Tadjoudine Ali-Diabacté
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UNITED NATIONS<br />
NATIONS UNIES<br />
POSTAL ADDRESS-ADRESSE POSTALE: UNITED NATIONS, N.Y. 10017<br />
CABLE ADDRESS -ADRESSE TELEGRAPHIQUE: UNATIONS NEWYORK<br />
---------------------------------------------<br />
LA PROBLEMATIQUE DES ELECTIONS APRES UN CONFLIT<br />
ET DE LA CERTIFICATION<br />
Introduction<br />
Séminaire de l’Organisation Internationale de la Francophonie<br />
New York, USA, 11 décembre 2008<br />
1. La Division de l’Assistance Electorale (EAD) du Département des Affaires Politiques (DPA)<br />
de l’Organisation des Nations Unies (ONU) est particulièrement reconnaissante à l’Organisation<br />
Internationale de la Francophonie (OIF) de l’honneur qu’elle lui fait en l’invitant à cet important<br />
séminaire destiné aux diplomates et attachés militaires francophones qui siègent au Comité<br />
spécial sur les opérations de maintien de la paix de l’ONU. Il m’a été demandé de parler de la<br />
problématique des élections après un conflit et de la certification. Ma démarche sera ternaire :<br />
- Les mandats des Nations Unies pour les élections et pour la prévention et le règlement des<br />
conflits ;<br />
- Les buts et objectifs de l’assistance des Nations Unies dans un pays après conflit ;<br />
- De la vérification à la certification des élections par les Nations Unies.<br />
I. Les mandats des Nations Unies pour les élections et pour la prévention et le règlement<br />
des conflits<br />
2. Le premier but de l’Organisation des Nations Unies (ONU) est de « maintenir la paix et la<br />
sécurité internationales ». La Charte de l’ONU prescrit à l’Organisation le devoir de : « prendre<br />
des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d'écarter les menaces à la paix et de<br />
réprimer tout acte d'agression ou autre rupture de la paix, et réaliser, par des moyens<br />
pacifiques, conformément aux principes de la justice et du droit international, l'ajustement ou le<br />
règlement de différends ou de situations, de caractère international, susceptibles de mener à<br />
une rupture de la paix ». 1<br />
3. Les élections constituent l’un des principaux centres d’intérêt des Nations Unies surtout pour<br />
les pays post-conflits. Car, bien conduites, les élections peuvent contribuer à la résolution des<br />
conflits à travers la liberté d’expression, le choix par les citoyens des programmes de société et<br />
des dirigeants, ainsi que la mise en place d’institutions démocratiques. Par contre, de<br />
mauvaises élections peuvent exacerber les conflits et plonger les pays dans le chaos, voire la<br />
guerre civile. Somme toute, les élections ne sont pas une panacée. Leur parfaite organisation<br />
technique ne garantie pas l’avènement de la paix et de la démocratie.<br />
4. C’est pourquoi l’Assemblée Générale a donné aux Nations Unies, notamment dans la<br />
Résolution de l’Assemblée Générale, 62/150 de mars 2008, le mandat d’apporter une<br />
assistance aux Etats membres pour s’assurer que les élections sont conduites périodiquement,<br />
de façon pacifique, en conformité avec les normes et les principes internationaux, dans la<br />
transparence et dans le respect des libertés fondamentales.<br />
1 La Charte de l’Organisation des Nations Unies, Chapitre Premier.
5. Premier responsable des élections au sein des Nations Unies, le DAP a également un<br />
mandat clair relatif à la médiation, à la prévention et à la résolution des conflits, notamment<br />
dans le Bulletin du Secrétariat Général du15 mai 2000. Le Secrétaire Général Adjoint des<br />
Nations Unies chargé des Affaires politiques est donc à la fois le Coordonateur des activités<br />
d’assistance électorales de l’ONU (le Coordonateur) et celui pour la prévention et la résolution<br />
des conflits.<br />
6. Plusieurs agences des Nations Unies interviennent dans l’assistance électorale. La répartition<br />
des tâches se fait de la façon suivante :<br />
• Le Coordonateur : mandaté par le Résolution 46/37 de mars 1992, il approuve ou rejette les<br />
requêtes et assure de la coordination et la consistance au sein du système des Nations Unies. 2<br />
• La Division de l’Assistance Electorale (DAE) appuie le Coordonateur. Elle étudie les<br />
requêtes des Etats membres, conduit des missions d’évaluation des besoins (MEB), maintien<br />
un répertoire d’experts électoraux internationaux (Roster), constitue une mémoire<br />
institutionnelle en vue de répertorier et de diffuser les bonnes pratiques et les principes<br />
internationaux, coordonne les organisations internationales et régionales chargées des<br />
élections.<br />
• Les Divisions Régionales du DAP ont en charge l’alerte précoce, la prévention et la<br />
résolution des conflits et l’appui (en terme de substance) aux médiations du Secrétaire Général<br />
ou de ses représentants. Elles collaborent étroitement avec l’Unité de Soutien de la Médiation<br />
(USM).<br />
• Sur le terrain, plusieurs agences sont impliquées dans la mise en œuvre de la politique<br />
électorale approuvée par le Coordonateur. Il s’agit notamment du Département de Maintien de<br />
la Paix (DPKO), du Programme des Nations pour le Développement (PNUD), de l’Agence des<br />
Nations Unies pour les Opérations Spéciales (UNOPS), et du Bureau du Haut Commissaire aux<br />
Droits de l’Homme (OHCR).<br />
7. L’assistance électorale aux Etats membres se fait actuellement selon deux (2) modalités<br />
différentes :<br />
7.1. Dans les pays sans conflit manifeste : Une requête officielle est adressée par le<br />
Gouvernement de l’Etat membre au Secrétaire Général des Nations Unies. Dans ce cas, le<br />
Coordonateur autorise la Division des Affaires Electorales (DAE) à effectuer dans le pays une<br />
mission d’évaluation des besoins. Après l’approbation des recommandations contenues dans le<br />
rapport de mission, l’assistance est apportée conformément au contenu de la requête :<br />
assistance technique, mobilisation de ressources, étude comparée des bonnes pratiques, etc.<br />
7.2. Dans les pays post-conflits : Il y a le plus souvent un mandat émanant d’une Résolution du<br />
Conseil de Sécurité ou de l’Assemblée Générale. Dans des cas précis, notamment dans des<br />
situations post-conflits (Kosovo, Liberia, Afghanistan, Sierra Léone, Iraq, Côte d’Ivoire, etc.), le<br />
Conseil de Sécurité, en coordination avec le Gouvernement concerné, peuvent décider la mise<br />
en place une Opération de Maintien de la Paix ou une Mission Politique Spéciale. Composée<br />
surtout de militaires et/ou de politiques, ces missions ont le plus souvent une composante<br />
électorale.<br />
2 Le Coordonateur a également la possibilité de rejeter certaines requêtes au regard notamment des prescrits de la résolution de<br />
l’Assemblée Générale. C’est ce qui a été fait lors des élections Présidentielles au Togo en 2003. C’était après que le Président<br />
de la République ait dissout la Commission Nationale Electorale et installé le Comité des Juges. En 2000, l’ Assistance des<br />
Nations Unies au processus électoral a été suspendue après le « Charnier de Yopougon » à Abidjan en Côte d’Ivoire.<br />
2
II. Buts et objectifs de l’assistance des Nations Unies dans un pays après conflit<br />
8. Dans la plupart des documents et Résolutions du Conseil de Sécurité ou de l’Assemblée<br />
Générale, les Missions de Maintien de la Paix et les Missions Politiques Spéciales ont des<br />
mandats électoraux dont les objectifs s’articulent fréquemment autour des trois (3) points<br />
suivants :<br />
• Contribuer à l’instauration d’un climat politique apaisé ;<br />
• Contribuer à créer les conditions sécuritaires propices à l’organisation des élections ;<br />
• Renforcer les capacités de l’administration électorale.<br />
A ces objectifs réguliers s’ajoutent quelques fois deux autres.<br />
• Appuyer ou coordonner l’observation électorale nationale et internationale et ;<br />
• Procéder à la certification du processus électoral.<br />
Instaurer un climat politique apaisé<br />
9. Etant donné que la défaillance de l’Etat, les rivalités politiques (différences idéologiques,<br />
ethniques, religieuse, raciales), les inégalités socio-économiques et la géopolitique constituent<br />
généralement les sources premières des crises sociopolitiques, toutes mesures visant à les<br />
résoudre contribuent à la résolution des conflits. Ces dispositions peuvent être prises par la voie<br />
législative à travers la Constitution et la loi électorale ; ou par des négociations entre les acteurs<br />
politiques sous forme d’Accords. Il est de coutume d’amener les forces politiques du pays à<br />
adopter des Codes de Conduite relatives aux partis politiques, aux médias, etc. afin de servir de<br />
repères éthiques aux citoyens.<br />
10. Les missions onusiennes, en collaborations avec les équipes pays des Nations Unies<br />
contribuent, entre autres, à la « diplomatie préventive » ou à « l’alerte précoce » en vue non<br />
seulement de déceler à l’avance les sources potentielles de conflits et de violence, mais surtout<br />
d’aider les Etats membres à prendre des mesures adéquates pour les éviter. Les facteurs<br />
potentiels de crises liées aux élections sont également mis en lumière par les missions<br />
d’évaluation des besoins conduites par la Division de l’Assistance Electorale.<br />
Contribuer à la création de conditions sécuritaires propices à l’organisation es élections.<br />
11. Pendant la période électorale dans un pays post-conflit des mesures sécuritaires spéciales<br />
sont généralement prises de commun accord par les autorités électorales et les forces de<br />
l’ordre. Les Nations Unies contribuent à l’élaboration et à la mise en ouvre de ses mesures à<br />
travers les forces de l’ordre de l’ONU dans le cadre des Missions de Maintien de la Paix.<br />
Plusieurs composantes contribuent à l’instauration des conditions sécuritaires : les Militaires ou<br />
« Casques Bleus » qui sont des militaires de pays volontaires placés sous commandement<br />
onusien, soit pour l’observation, soit pour s’interposer entre des forces belligérantes; la police<br />
des Nations Unies ou « UNPOL » ; le JMAC s’occupant des renseignements et des analyses ;<br />
et le service chargée de la sécurité du personnel onusien (Sécurité). Durant les cinq dernières<br />
années, la plus grande opération militaire de Maintien de la Paix ayant soutenu des élections<br />
dans un pays post-conflit est la MONUC en République Démocratique du Congo (RDC) avec<br />
environ 500 policiers, 17.000 militaires internationaux.<br />
12. Même si les Nations Unies ne disposent pas de standards en la matière, elles veillent à ce<br />
que ces mesures, qui diffèrent d’un pays à l’autre, soient conformes aux principes<br />
fondamentaux des Droits de l’Homme. Ces mesures peuvent s’articuler autour des cinq<br />
principaux points suivants :<br />
3
13. Définition du rôle et de la responsabilité des forces de l’ordre pendant les élections : Sur la<br />
base des Objectifs et du Plan Opérationnel de la Commission Electorale ou du Ministère de<br />
l’Intérieur ou de l’Administration Territoriale, les forces de l’ordre élaborent un cadre spécial<br />
d’intervention pendant la période électorale. La police et la gendarmerie sont celles qui sont le<br />
plus souvent concernées, l’armée ne s occupant que de la préservation de l’intégrité territoriale.<br />
Les instructions visent à assurer la sécurité de tout le processus électoral : l’inscription des<br />
électeurs ; le convoiement du matériel et les entrepôts ; la campagne électorale et la sécurité<br />
des candidats; les bureaux de vote ; les résultats. Leurs actions doivent être apolitiques et<br />
mesurées.<br />
14. Les Renseignements et l’Analyse des Risques (JMAC) : Les renseignements pertinents sur<br />
les menaces qui planent sur le processus électoral permettent de les juguler à temps. En outre<br />
les investigations sur les différentes allégations permettent à l’organe chargée de l’organisation<br />
des élections de régler progressivement des contentieux électoraux et de réduire le risque de<br />
violence.<br />
15. Le Centre Conjoint des Opérations (JOC) : Il est de coutume d’établir quelques mois avant<br />
le début du scrutin un JOC comprenant les forces de l’ordre, la structure électorale, les<br />
politiques, les responsables de l’Administration du Territoire, pour les échanges d’information, la<br />
coordination de la planification, des actions et des briefings sur le processus électoral. Ce<br />
centre permet d’harmoniser et de renforcer les moyens et les réseaux de communication sur la<br />
sécurité. Les médias peuvent être utilisées par le centre pour informer la population et les<br />
acteurs politiques sur les mesures sécuritaires en vigueur pendant la période électorale.<br />
16. Les Nations Unies sont surtout actives dans la formation sur la sécurisation des élections.<br />
UNPOL et les Militaires ont souvent pour mandat d’aider l’Etat membre à faire en sorte que tous<br />
les agents des forces de sécurité impliqués dans le processus électoral reçoivent une formation<br />
appropriée sur les différents aspects des élections, la mission et le comportement des forces de<br />
l’ordre, les zones interdites à l’utilisation des armes, le rôle des autorités électorales (logisticien,<br />
président du bureau de vote, assesseur).<br />
17. L’encadrement de la campagne électorale : Pour s’assurer que les meetings et autres<br />
manifestations de la campagne électorale ne dégénèrent en violence, les forces de l’ordre<br />
doivent prendre connaissance des programmes de campagne des candidats, les ajuster dans le<br />
temps et dans l’espace conformément à la loi. Toutes mesures doivent être prises pour assurer<br />
la sécurité des manifestants, de même que celle des candidats.<br />
Renforcer les capacités de l’administration électorale<br />
18. Toute élection qui débouche sur de vives contestations conduisant à des destructions<br />
massives de biens et de propriétés, entraînant des pertes en vies humaines soulève des<br />
interrogations profondes sur les capacités et les responsabilités des organes chargés de leurs<br />
organisations : Ministère de l’Intérieur ou Commission Electorale Indépendante. Pour s’assurer<br />
que les élections sont techniquement bien organisées dans un pays post-conflit, les Nations<br />
Unies interviennent selon les 3 modalités suivantes :<br />
• Dans des certains cas rares, les Nations Unies sont elles-mêmes chargées de<br />
l’organisation de toutes les opérations électorales. La souveraineté nationale est mise en berne<br />
4
jusqu’à la mise en place des nouvelles institutions issues des élections. Cela a été le cas du<br />
Cambodge en 1992-93, du Timor Est en 2001-2002 et du Kosovo de 2000 à 2004 3 .<br />
• Dans d’autres cas rares, les experts des Nations Unies font partie intégrante de<br />
l’administration électorale nationale. La responsabilité est conjointe entre l’Etat membres et<br />
l’ONU. C’est le cas de l’Afghanistan en 2004-2005 de l’Irak en 2005 et du Kosovo en 2007.<br />
• Dans la plupart es cas, les Nations Unies soutiennent, assistent ou accompagnent<br />
l’administration électorale nationale, notamment dans les domaines suivants :<br />
- Mise en place d’une équipe d’assistance technique composée d’experts internationaux par<br />
le PNUD, DPKO ou l’UNOPS, toutes ces agences à travers le répertoire (Roster) de la DAE ;<br />
- Mobilisation et gestions des ressources des bailleurs de fonds par le PNUD ou l’UNOPS à<br />
travers des projets sur base de fonds fiduciaires (Trusts Funds ou Basket Funds) ;<br />
- Coordination des bailleurs de fonds et des organisations internationales impliquées dans le<br />
processus électoral par le PNUD ou DPKO ;<br />
- Mise en place de projets de « cycle électoral » par le PNUD au sein de son programme<br />
« Bonne Gouvernance » pour l’assistance technique à moyen et long terme.<br />
La plus grande assistance technique de l’ONU de cette nature a été conduite en RDC, de 2003<br />
à 2007, impliquant plus de 500 experts internationaux, plus de 500 millions de dollars<br />
Américains et une logistique composée de 68 hélicoptères, 23 avions ainsi que de 5000<br />
véhicules.<br />
Le rôle de l’observation dans la pacification du processus électoral<br />
22. L’observation nationale ou internationale a pour fonction de garantir la crédibilité et la<br />
transparence des élections. A ce titre, elle constitue l’un des éléments de prévention et de<br />
résolution des conflits liés aux élections. En effet, outre la collecte des informations, la présence<br />
des observateurs peut, de façon dissuasive, réduire les intimidations, les arrestations arbitraires<br />
et les assassinats.<br />
23. C’est pourquoi même si les missions et projets des Nations Unies sur le terrain n’ont plus<br />
souvent des mandats d’observation électorale, certaines Missions Politiques Spéciales ou de<br />
Maintien de la Paix coordonnent parfois les observateurs internationaux. 4 De plus en plus, les<br />
Nations Unies travaillent en collaboration avec les missions d’observation de l’UE, l’OSCE, l’UA,<br />
le Carter Center, etc. ; ou avec toutes autres organisations internationales dont les principes se<br />
fondent sur la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme et sur l’ensemble des Droits et<br />
des Traités Internationaux.<br />
3 Les élections au Kossovo ont été organisées au cours de cette période par l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en<br />
Europe (OSCE) avec mandat des Nations Unies, sous l’égide de la Mission des Nations Unies au Kossovo (UNMIK)<br />
4 Le Conseil de Sécurité ou l’Assemblée Générale peuvent dans des cas précis, sur requête d’un Etat membre, autoriser le<br />
Secrétariat/EAD à mettre sur pied une mission d’observation électorale. Il faut pour cela que l’Etat requérant fasse les<br />
démarches nécessaires auprès de l’Assemblée Générale, souvent en obtenant le parrainage d’autres Etats membres ou groupe<br />
régionaux pour que cette résolution soit votée. La dernière date de 2001, lorsque l’ONU à travers EAD a mis sur pied une<br />
mission d’observation électorale aux Iles Fidji<br />
5
III. De la vérification à la certification<br />
24. De la vérification des processus électoraux<br />
• Dans les années 1960, les Nations Unies intervenaient dans les « territoires non<br />
autonomes », c’est-à-dire, les colonies, ou dans les « territoires sous tutelle », pour « vérifier »<br />
les élections, conformément au chapitre 10 de la Charte des Nations Unies et à la Déclaration<br />
sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux de la Assemblée Générale 5<br />
Qu’il s’agisse d’une élection, d’un référendum ou d’un plébiscite, les Nations Unies, par le biais<br />
d’un mandat du Conseil de Tutelle, ont procédé à des vérifications qui ont pris des formes<br />
diverses : supervision, surveillance, ou observation. Ce fut le cas au Togo, au Cameroun, au<br />
Ruanda-Urundi, aux îles Cokes et au Samoa Occidental. La vérification a aussi été employée<br />
dans certains pays indépendants dans les années 1970, notamment au Nicaragua et en Haïti.<br />
• La vérification a cédé la place graduellement à « l’assistance électorale », surtout après la<br />
chute du mur de Berlin dans les années 90. Les Nations Unies ont donc laissé progressivement<br />
« l’observation » aux organisations sous régionales comme l’Union Européenne, l’Organisation<br />
des Etats d’Amérique, l’Union Africaine, etc.<br />
25. De la certification du processus électoral dans un pays après conflit : le cas de la Côte<br />
d’Ivoire.<br />
« La certification » est une activité récente des Nations Unies. Elle date des années 2000.<br />
Lorsque, après une crise profonde, les populations et les acteurs politiques d’un Etat membre,<br />
manquent cruellement de confiance dans les institutions nationales impliquées dans les<br />
élections (Commission Electorale, Ministère de l’Intérieur, Justice, Forces de l’Ordre), des<br />
accords politiques avalisés par une Résolution du Conseil de Sécurité peuvent amener les aux<br />
Nations Unies à « certifier », c’est-à-dire, « attester » que les étapes fondamentales du<br />
processus électoral se sont déroulées selon les normes et principes internationaux de d’équité,<br />
de liberté, d’inclusivité et de transparence. Ce type de mandat est très rare. Dans l’histoire des<br />
Nations Unies, cela n’a été exécuté que dans deux (2) pays : Le Timor-Est en 2007 et le Népal<br />
en 2008. Le troisième mandat de certification concerne le processus électoral en Côte d’Ivoire.<br />
26. En Côte d’Ivoire, quatre (4) instances sont chargés de s’assurer que le processus électoral<br />
se déroule de façon régulière, libre, transparente et pacifique : i) la Cour Constitutionnelle est<br />
chargée de connaître du contentieux pour les élections présidentielles et législatives ; ii) le<br />
Facilitateur (le Président du Burkina-Faso) a un rôle d’arbitre pour la mise en œuvre de l’Accord<br />
Politique d’Ouagadougou (APO) ; iii) les observateurs nationaux et internationaux se<br />
prononceront sur le processus ; iv) en plus de ces trois premières instances, le Conseil de<br />
Sécurité 6 a donné mandat au Représentant Spécial du Secrétaire Général de l’ONUCI pour<br />
certifier toutes les étapes du processus électoral en cours.<br />
5 Résolution 1514 -XV du 14 décembre 1960<br />
6 Résolution du Conseil de Sécurité, 1765 du 16 juillet 2007<br />
6
27. Par consensus entre le Certificateur et les acteurs clés nationaux et internationaux, les cinq<br />
critères principaux suivants feront l’objet de cette certification : i) un environnement paisible et<br />
sécurisé ; ii) un processus inclusif, c’est-à-dire sans exclusion ; iii) des médias libres et<br />
équitables ; iv) des listes électorales fiables et ; v) des résultats acceptés. Les trois premiers<br />
critères feront l’objet de certification « implicite » ; les deux derniers de certification « explicite »,<br />
par une déclaration formelle du SRSG. Les listes électorales ne seront déclarées fiables qu’a la<br />
suite de consultations dont le but est d’aboutir à un consensus entre les principaux acteurs<br />
politiques ivoiriens, la commission électorale et le Facilitateur à ce sujet.<br />
28. Il apparait que la Paix et la Sécurité constituent le point nodal de la réussite des élections.<br />
Dans les concepts Paix et Sécurité, le Certificateur en Côte d’Ivoire entend vérifier trois aspects<br />
fondamentaux du processus électoral: i) le libre mouvement des populations, y compris des<br />
candidats ; ii) la liberté d’expression de tous les citoyens ; iii) la non-intimidation par les forces<br />
de l’ordre, les médias et les autres acteurs.<br />
Conclusion<br />
29. Conformément à la Charte de l’Organisation des Nations Unies, le Conseil de Sécurité, les<br />
Département des Affaires Politiques et de Maintien de la Paix, le Bureau du Haut Commissaire<br />
aux Droits de l’Homme, le PNUD, et d’autres agences, travaillent inlassablement, en<br />
collaboration avec l’EU, l’UA, l’OEA, le Commonwealth, la Ligue Arabe, la Francophonie, etc.<br />
pour contribuer à créer dans les Etats membres, surtout ceux qui sortent des conflits, des<br />
conditions de paix et de sécurité propices à l’organisation d’élections libres et transparentes. La<br />
certification qui est un mandat récent vise à suppléer la crise de confiance chronique des<br />
populations et/ou des acteurs vis-à-vis des institutions en charge de l’organisation et de la<br />
conduite des processus électoraux dans des pays en crise. Comme tout instrument, la<br />
certification est un couteau à double tranchants. D’un côté, sa mise à œuvre est d’autant plus<br />
difficile que son contenu reste à préciser selon le contexte sociopolitique de chaque pays<br />
concerné. La certification pourrait être mal vécue par la partie nationale si le certificateur est<br />
perçu comme un « proconsul ». D’un autre côté, utilisée à bon escient, la certification pourrait<br />
contribuer efficacement à la prévention et à la gestion des conflits liés aux élections dans les<br />
pays à démocratie naissante.<br />
Présenté par <strong>Ali</strong>-<strong>Diabacté</strong> <strong>Tadjoudine</strong><br />
Directeur Adjoint, EAD/DPA<br />
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