Tadjoudine Ali-Diabacté

UNITED NATIONS
NATIONS UNIES
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LA PROBLEMATIQUE DES ELECTIONS APRES UN CONFLIT
ET DE LA CERTIFICATION
Introduction
Séminaire de l’Organisation Internationale de la Francophonie
New York, USA, 11 décembre 2008
1. La Division de l’Assistance Electorale (EAD) du Département des Affaires Politiques (DPA)
de l’Organisation des Nations Unies (ONU) est particulièrement reconnaissante à l’Organisation
Internationale de la Francophonie (OIF) de l’honneur qu’elle lui fait en l’invitant à cet important
séminaire destiné aux diplomates et attachés militaires francophones qui siègent au Comité
spécial sur les opérations de maintien de la paix de l’ONU. Il m’a été demandé de parler de la
problématique des élections après un conflit et de la certification. Ma démarche sera ternaire :
- Les mandats des Nations Unies pour les élections et pour la prévention et le règlement des
conflits ;
- Les buts et objectifs de l’assistance des Nations Unies dans un pays après conflit ;
- De la vérification à la certification des élections par les Nations Unies.
I. Les mandats des Nations Unies pour les élections et pour la prévention et le règlement
des conflits
2. Le premier but de l’Organisation des Nations Unies (ONU) est de « maintenir la paix et la
sécurité internationales ». La Charte de l’ONU prescrit à l’Organisation le devoir de : « prendre
des mesures collectives efficaces en vue de prévenir et d'écarter les menaces à la paix et de
réprimer tout acte d'agression ou autre rupture de la paix, et réaliser, par des moyens
pacifiques, conformément aux principes de la justice et du droit international, l'ajustement ou le
règlement de différends ou de situations, de caractère international, susceptibles de mener à
une rupture de la paix ». 1
3. Les élections constituent l’un des principaux centres d’intérêt des Nations Unies surtout pour
les pays post-conflits. Car, bien conduites, les élections peuvent contribuer à la résolution des
conflits à travers la liberté d’expression, le choix par les citoyens des programmes de société et
des dirigeants, ainsi que la mise en place d’institutions démocratiques. Par contre, de
mauvaises élections peuvent exacerber les conflits et plonger les pays dans le chaos, voire la
guerre civile. Somme toute, les élections ne sont pas une panacée. Leur parfaite organisation
technique ne garantie pas l’avènement de la paix et de la démocratie.
4. C’est pourquoi l’Assemblée Générale a donné aux Nations Unies, notamment dans la
Résolution de l’Assemblée Générale, 62/150 de mars 2008, le mandat d’apporter une
assistance aux Etats membres pour s’assurer que les élections sont conduites périodiquement,
de façon pacifique, en conformité avec les normes et les principes internationaux, dans la
transparence et dans le respect des libertés fondamentales.
1 La Charte de l’Organisation des Nations Unies, Chapitre Premier.

5. Premier responsable des élections au sein des Nations Unies, le DAP a également un
mandat clair relatif à la médiation, à la prévention et à la résolution des conflits, notamment
dans le Bulletin du Secrétariat Général du15 mai 2000. Le Secrétaire Général Adjoint des
Nations Unies chargé des Affaires politiques est donc à la fois le Coordonateur des activités
d’assistance électorales de l’ONU (le Coordonateur) et celui pour la prévention et la résolution
des conflits.
6. Plusieurs agences des Nations Unies interviennent dans l’assistance électorale. La répartition
des tâches se fait de la façon suivante :
• Le Coordonateur : mandaté par le Résolution 46/37 de mars 1992, il approuve ou rejette les
requêtes et assure de la coordination et la consistance au sein du système des Nations Unies. 2
• La Division de l’Assistance Electorale (DAE) appuie le Coordonateur. Elle étudie les
requêtes des Etats membres, conduit des missions d’évaluation des besoins (MEB), maintien
un répertoire d’experts électoraux internationaux (Roster), constitue une mémoire
institutionnelle en vue de répertorier et de diffuser les bonnes pratiques et les principes
internationaux, coordonne les organisations internationales et régionales chargées des
élections.
• Les Divisions Régionales du DAP ont en charge l’alerte précoce, la prévention et la
résolution des conflits et l’appui (en terme de substance) aux médiations du Secrétaire Général
ou de ses représentants. Elles collaborent étroitement avec l’Unité de Soutien de la Médiation
(USM).
• Sur le terrain, plusieurs agences sont impliquées dans la mise en œuvre de la politique
électorale approuvée par le Coordonateur. Il s’agit notamment du Département de Maintien de
la Paix (DPKO), du Programme des Nations pour le Développement (PNUD), de l’Agence des
Nations Unies pour les Opérations Spéciales (UNOPS), et du Bureau du Haut Commissaire aux
Droits de l’Homme (OHCR).
7. L’assistance électorale aux Etats membres se fait actuellement selon deux (2) modalités
différentes :
7.1. Dans les pays sans conflit manifeste : Une requête officielle est adressée par le
Gouvernement de l’Etat membre au Secrétaire Général des Nations Unies. Dans ce cas, le
Coordonateur autorise la Division des Affaires Electorales (DAE) à effectuer dans le pays une
mission d’évaluation des besoins. Après l’approbation des recommandations contenues dans le
rapport de mission, l’assistance est apportée conformément au contenu de la requête :
assistance technique, mobilisation de ressources, étude comparée des bonnes pratiques, etc.
7.2. Dans les pays post-conflits : Il y a le plus souvent un mandat émanant d’une Résolution du
Conseil de Sécurité ou de l’Assemblée Générale. Dans des cas précis, notamment dans des
situations post-conflits (Kosovo, Liberia, Afghanistan, Sierra Léone, Iraq, Côte d’Ivoire, etc.), le
Conseil de Sécurité, en coordination avec le Gouvernement concerné, peuvent décider la mise
en place une Opération de Maintien de la Paix ou une Mission Politique Spéciale. Composée
surtout de militaires et/ou de politiques, ces missions ont le plus souvent une composante
électorale.
2 Le Coordonateur a également la possibilité de rejeter certaines requêtes au regard notamment des prescrits de la résolution de
l’Assemblée Générale. C’est ce qui a été fait lors des élections Présidentielles au Togo en 2003. C’était après que le Président
de la République ait dissout la Commission Nationale Electorale et installé le Comité des Juges. En 2000, l’ Assistance des
Nations Unies au processus électoral a été suspendue après le « Charnier de Yopougon » à Abidjan en Côte d’Ivoire.
2

II. Buts et objectifs de l’assistance des Nations Unies dans un pays après conflit
8. Dans la plupart des documents et Résolutions du Conseil de Sécurité ou de l’Assemblée
Générale, les Missions de Maintien de la Paix et les Missions Politiques Spéciales ont des
mandats électoraux dont les objectifs s’articulent fréquemment autour des trois (3) points
suivants :
• Contribuer à l’instauration d’un climat politique apaisé ;
• Contribuer à créer les conditions sécuritaires propices à l’organisation des élections ;
• Renforcer les capacités de l’administration électorale.
A ces objectifs réguliers s’ajoutent quelques fois deux autres.
• Appuyer ou coordonner l’observation électorale nationale et internationale et ;
• Procéder à la certification du processus électoral.
Instaurer un climat politique apaisé
9. Etant donné que la défaillance de l’Etat, les rivalités politiques (différences idéologiques,
ethniques, religieuse, raciales), les inégalités socio-économiques et la géopolitique constituent
généralement les sources premières des crises sociopolitiques, toutes mesures visant à les
résoudre contribuent à la résolution des conflits. Ces dispositions peuvent être prises par la voie
législative à travers la Constitution et la loi électorale ; ou par des négociations entre les acteurs
politiques sous forme d’Accords. Il est de coutume d’amener les forces politiques du pays à
adopter des Codes de Conduite relatives aux partis politiques, aux médias, etc. afin de servir de
repères éthiques aux citoyens.
10. Les missions onusiennes, en collaborations avec les équipes pays des Nations Unies
contribuent, entre autres, à la « diplomatie préventive » ou à « l’alerte précoce » en vue non
seulement de déceler à l’avance les sources potentielles de conflits et de violence, mais surtout
d’aider les Etats membres à prendre des mesures adéquates pour les éviter. Les facteurs
potentiels de crises liées aux élections sont également mis en lumière par les missions
d’évaluation des besoins conduites par la Division de l’Assistance Electorale.
Contribuer à la création de conditions sécuritaires propices à l’organisation es élections.
11. Pendant la période électorale dans un pays post-conflit des mesures sécuritaires spéciales
sont généralement prises de commun accord par les autorités électorales et les forces de
l’ordre. Les Nations Unies contribuent à l’élaboration et à la mise en ouvre de ses mesures à
travers les forces de l’ordre de l’ONU dans le cadre des Missions de Maintien de la Paix.
Plusieurs composantes contribuent à l’instauration des conditions sécuritaires : les Militaires ou
« Casques Bleus » qui sont des militaires de pays volontaires placés sous commandement
onusien, soit pour l’observation, soit pour s’interposer entre des forces belligérantes; la police
des Nations Unies ou « UNPOL » ; le JMAC s’occupant des renseignements et des analyses ;
et le service chargée de la sécurité du personnel onusien (Sécurité). Durant les cinq dernières
années, la plus grande opération militaire de Maintien de la Paix ayant soutenu des élections
dans un pays post-conflit est la MONUC en République Démocratique du Congo (RDC) avec
environ 500 policiers, 17.000 militaires internationaux.
12. Même si les Nations Unies ne disposent pas de standards en la matière, elles veillent à ce
que ces mesures, qui diffèrent d’un pays à l’autre, soient conformes aux principes
fondamentaux des Droits de l’Homme. Ces mesures peuvent s’articuler autour des cinq
principaux points suivants :
3

13. Définition du rôle et de la responsabilité des forces de l’ordre pendant les élections : Sur la
base des Objectifs et du Plan Opérationnel de la Commission Electorale ou du Ministère de
l’Intérieur ou de l’Administration Territoriale, les forces de l’ordre élaborent un cadre spécial
d’intervention pendant la période électorale. La police et la gendarmerie sont celles qui sont le
plus souvent concernées, l’armée ne s occupant que de la préservation de l’intégrité territoriale.
Les instructions visent à assurer la sécurité de tout le processus électoral : l’inscription des
électeurs ; le convoiement du matériel et les entrepôts ; la campagne électorale et la sécurité
des candidats; les bureaux de vote ; les résultats. Leurs actions doivent être apolitiques et
mesurées.
14. Les Renseignements et l’Analyse des Risques (JMAC) : Les renseignements pertinents sur
les menaces qui planent sur le processus électoral permettent de les juguler à temps. En outre
les investigations sur les différentes allégations permettent à l’organe chargée de l’organisation
des élections de régler progressivement des contentieux électoraux et de réduire le risque de
violence.
15. Le Centre Conjoint des Opérations (JOC) : Il est de coutume d’établir quelques mois avant
le début du scrutin un JOC comprenant les forces de l’ordre, la structure électorale, les
politiques, les responsables de l’Administration du Territoire, pour les échanges d’information, la
coordination de la planification, des actions et des briefings sur le processus électoral. Ce
centre permet d’harmoniser et de renforcer les moyens et les réseaux de communication sur la
sécurité. Les médias peuvent être utilisées par le centre pour informer la population et les
acteurs politiques sur les mesures sécuritaires en vigueur pendant la période électorale.
16. Les Nations Unies sont surtout actives dans la formation sur la sécurisation des élections.
UNPOL et les Militaires ont souvent pour mandat d’aider l’Etat membre à faire en sorte que tous
les agents des forces de sécurité impliqués dans le processus électoral reçoivent une formation
appropriée sur les différents aspects des élections, la mission et le comportement des forces de
l’ordre, les zones interdites à l’utilisation des armes, le rôle des autorités électorales (logisticien,
président du bureau de vote, assesseur).
17. L’encadrement de la campagne électorale : Pour s’assurer que les meetings et autres
manifestations de la campagne électorale ne dégénèrent en violence, les forces de l’ordre
doivent prendre connaissance des programmes de campagne des candidats, les ajuster dans le
temps et dans l’espace conformément à la loi. Toutes mesures doivent être prises pour assurer
la sécurité des manifestants, de même que celle des candidats.
Renforcer les capacités de l’administration électorale
18. Toute élection qui débouche sur de vives contestations conduisant à des destructions
massives de biens et de propriétés, entraînant des pertes en vies humaines soulève des
interrogations profondes sur les capacités et les responsabilités des organes chargés de leurs
organisations : Ministère de l’Intérieur ou Commission Electorale Indépendante. Pour s’assurer
que les élections sont techniquement bien organisées dans un pays post-conflit, les Nations
Unies interviennent selon les 3 modalités suivantes :
• Dans des certains cas rares, les Nations Unies sont elles-mêmes chargées de
l’organisation de toutes les opérations électorales. La souveraineté nationale est mise en berne
4

jusqu’à la mise en place des nouvelles institutions issues des élections. Cela a été le cas du
Cambodge en 1992-93, du Timor Est en 2001-2002 et du Kosovo de 2000 à 2004 3 .
• Dans d’autres cas rares, les experts des Nations Unies font partie intégrante de
l’administration électorale nationale. La responsabilité est conjointe entre l’Etat membres et
l’ONU. C’est le cas de l’Afghanistan en 2004-2005 de l’Irak en 2005 et du Kosovo en 2007.
• Dans la plupart es cas, les Nations Unies soutiennent, assistent ou accompagnent
l’administration électorale nationale, notamment dans les domaines suivants :
- Mise en place d’une équipe d’assistance technique composée d’experts internationaux par
le PNUD, DPKO ou l’UNOPS, toutes ces agences à travers le répertoire (Roster) de la DAE ;
- Mobilisation et gestions des ressources des bailleurs de fonds par le PNUD ou l’UNOPS à
travers des projets sur base de fonds fiduciaires (Trusts Funds ou Basket Funds) ;
- Coordination des bailleurs de fonds et des organisations internationales impliquées dans le
processus électoral par le PNUD ou DPKO ;
- Mise en place de projets de « cycle électoral » par le PNUD au sein de son programme
« Bonne Gouvernance » pour l’assistance technique à moyen et long terme.
La plus grande assistance technique de l’ONU de cette nature a été conduite en RDC, de 2003
à 2007, impliquant plus de 500 experts internationaux, plus de 500 millions de dollars
Américains et une logistique composée de 68 hélicoptères, 23 avions ainsi que de 5000
véhicules.
Le rôle de l’observation dans la pacification du processus électoral
22. L’observation nationale ou internationale a pour fonction de garantir la crédibilité et la
transparence des élections. A ce titre, elle constitue l’un des éléments de prévention et de
résolution des conflits liés aux élections. En effet, outre la collecte des informations, la présence
des observateurs peut, de façon dissuasive, réduire les intimidations, les arrestations arbitraires
et les assassinats.
23. C’est pourquoi même si les missions et projets des Nations Unies sur le terrain n’ont plus
souvent des mandats d’observation électorale, certaines Missions Politiques Spéciales ou de
Maintien de la Paix coordonnent parfois les observateurs internationaux. 4 De plus en plus, les
Nations Unies travaillent en collaboration avec les missions d’observation de l’UE, l’OSCE, l’UA,
le Carter Center, etc. ; ou avec toutes autres organisations internationales dont les principes se
fondent sur la Déclaration Universelle des Droits de l’Homme et sur l’ensemble des Droits et
des Traités Internationaux.
3 Les élections au Kossovo ont été organisées au cours de cette période par l’Organisation pour la Sécurité et la Coopération en
Europe (OSCE) avec mandat des Nations Unies, sous l’égide de la Mission des Nations Unies au Kossovo (UNMIK)
4 Le Conseil de Sécurité ou l’Assemblée Générale peuvent dans des cas précis, sur requête d’un Etat membre, autoriser le
Secrétariat/EAD à mettre sur pied une mission d’observation électorale. Il faut pour cela que l’Etat requérant fasse les
démarches nécessaires auprès de l’Assemblée Générale, souvent en obtenant le parrainage d’autres Etats membres ou groupe
régionaux pour que cette résolution soit votée. La dernière date de 2001, lorsque l’ONU à travers EAD a mis sur pied une
mission d’observation électorale aux Iles Fidji
5

III. De la vérification à la certification
24. De la vérification des processus électoraux
• Dans les années 1960, les Nations Unies intervenaient dans les « territoires non
autonomes », c’est-à-dire, les colonies, ou dans les « territoires sous tutelle », pour « vérifier »
les élections, conformément au chapitre 10 de la Charte des Nations Unies et à la Déclaration
sur l’octroi de l’indépendance aux pays et aux peuples coloniaux de la Assemblée Générale 5
Qu’il s’agisse d’une élection, d’un référendum ou d’un plébiscite, les Nations Unies, par le biais
d’un mandat du Conseil de Tutelle, ont procédé à des vérifications qui ont pris des formes
diverses : supervision, surveillance, ou observation. Ce fut le cas au Togo, au Cameroun, au
Ruanda-Urundi, aux îles Cokes et au Samoa Occidental. La vérification a aussi été employée
dans certains pays indépendants dans les années 1970, notamment au Nicaragua et en Haïti.
• La vérification a cédé la place graduellement à « l’assistance électorale », surtout après la
chute du mur de Berlin dans les années 90. Les Nations Unies ont donc laissé progressivement
« l’observation » aux organisations sous régionales comme l’Union Européenne, l’Organisation
des Etats d’Amérique, l’Union Africaine, etc.
25. De la certification du processus électoral dans un pays après conflit : le cas de la Côte
d’Ivoire.
« La certification » est une activité récente des Nations Unies. Elle date des années 2000.
Lorsque, après une crise profonde, les populations et les acteurs politiques d’un Etat membre,
manquent cruellement de confiance dans les institutions nationales impliquées dans les
élections (Commission Electorale, Ministère de l’Intérieur, Justice, Forces de l’Ordre), des
accords politiques avalisés par une Résolution du Conseil de Sécurité peuvent amener les aux
Nations Unies à « certifier », c’est-à-dire, « attester » que les étapes fondamentales du
processus électoral se sont déroulées selon les normes et principes internationaux de d’équité,
de liberté, d’inclusivité et de transparence. Ce type de mandat est très rare. Dans l’histoire des
Nations Unies, cela n’a été exécuté que dans deux (2) pays : Le Timor-Est en 2007 et le Népal
en 2008. Le troisième mandat de certification concerne le processus électoral en Côte d’Ivoire.
26. En Côte d’Ivoire, quatre (4) instances sont chargés de s’assurer que le processus électoral
se déroule de façon régulière, libre, transparente et pacifique : i) la Cour Constitutionnelle est
chargée de connaître du contentieux pour les élections présidentielles et législatives ; ii) le
Facilitateur (le Président du Burkina-Faso) a un rôle d’arbitre pour la mise en œuvre de l’Accord
Politique d’Ouagadougou (APO) ; iii) les observateurs nationaux et internationaux se
prononceront sur le processus ; iv) en plus de ces trois premières instances, le Conseil de
Sécurité 6 a donné mandat au Représentant Spécial du Secrétaire Général de l’ONUCI pour
certifier toutes les étapes du processus électoral en cours.
5 Résolution 1514 -XV du 14 décembre 1960
6 Résolution du Conseil de Sécurité, 1765 du 16 juillet 2007
6

27. Par consensus entre le Certificateur et les acteurs clés nationaux et internationaux, les cinq
critères principaux suivants feront l’objet de cette certification : i) un environnement paisible et
sécurisé ; ii) un processus inclusif, c’est-à-dire sans exclusion ; iii) des médias libres et
équitables ; iv) des listes électorales fiables et ; v) des résultats acceptés. Les trois premiers
critères feront l’objet de certification « implicite » ; les deux derniers de certification « explicite »,
par une déclaration formelle du SRSG. Les listes électorales ne seront déclarées fiables qu’a la
suite de consultations dont le but est d’aboutir à un consensus entre les principaux acteurs
politiques ivoiriens, la commission électorale et le Facilitateur à ce sujet.
28. Il apparait que la Paix et la Sécurité constituent le point nodal de la réussite des élections.
Dans les concepts Paix et Sécurité, le Certificateur en Côte d’Ivoire entend vérifier trois aspects
fondamentaux du processus électoral: i) le libre mouvement des populations, y compris des
candidats ; ii) la liberté d’expression de tous les citoyens ; iii) la non-intimidation par les forces
de l’ordre, les médias et les autres acteurs.
Conclusion
29. Conformément à la Charte de l’Organisation des Nations Unies, le Conseil de Sécurité, les
Département des Affaires Politiques et de Maintien de la Paix, le Bureau du Haut Commissaire
aux Droits de l’Homme, le PNUD, et d’autres agences, travaillent inlassablement, en
collaboration avec l’EU, l’UA, l’OEA, le Commonwealth, la Ligue Arabe, la Francophonie, etc.
pour contribuer à créer dans les Etats membres, surtout ceux qui sortent des conflits, des
conditions de paix et de sécurité propices à l’organisation d’élections libres et transparentes. La
certification qui est un mandat récent vise à suppléer la crise de confiance chronique des
populations et/ou des acteurs vis-à-vis des institutions en charge de l’organisation et de la
conduite des processus électoraux dans des pays en crise. Comme tout instrument, la
certification est un couteau à double tranchants. D’un côté, sa mise à œuvre est d’autant plus
difficile que son contenu reste à préciser selon le contexte sociopolitique de chaque pays
concerné. La certification pourrait être mal vécue par la partie nationale si le certificateur est
perçu comme un « proconsul ». D’un autre côté, utilisée à bon escient, la certification pourrait
contribuer efficacement à la prévention et à la gestion des conflits liés aux élections dans les
pays à démocratie naissante.
Présenté par Ali-Diabacté Tadjoudine
Directeur Adjoint, EAD/DPA
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