Référentiel : fascicule n°1 - DREAL Bretagne

Fascicule N°1
Atelier Permanent
des Zones Côtières
et des Milieux Marins
DREAL Bretagne,
DDTM des Côtes d’Armor,
du Finistère, d’Ille-et-Vilaine
et du Morbihan
Référentiel Loi Littoral
Extension de l’urbanisation en continuité
avec les agglomérations et les villages existants
Direction Régionale de l’Environnement, de l’Aménagement et du Logement
BRETAGNE
www.bretagne.developpement-durable.gouv.fr

Historique des versions du document
Version Date Commentaire
1 28/06/13 Version MEDDE mise en ligne Internet
Affaire suivie par
Rudy LERAY / DREAL – Mission Zones Cotières et Milieux Marins et Christine Herry DDTM 29
Tél. : 02 90 08 55 42 (Rudy Leray) et 02 98 38 45 44 (Christine Herry).
Courriel : rudy.leray@developpement-durable.gouv.fr et christine.herry@developpement-durable.gouv.fr
Rédacteur
Olivier Lozachmeur, Consultant en droit du littoral
Relecteurs
Ce document, avec neuf autres fascicules constitue le «Référentiel loi littoral» en Bretagne qui a été réalisé
pour assurer une harmonisation de la lecture des services en charge de veiller à sa prise en compte par les
services de l'Etat dans leurs attributions.
Il a été rédigé et illustré par Olivier Lozachmeur (Consultant en droit du littoral) sur la base des réflexions et
des travaux d'un groupe de travail sur l'application de la loi «littoral» en Bretagne.
Ce groupe a été mis en place par la DREAL dans le cadre de «l'Atelier permanent des Zones Côtières et des
milieux marins», réseau métier et d'échanges animé par Rudy Leray (DREAL Bretagne, Mission Zones
Côtières et Milieux Marins).
Piloté par Christine HERRY (DDTM 29), chef de projet, ce groupe a régulièrement réuni en son sein depuis
2009 :
- Nathalie GAY - DDTM 22
- Maryse TROTIN puis Lydia PFEIFFER - DDTM 56
- Jean PONTHIEU puis Eric FOURNEL - DDTM 35
- Rudy LERAY - DREAL Bretagne
- Céline CARDIN - CETE de l’Ouest
Depuis 2012, il s'est transformé en «groupe d'expertise régional» en charge d'assurer le suivi de la
jurisprudence et l'actualisation de ce Référentiel, tout en procédant à la diffusion de celui-ci vers l'ensemble
des agents concernés en DDTM et en DREAL notamment à travers plusieurs formations, auxquelles ont
participé plus de 100 agents des services de l'Etat.
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Le groupe d'expertise tient à dédier la publication de ce premier fascicule à Maryse Trotin, qui a porté la
question de la loi «littoral» pendant de très nombreuses années au sein de la DDE du Morbihan, puis de la
DDTM, et qui nous a quitté au printemps 2013.

Avant-propos
Suite au «Bilan de la loi littoral et des mesures en faveur du littoral» présenté par le Gouvernement
en septembre 2007 au Parlement et au développement important du contentieux lié à l'application
de l'article L. 146-4-I du code de l'urbanisme issu de la loi «littoral», la DREAL et les quatre DDTM
bretonnes ont décidé de réaliser un «Référentiel loi littoral» fondé sur une analyse approfondie des
textes (loi, décrets, circulaires, rapports, articles universitaires…) et de la jurisprudence.
Ce «Référentiel loi littoral» a ainsi eu pour premier objectif de mettre à disposition des services de
l'Etat en Bretagne, une lecture partagée et actualisée de la loi «littoral».
Cependant, à la demande de plusieurs élus et de plusieurs associations et conformément aux
règles de communication des documents administratifs, il apparaît désormais utile de permettre à
l'ensemble des acteurs et au public d'avoir accès à ce document, afin qu'ils disposent des
éléments d'information qui fondent désormais le positionnement de l'Etat en Bretagne.
Le présent document traite des dispositions de la première phrase du I de l’article L.146-4 du code
de l’urbanisme : "L'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les
agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement".
Il constitue le premier fascicule du document intitulé «Référentiel loi littoral», qui se compose de
neuf autres fascicules qui concernent chacun une notion clé de la loi : les coupures d'urbanisation,
les espaces proches du rivage, la bande littorale, les campings, les espaces «remarquables», les
routes et l'article L. 146-8.
Deux autres fascicules portent sur la question des exploitations agricoles et des hameaux
nouveaux intégrés à l'environnement, qui sont deux questions spécifiques en lien avec la règle
posée au premier alinéa de l'article L. 146-4-I.
Enfin, un document « chapeau » permet de remettre en perspective la mise en œuvre conjointe de
ces diverses notions, notamment en lien avec celle de capacité d'accueil.
L'ensemble de ces documents sera progressivement mis en ligne d'ici la fin de l'année 2013, au
fur et à mesure de leur actualisation jurisprudentielle.
Toutes les vues aériennes du document sont issues du site Géoportail et ont été consultées au
printemps 2013.
Les flèches, les carrés, les cercles et les indications apparaissant en jaune ont été ajoutées pour
faciliter la localisation des parcelles concernées par les jugements cités.
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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Les notions successivement traitées dans le document sont les suivantes :
A. La notion d’urbanisation p.7
B. La problématique de l’extension d’urbanisation p.9
B.1 La notion d'extension de l'urbanisation p.9
B.2 La question de l'extension de l'urbanisation en «frange» des hameaux p.11
C. Le statut applicable au titre de l'article L. 146-4-I aux différentes formes
d'urbanisation
C.1 Les zones qui peuvent être densifiées et étendues : les agglomérations et les
villages
p.15
p.17
C.1.1 La notion d'agglomération au sens de l'article L. 146-4-I p.17
C.1.2 Le cas des zones d'activités p.19
C.1.3 La notion de village au sens de l'article L.146-4-I p.24
C.2 Les zones qui peuvent être densifiées mais qui ne peuvent être étendues p.34
C.2.1 Les hameaux p.34
C.2.2 Les secteurs qui regroupent plus de constructions que les hameaux p.37
C.3 Les secteurs qui ne peuvent ni être densifiés ni être étendus p.39
D. La notion de continuité p.41
D.1- Les critères à prendre en compte pour apprécier la continuité p.41
D.1.1- La distance du terrain par rapport au village ou à l’agglomération p.41
D.1.2- La configuration des espaces séparant le terrain de l’agglomération
ou du village
p.42
D.1.3 L'urbanisation des parcelles immédiatement contigües au projet p.45
D.1.4 La combinaison de ces trois critères p.46
D.2- Recommandations du groupe d'expertise sur la notion de continuité p.47
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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Préambule
Avant d'aborder les questions relatives à l'application spécifique de l'article L.146-4-I, Le groupe
d'expertise de l'Atelier «littoral» Bretagne tient à rappeler que la mise en œuvre de cet article doit
être combinée avec un certain nombre d'autres dispositions: articles L.146-2 (coupures
d'urbanisation et capacité d'accueil), L.146-6 (espaces «remarquables»), L.110 du code de
l'urbanisme (gérer le sol de façon économe, assurer la protection des milieux naturels et des
paysages et la préservation de la biodiversité notamment par la conservation, la restauration et la
création de continuités écologiques), législations relatives aux risques, à la protection du
patrimoine, aux zones humides...
Le choix des secteurs des communes littorales à urbaniser doit par conséquent résulter du parti
d’aménagement retenu par les élus dans les documents d'urbanisme locaux (schémas de
cohérence territoriale et plan locaux d'urbanisme) et de la prise en compte des principes définis
par ces différentes législations.
Dans le cadre de l'élaboration de leur projet de territoire, les communes et les
intercommunalités littorales doivent donc identifier les agglomérations et les villages existants qui
ont la possibilité et qui ont la vocation à s'étendre.
Il peut en effet ne pas être souhaitable, voire illégal au regard de certaines dispositions
(coupures d'urbanisation, préservation de espaces agricoles par ex.), d'étendre certaines
agglomérations et certains villages existants, alors que cela pourrait parfaitement être autorisé au
titre du seul article L.146-4-I.
Bien que cela soit légal au regard de l'article L.146-4-I, toutes les agglomérations et les
villages des communes littorales n'ont donc pas forcément vocation à être étendues.
Les dispositions de l'article L.146-4-I s’appliquent sur l’ensemble du territoire des communes
littorales, qu’elles soient maritimes ou estuariennes.
Les notions contenues dans cet article continuent de susciter des questions d’interprétation et ont
fait l'objet d’un contentieux abondant depuis le début des années 2000, notamment en Bretagne.
Certaines de ces notions (agglomération, village, hameau) ont été définies par une circulaire
ministérielle n°2006-31 du 14 mars 2006 relative à l’application de la loi «littoral», qui a été
complétée par une plaquette pédagogique destinée aux élus en juillet 2006.
Certaines orientations de cette circulaire ont été depuis remises en cause par la jurisprudence, ce
qui a conduit le groupe d'expertise à s'appuyer uniquement sur certaines parties de celle-ci (par
ex. sur les villages) et à souligner la fragilité de certaines autres (par ex. sur les agglomérations et
la construction «en frange» des hameaux).
Il est important d'ajouter qu'une circulaire interministérielle du 20 juillet 2006 relative à la protection
de l'environnement et du littoral est venue compléter ce dispositif et a notamment rappelé "la
nécessité d’appliquer cette loi avec rigueur et volontarisme, afin de concilier, conformément au
souhait du législateur, le nécessaire développement des communes littorales avec le respect des
objectifs de préservation de l’environnement, qui participe très largement à l’attrait et à la richesse
de notre pays".
Cette circulaire rappelle par ailleurs que "des études de cas ponctuelles montrent que dans
certains cas, les articles L.146-4 et L.146-6 du code de l’urbanisme n’ont pas été appliqués avec la
rigueur nécessaire" et invite les préfets à inciter les communes à "mettre leur document
d’urbanisme en conformité avec la loi «littoral» (…) sans plus tarder".
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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A- La notion d’urbanisation
Bien que le juge administratif ait considéré dès 1994 qu'une seule construction était constitutive
d’urbanisation (CE 9 novembre 1994, C. de Patrimonio, n°121297), il est régulièrement amené à
se prononcer sur cette question pour différents types d'aménagements et d'installations:
Nature de la construction ou
de l'équipement projeté
Une ou des maisons à usage
d'habitation
Un bâtiment agricole, artisanal
ou industriel
Une station d'épuration (mais
dérogation possible au titre de
l'article L.146-8)
Une centrale thermique
Un parking bitumé ou cimenté
Une aire d'accueil des gens du
voyage
Une aire d'accueil de campings
cars
Un camping ou un parc
résidentiel de loisirs
Une yourte
Un cimetière
Projets qui sont constitutifs d'urbanisation au sens de l'article L.146-4-I
Référence et commentaires
CE 27 juillet 2009, C. du Bono, n°306946
La construction d'un bâtiment destiné à l'élevage hors sol de volailles, d'une
capacité de 9.000 dindes ou 27.000 poulets, "est une opération d'urbanisation au
sens du I de l'article L.146-4" (CAA Nantes 10 juin 1998, C. de Logonna-Daoulas, n°
97NT01421). Voir également CAA de Marseille, 12 février 2010, C. de Peyriac-de-
Mer, n°07MA04902 (bâtiment vinicole)
Une STEP composée de deux bâtiments et de bassins qui forment un ensemble
construit doit respecter les dispositions de l'article L.146-4-I (CAA Nantes, 27 juillet
2007, C. de Combrit, n°06NT00017). Le groupe d'expertise considère toutefois que
les installations et ouvrages technique légers (lagunage, roseaux...) ne sont pas
constitutifs en eux-mêmes d'urbanisation
Conseil d’Etat, avis de la Section des Travaux Publics du 12 octobre 1993,
n°354847
CAA Nantes, 26 septembre 2006, Association des amis du pays entre Mès et
Vilaine, n° 05NT01025
CAA de Nantes, 31 décembre 2009, C. de Perros-Guirec, n°09NT00963
Pour le groupe d'expertise, un tel aménagement est constitutif d'urbanisation car il
est dans certains cas bitumé et comprend généralement un bâtiment pour les
sanitaires, une borne d'alimentation, un point déchets...
L'article L.146-5 du code de l'urbanisme énonce que les campings doivent respecter
les dispositions de la loi «littoral» "relatives à l'extension de l'urbanisation"
En dehors d'un camping une yourte est soumise à un permis de construire quand
elle est de taille supérieure à 20m 2 et implantée pour plus de 3 mois et constitue une
urbanisation. Dans un camping elle est assimilée à une HLL
Un cimetière est en effet généralement ceint d'un mur, dispose d’un parking et peut
accueillir un bâtiment
Des éoliennes CE 14 novembre 2012, Société Néo Plouvien, n°347778
Des installations photovoltaïques
au sol
Une serre
Lettre du ministre de l'Ecologie au préfet du Finistère en date du 18 octobre 2010 à
propos du projet de ferme photovoltaïque à Goulien (31,5 hectares de surface, 170
m 2 de locaux techniques, clôture de 3 mètres de hauteur).
TA de Montpellier, 24 février 2011, Préfet de l'Hérault, n°100299 : la couverture de
80 ha par des panneaux photovoltaïques et la construction de plusieurs
constructions techniques directement liées au fonctionnement du parc, pour une
surface totale de plus de 750 m², constituent une extension de l'urbanisation au
sens de l'article L. 146-4-I.
TA de Toulon, 1 décembre 2011, C. d'Ampus, n°0901233 : "la pose au sol sur
environ 30 ha de structures porteuses composées de poutres en bois et aluminium,
fixées au sol par des fondations en béton, la construction de 8 locaux de conversion
d'énergie d'environ 18 m² chacun, d'un poste de livraison de 25 m² et d'un local
d'exploitation d'environ 100 m² constitue une opération d'urbanisation"
"L'édification d'un bâtiment à usage de serre d'une SHOB de 13.212 m 2 et d'une
hauteur de 5.45 mètres est constitutive d'une extension de l'urbanisation" (CAA
Nantes, 16 octobre 2007, Mr Charrier, n°06NT01863). Le groupe d'expertise
considère cependant que les serres à caractère non permanent ou appelées à être
déplacées suivant les saisons ne sont pas constitutives d'urbanisation
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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A l'inverse des exemples présentés ci-dessus, certains travaux et certains aménagements ne sont
pas constitutifs d'urbanisation au sens de l'article L. 146-4-I :
-l'extension d'une construction existante. Le juge administratif a en effet admis à
plusieurs reprises que l'extension, même importante, d'une construction existante n'était
pas constitutive d'extension de l'urbanisation au sens de l'article L. 146-4-I.
-CAA de Nantes, 16 décembre 1998, C. de Préfailles, n°97NT02003 : "l’extension
d’une maison d’habitation existante de 44 m 2 par l’adjonction d’une pièce de 8 m 2 et
en la reconstruction d’un bâtiment annexe de 12 m 2 , ne peuvent être regardés
comme constituant une extension de l’urbanisation au sens de l’article L.146-4 du
code de l’urbanisme",
-CAA de Nantes, 28 mars 2006, C. de Plouharnel, n°05NT00824 : "la réalisation de
l’extension de la maison d’habitation des époux ne constitue qu’une simple
opération de construction", bien qu'elle "consiste à agrandir leur maison d’habitation
en portant sa surface hors œuvre nette de 64 à 297 m²", ne présente pas "le
caractère d’une extension de l’urbanisation" au sens de l’article L.146-4 du code de
l’urbanisme,
-TA de Rennes, 12 mai 2011, C. de Crozon, n°0800453-1 : la construction d'une
maison d'habitation mitoyenne à une maison d'habitation existante n'est pas une
extension de l’urbanisation au sens de l’article L.146-4 du code de l’urbanisme.
Il est important d'ajouter que le document d'urbanisme communal peut limiter la proportion
de cette extension (en % par rapport à l'existant) ou fixer la surface maximale de la
construction suite à l'extension (en m²).
En outre, dans les espaces proches du rivage, cette extension doit être limitée (article L.
146-4-II).
-la création ou l'extension d'une aire naturelle de stationnement,
-la création ou l'extension d'une aire naturelle de camping,
-la reconstruction à l'identique d'un bâtiment détruit ou démoli depuis moins de dix ans et
régulièrement édifié, sauf si la carte communale ou le plan local d'urbanisme en dispose
autrement (article L. 111-3 du code de l'urbanisme, voir CAA de Marseille, 25 novembre
2010, ABCDE, n°08MA05044).
-la construction d'un abri de pompage d'une surface de 12 m 2 sur un terrain supportant déjà
une construction ne conduit pas, par elle-même, à une extension de l'urbanisation car elle
est complémentaire de l'usage agricole de la parcelle, qu'elle est de faible dimension et
qu'il s'agit d'un équipement léger (TA de Rennes, 12 octobre 2006, Trégunc environnement
et cadre de vie, n°0302410).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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B- La problématique de l’extension de l’urbanisation
B.1 La notion d'extension de l'urbanisation
La circulaire n°2006-31 du 14 mars 2006 relative à l’application de la loi «littoral» précise en effet
que "le fait d’édifier une ou plusieurs constructions à l’intérieur d’une ville, d’un village ou d’un
hameau ne constitue pas une extension d’urbanisation. Cela correspond à l’évolution normale
d’une ville ou d’une commune rurale".
Elle ajoute qu'à l'inverse, "la création d’une zone urbaine ou d’une zone à urbaniser d’un plan local
d’urbanisme ou d’une zone constructible d’une carte communale située en dehors de la partie
actuellement urbanisée de la commune doit être considérée comme permettant une extension
d’urbanisation, quelle que soit l’importance de cette zone. Il en est ainsi, que le secteur soit
totalement vierge ou ait fait l’objet d’un mitage antérieur".
Il est important d'ajouter que la question de la densification des parties actuellement urbanisées
d'une commune littorale s'apprécie différemment lorsque l'on se situe dans un espace proche du
rivage, où l'extension de l'urbanisation doit être limitée (voir la partie relative à l'article L. 146-4-II).
Ainsi, dans les espaces proches, "lorsqu’une opération de construction a pour effet de modifier
fondamentalement les caractéristiques d’un quartier, en autorisant par exemple d’importants
immeubles collectifs dans un secteur pavillonnaire ou en organisant, sur une friche urbaine,
une opération d’aménagement dont la densité est nettement supérieure à celle du quartier
environnant, cette opération doit être assimilée à une extension d’urbanisation".
La circulaire reprend ici le raisonnement et les conclusions de l'arrêt du Conseil d'Etat du 7 février
2005, Société Soleil d'Or (n°264315) qui précise qu’une "opération qu’il est projeté de réaliser en
agglomération ou, de manière générale, dans des espaces déjà urbanisés ne peut être
regardée comme une extension de l’urbanisation au sens du II de l’article L. 146-4 du code de
l’urbanisme que si elle conduit à étendre ou à renforcer de manière significative
l’urbanisation de quartiers périphériques ou si elle modifie de manière importante les
caractéristiques d’un quartier, notamment en augmentant sensiblement la densité des
constructions ; qu’en revanche la seule réalisation dans un quartier urbain d’un ou plusieurs
bâtiments qui est une simple opération de construction ne peut être regardée comme
constituant une extension au sens de la loi".
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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L'approche retenue par le Conseil d'Etat dans l'arrêt Soleil d'Or concerne toutefois les quartiers
urbains dans les espaces proches du rivage et ne répond pas aux problématiques relatives à
l'extension de l'urbanisation dans la majorité des parties urbanisées des communes littorales,
notamment en Bretagne.
En se fondant sur la jurisprudence spécifique à l'article L.146-4-I, et notamment à l'arrêt du
Conseil d'Etat du 27 juillet 2009, Commune du Bono (n°306946), le groupe d'expertise considère
que toute urbanisation se situant en limite externe ou en dehors d'une partie actuellement
urbanisée d'une commune littorale (agglomération, village, secteur pouvant être densifié,
hameau), constitue une extension.
A l’inverse, une construction située à l’intérieur d'une partie actuellement urbanisée d'une
commune littorale, ne constitue pas une extension d’urbanisation, mais une densification.
C'est sur cette base que les DDTM bretonnes ont réalisées des cartes d'analyse des documents
locaux d'urbanisme (POS et PLU) des communes littorales afin de s'assurer que leurs zonages
respectent cette approche, qui a été retenue par la jurisprudence à partir du milieu des années
2000.
Ces cartes permettent d'identifier les parcelles classées constructibles par le document local
d'urbanisme qui respectent les dispositions de l'article L. 146-4-I, et celles qui ne les respectent
pas.
L'analyse effectuée par la DDTM du Morbihan du hameau de Parc-Marion illustre ainsi la légalité
de la constructibilité des parcelles situées à l'intérieur de la partie actuellement urbanisée du
hameau (parcelles en vert encore non construites) et l'illégalité de la constructibilité de celles qui
sont situées en dehors de cette partie urbanisée (parcelles en rouge).
Comme dans tous les plans de ce type figurant dans le présent document, seules les parties
colorées sont ouvertes à l'urbanisation dans les documents locaux analysés par les DDTM. Les
parcelles non colorées sont non constructibles au POS (zonage N ou A), et n’ont donc pas été
prises en compte.
Sources : Géoportail et DDTM 56
Toutes les vues aériennes du document sont issues du site Géoportail et ont été consultées au printemps 2013.
Les flèches, les carrés, les cercles et les indications apparaissant en jaune ont été ajoutées pour faciliter la localisation
des parcelles concernées par les jugements cités.
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B.2 La question de l'extension de l'urbanisation en «frange» des hameaux
La question de l'extension de l'urbanisation en «frange» des hameaux se pose du fait d'un des
passages de la circulaire n°2006-31 du 14 mars 2006 relative à l’application de la loi «littoral».
La circulaire précise en effet que "dans les hameaux existants, le plan local d’urbanisme ou la
carte communale peut autoriser l’édification de quelques constructions, à l’intérieur ou à la frange
du hameau, à condition que l’implantation de ces constructions ne remette pas en cause la taille
relativement modeste du hameau".
Cette position va tout d'abord à l'encontre de la position adoptée un an auparavant par le ministre
de l'Equipement qui, dans une réponse à un député finistérien, avait indiqué que "si la loi «littoral»
permet la création de hameaux nouveaux intégrés à l'environnement, elle ne permet pas en
revanche d'agrandir les hameaux existants" (Réponse à la Question n°49985; Journal Officiel
du 16/08/2005, p.7902).
En outre, au regard de la jurisprudence, le groupe d'expertise considère que la position de la
circulaire sur cette question des «franges» est désormais extrêmement fragile juridiquement.
En 2009, le Conseil d’Etat a en effet confirmé l’annulation d’un permis de construire accordé en
frange d’un hameau (CE 27 juillet 2009, C. du Bono, n°306946).
Le juge a souligné à cette occasion que "le permis de construire est situé à l’extrémité du hameau
existant de Men Guen ; que ce hameau, constitué de neufs maisons d’habitation dispersées, ainsi
que les hameaux voisins de Kervennec et du Manélio, qui regroupent respectivement quatre et
quinze maisons d’habitation, ne constituent ni une agglomération, ni un village".
Le Conseil d'Etat ajoute que la Cour Administrative d'Appel de Nantes a donc pu en déduire, "sans
commettre d’erreur de droit, que le permis litigieux avait été délivré en méconnaissance du I de
l’article L.146-4 du code de l’urbanisme, en dépit du classement du terrain d’assiette de la
construction en zone NB du plan d’occupation des sols, caractérisée comme pouvant recevoir,
dans certaines conditions, un habitat lâche".
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La construction en cause, que les propriétaires avaient commencé à édifier avant la décision du
juge, se situe en dehors du périmètre urbanisé du hameau et constitue donc une extension de
l'urbanisation qui ne se situe pas en continuité d'une agglomération ou d'un village. Le zonage du
document local d'urbanisme, qui avait classé le terrain en zone U, et le permis de construire, sont
donc illégaux.
Photo : O. Lozachmeur
Cet arrêt du Conseil d'Etat confirme la position du Tribunal Administratif de Rennes, qui sanctionne
lui aussi les projets de construction en frange des hameaux, et qui a souligné dans une décision
de mars 2009 qu'il convenait de ne pas tenir compte de la circulaire du 14 mars 2006 sur ce
point.
Le Tribunal précise ainsi qu'il "ressort des pièces du dossier que ces parcelles qui forment le
terrain d’assiette du projet litigieux ne constituent pas une «dent creuse» du lieu-dit, mais sont
situées au nord et en périphérie du petit espace urbanisé constitué d’une quinzaine de
constructions qui forme ce lieu-dit".
Il ajoute que "que la construction d’une maison d’habitation d’une surface hors d’œuvre brute de
231 m 2 projeté par le requérant sur un terrain situé en dehors de l’enveloppe bâtie des lieux
représentait, dès lors, une extension de l’urbanisation de ce secteur".
Le Tribunal précise également "que le lieu-dit «Lomelec» qui accueille trois fermes et quelques
maisons d’habitation plus récentes implantées de façon lâche et diffuse ne constitue ni une
agglomération, ni un village existant au sens des dispositions de l’article L.146-4-I du code de
l’urbanisme ; que, par suite, et en dépit du fait que ladite parcelle soit nouvellement classée
en zone Nh au plan local d’urbanisme et desservie par l’ensemble des réseaux et une voie
communale, le maire de Pluneret était tenu, par application des dispositions précitées du I de
l’article L.146-4 du code de l’urbanisme, et nonobstant les termes d’une circulaire ministérielle
du 14 mars 2006, de refuser de délivrer le permis de construire" (TA Rennes 12 mars 2009,
Association pour l’application de la loi «littoral» dans le pays d’Auray, n°0704536 ; C. de Pluneret,
56).
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Sur la base de ces différents éléments, le groupe d'expertise recommande que les demandes
d’autorisation d’occupation du sol sur les terrains situés en frange soient instruites en prenant
pour référence les documents cartographiques d’analyse (cartes dites «trois couleurs») des
POS et des PLU réalisés dans chaque département.
Il est important d'ajouter qu'une urbanisation à l’intérieur du périmètre urbanisé d'une
agglomération, d'un village ou d'un secteur pouvant être densifié (dont les hameaux) qui conduit à
une «sur-densification» (hauteur et surface plus importantes que l’existant) est légale au regard
de la loi «littoral» en dehors des espaces proches du rivage (car dans les espaces proches,
l'extension de l'urbanisation doit être limitée).
Par contre, un tel projet peut être refusé sur la base d’autres articles du code de l’urbanisme
(art R.111-21 par exemple) ou du règlement d’un document local d'urbanisme.
Rappelons enfin que l'agrandissement limité d'une construction existante n’est pas considérée
comme de l’extension de l’urbanisation au titre de l’article L.146-4-I (CAA Nantes 16 décembre
1998, C. de Préfailles, n°97NT02003).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
13

Au final, trois cas de figure existent dans le cadre de l'application de l'article L.146-4-I
(sauf exceptions relatives à certains bâtiments agricoles qui font l'objet de développements particuliers) :
-la possibilité de construire à l'intérieur et en continuité des agglomérations, de certaines
zones d'activités et des villages ;
-la possibilité de construire à l'intérieur des hameaux et des secteurs plus grands que les
hameaux, mais qui ne peuvent être qualifiés de villages ou d'agglomérations
(lotissements, regroupements de hameaux…) ;
-l'interdiction de construire dans les autres secteurs de la communes (zones
d'urbanisation diffuses, d'habitat dispersé, de mitage, ).
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14

C- Le statut applicable au titre de l'article L. 146-4-I aux différentes
formes d'urbanisation
L'article L.146-4-I ne fait référence qu'à trois différentes formes d'urbanisation, qu'il s'abstient
d'ailleurs de définir : l'agglomération, le village et le hameau nouveau intégré à l'environnement.
Vingt ans après le vote de la loi, la circulaire ministérielle n°2006-31 du 14 mars 2006 a proposé
des définitions des notions de hameau, de village et d'agglomération, mais pas du hameau
nouveau.
Le Conseil d’Etat a quant à lui posé un «considérant de principe» relatif à l’application de l’article
L.146-4-I dans son arrêt du 27 septembre 2006 C. du Lavandou (n°275924) : "considérant qu’il
résulte des dispositions du I de l’article L.146-4 du code de l’urbanisme, éclairées par les travaux
préparatoires de la loi du 3 janvier 1986 dont elles sont issues, que les constructions peuvent être
autorisées dans les communes littorales en continuité avec les zones déjà urbanisées,
caractérisées par une densité significative des constructions, mais qu’aucune construction
ne peut en revanche être autorisée, même en continuité avec d’autres constructions, dans les
zones d’urbanisation diffuse éloignées des agglomérations".
Au 22 février 2013, ce «considérant» a été repris par le Conseil d’Etat dans 4 autres arrêts et par
les cours administratives d’appel dans 72 décisions.
Après avoir rappelé ce «considérant», le juge examine la situation du terrain ou de la zone en
cause et vérifie si le projet se situe en continuité d’une agglomération ou d’un village, qui sont les
zones déjà urbanisées caractérisées par une densité significative des constructions.
S'il qualifie dans certaines de ces décisions un ensemble de constructions de hameau ou s'il
souligne que le projet se situe en continuité d'une agglomération, le juge administratif s'est
cependant toujours abstenu de définir les notions figurant à l'article L.146-4-I.
Toutefois, en s'inspirant notamment des réflexions développées par le commissaire du
gouvernement de la CAA de Nantes Jean-François Coënt, la circulaire du 14 mars 2006 précise
que "les villages comprennent ou ont compris dans le passé des équipements ou lieux collectifs
administratifs, cultuels ou commerciaux, même si, dans certains cas, ces équipements ne sont
plus en service, compte tenu de l’évolution des modes de vie".
Sur la base de ces différents éléments, le groupe d'expertise a identifié, dans le cadre de
l'application de l'article L. 146-4-I, trois types de secteurs dans les communes littorales :
-les zones qui peuvent être densifiées et étendues : les agglomérations (villes, bourgs, certaines
zones d'activités…) et les villages,
-les zones qui peuvent être densifiées mais qui ne peuvent pas être étendues : les hameaux, les
regroupements de hameaux et/ou de lotissements qui ne forment pas une agglomération ou un
village,
-les zones qui ne peuvent ni être densifiées, ni étendues : les zones d'habitat diffus, les secteurs
mités, les constructions isolées.
Ainsi, après une analyse des questions relatives aux zones qui peuvent être densifiées et
étendues (agglomérations et villages), nous évoquerons les formes d'urbanisation qui peuvent
uniquement être densifiées (dont les hameaux), et celles qui ne peuvent ni être densifiées, ni
étendues.
Du fait de sa spécificité, la notion de «hameau nouveau intégré à l'environnement» sera quant à
elle abordée après la notion de continuité.
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
15

Le groupe d'expertise souligne donc à ce titre l'importance pour les représentants de l'Etat dans
le cadre de l'association et pour les élus dans le cadre de l'élaboration de leur document
d'urbanisme (SCOT et PLU) d'identifier et de délimiter, après une analyse territoriale, les
«agglomérations» et les «villages».
Avant d'aborder ces différents points, le groupe d'expertise tient à souligner que dans le cadre de
l'association, les représentants de l'Etat doivent fortement inciter les élus à identifier et à
délimiter, après une analyse territoriale, les «agglomérations» et les «villages» dans les
documents d'urbanisme locaux (SCOT et PLU).
Si une commune peut évidemment comporter plusieurs agglomérations et plusieurs villages, dans
la majorité des communes bretonnes, l'agglomération se limite au bourg.
En plus des agglomérations et des villages, les PLU devraient également systématiquement
identifier et délimiter les hameaux et les secteurs urbanisés qui, contrairement aux zones
d'urbanisation diffuse, peuvent être densifiés en «interne» (en «dent creuse»).
L'objectif de cette identification et de cette délimitation est de permettre aux élus d’asseoir la
sécurité juridique des extensions d’urbanisation prévues par les documents d'urbanisme locaux en
continuité des agglomérations et des villages et au sein des hameaux et des secteurs urbanisés.
C'est également l'occasion pour les élus d'identifier les marges de manœuvre existantes au sein
des espaces urbanisés et équipés pour la réalisation de nouvelles constructions.
En outre, dans le cadre des réflexions nécessaires à l'exercice du contrôle de légalité et de
l’association, l'Etat pourra établir, sur la base des critères définis par la circulaire et la
jurisprudence, une liste des agglomérations, des villages, des hameaux et des secteurs urbanisés.
Rappelons qu'en dehors de ces quatre formes urbaines, le premier alinéa de l'article L.146-4-I
interdit toute forme d'urbanisation.
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C.1 Les zones qui peuvent être densifiées et étendues : les agglomérations et les villages
C.1.1 La notion d'agglomération au sens de l'article L. 146-4-I
La loi «littoral» et la jurisprudence ne donnent pas de définition de l’agglomération, ce qui a conduit
le groupe d'expertise à identifier les éléments permettant de caractériser cette notion en
s'appuyant notamment sur les dispositions de la circulaire du 14 mars 2006 :
-à l'échelle communale ou intercommunale, la notion d'agglomération désigne un
bourg ou une ville. La circulaire du 14 mars 2006 précise que "bien sûr, une ville ou un
bourg important constituent notamment une agglomération au sens de l’article L.146-4-I",
-l'agglomération comprend, en plus des habitations, des équipements ou lieux collectifs
administratifs, cultuels ou commerciaux,
-dans de nombreuses communes littorales bretonnes, l’agglomération se limite
généralement au bourg de la commune, ce qui exclut d'y intégrer les périphéries
séparées de celui-ci par des espaces naturels ou d’habitat diffus.
La CAA de Nantes a ainsi considéré que le terrain d'assiette d'un projet était "situé en continuité
du bourg de Mesquer, dont l'urbanisation s'est développée de part et d'autre de la rue de la
Gambade et de la rue de Kercabellec entre lesquelles se trouve ladite parcelle" et "que, dans ces
conditions, le projet de construction en litige constitue une extension de l'urbanisation en continuité
avec une agglomération existante" (CAA de Nantes, 27 octobre 2009, C. de Mesquer,
n°08NT03450).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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A l'inverse, la même Cour a considéré sur la même commune, qu'une zone d’habitation
pavillonnaire diffuse distante de plus de 500 mètres du bourg ne pouvait être regardée comme une
agglomération ou un village (CAA Nantes, 29 novembre 2008, C. de Mesquer, n°04NT00898).
La CAA de Nantes a également considéré que les "habitations disséminées autour des parcelles
litigieuses, et la présence proche des bâtiments dépendant des zones conchylicoles situées au
nord et à l'est, forment une urbanisation diffuse, essentiellement desservie par la rue de La Mielle
et la rue des Terres". La cour ajoute que si "ces parcelles sont bordées au sud par la zone
pavillonnaire de Gouville-Plage, elles en sont toutefois séparées par la RD 268, importante voie de
circulation, qui relie le centre bourg de Gouville-sur-Mer à la plage, et délimite des quartiers
distincts". Le projet ne se situe donc pas en continuité avec une agglomération ou un village
existant (CAA de Nantes, 4 février 2011, Association Manche Nature, n°09NT01351).
Sur la question des agglomérations, voir également le point D sur la notion de continuité.
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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C.1.2 Le cas des zones d'activités
La circulaire du 14 mars 2006 énonce également qu'une "zone d’activité, un ensemble de maisons
d’habitation excédant sensiblement la taille d’un hameau ou d’un village, mais qui n’est pas doté
des équipements ou lieux collectifs qui caractérisent habituellement un bourg" peuvent être
qualifiées d'agglomération.
Le juge a toutefois considéré à seulement deux reprises qu'une zone d'activités, comportant
également des habitations, pouvait être qualifiée d'agglomération et pouvait donc être étendue.
La CAA de Nantes a ainsi considéré que le projet de zone d'activité dite du Suroît est "implanté sur
des terrains situés en continuité, en partie sud, d'un ensemble d'une cinquantaine de constructions
à usage d'habitation individuelle, industriel ou commercial existant au lieudit «Les Quatre
Chemins», localisé au croisement de deux voies publiques auxquelles les constructions les plus en
retrait ont été raccordées par l'aménagement de voies d'accès".
Dans ces "conditions, le projet en litige constitue une extension de l'urbanisation en continuité avec
une agglomération existante, au sens du I de l'article L. 146-4" (CAA de Nantes, 4 mai 2010, C. de
Belz, n°09NT01343).
Il est important de souligner que la reconnaissance par le juge du fait que ce lieu-dit est une
agglomération permet de continuer à étendre le secteur, ce qui est le cas ici avec un projet de
lotissement, qui vient d'être autorisé par la CAA de Nantes.
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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La CAA de Nantes a en effet considéré que le "lotissement projeté est implanté sur des terrains
situés en continuité, d’une part, en partie sud, d’un ensemble d’une cinquantaine de constructions
à usage d’habitation individuelle, industriel ou commercial existant au lieudit Les Quatre Chemins
et, d’autre part, au nord-est, de l’agglomération de Belz" et que "dans ces conditions, le projet en
litige constitue une extension de l’urbanisation en continuité avec une agglomération existante, au
sens du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme (CAA de Nantes, 19 avril 2013, C. de Belz,
n°11NT03110).
Le lieu-dit les Quatre-Chemins avec une partie de ses maisons d'habitations et de ses bâtiments à
usage industriel et commercial.
Le premier bâtiment construit dans la nouvelle partie de la zone d'activités (printemps 2013).
Photos ; O. Lozachmeur
La CAA de Nantes a également considéré que "si elle se situe à l’écart du bourg de La Trinité-surmer,
la zone d’activités de Kermarquer comporte actuellement une quarantaine de bâtiments
industriels desservis par un réseau de voies internes et que bordent quelques constructions à
usage d’habitation".
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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Dans ces conditions, le projet d'extension de cette zone "doit être regardé comme situé au sein
d’une zone déjà urbanisée caractérisée par une densité significative de constructions" (CAA de
Nantes, 25 mars 2011, C. de La Trinité-Sur-Mer, n° 10NT00154).
La zone d'activités de Kermarquer au nord-ouest du bourg de la Trinité-Sur-Mer
En rouge, les parcelles où l'extension de la zone d'activités a été autorisée par le juge (DDTM 56)
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Ces deux décisions de la CAA de Nantes appellent plusieurs remarques :
-le Conseil d'Etat a rejeté le 23 décembre 2010 le pourvoi de l'Association des Amis des Chemins
de Ronde du Morbihan contre la décision de la CAA à propos de la zone du Suroît,
-dans ses décisions, la CAA de Nantes retient trois critères cumulatifs :
-la présence de plus de quarante constructions,
-le fait que ces constructions aient différents usages : industriel, commercial et
d'habitation,
-l'existence de voies d'accès internes.
-il apparaît donc que les zones d'activités qui ne réunissent pas ces trois critères ne peuvent être
considérées comme des agglomérations et ne peuvent être étendues.
Le Tribunal Administratif de Rennes a ainsi considéré que le "terrain d'implantation du projet
litigieux est éloigné du bourg de la commune de Moëlan-sur-Mer et situé dans un secteur à
caractère naturel ne comportant qu'une urbanisation diffuse" et que dans ces conditions,
l'opération projetée "ne peut être regardée comme constituant une extension de l'urbanisation se
réalisant en continuité avec une agglomération ou un village existant" (TA de Rennes, 16 mai
2012, C. de Moëlan-sur-Mer, n° 0905925).
En outre, il demeure évidemment impossible de créer une zone d'activités si elle ne se situe pas
en continuité d'une agglomération ou d'un village existant.
Le TA de Rennes a ainsi considéré que les zones Uia (activités artisanales impliquant un plan
d’ensemble) et Auia (activités artisanales futures impliquant un plan d’ensemble) "du «Parc Neuf»
et du secteur de «Balvras», manifestement situées en zone agricole, ne sont pas en continuité
d'un espace urbanisé" et que par conséquent, lesdites zones ont été créées "en méconnaissance
des dispositions de l'article L. 146-4-I" (TA de Rennes, 20 décembre 2007, Association des
habitants du littoral du Morbihan, n°0600729).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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De la même manière, la CAA de Nantes a considéré qu'une zone, "essentiellement naturelle,
comprise entre la RN 165 et la RD 17 bis, est séparée des dernières maisons implantées à l’est du
bourg, au-delà de la route départementale, par un espace dépourvu de toute construction", ne
peut être "regardée comme située en continuité de l’agglomération de Pluneret".
Par suite, "et alors même que ce secteur présenterait un grand intérêt pour le développement
économique des parties est et nord-est du territoire communal, son classement en zone 2AUi"
(destinée à recevoir des activités économiques éventuellement associées à de l’habitat) méconnaît
les dispositions du I de l’article L. 146-4 du code de l’urbanisme.
En outre, "à l’extrémité sud-est de cette zone, le lieu-dit Lissaden, qui comporte une dizaine
d’habitations environ, ne peut davantage être regardé comme une agglomération ou un village"
(CAA de Nantes, 8 juin 2012, C. de Pluneret, n°11NT00680).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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C.1.3 La notion de village au sens de l'article L.146-4-I
Si la loi «littoral» ne définit pas la notion de «village», une définition est proposée par la circulaire
du 14 mars 2006, et reprise et complétée par une plaquette du ministère de l'Equipement et du
ministère de l'Ecologie de juillet 2006 intitulée «Planifier l'aménagement, la protection et la mise en
valeur du littoral» (p.21).
Cette définition énonce qu'un village est "un ensemble d’habitations organisé autour d’un noyau
traditionnel, assez important pour avoir une vie propre, comportant un ou plusieurs
bâtiments offrant des services de proximité -administratifs (mairie, école...), culturels ou
commerciaux- tout au long de l’année".
La circulaire ajoute que "les villages sont plus importants que les hameaux et comprennent ou ont
compris dans le passé des équipements ou lieux collectifs administratifs, cultuels ou
commerciaux, même si, dans certains cas, ces équipements ne sont plus en service, compte tenu
de l’évolution des modes de vie".
Elle précise enfin que "ce qui caractérise le village en termes de composition, c’est son
unité", cette unité se traduisant "par la continuité du bâti, par son organisation et son
implantation spatiale le long des voies et des espaces publics".
Il est important de préciser que certains de ces éléments ne sont pas systématiquement
repris par le juge pour qualifier un ensemble urbanisé de village (voir les exemples cidessous).
En outre, le groupe d'expertise tient à ajouter certaines précisions à propos des expressions
figurant dans cette définition :
-noyau traditionnel : noyau dense originel ayant servi de base au développement de l’urbanisation,
généralement après la seconde guerre mondiale, et qui renvoie à la fois à la composition urbaine
et au caractère historique de l’urbanisation.
-habitations permanentes : cela exclut notamment les secteurs à vocation touristique de type PRL
ou les lotissements qui accueillent uniquement des résidences secondaires ;
-organisation : le village se caractérise par son unité de composition (continuité du bâti,
implantation le long des voies, organisation autour d'espaces publics...) ;
-services : la présence isolée d’un élément de ce type est insuffisant (présence d’un artisan, d’une
chapelle, d'un commerce isolé) ;
-tout au long de l’année : cela exclut des secteurs où des commerces peuvent exister, mais ne
fonctionnent que durant la saison touristique.
Cette définition s'inspire notamment des conclusions développées par le commissaire du gouvernement
(désormais appelé rapporteur public) de la CAA de Nantes monsieur Jean-François Coënt sous une
décision du 26 décembre 2003, M. Jean-Jacques Roudaut (n°02NT01147) :
"Qu'est-ce qu'un village ? C'est une agglomération rurale, un ensemble d'habitations assez important pour
avoir une vie propre. Il est vrai que le mot village employé par le législateur français, peut, en Bretagne,
prêter aisément à confusion.
En effet, en Bretagne, nous appelons communément village chaque ferme isolée, chaque petit groupe de
deux ou trois maisons, il suffit parfois d'une maison isolée avec une ou deux dépendances pour que soit
employée l'appellation «village». C'est, en résumé, le «Ker» breton.
En Bretagne, où nous nous trouvons, les grands villages sont ainsi des hameaux avec parfois une chapelle,
un lavoir, un four. Et le plus important des hameaux parce qu'on y a situé l'église, la mairie, le bureau de
poste, un ou deux commerces, un ou deux indispensables bistrots, le boulanger ou le boucher s'il en reste,
est alors qualifié de bourg.
Mais la loi littoral n'a pas été rédigée au regard de l'acception bretonne des mots. Ainsi, lorsque le législateur
a écrit «village», il a pensé groupement d'habitations moins considérable qu'une ville mais plus grand qu'un
hameau, ce qui transposé en vocabulaire breton usuel équivaut à bourg".
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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Comme le commissaire du gouvernement Jean-François Coënt, la circulaire du 14 mars 2006
précise que "dans certaines régions, l’habitude a été prise d’appeler «village» des regroupements
de quelques maisons. Pour l’application de la loi Littoral, ces groupes de maisons doivent être
considérés comme des hameaux".
Cela est particulièrement vrai en Bretagne où de nombreux lieux dits (nommés «Ker…»,
«Plou…», «Tré…»…) comportant pour l’essentiel quelques bâtiments regroupés autour d’une
ferme, d'une fontaine voire d’une chapelle, ne peuvent pas être qualifiés de village au sens de la
loi «littoral».
Ajoutons que les équipements nécessaires au fonctionnement des ports communaux,
départementaux ou régionaux, sont considérés comme des équipements permettant, combinés
avec d'autres critères, de qualifier un ensemble urbanisé de village. Pour cela, il doit cependant
exister un lien direct et fonctionnel entre les équipements portuaires et les habitations du «village».
La qualification de village résulte donc d’une analyse multicritères du lieu-dit concerné, fondée
sur les différents éléments de caractérisation posés par la circulaire du 14 mars 2006 et par la
jurisprudence : un village est une zone urbanisée caractérisée par une densité significative
des constructions, qui est organisée autour d’un noyau traditionnel et qui est marquée par
une véritable unité.
Il dispose en outre d’une vie propre et comporte un ou plusieurs bâtiments offrant tout au
long de l’année des services de proximité (administratifs, culturels, commerciaux ou
cultuels).
Il est important de préciser que le juge administratif a, depuis le milieu de l'année 2011, qualifié
plusieurs ensembles bâtis de village alors que certains ne comprennent pas de services dits e
proximité ou comprennent un seul de ces services. Le juge retient dans ces rares cas le nombre
de constructions et leur regroupement autour de plusieurs voies routières.
Ces quelques décisions du TA de Rennes et de la CAA de Nantes doivent cependant être prises
en compte avec prudence car en janvier 2013, le Conseil d'Etat a validé, en commission
d'admission 1 , une décision de la CAA de Nantes du 16 décembre 2011 plus sévère que ces
dernières.
Dans cette décision, la CAA refuse en effet de qualifier le lieu-dit Saint-Efflam de village, malgré la
présence de plusieurs dizaines de constructions, d'un centre nautique, d'une agence immobilière,
de deux restaurants et d'un camping (CAA de Nantes, 16 décembre 2011, C. de Plestin-Les-
Grèves, n° 10NT01547).
Le groupe d'expertise préconise donc de continuer à s'appuyer sur la définition proposée par la
circulaire du 14 mars 2006 et de ne qualifier un ensemble urbanisé de village que s'il comporte un
ou plusieurs bâtiments offrant tout au long de l’année des services de proximité (administratifs,
culturels, commerciaux ou cultuels).
1 Il existe au sein du Conseil d'Etat une Commission d'admission des pourvois en cassation. Cette Commission est
composée de trois membres du Conseil d'Etat. Son rôle consiste à écarter les pourvois dilatoires ou encore abusifs.
Cette Commission peut donc prendre deux types de décisions :
-si le pourvoi lui paraît irrecevable ou non fondé sur un moyen sérieux, la Commission prend alors une décision de refus
d'admission qui rejette ce recours. L'affaire est définitivement terminée (c'est le cas ici) ;
-si le pourvoi lui paraît recevable et qu'il comporte des moyens sérieux, la Commission transmet le pourvoi à la soussection
compétente de la section du contentieux, laquelle procède alors à son instruction et rend un arrêt.
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Exemple du village du Moustoir sur la commune d’Arradon (56) :
Le lieu-dit du Moustoir à Arradon peut être qualifié de village au sens de la loi «littoral» car il répond aux
critères posés par la circulaire du 14 mars 2006 : il s’agit d’un ensemble d’habitations organisé autour d’un
noyau traditionnel, qui offre des services de proximité (dont un commerce et une école primaire) tout au
long de l’année. Comme le prévoit la jurisprudence, le Moustoir est également une zone urbanisée
caractérisée par une densité significative des constructions.
Dans deux décisions, la CAA de Nantes a en effet qualifié le Moustoir de «village» en précisant qu’il
"comporte une chapelle du XVII ème siècle et des constructions constitutives du patrimoine architectural
breton qui sont, soit regroupées autour de ce monument historique, soit disséminées au sein de l'espace
urbanisé" (CAA de Nantes, 20 novembre 2007, C. d’Arradon, n°07NT02526 et CAA de Nantes, 8 avril
2008, C. d’Arradon, n°07NT02525).
Le Moustoir vue du golfe du Morbihan
Un des commerces du village du Moustoir
Un des bâtiments anciens du village
La chapelle du village du Moustoir
Photos : Olivier Lozachmeur et Maryse Trotin
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Exemples d'ensembles bâtis qualifiés de village par le juge administratif :
Après une visite sur le terrain des juges concernés, le TA de Rennes a considéré que le lieu-dit
Kerguet, qui "comprend au moins une soixantaine de constructions, dont une église,
implantées autour de plusieurs voies publiques, présente le caractère d'un village au sens des
dispositions précitées du I de l'article L. 146-4 du code de l'urbanisme".
Le TA indique en outre que le "projet en cause est situé en continuité des constructions du lieu-dit
Kerguet" du fait de son "implantation sur la partie ouest du terrain d'assiette, qui a d'ailleurs pour
effet de maintenir une coupure d'urbanisation avec le hameau de «Folle-Perdrix»" (TA de
Rennes, 7 juillet 2011, C. de Sarzeau, n°0704638).
Photos en couleur : Olivier Lozachmeur
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De la même manière, le TA de Rennes a considéré que le lieu-dit Kerdavid, qui "comprend une
cinquantaine de constructions organisées autour d'un réseau de voies publiques", présente
"le caractère d'un village au sens des dispositions du I de l'article L. 146-4 du code l'urbanisme".
En outre, le terrain d'assiette du projet "étant contigu sur deux de ses cotés à des parcelles bâties
de ce lieu-dit, le projet en cause se trouve en continuité d'un village" (TA de Rennes, 20 octobre
2011, C. de Locmaria, n°0804037 et 0805062).
La CAA de Nantes a quant à elle considéré que les "dix-sept maisons projetées formeront une
bande continue jouxtant au sud et à l’ouest la localité de Saint-Vincent, laquelle est composée
d’environ une centaine de constructions regroupées de manière dense et continue le long
d’une voie communale et des chemins adjacents à cette voie, et doit par suite être regardée
comme un village existant au sens des dispositions précitées du I de l’article L. 146-4" (CAA de
Nantes, 9 mars 2012, C. de Saint-Coulomb, n°10NT01691).
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Photos : Olivier Lozachmeur.
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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Pour le TA de Rennes, le lieu-dit Bréhec, qui "comprend une soixantaine de constructions à
usage d'habitation, outre des commerces, une école de voile et deux campings", présente
une "densité significative des constructions et peut, ainsi, être regardé comme un village au
sens de la loi «littoral»" (TA de Rennes, 22 novembre 2012, C. de Plouha, n°1002141).
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Exemples d'ensembles bâtis que le juge administratif a refusé de qualifier de village :
La jurisprudence relative à cette question est abondante et les exemples présentés ici sont ceux
qui apparaissent les plus utiles pour tenter de comprendre quand un lieu-dit ne répond pas aux
critères exigés par le juge pour être qualifié de village au sens de l'article L. 146-4-I du code de
l'urbanisme.
Rappelons tout d'abord que pour le Conseil d'Etat, le lieu-dit Créssignan est un "hameau, qui
comporte une quarantaine de maisons d’habitation localisées autour d’une voie communale", ce
qui implique que "la construction litigieuse ne peut être regardée comme implantée en continuité
avec une agglomération ou un village existant" (CE, 30 décembre 2009, C. de Séné, n°323069).
De la même manière, la CAA de Nantes a considéré que le "hameau du Mont de la Simonnerie,
alors même qu'il est desservi par les réseaux publics, et notamment par une lagune d'épuration, et
que des commerces ou services y auraient autrefois existés, ne peut être regardé comme un
village" au sens des dispositions de l'article L. 146-4-I.
En outre, les "hameaux qui l'entourent ne peuvent, au demeurant, pas non plus recevoir une telle
qualification, laquelle ne peut être davantage reconnue à la zone d'urbanisation diffuse
formée par l'ensemble de ces hameaux" (CAA de Nantes, 20 mai 2011, C. de Réville,
n°10NT00685).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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La même juridiction a considéré "que la seule circonstance qu'un secteur comporte une chapelle
implantée, au demeurant, selon les écritures mêmes du requérant, en périphérie, et ouverte très
occasionnellement, ne suffit pas à le faire regarder comme un village" (CAA de Nantes, 4 mars
2011, C. de Pleubian, n°09NT0225)
La CAA de Nantes avait déjà considéré qu'un groupe d'habitations, dit Saint-Gonval, formé de
quelques habitations éparses avoisinant une chapelle, ne pouvait être assimilé à un village (CAA
de Nantes, 27 mars 2007, C. de Penvénan, n°06NT01008).
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La CAA de Nantes a également validé une décision dans laquelle le maire de Lancieux a refusé de
délivrer un permis de construire et qui énonce "que le projet de construction d’une maison
d’habitation sur la parcelle AO 406 se trouve à l’extérieur de l’agglomération de Lancieux et en
extension du hameau de La Ridelais qui, en l’absence d’un lieu de vie publique, ne possède pas
les caractéristiques d’un village".
Le juge précise en outre que "située dans la zone vierge de constructions qui sépare les hameaux
de La Ridelais et de La Chambre, ladite parcelle n’a pas vocation à combler cette prétendue dent
creuse" (CAA de Nantes, 10 décembre 2010, C. de Lancieux, n°09NT01969).
De la même manière, "ni l’existence d’une place publique, même dotée d’une boite postale, ni le
fonctionnement d’un centre permanent d’initiation à l’environnement proposant des activités
périscolaires et des activités équestres, ne permettent de regarder ce secteur comme une
agglomération ou un village" (CAA de Nantes, 2 février 2013, C. Loperhet, n°11NT02182).
Il est également important d'ajouter que, contrairement à la circulaire du 14 mars 2006, le juge ne
considère pas que la présence d'équipements ou lieux collectifs administratifs, cultuels ou
commerciaux qui ne sont plus en service, puisse être pris en compte pour qualifier un lieu-dit de
village.
En plus de sa décision précitée du 20 mai 2011 (n°10NT00685), la CAA de Nantes a ainsi
considéré que :
-"alors même que, par le passé, ce quartier, créé en 1830, comprenait des commerces et une
colonie de vacances, le hameau du sémaphore n’était pas, à la date du permis de construire
querellé, un village au sens des dispositions du I de l’article L. 146-4" (CAA de Nantes, 1 mars
2013, C. de Penvénan, n°11NT01013) ;
-un lieu-dit "regroupant une trentaine de constructions formant une urbanisation diffuse le long
d'une route départementale et de voies adjacentes, ne peut être regardée comme un village au
sens des dispositions précitées alors même qu’un débit de boissons y aurait existé autrefois" (CAA
de Nantes, 1 mars 2013, C. de Saint-Côme-de-Fresné, n°11NT02560).
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C.2 Les zones qui peuvent être densifiées mais qui ne peuvent être étendues
Si l'article L.146-4-I du code de l'urbanisme fait uniquement référence aux agglomérations aux
villages et aux hameaux nouveaux, il existe d'autres formes d'urbanisation dans les communes
littorales bretonnes.
Ainsi, en plus du hameau, que la circulaire du 14 mars 2006 définit comme un petit groupe d'une
dizaine à une quinzaine d'habitations, des secteurs plus importants, mais qui ne peuvent être
qualifiés d'agglomération ou de village, existent dans de nombreuses communes.
La particularité de ces zones est qu'elles peuvent être densifiées en accueillant quelques
constructions à l'intérieur de leur périmètre urbanisé, mais qu'elles ne peuvent pas être
étendues en dehors de celui-ci.
C.2.1- Les hameaux
La notion de hameau n’existe pas en tant que telle dans la loi «littoral», hormis dans la notion
de hameau nouveau intégré à l’environnement.
Contrairement aux agglomérations et aux villages, la loi ne permet pas leur extension et la
jurisprudence autorise leur densification à l'intérieur de leur périmètre urbanisé.
La circulaire n°2006-31 du 14 mars 2006 relative à l'application de la loi «littoral» propose une
définition du hameau :
"Un hameau est un petit groupe d’habitations (une dizaine ou une quinzaine de constructions au
maximum), pouvant comprendre également d’autres constructions, isolé et distinct du bourg ou
du village. On reconnaît qu’une commune peut être composée d’un ou de plusieurs villages et de
plusieurs hameaux (…).
Il n’est nullement nécessaire, pour qu’un groupe de constructions soit qualifié de hameau, qu’il
comprenne un commerce, un café ou un service public. Mais, à l’inverse, l’existence de tels
équipements ne suffit pas à estimer qu’on est en présence d’un hameau ou d’un village : une
auberge isolée, par exemple, ne constitue pas un hameau.
Ce qui caractérise le hameau, c’est une taille relativement modeste et le regroupement des
constructions. La taille et le type d’organisation des hameaux dépendent très largement des
traditions locales et aucune définition générale et nationale ne peut y être apportée. Le rapport de
présentation du schéma de cohérence territoriale ou celui du plan local d’urbanisme ou de la
carte communale pourront utilement se référer à ces traditions locales pour définir les hameaux".
Comme nous l'avons vu au point B, le juge sanctionne tout projet situé :
- "à l'extrémité du hameau" (CE 27 juillet 2009, C. du Bono, n°306946),
- en "périphérie du lieu-dit" (CAA de Nantes, 1 décembre 2009, C. de Sauzon, n°09NT00071),
- "à l’extérieur de l’enveloppe bâtie formée par les constructions du lieu-dit" (CAA de Nantes, 1
décembre 2009, C. de Sauzon, n°09NT00074),
- "à l’extérieur du hameau" (CAA de Nantes, 10 décembre 2010, C. de Lancieux, n°09NT01969),
- ou qui "ne constituent pas une «dent creuse» du lieu-dit, mais sont situées en périphérie" (TA de
Rennes, 12 mars 2009, Association pour l'application de la loi littoral dans le pays d'Auray,
n°0704536).
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Le juge reconnaît cependant que des constructions peuvent être édifiées au sein des
hameaux, en «dent creuse», lorsque le projet n'étend pas le périmètre actuellement
urbanisé du lieu-dit.
Le TA de Rennes a ainsi considéré que le lieu-dit «Kerloury» est "constitutif d'un espace urbanisé
comprenant une dizaine de maisons d'habitation" et que les "projets de constructions sont
localisés au centre de cet espace urbanisé". Ainsi, "eu égard à la localisation des parcelles
supportant les constructions de M. Evanno, ainsi qu'aux caractéristiques des deux projets de
maisons individuelles, les autorisations litigieuses ne constituent pas une extension de
l'urbanisation au sens de l'article L. 146-4" (TA de Rennes, 4 mai 2005, Association pour
l'application de la loi littoral dans le pays d'Auray, n°043782).
Le TA de Rennes a également considéré que "le terrain d'assiette du projet litigieux est entouré,
d'une part, de deux maisons d'habitation, et d'autre part, d'un chemin d'accès desservant une
troisième maison d'habitation sise sur un terrain contigu, que par suite, la parcelle d'assiette
apparaît, compte tenu de la configuration particulière des lieux, comme étant située, non pas à
l'extérieur de l'espace urbanisé formé par le hameau «Le Lic», mais comme s'inscrivant dans
l'enveloppe bâtie du lieu-dit" (TA de Rennes, 27 avril 2009, Préfet du Morbihan, n°0901407).
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Au premier plan, le portail du chemin d'accès évoqué par le juge, au second, la maison construite
suite à la validation du permis de construire.
La rue dans laquelle est désormais construite la maison dont le permis de construire
avait été attaqué. Photos : Olivier Lozachmeur.
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C.2.2- Les secteurs qui regroupent plus de constructions que les hameaux
Bien que la notion de «hameau» ne figure pas dans la loi «littoral» en tant que telle (mais
uniquement dans l'expression «hameau nouveau intégré à l'environnement»), la circulaire
ministérielle du 14 mars 2006 en a proposé une définition qui précise qu'un hameau comprend
"une quinzaine de constructions au maximum".
La circulaire ajoute qu'en "règle générale, le fait d’édifier une ou plusieurs constructions à l’intérieur
d’une ville, d’un village ou d’un hameau ne constitue pas une extension d’urbanisation", mais une
simple opération de construction non visée par l'article L. 146-4-I.
Le fait d'avoir fixé la taille maximale des hameaux à 15 constructions pose problème, car dans les
communes littorales bretonnes, de nombreux ensembles de 20, 30 ou 40 constructions
regroupées de manière dense existent, mais ne constituent pas pour autant des villages ou des
agglomérations.
Ces «grands hameaux» ne sont donc pas explicitement pris en compte par la circulaire, alors qu'il
apparaît logique de pouvoir y autoriser des constructions en «dent creuse», comme cela est
autorisé dans les hameaux de moins de 15 constructions.
Le juge administratif qualifie d'ailleurs de hameau des ensembles de 40 constructions (CE, 30
décembre 2009, C. de Séné, n°323069 : "ce hameau, qui comporte une quarantaine de maisons
d’habitation localisées autour d’une voie communale").
Le groupe d'expertise considère que lorsque l'urbanisation y est regroupée, ces secteurs, qui
ne peuvent être qualifiées d'agglomération ou de village, mais qui dépassent le seuil de 15
constructions fixé par la circulaire, peuvent eux aussi accueillir des constructions en «dent
creuse».
Exemple d'un lieu-dit de 80 maisons sur la commune littorale de Cléder (29) où quelques
constructions peuvent être édifiées en «dent creuse» (parcelles en vert) :
Source: PLU de la commune de Cléder
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Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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C.3 Les secteurs qui ne peuvent ni être densifiés ni être étendus
En application de l'article L.146-4-I, les zones d’urbanisation diffuse ne peuvent être
confortées par aucune construction supplémentaire.
Le juge administratif sanctionne ainsi régulièrement des autorisations d'urbanisme, ou le zonage
de documents locaux d'urbanisme, qui favorisent le mitage ou l'urbanisation dispersée.
Le Conseil d'Etat sanctionne ainsi un projet de "construction d’une maison d’habitation dans une
zone d’habitat diffus" qui ne peut être qualifiée ni d'agglomération, ni de village (CE 27 juin 2008,
C. de Névez, n°288942).
Il en va de même d'un projet qui "appartient à un compartiment de terrains, délimité au nord et à
l'ouest par la voie publique qui le sépare du hameau, et s'ouvre au sud et à l'est sur un vaste
espace à dominante rurale ou naturelle, où sont seulement implantées à proximité deux propriétés
elles-mêmes isolées par rapport au cœur du hameau" se situe également dans une "zone d'habitat
diffus" et ne peut être autorisée au regard des dispositions de l'article L. 146-4-I.
Il est intéressant d'ajouter que dans cette décision, la Cour a ajouté que les dispositions de l'article
L. 146-4-I "ne comportent aucune possibilité de dérogation pour les îles" (CAA de Nantes, 4 mars
2011, C. de Sauzon, n°10NT00163).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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De la même manière, un secteur "ne se caractérise pas, malgré la présence, dans un rayon de
deux cent mètres autour de ce terrain, d’environ vingt-cinq maisons, par une densité significative
des constructions" et constitue par conséquent "une zone d’urbanisation diffuse, éloignée de la
partie agglomérée de Plouézec, avec laquelle il n’existe aucune continuité urbanisée" (CAA de
Nantes, 1 février 2013, C. de Plouézec, n°12NT02703).
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D- La notion de continuité
La continuité est une notion relativement difficile à appréhender car la doctrine administrative
n'apporte pas d'éléments permettant de déterminer à partir de quand un projet ne se situe plus en
continuité d'une agglomération ou d'un village existant.
Il convient donc une nouvelle fois de s'appuyer sur la jurisprudence administrative pour tenter de
dégager les critères à utiliser pour apprécier si un projet de construction ou de zonage se situe
bien en continuité.
D.1 Les critères à prendre en compte pour apprécier la continuité
Au regard de la jurisprudence et des formes d'urbanisation existantes en Bretagne, le groupe de
travail a considéré que lorsque un projet se situe à moins de 30 mètres de la dernière
construction d'un village ou d'une agglomération, la construction projetée se situe en continuité.
Dans les autres cas (à + de 30 mètres), il convient de se référer aux trois critères cumulatifs
utilisés par le juge pour apprécier ou non s'il y a continuité :
-la distance du terrain par rapport au village ou l’agglomération ;
-la configuration des espaces séparant le terrain de l’agglomération ou du village ;
-l'urbanisation éventuelle des parcelles immédiatement contigües au projet.
D.1.1 La distance du terrain par rapport au village ou l’agglomération
Lorsqu'un projet de construction ou de zonage est situé à une distance trop importante d'une
agglomération ou d'un village, le juge considère qu'il ne se situe pas en continuité et qu'il ne
respecte donc pas les dispositions de l'article L. 146-4-I.
La CAA de Nantes a ainsi notamment considéré que le terrain d’assiette de la construction
projetée est "situé à une distance d’environ 150 mètres du rivage de la mer et de 500 mètres du
bourg de Crozon dont il est séparé par une urbanisation clairsemée et qu’il ne peut donc être
regardé comme se trouvant en continuité avec l’agglomération ou un village" (CAA Nantes, 28
février 2006, C. de Crozon, n°05NT00426).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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D.1.2 La configuration des espaces séparant le terrain de l’agglomération ou du village
La configuration des espaces qui séparent le terrain en cause de l’agglomération ou du village est
appréciée par le juge à partir du caractère urbanisé ou naturel des lieux et/ou de la présence d’une
séparation physique susceptible de créer une rupture de continuité (route, cours d’eau, vallon,
boisement...).
Le juge ne considère cependant pas systématiquement que la présence d'une route soit suffisante
pour créer une discontinuité.
La CAA de Marseille a ainsi considéré que "la seule circonstance que la zone d'aménagement
concertée soit séparée de la partie urbanisée de la commune par une voie de circulation et un
cimetière ne peut être regardée à elle seule comme entraînant une rupture d'urbanisation" (CAA
de Marseille, 1 juin 2011, Association FRENE 66, n°09MA02167).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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De la même manière, la CAA de Nantes a considéré en mars 2011 que le projet de construction
d'une école se situait en continuité de l'agglomération d'Honfleur, le terrain d'assiette du projet
étant localisé dans une zone qui ne pouvait être dissociée du centre-ville :
Considérant que "le projet d’école, voisin du Naturospace et de ses parkings au sud et à l’est,
s’insère dans la continuité des équipements publics culturels et sportifs réalisés au nord du
boulevard, qui constituent par leur densité, non une zone d’habitat diffus, mais une zone déjà
urbanisée, géographiquement et fonctionnellement indissociable du centre-ville d’Honfleur".
Ainsi, "nonobstant la présence du boulevard Charles V, qui ne forme pas césure dans le tissu
urbain, la construction envisagée constitue en l’espèce une extension de l’urbanisation, qui se
réalise en continuité d’une agglomération ou d’un village existant" (CAA de Nantes, 4 mars 2011,
Communauté de communes du pays d'Honfleur, n°09NT01971).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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A l'inverse, le juge considère qu'une zone 1AU "destinée à une urbanisation immédiate à vocation
sportive, scolaire, culturelle, cultuelle et de loisirs" qui se trouve "enclavée au milieu d’un vaste
espace resté à l’état naturel et est séparée par plusieurs parcelles non bâties de secteurs d’habitat
diffus au nord et au sud-ouest et par la rue de Pleumeur-Bodou d’un secteur de constructions à
usage de services", n’est pas en continuité avec une agglomération ou un village existant (CAA de
Nantes, 31 décembre 2009, C. de Perros-Guirec, n°09NT00963).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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D.1.3 L'urbanisation des parcelles immédiatement contiguës au projet
Le caractère urbanisé des parcelles situées de part et d'autre du projet figure également parmi les
éléments pris en compte par le juge pour déterminer si celui-ci est situé ou non en continuité d'une
agglomération ou d'un village existant.
La CAA de Nantes a ainsi considéré que la parcelle en cause "s’intègre dans un compartiment de
terrains agricoles, situé au sud du village de Langonbrac'h, qui comprend une cinquantaine de
constructions" et "que cette parcelle est notamment séparée du linéaire des constructions situées
à l’ouest par la voie communale qui marque la limite d’urbanisation du village".
En outre, "s’il jouxte au sud la seule parcelle bâtie du secteur, cadastrée ZD n°241, qui comprend
deux constructions, le terrain litigieux est immédiatement bordé au nord par plusieurs parcelles
non construites qui le séparent des dernières habitations du village, situées à environ 200 mètres,
et s’ouvre à l’est, en direction de Landaul, sur un vaste espace naturel classé en zone NCa du plan
d’occupation des sols (POS) de la commune (CAA de Nantes, 14 décembre 2012, C. de Landaul,
n°12NT02167).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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D.1.4 La combinaison de ces trois critères
Dans certains cas, le juge associe les trois critères qui viennent d'être évoqués pour déterminer si
une parcelle ou un projet se situe en continuité ou non d'une agglomération ou d'un village
existant.
La CAA de Nantes a également considéré qu'une parcelle qui est "éloignée du centre de la
commune de Quemper-Guézennec d’environ 600 mètres" et qui se "situe à l’extrémité ouest d’une
zone d’urbanisation essentiellement pavillonnaire, composée d’une quarantaine de constructions
implantées sur de grands terrains, réparties de part et d’autre de la voie sans discontinuité depuis
le centre-bourg de la commune, mais dont elle est séparée par une parcelle qui ne supporte pas
de construction et par une voie qui marque la limite de l’urbanisation de la commune", n'est pas
située en continuité d'une agglomération ou d'un village existant (CAA de Nantes, 1 février 2013,
C. de Quemper-Guézennec, n°12NT02571).
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
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D.2 Recommandations du groupe d'expertise sur la notion de continuité
Le groupe d'expertise souhaite préciser qu'à l’échelle d’un SCOT ou d’un PLU
intercommunal, la continuité d’une extension d’urbanisation traduite par une zone à urbaniser
(AU) par rapport à une agglomération ou un village s’analyse en prenant en compte la
configuration et le fonctionnement du territoire.
Ainsi, dans des agglomérations comme Brest ou Saint-Brieuc qui comportent des «vallées
franches» ou des «coulées vertes» internes, une extension d’urbanisation pourra être considérée
comme étant en continuité si elle s’inscrit dans le prolongement de la configuration préexistante de
l’agglomération et si elle est rattachée fonctionnellement à l’agglomération.
En revanche une voirie de dimensionnement important type 2 x 2 voies sera considérée dans la
plupart des cas comme créant une rupture d’urbanisation et ne permettra pas de retenir que la
continuité est établie.
Le groupe d'expertise considère que les PLU devront prévoir dans les zones 1AU des orientations
d’aménagement, ayant fait l’objet d’une réflexion approfondie, traduites dans le règlement écrit et
graphique pour que des permis de construire puissent être accordés dans un secteur de la zone
1AU qui n’est pas en continuité «immédiate» du village ou de l’agglomération. Les services de
l’Etat devront attirer l’attention des collectivités sur la fragilité juridique concernant les autorisations.
Dans la mesure du possible, il faudra favoriser les opérations uniques (lotissement, ZAC, permis
groupés).
Les PLU devront en outre prévoir un phasage de l’ouverture à l’urbanisation des zones AU (1AU,
2AU) pour réduire le risque juridique : les zones les plus proches de l’agglomération devront être
ouvertes à l’urbanisation en priorité.
Dès l’instant où le permis d’aménager a été accordé, le permis de construire sera accordé quelle
que soit sa situation dans la zone AU.
Exemple du secteur de Kerrichard à Concarneau :
Une zone 1 AUc a été divisée en une zone 1 AUc (en continuité du bourg et en une zone 2 AU qui ne
sera ouverte à l'urbanisation que lors que la zone 1 AUc sera urbanisée (voir page suivante)
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Zonage initial (source : PLU de la ville de Concarneau)
Nouveau zonage (source : PLU de la ville de Concarneau)
A l’échelle du permis de construire, lorsque le PLU prévoit une zone à urbaniser (1AU) ouverte
à l’urbanisation en continuité du village ou de l’agglomération le permis de construire délivré dans
la zone 1AU pour une construction qui n’est pas en continuité immédiate (c’est-à-dire à + de 30 m)
des premières constructions de l’agglomération ou du village est juridiquement fragile.
Référentiel Loi Littoral – Fascicule n°1 : extension de l'urbanisation en continuité avec les agglomérations et les villages existants
48

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de l’Aménagement
et du Logement de Bretagne
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