procé<strong>du</strong>res<br />
Nous avons déjà vu que le cadre légal et réglementaire contenait plusieurs dispositions<br />
contradictoires ou impossibles à réaliser dans les délais impartis. Les procé<strong>du</strong>res ne sont<br />
donc appliquées que ‘dans la mesure <strong>du</strong> possible’ ; ce qui ajoute encore à la flexibilité <strong>du</strong><br />
programme décentralisé.<br />
Le fait que ce programme est largement décentralisé entraîne un clivage entre le terrain<br />
et Bruxelles. Les différences d’opinion entre l’Attaché et le RR CTB sont généralement<br />
faibles, explicables et logiques. Bien que non systématiques, de réels efforts<br />
d’amélioration et de rationalisation sont souvent en cours : formations, réunions de<br />
coordination, application <strong>des</strong> recommandations <strong>des</strong> évaluations précédentes, recherche<br />
de synergies avec le programme bilatéral, coordination avec d’autres bailleurs,…<br />
La programmation budgétaire et par pays sur base annuelle ne découle d’aucune logique<br />
d’intervention mais plutôt d’une gestion axée sur les moyens. Elle entraine <strong>des</strong> reports<br />
d’une CGMO à l’autre ce qui n’est certainement pas un facteur d’efficacité et d’efficience.<br />
La sélection <strong>des</strong> MI se heurte à plusieurs problèmes majeurs ; notamment :<br />
- le nombre élevé de deman<strong>des</strong>,<br />
- la faible qualité <strong>des</strong> propositions de financement,<br />
- l’absence de moyens pour effectuer un screening ‘ex-ante’, et<br />
- le fait que très peu de postes ont une véritable stratégie de sélection basée sur<br />
<strong>des</strong> critères de recevabilité et de sélection prédéterminés, harmonisés, alignés et<br />
objectifs.<br />
- Les moyens attribués à la gestion <strong>du</strong> PMI dans les pays partenaires ne sont pas<br />
appropriés au suivi et à l’accompagnement <strong>des</strong> groupes les plus faibles et les plus<br />
vulnérables.<br />
Par contre, les MI supervisées par une organisation intermédiaire (ou même une<br />
personne de confiance qualifiée), nécessitent peu ou pas <strong>du</strong> tout de suivi.<br />
Faute de moyens, le suivi et le rapportage comptable sont privilégiés par rapport au suivi<br />
<strong>des</strong> activités et <strong>des</strong> résultats.<br />
Les rapportages narratifs par les organisations bénéficiaires à la CTB, et par la CTB à<br />
l’Etat belge sont conformes au prescrit de la CGMO mais ne permettent pas de piloter<br />
stratégiquement le PMI.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 99/136
Conclusions<br />
6.2. Opinions <strong>des</strong> différents acteurs sur le futur <strong>du</strong> PMI<br />
0 20 40 60 80 100<br />
Maintien inconditionel (oui<br />
exclusif) <strong>du</strong> PMI<br />
RR. CTB 0<br />
Attachés 12,5<br />
Trop tôt pour se prononcer en<br />
faveur <strong>du</strong> maintien<br />
RR. CTB 6,7<br />
Maintien <strong>du</strong> PMI mais <strong>des</strong><br />
améliorations sont possibles<br />
Attachés 33,5<br />
RR. CTB 57,1<br />
Maintien <strong>du</strong> PMI moyennant<br />
modifications<br />
Attachés 70,8<br />
RR. CTB 93,3<br />
Suppression <strong>du</strong> PMI à moins<br />
que <strong>des</strong> améliorations ne<br />
soient faites<br />
Attachés 8,3<br />
RR. CTB 6,7<br />
Suppression inconditionelle<br />
(oui exclusif) <strong>du</strong> PMI<br />
Attachés 16,7<br />
RR. CTB 0<br />
Renforcement ancrage<br />
bilatéral et inscription dans le<br />
PIC<br />
Attachés 20<br />
RR. CTB 61,5<br />
Fusion <strong>du</strong> PMI avec d’autres<br />
instruments de la coopération<br />
belge<br />
RR. CTB 14,3<br />
Fusion <strong>du</strong> PMI avec le<br />
<strong>Programme</strong> Coop OSC<br />
Attachés 12,5<br />
Intégration dans les stratégies<br />
locales de développement<br />
Attachés 37,5<br />
RR. CTB 60<br />
Plus d'implication <strong>des</strong> ONG<br />
(belges/locales) dans la mise<br />
en œuvre<br />
RR. CTB 46,7<br />
Attachés 59,1<br />
Diagramme 61 : opinions <strong>des</strong> attachés et <strong>des</strong> RR CTB sur le futur <strong>du</strong> programme (en % <strong>des</strong><br />
réponses)<br />
A Bruxelles, il ressort <strong>des</strong> interviews qu’à la DG-D, y compris chez les attachés<br />
temporairement affectés au siège, mais aussi dans une moindre mesure à la CTB, les<br />
partisans de l’arrêt <strong>du</strong> programme sont nombreux. Pour ceux-ci, c’est le coût<br />
relativement élevé <strong>du</strong> programme qui justifie principalement leur opinion. Un glissement<br />
<strong>du</strong> budget <strong>des</strong> PMI en faveur <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> de financement <strong>des</strong> organisations de la<br />
société civile pourrait alors être envisagé.<br />
Les partisans de la poursuite <strong>du</strong> programme justifient leur opinion par le caractère<br />
spécifique <strong>du</strong> PMI et ses avantages comparatifs.<br />
Certains soulignent le fait qu’un PMI ne se justifie pas dans tous les pays partenaires et<br />
devrait davantage être envisagé au cas par cas. Selon eux, il ne faudrait pas développer<br />
de PMI dans les pays où sa nécessité ou son utilité n’est pas démontrée.<br />
Sur le terrain, rares sont les partisans de la suppression <strong>du</strong> programme mais ceux qui<br />
préconisent la poursuite <strong>du</strong> PMI tel qu’il est actuellement sont rares également.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 100/136
Conclusions<br />
L’immense majorité <strong>des</strong> attachés et <strong>des</strong> RR CTB prône la continuation mais avec <strong>des</strong><br />
modifications plus ou moins importantes.<br />
Personne par contre (à Bruxelles non plus), ne s'enthousiasme pour une fusion <strong>du</strong> PMI<br />
avec le <strong>Programme</strong> de financement <strong>des</strong> OSC. Au cas où une telle fusion serait quant<br />
même envisagée, la mise en œuvre <strong>du</strong> programme devrait être entièrement déléguée,<br />
soit à la CTB, soit éventuellement aux ONG belges ou locales présentes sur place.<br />
Enfin, le diagramme 61 nous montre également que la CTB compte relativement plus de<br />
partisans de l’ancrage bilatéral que la DG-D pour <strong>des</strong> raisons de pertinence et<br />
d’efficience.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 101/136
Options et recommandations<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 102/136
Options et recommandations<br />
7. Options et recommandations<br />
Nous avions, dès le rapport de démarrage choisi d’évaluer le programme et l’instrument<br />
sur base de différentes options possibles pour le futur. Nous avons donc tenu compte de<br />
ces différentes options dans l’élaboration <strong>des</strong> questionnaires utilisés à Bruxelles et au<br />
cours <strong>des</strong> différentes missions de terrain.<br />
Au terme <strong>du</strong> processus, il nous parait clairement que le maintien <strong>du</strong> PMI dans sa<br />
forme actuelle n’est pas une option, car, comme dit l’adage, « on ne répare pas un<br />
vieux sac avec un tissu neuf ».<br />
- Le <strong>Programme</strong> de micro-<strong>interventions</strong> n'est pas un programme de<br />
développement. Il est un instrument décentralisé et peu formalisé permettant<br />
<strong>des</strong> appuis ponctuels à <strong>des</strong> organisations locales bien plus qu'à <strong>des</strong> groupes de<br />
base.<br />
- Le cadre légal et réglementaire qui régit le PMI est totalement<br />
incohérent. Ce cadre est constitué de plusieurs textes non coordonnés, rédigés à<br />
<strong>des</strong> niveaux différents, à <strong>des</strong> moments différents et par <strong>des</strong> personnes<br />
différentes. Il contient <strong>des</strong> contradictions tant sur le plan légal que sur le plan <strong>des</strong><br />
procé<strong>du</strong>res.<br />
- Le PMI n'est ni un instrument de la coopération gouvernementale, ni un<br />
instrument de coopération indirecte. Le rattachement <strong>du</strong> PMI à l'article 5 de la loi<br />
sur la CTB est arbitraire. L’inscription de plus en plus fréquente <strong>du</strong> PMI dans le<br />
PIC (un document contractuel avec le pays partenaire) dé<strong>du</strong>it <strong>du</strong> rattachement à<br />
l'article 5, nuit à sa principale qualité qui est la flexibilité.<br />
- Même si plus de 50% <strong>des</strong> communautés ayant bénéficié d'une MI en sont<br />
renforcées d’une manière ou d’une autre, l’objectif spécifique déclaré <strong>du</strong> PMI, soit<br />
« <strong>des</strong> communautés qui prennent en charge par elle-même leur propre<br />
développent » n’est jamais atteint. Dans de nombreux cas, l’objectif<br />
spécifique <strong>du</strong> PMI n’est même pas poursuivi.<br />
- L’esprit et la lettre <strong>des</strong> règles de base <strong>du</strong> programme sont interprétés et adaptés<br />
d’un pays à l’autre et d’un responsable à l’autre. Bien que la pratique ne soit<br />
théoriquement pas admise, certains groupes bénéficient de plusieurs<br />
financements, de MI qui portent atteinte à la concurrence, de MI purement<br />
caritatives et de MI qui relèvent <strong>du</strong> sponsoring et <strong>du</strong> mécénat.<br />
- Le PMI est un programme qui a commencé à une époque où chaque bailleur<br />
faisait cavalier seul. Actuellement, le PMI ne s’inscrit plus <strong>du</strong> tout dans les<br />
nouveaux paradigmes de l’aide, en particulier dans la Déclaration de Paris et<br />
la responsabilisation de l'Etat partenaire. Même lorsque le PMI est inscrit et décrit<br />
dans le PIC, l’intervention <strong>du</strong> pays partenaire dans sa gestion est minimale. Les<br />
priorités <strong>du</strong> PMI ne sont souvent pas les priorités <strong>du</strong> Partenaire.<br />
- De nombreuses MI se substituent au rôle <strong>des</strong> pouvoirs publics notamment<br />
dans les secteurs de la santé (équipements de centre de santé), de l’é<strong>du</strong>cation<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 103/136
Options et recommandations<br />
(construction et équipement de salle de classe) et de la petite infrastructure de<br />
base (construction de centres culturel) 129 .<br />
L’impossibilité de maintenir le PMI dans sa forme actuelle entraîne pour nous les<br />
recommandations suivantes :<br />
R1 : Déclarer 2012 une année de transition pour le PMI.<br />
R2 : Ne pas mentionner le PMI dans le futur (4 ième ) contrat de gestion à signer entre<br />
l’Etat belge et la CTB.<br />
R3 : Ne plus inscrire à l’avenir le PMI dans les programmes indicatifs de coopération.<br />
Dès lors qu’il n’est à nos yeux pas possible de poursuivre le programme sous sa<br />
forme actuelle, nous proposons à l’autorité politique, à la Direction générale de<br />
la Coopération au Développement et au Président <strong>du</strong> Comité de Direction de la<br />
CTB d’envisager 2 possibilités, chacune étant argumentée par <strong>des</strong> éléments<br />
positifs et négatifs qui ressortent de cette évaluation.<br />
7.1. Option 1 :<br />
Suppression pure et simple <strong>du</strong> PMI.<br />
Parmi les principaux points qui plaident pour la suppression <strong>du</strong> PMI, nous avons déjà<br />
cité (voir ci-<strong>des</strong>sus):<br />
- Le fait que le PMI ne soit pas un programme de développement<br />
- Le fait que le PMI n'a sa place ni dans la coopération gouvernementale ni dans la<br />
coopération indirecte<br />
- L’incohérence <strong>du</strong> cadre règlementaire.<br />
- Le fait que dans de nombreux cas, l’objectif spécifique <strong>du</strong> PMI n’est pas poursuivi<br />
- Le fait que le PMI ne s’inscrit plus <strong>du</strong> tout dans les nouveaux paradigmes de<br />
l’aide.<br />
- Enfin, le fait que de nombreuses MI se substituent au rôle <strong>des</strong> pouvoirs publics.<br />
A cela il faut ajouter<br />
- Que le PMI ne s’inscrit pas dans l’esprit de la réforme de la coopération<br />
belge de 1999, qui visait à séparer les tâches de conception maintenues à la<br />
DGD <strong>des</strong> tâches d’exécution confiées à différents partenaires de mise en œuvre<br />
en privilégiant une approche programmatique. Or l’instrument PMI ne se prête<br />
guère à une approche programme et la CTB n’est pas le partenaire de mise en<br />
œuvre idéal pour un programme qui n’est en réalité pas <strong>du</strong> tout bilatéral.<br />
- Que le développement communautaire est aussi pour une grande part l’objectif<br />
de nombreuses ONG cofinancées par la Belgique, <strong>du</strong> programme de financement<br />
direct de la société civile, de la coopération entre villes et communes ou de<br />
projets d’appui à la décentralisation. Tous ces partenaires sont, nous semble-t-<br />
129<br />
Nous ne parlons pas ici <strong>des</strong> MI à caractère social en faveur de groupes défavorisés<br />
pour lesquels un certain degré de substitution pourrait se justifier.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 104/136
Options et recommandations<br />
il, davantage en mesure de contribuer avec succès au développement de<br />
communautés de base.<br />
- Que nous ne pouvons rien affirmer objectivement sur les résultats <strong>des</strong> MI<br />
à moyen et long terme. Si ces résultats existent, ils ne dépassent pas le cercle<br />
<strong>du</strong> groupe <strong>des</strong> bénéficiaires et de leur entourage immédiats.<br />
- Que la dernière revue conjointe de la Belgique par le CAD mentionne que les<br />
petits programmes de type PMI contribuent au morcèlement de l’aide.<br />
Le choix de l’option ‘suppression <strong>du</strong> PMI’ entraine de notre part les recommandations<br />
suivantes :<br />
R4 : Informer officiellement les gouvernements <strong>des</strong> pays partenaires de l’intention de la<br />
Belgique de supprimer cet instrument.<br />
R5 : Abroger les dispositions légales et réglementaires relatives au programme et à<br />
l’instrument.<br />
R6 : Pour les pays pour lesquels le programme est spécifiquement mentionné dans le<br />
PIC, laisser le PMI s’éteindre à la fin de la période <strong>du</strong> PIC ou négocier avec les<br />
Gouvernements concernés une éventuelle réaffectation <strong>des</strong> enveloppes budgétaires<br />
restantes.<br />
R7 : Fixer, en étroite collaboration avec la CTB, <strong>des</strong> mesures transitoires pour<br />
permettre à toutes les MI qui font déjà l’objet d’une convention de se terminer avec<br />
succès.<br />
7.2. Option 2 :<br />
Un nouveau PMI pourvu de moyens adaptés aux objectifs 130 .<br />
A l’appui de cette option, il faut citer :<br />
- L’instrument possède sans conteste <strong>des</strong> avantages qu’aucun autre instrument et<br />
qu’aucune autre modalité ne possède : décentralisation, rapidité, action à la base,<br />
ciblage d’un groupe précis comme par exemple les femmes, appropriation et mise<br />
en œuvre par les bénéficiaires eux-mêmes, visibilité…<br />
- Quelques pays partenaires marquent un intérêt pour le programme et<br />
l’instrument. La grande majorité <strong>des</strong> pays partenaires n’y est pas hostile.<br />
Si cette option était retenue, nous recommanderions les points d’attention suivants :<br />
R8 : Tenir compte <strong>des</strong> conclusions de la présente évaluation et modifier en<br />
conséquence la formulation de la CGMO <strong>du</strong> PMI dès 2012.<br />
R9 : Elaborer un nouveau cadre réglementaire unique ou, à tout le moins,<br />
coordonné et cohérent, qui commencerait par abroger les textes antérieurs obsolètes et<br />
qui respecterait la législation relative à la Coopération belge. Impliquer étroitement les<br />
Attachés dans l’élaboration de ce cadre<br />
R10 : Maintenir le caractère facultatif <strong>du</strong> programme et l’obligation de motiver<br />
sa nécessité.<br />
R11 : Garder au programme son caractère décentralisé. Ne fixer à Bruxelles que<br />
quelques balises clefs et quelques critères d’éligibilité et/ou d’exclusion. Parmi ces<br />
130 Au cas où cette option ne serait pas retenue, passez directement à la recommandation XXX<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 105/136
Options et recommandations<br />
critères, bien définir le groupe bénéficiaire de telle sorte que le programme s’adresse<br />
aux groupes nécessiteux qui ne peuvent pas (ou très difficilement) être touchés par<br />
d’autres bailleurs, partenaires, formes ou instruments de coopération et qui ne peuvent<br />
pas non plus être assistés dans le cadre <strong>du</strong> rôle normal de l’Etat partenaire.<br />
Laisser à chaque attaché le soin d’élaborer avec les partenaires belges et locaux et avec<br />
les autres bailleurs, une stratégie locale, adaptée aux spécificités de l’instrument, avec<br />
une logique d’intervention qui tienne compte <strong>du</strong> contexte et avec <strong>des</strong> objectifs<br />
spécifiques, mesurables, atteignables, pertinents et fixés dans le temps. Laisser à<br />
l’attaché le choix <strong>du</strong> partenaire de mise en œuvre en fonction <strong>des</strong> circonstances locales<br />
(CTB, coalition d’ONG internationales, autre organisme crédible et présent sur le<br />
terrain,...)<br />
R12 : Pourvoir l’instrument <strong>des</strong> ressources nécessaires et suffisantes pour<br />
atteindre ses résultats. Veiller notamment à ce que le groupe cible soit encadré<br />
adéquatement dès la formulation de l’intervention.<br />
R13 : Axer le suivi indivi<strong>du</strong>el <strong>des</strong> MI sur l’atteinte <strong>des</strong> résultats et le suivi <strong>des</strong><br />
programmes pays (y compris le rapportage), sur les besoins de pilotage<br />
stratégique.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 106/136
Management responses<br />
8. Management response<br />
8.1. Management Response de la CTB<br />
Intro<strong>du</strong>ction<br />
La CTB souhaite tout d’abord remercier l’équipe de S4 pour cette évaluation <strong>du</strong><br />
programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> (MIP). Le volume d’informations traité est<br />
impressionnant et reflète l’ampleur <strong>du</strong> travail réalisé. Les options, qui résultent de<br />
l’analyse et <strong>des</strong> conclusions, sont présentées avec clarté.<br />
La « management response » de la CTB se borne à répondre au chapitre 7 « Options et<br />
recommandations » de ladite évaluation. Elle entend communiquer notre point de vue<br />
sur chacune <strong>des</strong> options proposées afin de nourrir la réflexion et la prise de décisions<br />
concernant la suite <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> (MIP).<br />
Observations générales par rapport au programme MIP<br />
Le programme MIP est un instrument atypique <strong>du</strong> développement. En effet, tel que l’ont<br />
précisé les évaluateurs, son caractère est fortement décentralisé, peu formalisé,<br />
ponctuel, flexible et ciblé sur les organisations locales. Ses objectifs sont «output<br />
driven», dans le sens où les financements octroyés ont pour objectif premier d’apporter<br />
une aide aux bénéficiaires en termes de pro<strong>du</strong>its et services, afin que ceux-ci puissent, à<br />
leur tour, prendre en charge leur propre développement. C’est cet aspect qui différencie<br />
également le programme MIP d’une autre intervention : il n’a pas pour vocation<br />
d’accompagner les bénéficiaires dans la démarche de changement.<br />
L’argumentation développée sous l’option 1 en vue de supprimer le MIP doit être prise en<br />
compte, mais mérite d’être contextualisée :<br />
- La revue <strong>du</strong> cadre légal et réglementaire est nécessaire afin d’assurer la<br />
cohérence. Il s’agit dès lors d’une formalité administrative qui n’a pas d’impact<br />
sur les résultats mêmes <strong>du</strong> programme MIP. Ceci ne devrait pas servir<br />
d’argument pour mettre fin à ce programme.<br />
- Vu que le MIP est intrinsèquement différent d’un programme de développement<br />
dit « classique », on est en droit de se demander si son évaluation sur la base de<br />
l’ensemble <strong>des</strong> critères CAD a permis de suffisamment mettre en exergue ses<br />
particularités, avantages et désavantages.<br />
- Sa différence par rapport à un programme classique explique également pourquoi<br />
il ne s’inscrit pas dans les nouveaux paradigmes de l’aide : un État donateur<br />
accorde une aide directe à la population bénéficiaire sans passer par l’État<br />
partenaire. La faible ampleur <strong>du</strong> programme MIP ne devrait pas avoir d’impact<br />
sur le morcellement de l’aide et ne permet pas non plus de se substituer au rôle<br />
<strong>des</strong> pouvoirs publics. Il permet justement d’agir rapidement et avec flexibilité, et<br />
d’intervenir ainsi là où l’État ne peut atteindre ou atteint difficilement ses<br />
populations. Plutôt que de substituer à l’État, il est complémentaire aux pouvoirs<br />
publics. Le fait que les États partenaires ne se soient pas montrés hostiles au<br />
programme MIP renforce cette thèse. Même s’il s’avère valable, l’argument de<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 107/136
Management responses<br />
substitution aux rôles <strong>des</strong> pouvoirs publics mérite dès lors d’être tempéré en<br />
fonction <strong>du</strong> volume financier dont il est question auprès <strong>des</strong> groupes bénéficiaires<br />
et en fonction <strong>des</strong> objectifs mo<strong>des</strong>tes <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> financées par le<br />
programme MIP. Nous sommes, par conséquent, d’avis que le « dommage »<br />
causé par le programme MIP aux structures partenaires est négligeable, voire<br />
inexistant.<br />
- À l’heure où les programmes s’inscrivent de plus en plus dans une approche<br />
sectorielle et qu’en conséquence, notre intervention dépasse de moins en moins<br />
le niveau institutionnel <strong>des</strong> partenaires, il est important de garder un lien de<br />
proximité minimale avec la population bénéficiaire. Ces activités locales qui créent<br />
une dynamique à court terme dans les zones d’intervention peuvent être<br />
complémentaires aux <strong>interventions</strong> plus institutionnelles avec <strong>des</strong> objectifs à plus<br />
long terme et donc moins visible ou « palpable » par les populations et le<br />
contribuable belge.<br />
- Un éventail d’autres instruments financés par la Coopération belge, au niveau<br />
fédéral ou régional, cible effectivement le développement communautaire. Le<br />
programme MIP constitue néanmoins un outil qui permet de financer une action<br />
indépendamment de l’affiliation politique, sociale, culturelle, idéologique ou autre<br />
<strong>des</strong> bénéficiaires. Il suffit que ces derniers se réunissent pour pallier ensemble un<br />
besoin perçu. Partant, ce programme comble un vide que ni la coopération<br />
bilatérale ou multilatérale, ni la coopération indirecte ne remplissent.<br />
Par rapport à l’argumentation développée sous l’option 2, nous tenons à contextualiser<br />
les aspects suivants :<br />
- La création d’un nouvel outil nécessitera effectivement un nouveau cadre<br />
réglementaire doté de moyens adaptés à ses objectifs. Outre sa flexibilité et son<br />
caractère décentralisé, nous tenons à préciser les caractéristiques suivantes <strong>du</strong><br />
MIP : sa capacité à appuyer <strong>des</strong> actions innovantes, à créer une dynamique<br />
locale, à atteindre les populations les plus vulnérables ou encore sa capacité à<br />
améliorer la visibilité de la Coopération belge dans les zones d’intervention et à<br />
garder un « feeling » par rapport aux besoins tels qu’ils sont perçus par la<br />
population. Outre les arguments émis en faveur de l’option 2, l’instrument MIP<br />
offre aux populations les moyens de prendre en main leur propre développement,<br />
et ce, sans être prisonnières d’un planning ex ante rigoureux. Ce point est<br />
particulièrement important dans le contexte <strong>des</strong> « États fragiles » ou encore de «<br />
situations post conflit », soit <strong>des</strong> contextes non négligeables pour la Coopération<br />
belge.<br />
- Nous soutenons la proposition d’élaborer un cadre de référence global, qui devra<br />
être tra<strong>du</strong>it en balises clés et en critères d’éligibilité et/ou d’exclusion.<br />
- Nous craignons cependant que l’élaboration d’un cadre logique au niveau national<br />
alourdisse inutilement le programme MIP en entravant sa flexibilité et sa<br />
diversité. Les balises et critères d’éligibilité/d’exclusion devraient permettre de<br />
suffisamment cadrer les deman<strong>des</strong>. Parallèlement, nous ne voyons pas comment<br />
il sera possible de planifier les « besoins », auxquels le programme MIP a la<br />
vocation de répondre. En tentant d’y parvenir, le programme MIP risque de se<br />
transformer en un programme « classique », alors que ses avantages sont<br />
indissociablement liés au fait de ne pas l’être. Par contre, nous sommes<br />
convaincus que le programme MIP a besoin, outre d’un cadre de référence global,<br />
d’une stratégie locale qui précise les zones géographiques, secteurs, méthode de<br />
communication, mo<strong>des</strong> de sélection, etc. Parallèlement, le programme MIP a<br />
également besoin d’un système de suivi-évaluation léger qui permet de conserver<br />
un aperçu <strong>des</strong> résultats atteints afin de pouvoir en tirer davantage<br />
d’enseignements qui, à leur tour, ré-alimenteront la stratégie.<br />
- La mise en œuvre <strong>du</strong> programme MIP souffre de sa structuration sous sa forme<br />
actuelle : la convention annuelle in<strong>du</strong>it un processus artificiel (sélection à un<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 108/136
Management responses<br />
moment donné, méconnaissance <strong>des</strong> budgets disponibles d’un an à l’autre…) qui<br />
pourrait être résolu en accompagnant le programme MIP d’une convention<br />
pluriannuelle. La stabilité liée à un budget pluriannuel permettrait, en effet, de<br />
garantir aux bénéficiaires un haut degré de réactivité et ainsi que de disposer<br />
rapidement <strong>des</strong> fonds.<br />
- Son éventuelle inscription au PIC mérite d’être analysée à la lumière de la<br />
flexibilité, de la proximité et <strong>du</strong> caractère décentralisé <strong>du</strong> programme MIP. Nous<br />
sommes d’avis que son inscription au PIC annihilerait ces avantages.<br />
- Nous estimons peu efficient de choisir le partenaire de mise en œuvre sur la base<br />
<strong>des</strong> circonstances locales. En outre, d’après notre expérience, nous considérons<br />
que le programme MIP offre <strong>des</strong> avantages à la coopération bilatérale belge qui<br />
seraient per<strong>du</strong>s si ce programme devait être sous-traité à un organisme extérieur<br />
à notre coopération, tel que l’ont proposé les évaluateurs. La CTB répondra<br />
favorablement à la demande éventuelle de l’État de continuer à mettre en œuvre<br />
ce programme, à condition que <strong>des</strong> moyens lui soient accordés pour mener à bien<br />
cette responsabilité, et ce, en fonction <strong>du</strong> degré de redevabilité requis par l’État.<br />
Il est évident qu’un suivi et un contrôle plus intenses <strong>du</strong> programme MIP<br />
nécessitent <strong>des</strong> moyens adaptés.<br />
Reste à présent à déterminer si la Coopération belge a toujours besoin d’un instrument<br />
qui lui permet de répondre rapidement, avec beaucoup de flexibilité et avec le moins de<br />
barrières administratives et techniques possibles aux besoins mo<strong>des</strong>tes <strong>des</strong> populations<br />
<strong>des</strong> pays partenaires ainsi que s’il est avantageux pour les populations d’avoir accès aux<br />
moyens offerts par ce type d’outil sans devoir passer par un intermédiaire étatique ou<br />
non. En fonction de la réponse apportée à ces questions, il sera possible de redéfinir (ou<br />
non) les objectifs <strong>du</strong> programme MIP. Dans l’affirmative, il va sans nul doute que le<br />
programme MIP devra être revu et recadré.<br />
S’il est certes vrai que « l’on ne répare pas un vieux sac avec <strong>du</strong> tissu neuf », nous<br />
n’appuyons cependant pas la première option qui prône la suppression pure et simple <strong>du</strong><br />
programme MIP. L’argumentation développée en faveur de cette option relève <strong>du</strong> cadre<br />
qui régit le MIP et non <strong>des</strong> aspects inhérents aux résultats obtenus par le programme<br />
MIP même. Nous estimons, par contre, que le MIP présente toujours <strong>des</strong> avantages<br />
comparatifs par rapport aux autres instruments de la Coopération belge méritant d’être<br />
sauvegardés, au risque de « jeter le bébé avec l’eau <strong>du</strong> bain ».<br />
Nous nous tenons bien évidemment à disposition pour poursuivre la réflexion sur l’avenir<br />
<strong>du</strong> programme MIP.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 109/136
Management responses<br />
8.2. Management Response de la DG-D<br />
Je vous remercie pour le rapport final de l'<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> <strong>Programme</strong> <strong>des</strong> <strong>Micro</strong><strong>interventions</strong><br />
d'octobre 2011.<br />
Le PMI permet d'atteindre <strong>des</strong> groupes de base, plus spécifiquement <strong>des</strong> groupes de<br />
femmes, qui ne pourraient autrement prendre part aux projets de coopération. La quasi<br />
totalité <strong>des</strong> PMI réalisent leurs résultats directs dans le délai prévu et dans 75% <strong>des</strong> cas<br />
ils améliorent les conditions de vie <strong>des</strong> bénéficiaires. Le PMI est entièrement décentralisé<br />
vers les postes, qui utilisent cet outil avec enthousiasme et une grande flexibilité et ce,<br />
afin de répondre rapidement et de manière ciblée aux besoins directs de petits groupes.<br />
Le programme, tout en permettant au personnel <strong>des</strong> ambassa<strong>des</strong> d'effectuer de courtes<br />
visites de terrain, offre une bonne visibilité, quoique limitée, à la présence belge dans le<br />
pays partenaire. Il peut même être utilisé comme levier auprès <strong>des</strong> autorités.<br />
Ceci étant, de nombreuses observations négatives ont été faites, comme entre autres :<br />
- les moyens très limités <strong>du</strong> PMI ne concordent pas avec l'objectif;<br />
- les bénéficiaires n'appartiennent généralement pas à la couche la plus pauvre de<br />
la population ;<br />
- les principes de Paris ne sont pas suivis et le PMI n'est pas repris dans les plans<br />
de développement;<br />
- il n'y a pas de stratégie PMI spécifique dans les PIC, et les PMI ne représentent<br />
pas de valeur ajoutée pour les secteurs de concentration;<br />
- 40% <strong>des</strong> postes estiment que les PMI ne possèdent aucune valeur ajoutée;<br />
- un PMI n'entraîne pas d'autonomie financière pour le groupe bénéficiaire mais<br />
accentue au contraire sa dépendance vis-à-vis <strong>du</strong> donateur;<br />
- les PMI pro<strong>du</strong>ctifs créent automatiquement une concurrence déloyale;<br />
- la plupart <strong>des</strong> PMI financent uniquement le hardware et ne développent pas de<br />
capacité;<br />
- seuls 63% <strong>des</strong> PMI sont exécutés dans les limites <strong>du</strong> budget prévu;<br />
- les PMI n'apportent pas de résultats <strong>du</strong>rables sur le moyen terme;<br />
- le PMI entraîne <strong>des</strong> frais de transaction trop élevés, tant pour les postes que pour<br />
la représentation de la CTB, et n'est pas compatible avec les tâches principales<br />
<strong>des</strong> attachés;<br />
- de nombreux projets bilatéraux enregistrent <strong>du</strong> retard dans l'exécution et le suivi,<br />
et les moyens de la représentation de la CTB sont limités; de ce fait, le PMI leur<br />
demande trop d'énergie;<br />
- ce n'est pas l'efficacité mais la visibilité à court terme qui constitue la raison<br />
d'être <strong>des</strong> PMI. En ces temps de restrictions quant au budget et au personnel, les<br />
PMI ne répondent plus à notre besoin de concentrer les moyens de la coopération<br />
au développement sur notre "core business".<br />
La Direction générale de la Coopération au développement proposera dès lors au Ministre<br />
de suspendre cet instrument.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 110/136
Management responses<br />
Table avec la management response<br />
Recommendations<br />
Statut<br />
Commentaires sur la recommandation<br />
R1 : Déclarer 2012 une année<br />
de transition pour le PMI.<br />
Acceptée<br />
X<br />
Partiellement<br />
acceptée<br />
Rejetée<br />
La programmation est faite, la CMO va être proposée au Ministre, la<br />
sélection dans les pays partenaires est en cours<br />
R2 : Ne pas mentionner le PMI<br />
dans le futur (4 ième ) contrat de<br />
gestion à signer entre l’Etat<br />
belge et la CTB.<br />
X<br />
Ceci est seulement utile si la CTB ne serait plus responsable de<br />
l’utilisation <strong>des</strong> fonds <strong>du</strong> PMI et que les attachés deviendront de<br />
nouveau responsable comme avant l’existence de la CTB. Mais ce<br />
n’est pas la tâche <strong>des</strong> attachés de gérer <strong>des</strong> fonds de la DGD, ils ont<br />
d’autres tâches plus stratégiques.<br />
De l’autre côté cette recommandation est inutile si le PMI est<br />
supprimé.<br />
Elle est néanmoins utile si un PMI continuerait hors gestion CTB.<br />
R3 : Ne plus inscrire à l’avenir<br />
le PMI dans les programmes<br />
indicatifs de coopération.<br />
X<br />
Le PMI n’est pas cohérent avec les priorités <strong>des</strong> PIC et le pays<br />
partenaire n’y a rien à dire (ou est même opposé). En plus dans<br />
certaines pays il n’y a plus de PMI. L’inscription nuit à la flexibilité <strong>du</strong><br />
PMI.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 111/136
Management responses<br />
Choix de l’option 1 : Suppression <strong>du</strong> PMI<br />
X<br />
R4 : Informer officiellement<br />
les gouvernements <strong>des</strong> pays<br />
partenaires de l’intention de la<br />
Belgique de supprimer cet<br />
instrument.<br />
R5 : Abroger les dispositions<br />
légales et réglementaires<br />
relatives au programme et à<br />
l’instrument<br />
X<br />
Puisque le PMI est inscrit dans le PIC, il faut le faire. Il ne faut pas<br />
communiquer l’intention mais bien la décision.<br />
Le PMI n’est pas dans la loi sur la coopération ni dans la loi sur la<br />
CTB. La CMO et la mention dans la loi budgétaire peuvent être<br />
supprimée dès qu’il n’y a plus de MIP à financer. S’il n’y aura plus de<br />
CMO il n’y aura plus de MIP.<br />
R6 : Pour les pays pour<br />
lesquels le programme est<br />
spécifiquement mentionné<br />
dans le PIC, laisser le PMI<br />
s’éteindre à la fin de la période<br />
<strong>du</strong> PIC ou négocier avec les<br />
Gouvernements concernés une<br />
éventuelle réaffectation <strong>des</strong><br />
enveloppes budgétaires<br />
restantes.<br />
X<br />
Dans la plupart <strong>des</strong> PIC à partir de 2008 il y a un PMI, pour les plus<br />
anciens il n’y a plus de fonds. En conséquence ne plus programmer<br />
<strong>des</strong> PMI dans <strong>des</strong> nouveaux PIC à partir de 2012.<br />
R7 : Fixer, en étroite<br />
collaboration avec la CTB, <strong>des</strong><br />
mesures transitoires pour<br />
permettre à toutes les MI qui<br />
font déjà l’objet d’une<br />
convention de se terminer<br />
avec succès.<br />
X<br />
Il ne faut pas de mesures transitoires pour les MIP qui sont dans les<br />
CMO existantes, dans lesquelles tout est décrit. En plus il suffit de<br />
faire éteindre le PMI <strong>des</strong> PIC existants via <strong>des</strong> CMO annuelles jusqu’à<br />
sa fin.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 112/136
Management responses<br />
Choix de l’option 2 : un nouveau PMI pourvu de moyens adaptés aux objectifs<br />
X<br />
R8 : Tenir compte <strong>des</strong><br />
Voir R1 : la CMO de 2012 a déjà été négociée.<br />
conclusions de la présente<br />
évaluation et modifier en<br />
conséquence la formulation de<br />
la CGMO <strong>du</strong> PMI dès 2012.<br />
R9 : Elaborer un nouveau<br />
cadre réglementaire unique<br />
ou, à tout le moins, coordonné<br />
et cohérent, qui commencerait<br />
par abroger les textes<br />
antérieurs obsolètes et qui<br />
respecterait la législation<br />
relative à la Coopération<br />
belge. Impliquer étroitement<br />
les Attachés dans l’élaboration<br />
de ce cadre<br />
X<br />
Puisque la législation belge ne prévoit pas le PMI, le respect de la<br />
législation veut dire ne pas faire de PMI.<br />
R10 : Maintenir le caractère<br />
facultatif <strong>du</strong> programme et<br />
l’obligation de motiver sa<br />
nécessité<br />
R11 : Garder au programme<br />
son caractère décentralisé. Ne<br />
fixer à Bruxelles que quelques<br />
balises clefs et quelques<br />
critères d’éligibilité et/ou<br />
d’exclusion.<br />
X<br />
X<br />
Les points négatifs sont beaucoup plus nombreux que les positifs.<br />
Mais le Ministre pourrait décider de garder la possibilité d’un fonds<br />
limité pour les ambabels qui veulent continuer un PMI hors PIC, géré<br />
directement par l’ambabel (attachés). Une limitation pour appuyer<br />
<strong>des</strong> MIP dans le cadre de lutte contre la pauvreté dans la capitale et<br />
ses alentours pourrait être intro<strong>du</strong>ite (déjà le cas dans 35%<br />
actuellement).<br />
La décentralisation et la flexibilité sont deux atouts <strong>du</strong> PMI actuel et<br />
doivent rester si R10 serait suivi.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 113/136
Management responses<br />
R12 : Pourvoir l’instrument<br />
<strong>des</strong> ressources nécessaires et<br />
suffisantes pour atteindre ses<br />
résultats. Veiller notamment à<br />
ce que le groupe cible soit<br />
encadré adéquatement dès la<br />
formulation de l’intervention.<br />
R13 : Axer le suivi indivi<strong>du</strong>el<br />
<strong>des</strong> MI sur l’atteinte <strong>des</strong><br />
résultats et le suivi <strong>des</strong><br />
programmes pays (y compris<br />
le rapportage), sur les besoins<br />
de pilotage stratégique.<br />
X<br />
X<br />
Ceci demanderait trop de moyens (dans un environnement actuel de<br />
restriction budgétaire) pour les résultats possibles. Seul un fonds<br />
limité pour <strong>des</strong> petits projets Ambabel pourrait encore être justifié.<br />
Idem R12<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 114/136
Management responses<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 115/136
Annexe 1 : termes de référence<br />
ANNEXES<br />
A1. Termes de référence<br />
A1.1. Justification<br />
L’évaluation <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> (PMI) répond à une demande<br />
récurrente <strong>des</strong> attachés de Coopération. Le sujet a été soulevé officiellement aux<br />
journées <strong>des</strong> attachés de 2004. Il a été traité par le service D0.2 qui a entrepris une<br />
enquête interne et une première étude documentaire. Ce travail n’a cependant pas<br />
abouti à une évaluation. Il a donc été décidé de planifier une évaluation interne <strong>du</strong><br />
programme MIP dans le cadre de la programmation <strong>des</strong> évaluations 2009-2010 qui a été<br />
approuvée par le comité de gestion de la DGCD.<br />
L’évaluation interne <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> MI répond également au souhait de la Direction<br />
générale d’une plus grande implication comme « évaluateur » <strong>du</strong> personnel <strong>des</strong> services<br />
d’évaluation dans la mise en œuvre d’évaluations. Dans un premier temps, le DG a<br />
confirmé son intérêt pour cette évaluation lors de l’entretien de planification avec la Chef<br />
<strong>du</strong> service D0.2. Suite à la fusion <strong>des</strong> services d’évaluation sous la Direction de<br />
l’Evaluateur spécial, il a été décidé de maintenir tant l’objet que l’approche interne de<br />
cette évaluation dans la programmation 2010, désormais commune.<br />
Le programme <strong>des</strong> MI est relativement neutre pour se prêter à une expérience pilote.<br />
La particularité <strong>du</strong> PMI est d’être décidé et géré de manière décentralisée, flexible et<br />
rapide. Il se prête donc particulièrement bien à une évaluation interne tant au niveau de<br />
la pertinence et de la valeur ajoutée de ce type d’instrument que de sa mise en œuvre.<br />
Etant menée en interne, l’évaluation contribuera au renforcement <strong>des</strong> capacités <strong>du</strong><br />
service de l’évaluation spéciale et alimentera le processus de réflexion et d’autoapprentissage<br />
de la DGCD et <strong>des</strong> attachés qui seront parties prenantes à l’exercice. La<br />
CTB, actuellement chargée de la mise en œuvre <strong>du</strong> programme sera également associée.<br />
Les recommandations seront d’ordre stratégique et tra<strong>du</strong>ites en propositions<br />
opérationnelles utiles pour tous les acteurs <strong>du</strong> <strong>Programme</strong>.<br />
L’évaluation interne complétera les autres évaluations <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> MIP, et plus<br />
particulièrement l’évaluation externe qui a été effectuée par le COTA en 2007-2008 à<br />
l’initiative de la CTB qui s’est focalisée surtout sur trois aspects :<br />
La pertinence <strong>des</strong> MIP par rapport à l’objectif global <strong>du</strong> programme et par rapport au<br />
PIC.<br />
Les moyens administratifs, financiers et humains dont disposent les gestionnaires et les<br />
coordinateurs <strong>du</strong> programme.<br />
Les effets <strong>du</strong> MIP sur les bénéficiaires en termes de développement <strong>du</strong>rable.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 116/136
Annexe 1 : termes de référence<br />
L’évaluation interne se penchera plus sur la pertinence <strong>du</strong> programme dans son<br />
ensemble, sur la possible valeur ajoutée <strong>du</strong> programme comparée à d’autres<br />
instruments, sur son niveau d’efficacité et sur son efficience.<br />
A1.2. Contexte de l’évaluation : le programme <strong>des</strong> MI<br />
A1.2.1. Lors de sa création en 1990<br />
l’objectif <strong>du</strong> MIP est d’appuyer de petites initiatives locales provenant de groupes bien<br />
identifiés et qui favorisent leur développement, leur autonomie et leur indépendance.<br />
Le <strong>Programme</strong> est conçu comme un instrument décentralisé, flexible et rapide.<br />
Section de Coopération est seule responsable <strong>des</strong> décisions de financement.<br />
La<br />
Pas de limitation sectorielle ni thématique formelle mais suggestion de 3 thèmes (genre,<br />
environnement et vie culturelle) et de 2 secteurs (monde rural et domaine social)<br />
Il ne fait pas partie de l’aide bilatérale « ordinaire » mais est plutôt orienté vers la<br />
société civile.<br />
Le partenaire officiel de la coopération belge est seulement informé.<br />
Il est prévu que le groupe bénéficiaire apporte un cofinancement significatif, en argent<br />
ou en nature.<br />
Financement intervention par intervention.<br />
Pas de limite dans le temps (crédits dissociés)<br />
Le programme est géré par le personnel existant dans la Section de coopération, mais<br />
l’exécution (la mise en œuvre) <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> est généralement confiée aux<br />
groupements eux-mêmes parfois assistés d’une ONG.<br />
Le programme est <strong>des</strong>tiné à financer de petites <strong>interventions</strong> avec un plafond de<br />
250.000 BEF, soit environ 6.200 €. Le programme s’applique dans 21 pays, avec un<br />
budget global de 50 millions de BEF (environ 1,2 millions €).<br />
A1.2.2. Aujourd’hui<br />
l’objectif général <strong>des</strong> MIP est de favoriser le développement humain <strong>du</strong>rable sur le plan<br />
économique, social et culturel, par le renforcement de la base sociale dans le pays<br />
partenaire. L’objectif spécifique est d’aider <strong>des</strong> groupes, associations, de droit ou de fait,<br />
émanant de la société civile, et <strong>des</strong> pouvoirs locaux, démontrant disposer de la capacité<br />
à identifier et exécuter eux-mêmes la micro-intervention qu'ils proposent, à acquérir plus<br />
d'autonomie leur permettant de prendre plus facilement en charge eux-mêmes le<br />
développement de leur propre communauté.<br />
Le <strong>Programme</strong> se veut toujours décentralisé, flexible et rapide.<br />
L’attaché de coopération conjointement avec le Représentant Résident de la CTB sont<br />
responsables de la décision de financement.<br />
Inscription, de préférence, dans les zones de concentration géographiques et les<br />
secteurs et thèmes prioritaires définis conjointement par le pays partenaire et la<br />
Belgique, et qui permettent d’intégrer (i) une dimension culturelle, (ii) la préservation et<br />
la promotion <strong>des</strong> valeurs et identités culturelles ainsi que la pro<strong>du</strong>ction artistique, (iii) la<br />
sauvegarde et l’appui au développement <strong>des</strong> capacités dans ce secteur. Au moins 50<br />
pour cent <strong>des</strong> MIP pour appuyer l’empowerment <strong>des</strong> Femmes. Les MIP dans <strong>des</strong> secteurs<br />
pro<strong>du</strong>ctifs ne peuvent pas créer une concurrence déloyale.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 117/136
Annexe 1 : termes de référence<br />
Le programme MIP est inscrit et justifié dans le PIC (est ce qu’il y a un PIC dans lequel il<br />
y a une justification ?) ; il est éten<strong>du</strong> aux pouvoirs locaux.<br />
Le Partenaire officiel est plus informé (et peut même négocier via l’inscription dans le<br />
PIC).<br />
Financement par programme annuel global mis en œuvre par la CTB.<br />
Limité dans le temps à 15 mois par intervention.<br />
<strong>Programme</strong> géré conjointement par Les attachés et les représentants résidents selon un<br />
partage <strong>des</strong> tâches bien défini dans la CMO<br />
Le programme est toujours <strong>des</strong>tiné à financer de petites <strong>interventions</strong> de maximum<br />
12500 Euros. Il s’applique dans les 17 pays partenaires et les territoires palestiniens.<br />
avec un budget annuel total de ± 4225000 €.<br />
A1.3. Objet et objectif de l'évaluation interne<br />
L’évaluation interne portera sur le programme <strong>des</strong> MIP en tant qu’instrument de<br />
coopération. Elle se fera à travers <strong>des</strong> étu<strong>des</strong> de cas mais sans évaluer indivi<strong>du</strong>ellement<br />
les microprojets eux mêmes.<br />
Les objectifs principaux visés sont :<br />
- l’obtention <strong>des</strong> éléments de réflexion sur la pertinence de ce programme et la<br />
possible valeur ajoutée<br />
- l’obtention d’éléments de réflexion en vue d’une meilleure définition de la<br />
stratégie de la DGCD en matière de micro-<strong>interventions</strong> (est ce qu’il faut<br />
absolument une stratégie MIP ?) ; et<br />
- l’obtention de recommandations en vue d’une utilisation optimale de cet outil par<br />
les acteurs <strong>du</strong> terrain.<br />
A1.4. Critères et questions spécifiques<br />
L’on s’efforcera de suivre les critères <strong>du</strong> CAD en restant davantage focalisé sur les<br />
aspects stratégiques qui sont de la responsabilité de la DG-D mais sans négliger les<br />
autres aspects tels que la formulation, le suivi-évaluation, la mise en œuvre. La<br />
cohérence et la synergie seront également examinées.<br />
A1.4.1. Pertinence<br />
L’appréciation de la pertinence ne portera pas sur la cohérence interne <strong>du</strong> programme,<br />
mais sur l’adéquation entre l’outil et les résultats visés. En d’autres termes :<br />
- Dans quelle mesure le programme répond-il d’une manière pertinente aux<br />
problèmes <strong>des</strong> bénéficiaires ?<br />
- Le programme ne favorise-t-il pas, par son système de dons, les bénéficiaires de<br />
façon déloyale par rapport aux non-bénéficiaires obligés d’utiliser <strong>des</strong> systèmes<br />
moins favorables (microcrédits, fonds propres, travail bénévole,…) ?<br />
- L’objectif <strong>du</strong> programme MIP est-il pertinent ?<br />
- Le programme MIP en tant qu’instrument est-il pertinent ?<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 118/136
Annexe 1 : termes de référence<br />
- Le programme a-t-il une valeur ajoutée dans la panoplie d’autres instruments<br />
utilisés par la DG-D ?<br />
- Ne peut-on pas répondre aux problèmes posés en utilisant un autre instrument ?<br />
(disponible à la DGD et/ou dans le FODBUZA)<br />
- Quels sont / y a-t-il <strong>des</strong> critères de sélection liés à la pertinence ?<br />
- Les thèmes transversaux (genre, environnement, droit de l’enfant, sida) sont-ils<br />
intégrés (mainstreamed) et/ou privilégié dans le programme ?<br />
Comparer avec la situation chez d’autres bailleurs de fonds<br />
A1.4.2. Efficacité<br />
- Quel est l’efficacité <strong>du</strong> programme en tenant compte de ses particularités en tant<br />
qu’instrument de financement décentralisé ?<br />
- Le processus de décision et la mise en œuvre décentralisée contribue-t-il à<br />
davantage d’efficacité ?<br />
- L’ancrage bilatéral contribue-t-il a une efficacité accrue ;<br />
o par l’inscription dans les secteurs / thèmes <strong>du</strong> PIC ?<br />
o par une implication plus ou moins grande <strong>du</strong> pays partenaire ?<br />
o par la délégation de mise en œuvre à la CTB ?<br />
- Les conditions imposées (plafond, temps d’exécution, caractère unique et non<br />
purement caritatif,…) contribuent-elles à l’efficacité ?<br />
- Y a-t-il un rapportage sur les résultats (output – outcome) à la DGCD / aux<br />
attachés ; comment ces rapports sont-ils utilisés ?<br />
- Quels sont / y a-t-il <strong>des</strong> critères de sélection liés à l’efficacité ?<br />
- Est-ce-que les attachés respectent les critères de sélection ?<br />
- Comment les attachés arrivent à la sélection finale ? Pourquoi inclure un projet A<br />
et pas un projet B ?<br />
- Le programme MIP a-t-il réussi à promouvoir <strong>des</strong> opportunités et <strong>des</strong> bénéfices<br />
pour les thèmes transversaux (genre, environnement, droit de l’enfant, sida) ?<br />
A1.4.3. Efficience<br />
- Quel est l’efficience <strong>du</strong> programme en tenant compte de ses particularités en tant<br />
qu’instrument de financement décentralisé ?<br />
- Y a-t-il un rapportage sur l’efficience <strong>du</strong> programme à la DGCD / aux attachés et,<br />
le cas échéant, comment ces rapports sont-il utilisés ?<br />
- Les résultats <strong>du</strong> programme justifie-t-ils le temps consacré à la préparation, à la<br />
gestion et au suivi <strong>du</strong> programme ?<br />
- Les modalités de financement sont-elles efficientes ?<br />
- L’ancrage bilatéral contribue-t-il a une efficience accrue ;<br />
o par l’inscription dans les secteurs / thèmes <strong>du</strong> PIC ?<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 119/136
Annexe 1 : termes de référence<br />
o par une implication plus ou moins grande <strong>du</strong> pays partenaire ?<br />
o par la délégation de mise en œuvre à la CTB ?<br />
- Les conditions imposées (plafond, temps d’exécution, caractère unique et non<br />
purement caritatif,…) contribuent-elles à l’efficience ?<br />
- Quels sont / y a-t-il <strong>des</strong> critères de sélection liés à l’efficience ?<br />
A1.4.4. Durabilité<br />
La contribution locale et le degré d’appropriation contribuent-ils à la <strong>du</strong>rabilité ?<br />
Quels sont / y a-t-il <strong>des</strong> critères de sélection liés à la <strong>du</strong>rabilité ?<br />
Que reste-t-il <strong>des</strong> MIP et de leurs résultats directs après 3 ans, 6 ans, 9 ans ?<br />
A1.4.5. Impact<br />
Quel est l’impact <strong>du</strong> programme en tenant compte de ses particularités en tant<br />
qu’instrument de financement décentralisé ?<br />
Les groupes bénéficiaires ont-ils acquis davantage d’autonomie ?<br />
Les groupes bénéficiaires se sont-ils montrés capables de gérer la contribution reçue ?<br />
Des mesures de renforcement <strong>des</strong> capacités ont-elles été prises rapidement si ce n’était<br />
pas le cas ?<br />
Les MIP ont-ils eu d’autres effets sur le développement <strong>des</strong> communautés bénéficiaires ?<br />
Y a-t-il un rapportage sur l’impact <strong>du</strong> programme à la DGCD / aux attachés et, le cas<br />
échéant, comment ces rapports sont-il utilisés ?<br />
A1.4.6. Cohérence<br />
Des synergies existent-elles entre les MIPs et les autres programmes et projets belges<br />
(bilatéraux et indirects) ?<br />
A1.5. Approches méthodologiques<br />
A1.5.1. <strong>Evaluation</strong> interne<br />
L’évaluation sera con<strong>du</strong>ite en interne. Elle sera de type formatif et impliquera toutes les<br />
parties prenantes au SPF et à la CTB.<br />
Une évaluation interne permet en effet une plus grande appropriation de la pratique et<br />
de la culture de l'évaluation. Elle implique un plus grand nombre d’intervenants et<br />
s’impose comme une étape normale dans le cycle d’intervention d’un programme. Enfin<br />
l’évaluation interne permet une plus grande appropriation <strong>des</strong> leçons, conclusions et<br />
recommandations par l’ensemble de l’administration et de la CTB.<br />
La mise en œuvre d’une évaluation interne a <strong>des</strong> implications en termes de ressources<br />
humaines, matérielles et financières ; ainsi :<br />
La participation active <strong>des</strong> attachés de coopérations et <strong>des</strong> Représentants Résidents est<br />
nécessaire dès la conception <strong>des</strong> termes de références et doit se prolonger tout au long<br />
de l’évaluation. Une participation plus importante encore, notamment en terme au<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 120/136
Annexe 1 : termes de référence<br />
recrutement d’un consultant local, sera nécessaire dans les 6 pays qui feront l’objet <strong>des</strong><br />
étu<strong>des</strong> de cas.<br />
Des moyens logistiques, notamment pour les transports locaux, les communication,<br />
l’impression et la <strong>du</strong>plication de documents doivent être prévu sans perturber le<br />
fonctionnement normal <strong>du</strong> bureau de coopération et de la Représentation de la CTB.<br />
Un budget pour couvrir ces dépenses spécifiques doit également être prévu.<br />
A1.5.2. 3 étapes<br />
Phase documentaire: La phase documentaire consiste dans la collecte et l’analyse de<br />
documents en parallèle avec la collecte et l’analyse d’opinions auprès <strong>des</strong> personnes<br />
impliquées dans le programme à Bruxelles et dans les Pays partenaires (par<br />
questionnaire e-mail).<br />
Documents à consulter:<br />
Le contrat de gestion avec la CTB et la ‘Convention générale de mise en œuvre de la<br />
prestation de coopération dénommée « <strong>Programme</strong> de micro-intervention MIP »’ 2008 et<br />
2009.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme de <strong>Micro</strong>-<strong>interventions</strong> (MIP) ; COTA ; Mars 2008.<br />
<strong>Evaluation</strong> interne <strong>des</strong> MIP Bolivie, programme 2002-2003.<br />
La gestion <strong>des</strong> <strong>Micro</strong>-Interventions et leur place par rapport à d’autres instruments ;<br />
AGCD ; septembre 1998.<br />
La synthèse <strong>des</strong> réponses au questionnaire d’enquête relatif au <strong>Programme</strong> MIP ; Jozef<br />
Dewint, 2004.<br />
<strong>Programme</strong> <strong>des</strong> <strong>Micro</strong>-<strong>interventions</strong> ; évaluation <strong>des</strong> projet 2005-2007, Bénin.<br />
Joint <strong>Evaluation</strong> of the GEF Small Grants Program, GEF <strong>Evaluation</strong> Office, juillet 2008.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> système de financement direct <strong>des</strong> organisations no-gouvernementales<br />
locales ; Group One, ACE Europe, avril 2006.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme de <strong>Micro</strong>-<strong>interventions</strong> – Sénégal ; Novembre 96.<br />
Tout autre document pertinent mentionné au cours <strong>des</strong> interviews.<br />
Il sera également intéressant de dresser pour une période de 3 années une liste de tous<br />
les MIP octroyés et exécutés dans les 18 pays partenaires, par secteur d’activité, et de<br />
faire une analyse de cette liste exhaustive.<br />
Personnes à rencontrer en Belgique :<br />
- Cabinet Coopération au Développement.<br />
- Le Directeur général de la DGCD.<br />
- Le Directeur de D1 + Luc Timmermans (ancien directeur f.f. de D1)<br />
- Mme Degrugillier, gestionnaire <strong>du</strong> programme, DGCD<br />
- Carl Michiels, Président <strong>du</strong> comité de Direction CTB<br />
- Les gestionnaires <strong>du</strong> programme à la CTB à Bruxelles.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 121/136
Annexe 1 : termes de référence<br />
Phase de terrain : La phase de terrain s’effectuera dans une sélection de 6 pays choisis<br />
en tenant compte <strong>des</strong> résultats de la phase documentaire complété par les autres<br />
critères suivants :<br />
- Au moins un pays dans chaque continent / sous continent.<br />
- Inclusion d’au moins 2 <strong>des</strong> 3 étu<strong>des</strong> de cas de l’évaluation COTA (Mars 2008 : RDC,<br />
Pérou, Algérie) à fin notamment d’apprécier le suivi <strong>des</strong> recommandations.<br />
- Faisabilité logistique et pratique à déterminer avec l’attaché.<br />
- Au cours de cette phase, les résultats de l’analyse documentaire seront consolidés et<br />
complétés par <strong>des</strong> interviews/focus group de bénéficiaire et <strong>des</strong> constatations ‘de<br />
visu’.<br />
Personnes à rencontrer dans les pays partenaires :<br />
- Les autorités chargée de la cogestion, de la co-sélection, de l’approbation ou <strong>du</strong><br />
recueil d’information <strong>du</strong> (sur le) programme MIP<br />
- Le bureau de l’attaché de Coopération.<br />
- Le bureau <strong>du</strong> représentant résident de la CTB.<br />
- Les partenaires belges/locaux éventuels.<br />
- Les groupes de bénéficiaires.<br />
- Selon le pays à l’étude, les responsables de la coopération dans les ambassa<strong>des</strong> /<br />
agences d’exécution de partenaires techniques et financiers qui ont <strong>des</strong> programmes<br />
similaires au programme MIP, ainsi que les éventuels groupes thématiques existant<br />
sur le sujet.<br />
Phase de synthèse : La phase de synthèse con<strong>du</strong>ira au rapportage et à la restitution de<br />
conclusions et recommandations d’ordre stratégique pour la DGCD.<br />
A1.5.3. Cadre d’évaluation<br />
Les questions d’évaluation seront examinées sous 3 angles. L’angle de ce qui est écrit<br />
dans les textes ; l’angle de ce qui est dit/préten<strong>du</strong> par les interlocuteurs, et l’angle <strong>des</strong><br />
constatations personnelles <strong>des</strong> évaluateurs sur le terrain.<br />
A1.5.4. Analyse comparative<br />
Les questions d’évaluations seront également confrontées à une comparaison avec<br />
d’autres programmes similaires ayant été évalués récemment ; ce sont :<br />
Le <strong>Programme</strong> (belge) de financement direct <strong>des</strong> ONG locales récemment éten<strong>du</strong> à tous<br />
les pays partenaires et à l’ensemble <strong>des</strong> organisations de la société civile.<br />
Le ‘Small Grants <strong>Programme</strong>’ <strong>du</strong> Fonds mondial pour l’Environnement (GEF) mis en<br />
œuvre par le PNUD.<br />
Le <strong>Programme</strong> <strong>des</strong> petits projets (DGCID, France)<br />
Le <strong>Programme</strong> <strong>des</strong> petits projets d’ambassade (Pays-Bas)<br />
A l’occasion <strong>des</strong> étu<strong>des</strong> de cas, les évaluateurs s’efforceront de visiter également <strong>des</strong><br />
<strong>interventions</strong> <strong>du</strong> même type réalisées sur financement d’autres bailleurs.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 122/136
Annexe 1 : termes de référence<br />
A1.5.5. Mode de travail<br />
L’évaluation sera le fruit d’un travail d’équipe. Pour <strong>des</strong> raisons pratiques, les interviews<br />
seront menées par <strong>des</strong> équipes de 2 ou 3 évaluateurs sur base d’un cadre<br />
méthodologique et d’un questionnaire commun. Les documents seront dans un premier<br />
temps analysés indivi<strong>du</strong>ellement.<br />
Les appréciations et conclusions de chaque évaluateur seront mises en commun pour<br />
faire l’objet d’un consensus.<br />
A1.6. Rapports et restitution<br />
Les rapports suivant sont prévus :<br />
Un rapport intermédiaire à la fin de la phase documentaire. Ce rapport contiendra les<br />
premières leçons tirées de la phase documentaire, une <strong>des</strong>cription détaillée <strong>des</strong> points<br />
nécessitant la récolte d’information supplémentaire sur le terrain. Le choix motivé <strong>des</strong> 6<br />
pays qui feront l’objet d’une étude de cas ; et le questionnaire détaillé <strong>des</strong> questions à<br />
poser pendant les missions aux différents interlocuteurs.<br />
Un aide mémoire de clôture pour chaque mission de terrain. Cet aide mémoire sera<br />
discuté à l’occasion d’un débriefing avec l’attaché et le Représentant Résident, et servira<br />
de base à la rédaction d’un rapport de mission par pays.<br />
Un rapport de synthèse provisoire.<br />
Un rapport de synthèse définitif qui tient compte <strong>des</strong> commentaires sur le rapport de<br />
synthèse provisoire.<br />
A1.7. Profil <strong>des</strong> évaluateurs / experts<br />
Cette évaluation sera con<strong>du</strong>ite par le Service de l’évaluation spéciale (S4). S’il s’avère,<br />
en cours de réalisation, qu’une expertise extérieure à S4 est absolument nécessaire à<br />
l’obtention <strong>des</strong> objectifs de l’évaluation ; il sera fait appel à un/<strong>des</strong> expert(s) interne(s)<br />
ou externe(s) à l’Administration.<br />
Le coordinateur de cette évaluation sera M. Karel Cools, Chargé de Mission ; les autres<br />
membres de S4 constituent l’équipe d’évaluateur.<br />
Dans chaque pays, le recrutement d’un expert local spécialisé en développement<br />
communautaire est également prévu. L’expert local participera également dans la<br />
définition <strong>du</strong> programme de mission, dans la prise de contacts, les tra<strong>du</strong>ctions,…<br />
Selon le pays à l’étude, les missions pourront également être accompagnées d’un<br />
représentant officiel <strong>du</strong> pays partenaire / membre <strong>du</strong> Comité <strong>des</strong> Partenaires et/ou d’un<br />
représentant <strong>du</strong> bureau local de la CTB.<br />
A1.8. Comité de pilotage - assurance qualité.<br />
L’assurance qualité sera effectuée par l’Evaluateur spécial. Des réunions d’un comité de<br />
pilotage composé de membres de S4 et <strong>des</strong> services concernés par le programme MIP au<br />
sein de la DGCD sont prévues à la fin <strong>des</strong> différentes étapes-clés de l’évaluation.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 123/136
Annexe 1 : termes de référence<br />
A1.9. Chronogramme<br />
Dans la mesure où cette évaluation requiert la présence sur place <strong>des</strong> attachés et <strong>des</strong> RR<br />
CTB, le chronogramme suivant est proposé :<br />
- Envoi <strong>des</strong> TdR aux attachés de Coopération : 1 juillet 2009<br />
- Finalisation TdR : mars 2010<br />
- Etude documentaire : de mars à juin 2010<br />
- Missions de Terrain : de août à octobre 2010<br />
- Rapport final provisoire : novembre 2010<br />
- Rapport final : janvier 2011<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 124/136
Annexe 2 : résultats <strong>du</strong> benchmarking<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 125/136
A2. Résultats <strong>du</strong> benchmarking<br />
Annexe 2 : résultats <strong>du</strong> benchmarking<br />
A2.1. Intro<strong>du</strong>ction<br />
Six programmes ont été sélectionnés pour effectuer une comparaison par étude de<br />
bureau, à fin de déterminer <strong>des</strong> les meilleures pratiques, les pratiques communes et les<br />
gran<strong>des</strong> différences. Plusieurs de ces programmes ont par ailleurs fait l’objet d’une<br />
évaluation relativement récente.<br />
Ces programmes sont :<br />
- Le programme belge <strong>des</strong> <strong>Micro</strong> Interventions. (PMI belge)<br />
- Le programme belge de coopération avec les organisations de la société civile locale<br />
(Coop-OSC)<br />
- Le Canadian Fund for Local Initiatives (FLI canadien).<br />
- Le Small Activities <strong>Programme</strong> Fund <strong>des</strong> Pays Bas (SAPF néerlandais).<br />
- Le Fonds Social de Développement (FSD français)<br />
- Le Small Grants <strong>Programme</strong> de la Global Environment Facility. (GEF SGP)<br />
Au cours <strong>des</strong> missions de terrain plusieurs ambassa<strong>des</strong> de pays bailleurs de ces<br />
différents fonds ont été consultées pour confirmer/ valider nos constats. Là où c’était<br />
possible, d’autres ambassa<strong>des</strong>, utilisant <strong>des</strong> fonds similaires, mais non-repris dans la<br />
liste ci-<strong>des</strong>sus ont également été consultées. Ce sont le Royaume Uni, l’Allemagne et le<br />
Sénégal.<br />
A2.2. Constatations générales<br />
Les six Fonds examinés sont <strong>des</strong> fonds locaux. Ils sont donc, pour une grande partie,<br />
administrés localement et répondent à <strong>des</strong> règles élaborées localement sur base d’un<br />
canevas mis au point par les différents sièges mais jouissant d’une grande flexibilité.<br />
Cette flexibilité se tra<strong>du</strong>it notamment par <strong>des</strong> présentations très variables d’un même<br />
programme sur les sites internet <strong>des</strong> ambassa<strong>des</strong>. Elle favorise l’adaptation <strong>du</strong><br />
programme aux conditions locales spécifiques.<br />
A2.3. Objectifs<br />
Les six programmes ont un objectif centré sur l’amélioration <strong>des</strong> conditions de vie, le<br />
développement humain <strong>du</strong>rable et l’allègement de la pauvreté.<br />
Les moyens d’atteindre cet objectif peuvent varier selon les programmes ou d’un pays à<br />
l’autre dans un même programme.<br />
Le GEF-SGP, fort naturellement, favorise la protection de l’environnement. La plupart<br />
<strong>des</strong> autres programmes parlent d’innovations, de renforcement de la base sociale, de<br />
structuration de la société civile, de développement <strong>des</strong> capacités.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 126/136
Annexe 2 : résultats <strong>du</strong> benchmarking<br />
Les liens causaux entre l’objectif et les moyens pour atteindre cet objectif sont très<br />
généraux et, à l’exception <strong>du</strong> Coop-OSC pour lequel l’élaboration d’une stratégie<br />
spécifique est obligatoire, très peu d’ambassa<strong>des</strong> belges ou étrangères ont élaboré une<br />
telle stratégie.<br />
A2.4. Critères d’éligibilité<br />
Bien que les 6 programmes examinés ne fassent pas tous la différence formelle, l’on<br />
peut distinguer 2 nivaux dans le processus que mène à la sélection d’une proposition.<br />
Les critères d’éligibilité permettent d’éliminer les propositions non-conformes. Ces<br />
critères ne sont pas sujets à flexibilité.<br />
Les 6 programmes examinés convergent sur :<br />
- l’existence (toujours officiellement reconnue) de l’organisation pendant une<br />
période minimale avant l’intro<strong>du</strong>ction de la proposition.<br />
- L’organisation bénéficiaire doit être locale.<br />
- Une fourchette budgétaire déterminée<br />
- L’organisme bénéficiaire ne peut pas avoir de but lucratif ; pas de compagnie<br />
privée, pas de concurrence déloyale.<br />
- L’inscription dans une liste plus ou moins restreinte de secteurs spécifiés<br />
- Le projet ne peut être finançable par un autre programme <strong>du</strong> même bailleur.<br />
- La non-éligibilité <strong>des</strong> projets de microcrédit.<br />
- L’obligation d’un apport propre<br />
- Une <strong>du</strong>rée maximale pour l’activité<br />
- Un délais d’attente plus ou moins long entre 2 financements.<br />
Par contre, il y a divergence sur les points suivant qui parfois aussi, ne sont pas<br />
mentionnés:<br />
- La possibilité de cofinancement avec d’autres bailleurs.<br />
- La possibilité et le délai d’intro<strong>du</strong>ction d’une nouvelle offre<br />
- Zone géographique limitée.<br />
- Nombre minimum de bénéficiaires<br />
- L’organisation bénéficiaire peut ou ne peut pas être une organisation<br />
gouvernementale locale ou une institution académique<br />
A2.5. Montant de la subvention<br />
Le montant de la subvention, qu’il s’agisse d’un montant maximum ou d’une fourchette<br />
minimum-maximum, est un critère d’éligibilité dans tous les programmes examinés. Ce<br />
montant varie fortement d’un programme à l’autre. C’est le PMI belge qui a la limite<br />
maximale la plus basse. C’est le Coop OSC qui a la limite maximale la plus haute<br />
(puisque pas vraiment fixée). A noter que malgré la présence de 2 instruments distincts,<br />
la Belgique ne couvre pas les propositions entre 12500 et 100.000 Euros. La fixation <strong>des</strong><br />
limites semble plus répondre à <strong>des</strong> impératifs administratifs et comptables qu’à une<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 127/136
Annexe 2 : résultats <strong>du</strong> benchmarking<br />
réflexion sur le niveau de ressources nécessaire pour atteindre les objectifs d’une<br />
communauté locale.<br />
A2.6. Durée maximale <strong>des</strong> activités<br />
La <strong>du</strong>rée maximale prévue pour l’utilisation de la subvention est également un critère<br />
d’éligibilité dans tous les programmes examinés. Sauf pour CoopOSC, d’une <strong>du</strong>rée<br />
maximale de 60 mois, les 5 autres programmes financent <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> qui <strong>du</strong>rent<br />
entre un et deux ans.<br />
A2.7. Délais d’attente entre 2 financements<br />
Ceci est également un critère d’éligibilité mais est parfois utilisés comme critère de<br />
sélection. Dans les 6 programmes examinés ce délais va <strong>du</strong> plus restrictif (le FSD<br />
français « n’a pas vocation à être renouvelé sur un même projet ou sur <strong>des</strong> projets<br />
d’une même association ») au plus large (FLI canadien « une seule proposition par<br />
organisation et par an »)<br />
A2.8. Secteurs principaux<br />
Les secteurs principaux font tantôt partie <strong>des</strong> critères d’éligibilité, tantôt plutôt partie <strong>des</strong><br />
priorités de sélection.<br />
Le GEF-SGP met en avant les sous-secteurs <strong>du</strong> domaine de la protection de<br />
l’environnement. Les 5 autres programmes se concentrent sur les secteurs et thèmes<br />
prioritaire de la coopération <strong>des</strong> bailleurs respectifs, soit à l’échelle internationale soit à<br />
l’échelle <strong>du</strong> pays (Coop-OSC). A côté de la protection de l’environnement, les<br />
secteurs/thèmes les plus constants sont l’égalité entre les genres, l’é<strong>du</strong>cation, la santé et<br />
le développement rural. La (bonne) gouvernance (locale) est moins fréquemment citée<br />
(4 programmes sur 6) de même que le secteur culturel (3 programmes sur 6). A noter<br />
aussi que les appuis culturels financés par les ambassa<strong>des</strong> <strong>des</strong> pays bas ne sont pas<br />
comptabilisés comme APD.<br />
A2.9. Critères de sélection prioritaires<br />
Par critères de sélection prioritaires, on entends les éléments qui sont pris en compte<br />
pour attribuer un ordre de priorité aux propositions qui satisfont à tous les critères<br />
d’éligibilité et qui n’ont donc pas été écartée d’office.<br />
Il est difficile de trouver <strong>des</strong> caractéristiques constantes entre les programmes à ce<br />
niveau. Ceci parce que les décideurs locaux disposent tous d’une large autonomie pour<br />
fixer leur propres règles et préférences.<br />
Parmi les critères plusieurs fois cités, il y a le secteur/thème d’intervention, la notoriété<br />
de l’organisation, le caractère innovant / pilote de la proposition, les capacités<br />
techniques et financières de l’organisme demandeur, le degré d’implication de la<br />
collectivité, la nature (femmes, groupe défavorisés) <strong>des</strong> bénéficiaires ultimes, la zone<br />
géographique (dans ou en dehors <strong>des</strong> zones bilatérales) de la proposition.<br />
A2.10. Groupes bénéficiaires<br />
Il y a unanimité sur le fait que les bénéficiaires doivent être constitués en groupe ‘de<br />
base’ local ou, pour les programmes où cela est possible, dépendre d’une administration<br />
locale (de type communal). La constitution en groupe officiellement reconnu fait toujours<br />
partie <strong>des</strong> critères d’éligibilité. Certains programmes excluent dans les textes ou dans<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 128/136
Annexe 2 : résultats <strong>du</strong> benchmarking<br />
l’esprit les organisations <strong>des</strong>servants <strong>des</strong> intérêts particuliers, à but lucratif, ou filiales<br />
d’organisations ‘<strong>du</strong> Nord’.<br />
A2.11. Nature <strong>des</strong> bénéficiaires ultimes<br />
La définition <strong>des</strong> bénéficiaires ultimes est généralement laissée au terrain. Il s’agit très<br />
souvent d’un critère de sélection prioritaire. Ont en général priorité : les pauvres, les<br />
femmes et les personnes défavorisées (orphelins, enfants <strong>des</strong> rues, autres jeunes mal<br />
protégés ou privés de leur droit, handicapés, personnes atteintes <strong>du</strong> SIDA, victimes de<br />
violence, immigrants, minorités culturelles, gens sans terre, personnes vivant dans <strong>des</strong><br />
zones reculées,…)<br />
A2.12. Contribution <strong>des</strong> bénéficiaires<br />
A l’exception <strong>du</strong> programme Coop-OSC qui examine cependant attentivement la situation<br />
financière de l’OSC avant de financer une proposition, tous les programmes examinés<br />
mentionnent explicitement une contribution obligatoire <strong>du</strong> groupe bénéficiaire ainsi<br />
qu’une liste de dépenses non éligibles (donc également à financer par le groupe).<br />
Certains programmes mentionnent un chiffre précis, en ‘pour cent’ de la subvention<br />
demandée, d’autres sont plus vagues ou flexibles <strong>du</strong> endroit à l’autre. La participation <strong>du</strong><br />
groupe bénéficiaire peut se faire sous forme d’une contribution financière, de mise à<br />
disposition de terrain, d’installations, de matériel ou d’équipements, ou de main d’œuvre<br />
volontaire.<br />
A2.13. Cofinancement<br />
Chacun <strong>des</strong> programmes examinés a un règlement différent à propos <strong>des</strong> possibilités de<br />
cofinancement. Cependant, aucun <strong>des</strong> programmes ne ferme pas complètement la porte<br />
et une grande liberté d’adaptation est laissée au terrain dans les textes ou dans les faits.<br />
Ainsi le cofinancement <strong>des</strong> MI belge n’est en principe pas encouragé mais il se pratique<br />
occasionnellement, voire systématiquement dans certains pays.<br />
Le FSD français précise explicitement que le cofinancement par un autre bailleur ne peut<br />
se substituer à la contribution obligatoire <strong>du</strong> bénéficiaire.<br />
A2.14. Dépenses éligibles et non-éligibles<br />
Le programme Coop OSC fait exception aux autres car il permet officiellement le core<br />
funding, le financement d’activités opérationnelles et d’appuis spécifiques, et le<br />
renforcement <strong>des</strong> capacités humaines, institutionnelles et organisationnelles.<br />
Les autres programmes examinés ne financent en général pas :<br />
- les salaires, indemnités, et per diem <strong>des</strong> coordinateurs ou <strong>du</strong> personnel<br />
permanent de l’association ;<br />
- les frais opérationnels ;<br />
- les bourses, les voyages d’étude, les étu<strong>des</strong>, les expertises, les séminaires, la<br />
recherche pure… ;<br />
- les véhicules et autres grosses pièces d’équipement ;.<br />
- Les actions purement caritatives.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 129/136
A2.15. Date ultime d’intro<strong>du</strong>ction <strong>des</strong> propositions<br />
Annexe 2 : résultats <strong>du</strong> benchmarking<br />
Ces dates sont fixées localement. Elles varient donc d’un programme à l’autre ainsi qu’à<br />
l’intérieur d’un même programme.<br />
A2.16. Contenu <strong>des</strong> propositions<br />
Tous les programmes se retrouvent dans les gran<strong>des</strong> lignes sur le contenu <strong>des</strong><br />
propositions de financement. Un canevas d’intro<strong>du</strong>ction est pratiquement toujours fourni.<br />
En général, une proposition doit contenir les éléments suivants, de manière plus ou<br />
moins détaillée :<br />
- Informations générales sur le requérant : Coordonnées de contact, coordonnées<br />
bancaires, statuts, objectifs et expériences de l’organisation, informations sur les<br />
membres et sur les dirigeants, informations sur les activités actuelles, ressources<br />
financières,…<br />
- Description <strong>du</strong> projet : Titre, lieu d’exécution, problème(s) à résoudre, solution(s)<br />
proposée(s) et logique d’intervention (parfois un cadre logique est spécifiquement<br />
demandé) : objectif(s), résultats, activités prévues, ressources financières et<br />
humaines, risques et mesures prises pour les limiter,…<br />
- Informations détaillées sur le groupes cible / les bénéficiaires et sur leur<br />
contribution.<br />
- Un plan détaillé d’activité (calendrier d’exécution)<br />
- Un budget (calendrier <strong>des</strong> dépenses)<br />
- Un plan démontrant que le projet sera <strong>du</strong>rable.<br />
A noter que le FLI canadien demande explicitement de prévoir un élément de publicité<br />
ou de promotion pour le Canada.<br />
A2.17. Traitement <strong>des</strong> propositions<br />
Quatre programmes sur les 6 examinés mentionnent une procé<strong>du</strong>re de sélection <strong>des</strong><br />
propositions en 2 niveaux.<br />
Dans le PMI belge l’ambassade statue plus sur la pertinence et la CTB statue plus sur la<br />
faisabilité.<br />
Dans le programme Coop OSC, les subventions doivent être soumises à l’approbation de<br />
l’Inspecteur <strong>des</strong> Finances et <strong>du</strong> Ministre et faire l’objet d’un Arrêté royal.<br />
Le FSD français et le GEF-SGP statuent sur une « concept note » avant de demander une<br />
proposition plus détaillée ou d’envoyer une « grant application form »<br />
A2.18. Conditions de payement<br />
Tous les programmes examinés fonctionnent sur base de justificatifs et de pro<strong>du</strong>ction de<br />
pièces comptables.<br />
D’un programme à l’autre, et souvent à l’intérieur d’un même programme d’un pays à<br />
l’autre, le montant de l’avance initiale, le nombre de tranches de payement et le<br />
montant de la dernière tranche varient. Les exigences de suivi et d’évaluation qui<br />
accompagnent la libération <strong>des</strong> tranches varient également. La dernière tranche doit<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 130/136
Annexe 2 : résultats <strong>du</strong> benchmarking<br />
presque toujours être préfinancée par l’organisation bénéficiaire et n’est libérée que sur<br />
présentations <strong>des</strong> divers documents narratifs et comptables exigés.<br />
A2.19. Résultats et enseignements tirés<br />
En général les différents bailleurs considèrent les programmes de type micro intervention<br />
comme assez effectifs et méritant leur place parmi les instruments de coopération.<br />
La faiblesse majeure pour tous les bailleurs (à l’exception peut-être <strong>du</strong> Canada) est le<br />
suivi <strong>des</strong> <strong>interventions</strong> <strong>du</strong>e au manque de ressources humaines et financières pour le<br />
faire.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 131/136
Annexe 3 :Exemples de bonne et mauvaises pratique<br />
A3. Exemples de bonnes et mauvaises pratiques<br />
A3.1. Quelques MI avec <strong>des</strong> très bons résultats<br />
A3.1.1. Aménagement d’une source d’eau potable<br />
Avant l’intervention l’existence de la source est connue mais il se trouve qu’elle se situe<br />
sur une pente très raide. Les rares utilisateurs et utilisatrices sont obligés de plonger leur<br />
récipient dans un petit bassin en terre creusé en aval de la source, ce qui dégrade la<br />
qualité et la potabilité de l’eau. Il n’est pas rare que <strong>des</strong> personnes perdent l’équilibre<br />
avec leur chargement entraînant ainsi la perte <strong>du</strong> récipient et de son contenu.<br />
L’intervention a consisté à aménager le captage de manière à ce que l’eau s’écoule<br />
maintenant à travers plusieurs tuyaux différents. L’accès en pente raide a été remplacé<br />
par une série d’escaliers en ciment.<br />
Après l’intervention, comme la source est maintenant facile d’accès le nombre<br />
d’utilisateurs et d’utilisatrices s’est fortement accru. L’eau coule à travers 5 tuyaux<br />
différents. C’est donc 5 fois plus de personnes qui peuvent remplir leurs récipients<br />
simultanément. Un gardien est chargé de la sécurité et de l’entretien. Il est rémunéré en<br />
cash ou en nature par les quelques 500 utilisateurs qui se rendent quotidiennement à la<br />
source. La fréquence <strong>des</strong> maladies diarrhéiques a fortement diminué dans les villages<br />
alentours.<br />
A3.1.2. Promotion, équipement et stimulation de l’apprentissage<br />
avec <strong>des</strong> jeux de logique mathématique dans les<br />
institutions é<strong>du</strong>catives publiques de l’enseignement<br />
primaire.<br />
Cette MI est une école <strong>des</strong> devoirs un peu particulière. Les enfants ont, pendant deux<br />
heures par semaine, la possibilité de s’ouvrir par le jeu au raisonnement logique et à<br />
l’apprentissage <strong>des</strong> mathématiques.<br />
Cette MI répond à un besoin concret au moyen d’une intervention précise au sein d’un<br />
public cible bien défini.<br />
Stratégiquement, l’action vise le développement intellectuel de la population. Les<br />
résultats sont renforcés par <strong>des</strong> é<strong>du</strong>cateurs motivés.<br />
A3.1.3. Atelier de danse<br />
La MI vise la promotion de la danse contemporaine dans un pays partenaire.<br />
La MI a permis à une association locale d’organiser un atelier de danse de bon niveau<br />
<strong>des</strong>tiné à un public jeune intéressé.<br />
En fin d’atelier, l’association a organisé une représentation publique pour quelques<br />
danseurs particulièrement performants. L’initiative a connu en grand succès et a évolué<br />
vers un festival de danse biannuel, bénéficiant de sources de financement multiples.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 132/136
Annexe 3 :Exemples de bonne et mauvaises pratique<br />
A3.1.4. Construction d'un centre social pour enfants et filles<br />
mères.<br />
Le centre fait office d’école maternelle tout en rendant divers services aux filles-mères<br />
dans un quartier populaire très peu <strong>des</strong>servi par les autorités de l’é<strong>du</strong>cation.<br />
Avant la MI, le centre fonctionnait principalement grâce au bénévolat et à <strong>des</strong> dons. La<br />
location <strong>du</strong> bâtiment engloutissait la majeure partie <strong>des</strong> ressources et ce qui restait<br />
suffisait à peine pour financer le fonctionnement quotidien.<br />
La MI a permis de construire un bâtiment pour le centre. Le bénéfice était double : d’une<br />
part le centre ne doit plus payer de loyer alors que c’était le poste budgétaire le plus<br />
important. L’argent ainsi libéré est utilisé pour augmenter et améliorer la qualité <strong>des</strong><br />
services. D’autre part, le nouveau bâtiment améliore les conditions de travail et<br />
d’enseignement, notamment par sa plus grande résistance aux inondations.<br />
A3.1.5. Pro<strong>du</strong>ction et distribution d’un manuel relatif aux<br />
métho<strong>des</strong> traditionnelles de soins aux animaux.<br />
La micro intervention a été obtenue par une association qui appuie les paysans locaux.<br />
Les paysans affiliés à l’association se procurent un revenu en vendant un animal parmi<br />
les quelques-uns qu’ils possèdent. Les pro<strong>du</strong>its vétérinaires classiques sont souvent trop<br />
chers pour eux.<br />
La micro-intervention a permis de documenter les métho<strong>des</strong> traditionnelles et de les<br />
restituer de manière didactique dans un manuel pour les paysans. Ce manuel fut vite<br />
épuisé et lors de la visite l’on travaillait déjà à une deuxième édition.<br />
L’usage <strong>des</strong> métho<strong>des</strong> traditionnelles pour soigner et guérir les animaux diminue<br />
fortement la part dans le budget <strong>du</strong> ménage <strong>des</strong> moyens nécessaires aux paysans pour<br />
maintenir leurs animaux en bonne santé. Les revenus augmentent parce que moins de<br />
ressources sont utilisées pour l’achat de pro<strong>du</strong>its vétérinaires et parce que davantage<br />
d’animaux peuvent être commercialisés.<br />
A3.2. Quelques MI avec de très mauvais résultats ou peu<br />
<strong>du</strong>rables<br />
A3.2.1. Pro<strong>du</strong>ction agricole pour ‘femmes rurales’<br />
La micro-intervention vise à accroître les revenus d’un groupe de ‘femmes rurales’ qui<br />
vivent en fait dans la capitale. La contribution belge est utilisée pour acheter quelques<br />
outils agricoles et <strong>des</strong> semences, mais surtout pour louer un terrain à 60 km. de là, à le<br />
faire labourer par un tracteur et à payer <strong>des</strong> ouvriers agricoles pour effectuer différentes<br />
opérations (enlèvement <strong>des</strong> mauvaises herbes, récoltes,…).<br />
Les pro<strong>du</strong>its de la récolte ont été ven<strong>du</strong>s et placé dans une banque (en devises à cause<br />
de l’inflation galopante).<br />
Dans ce cas, la presque totalité <strong>des</strong> fonds a été investie en intrants et pour payer <strong>des</strong><br />
consommables et de la main d’œuvre. Il est presque sûr qu’il s’agit d’une opération<br />
unique non <strong>du</strong>rable au profit de quelques femmes qui vivent loin <strong>du</strong> lieu de pro<strong>du</strong>ction.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 133/136
A3.2.2. Reconstruction <strong>du</strong> tissu social<br />
Annexe 3 :Exemples de bonne et mauvaises pratique<br />
La demande de financement pour cette intervention a été intro<strong>du</strong>ite par un intermédiaire<br />
situé dans la capitale <strong>du</strong> pays partenaire. Het gaat om een interventie die ingediend<br />
werd via een intermediair in Lima. Elle concerne un accompagnement psychologique de<br />
personne dans une région encore récemment troublée.<br />
En soi, un tel accompagnement est très pertinent car la population a beaucoup souffert<br />
de la terreur infligée par les rebelles et les troupes armées. Les conséquences en sont<br />
encore perceptibles aujourd’hui et la population attend toujours la reconnaissance de<br />
sont état de victime et le dédommagement <strong>des</strong> préjudices subis.<br />
Le PMI n’est cependant pas adapté pour résoudre ce genre de problèmes. Les objectifs<br />
fixés étaient trop ambitieux et le budget maximum fixé n’a pas permis de développer les<br />
activités nécessaires à l’obtention de résultats tangibles. De plus, la <strong>du</strong>rée maximale de<br />
un an était beaucoup trop courte et le lieu d’intervention était situé à plus de 5 heures<br />
de route de la grande ville la plus proche.<br />
A3.2.3. Génération de revenu par poules pondeuses<br />
La MI intervention vise à générer un revenu pour un groupe de femmes dans la<br />
périphérie d’une grande ville.<br />
La source de revenus est la vente d’œufs de poule. Ultérieurement, la pro<strong>du</strong>ction de<br />
légumes devrait servir la diversification alimentaire <strong>des</strong> femmes.<br />
La structure intermédiaire a négocié la mise à disposition de l’initiative d’un hangar et<br />
d’un lopin de terre pour la mise en horticulture.<br />
La MI a financé l’achat de cages et de poules ainsi que les premières rations d’aliments<br />
pour poules pondeuses.<br />
Les femmes reçoivent une formation pour nourrir les poules et observer leur état de<br />
santé.<br />
Le projet suscite auprès <strong>des</strong> femmes de forts espoirs d’une amélioration <strong>du</strong> quotidien.<br />
Constat de l’évaluation :<br />
- Les coûts fixes et les risques n’ont pas été pris en compte correctement. S’il n’y a<br />
pas inversion de tendance, le coût de pro<strong>du</strong>ction va rapidement dépasser le<br />
bénéfice de la vente d’œufs et mettre en péril le projet.<br />
- Le prix <strong>des</strong> aliments augmente plus que prévu<br />
- Il y a eu une épidémie dans le poulailler : les médicaments n’étaient pas prévus,<br />
ni le remplacement <strong>des</strong> pondeuses per<strong>du</strong>es.<br />
En outre, le projet est établi dans une zone d’urbanisation rapide qui menacera le projet<br />
à relativement court terme.<br />
A3.2.4. Réalisation d’un puits<br />
L’objectif de la construction <strong>du</strong> puits était l’augmentation de la pro<strong>du</strong>ction de lait par le<br />
raccourcissement <strong>des</strong> distances à un point d’eau pour abreuver le bétail.<br />
La MI n’a pas été attribuée à l’association <strong>des</strong> éleveurs, mais bien à une entreprise<br />
commerciale active dans la transformation de lait. Pour cette entreprise l’objectif était<br />
avant tout de fixer les communautés.<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 134/136
Annexe 3 :Exemples de bonne et mauvaises pratique<br />
Le puits a été creusé sans étude préalable <strong>du</strong> bon endroit et les puisatiers n’ont pas<br />
creusé aussi profond que prévu dans leur offre si bien que la nappe phréatique n’a pas<br />
été atteinte.<br />
Résultats :<br />
- Le puits est à sec et à l’abandon.<br />
- Il y a un conflit entre l’entreprise et l’association <strong>des</strong> éleveurs<br />
- Le puits est connu dans la région comme le ‘puits belgiain’ et donne donc une<br />
mauvaise image de la Belgique.<br />
A3.2.5. Construction d’un centre de santé.<br />
Un centre de santé en mauvais état avait obtenu un financement MI pour construire un<br />
nouveau centre dans le but de mieux répondre aux besoins <strong>des</strong> patients.<br />
Dès réception <strong>des</strong> fonds de la micro-intervention, un terrain a été acheté et la<br />
construction a commencé. Deux problèmes ont alors vu le jour qui ont finalement<br />
empêché la finalisation de ce nouveau centre de santé :<br />
- le manque de fonds pour finaliser la construction <strong>du</strong> bâtiment à cause d’une<br />
mauvaise budgétisation au départ et de l’inflation galopante ;<br />
- l’achat <strong>du</strong> terrain s’était déroulé de bonne foi mais sans respecter la législation en<br />
vigueur. De ce fait aucun certificat de propriété n’a pu être délivré au nouveau<br />
propriétaire.<br />
Le résultat est qu’à l’heure actuelle, il n’y a que quatre murs érigés sur un terrain dont la<br />
propriété est contestée. Il va de soi qu’il n’y a aucune amélioration de la situation<br />
originelle.<br />
A3.3. Best practice de stratégie de sélection<br />
Selection of MIPs: The criteria used are:<br />
- 1. The beneficiaries are the vulnerable groups in the society (youth, woman,<br />
elder, disabled)<br />
- 2. Income generating<br />
- 3. Gender oriented<br />
- 4. Focused and verifiable results<br />
- 5. New MIP<br />
- 6. Budget oriented to the beneficiaries<br />
The criteria will be rated according to four classes (0 - 1 - 2 - 3). At this stage all criteria<br />
have equal weight and the Embassy CSR has not yet been taken into account.<br />
Values of the classes for the different criteria:<br />
1) Vulnerable groups<br />
- 0 = not at all.<br />
- 1 = indirectly<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 135/136
Annexe 3 :Exemples de bonne et mauvaises pratique<br />
- 2 = directly<br />
- 3= high and direct return for the vulnerable groups<br />
2) Income generating<br />
- 0 = no income is or will be generated<br />
- 1 = some income might be generated in the future<br />
- 2 = income is generated already <strong>du</strong>ring the project<br />
- 3 = income generating <strong>du</strong>ring the project will increase with time (multiplication<br />
effect)<br />
3) Gender<br />
- 0 = men / women are not equally considered<br />
- 1 = men / woman are equally considered<br />
- 2 = woman are positively discriminated<br />
- 3 = status of woman will be improved<br />
4) Focused on results<br />
- 0 = results / services to deliver are unclear<br />
- 1 = results are clear but doubts exist if these are of interest for the beneficiaries<br />
- 2 = clear results of interest for the beneficiaries<br />
- 3 = sharp results and of high interest for the beneficiaries<br />
5) New MIPs<br />
- 0 = applicant was already granted a MIP in 2009 or 2008<br />
- 1 = applicant was granted a MIP in 2007; 2006 or 2005<br />
- 2 = applicant was granted a MIP before 2005<br />
- 3 = applicant was never granted a MIP<br />
<strong>Evaluation</strong> <strong>du</strong> programme <strong>des</strong> micro-<strong>interventions</strong> p 136/136
ROYAUME DE BELGIQUE<br />
Service public fédéral<br />
Affaires étrangères,<br />
Commerce extérieur et<br />
Coopération au Développement<br />
Service de l’<strong>Evaluation</strong> spéciale de la Coopération internationale<br />
Egmont • rue <strong>des</strong> Petits Carmes 15, B-1000 Bruxelles • + 32 2 (0)2 501 38 34 • www.diplomatie.belgium.be • www.dg-d.be • ses-dbe@diplobel.fed.be<br />
<strong>Evaluation</strong> n° S4/2010/06<br />
Dépôt légal n° 0218/2011/45