Du dévouement villageois au professionnalisme communautaire

La politique de l’Etat en matière de coopération intercommunale
a longuement hésité entre une démarche
volontariste et une conception incitative qui prend acte
de la primauté communale et de l’immuabilité de son
découpage. C’est cette seconde logique qui semble
s’être imposée puisque, si chaque réforme a su élargir
le champ des compétences des syndicats intercommunaux
1 , elle a également laissé le choix de la formule à la
discrétion des élus locaux 2 . Derrière l’architecture
produite par la loi Chevènement du 12 juillet 1999, qui
prolonge le mouvement insufflé par la loi ATR du 6
février 1992, et l’important renouvellement du tissu
intercommunal qu’il a généré 3 , il est possible de distinguer
une évolution dans la conception des cadres territoriaux
qui sous-tendent traditionnellement l’action
publique. Munies de ces nouveaux dispositifs juridiques,
les institutions intercommunales (communautés
de communes, communautés urbaines et d’agglomérations),
dotées désormais d’une fiscalité propre,
sont effectivement invitées à élaborer des projets de territoire
et à ne plus se limiter à la simple coopération de
services techniques (eau, transport, traitement des
ordures ménagères etc.) 4 .
L’extension de ces nouveaux modes d’action publique
privilégiant le partenariat devrait être accueilli avec
beaucoup d’enthousiasme par les maires des petites
communes. En ne cessant de progresser en ressources
d’action publique (capacité d’expertise, budget, moyens
administratifs…), ces derniers doivent leur permettre
de contourner les exigences et les difficultés de la
gestion publique. D’une part, le principe de péréquation
de la charge permet l’exercice de compétences que
les municipalités à elles seules ne peuvent plus
assumer, que ce soit pour des raisons financières et/ou
organisationnelles. L’échelle intercommunale constitue
désormais un niveau d’action pertinent pour mettre en
place de façon volontariste des services susceptibles de
satisfaire les besoins de nouvelles populations issues
des centres urbains qui ont gardé leurs exigences en
matière de services et d’équipements. D’autre part, la
production de biens publics ne reposant plus exclusivement
et directement sur les seules municipalités, les
craintes des édiles confrontés à une complexité croissante
de l’administration locale et au respect des
formes réglementaires de plus en plus contraignantes
ne peuvent qu’être relativisées. Pourtant, la généralisa-
Nouveaux territoires
Les Maires des petites communes face à l’intercommunalité
Du dévouement villageois
au professionnalisme communautaire
tion de ce type de formule de coopération entre les
communes est loin de faire l’unanimité parmi les élus
municipaux. Les réticences de certains maires à l’égard
de la coopération intercommunale à fiscalité propre
peuvent se justifier par des facteurs strictement locaux
(ressources fiscales des communes). Mais le déplacement
de l’élu non professionnel de la politique, de la
sphère communale, espace maîtrisé sur le mode de la
« familiarité », à l’espace intercommunal, doté de
repères normés, formalisés et techniques, ne va pas de
soi pour l’ensemble des élus. En effet, la fonction intercommunale
à tous les niveaux que ce soient, caractérise
la transition incontournable, difficilement vécue
par bon nombre d’élus ruraux, d’un ethos du dévouement
vers un ethos de la compétence 5 .
Des nouveaux dispositifs
d’action publique à s’approprier
Dessaisis des dossiers stratégiques qui sont désormais
arbitrés au niveau des arènes intercommunales, les
maires doivent s’approprier de nouveaux dispositifs
d’action publique et investir des scènes politiques
inédites. Leur mode de fonctionnement peut déstabiliser
les élus ruraux, qui n’étant pas dans leur immense
majorité des professionnels de la représentation politique,
se trouvent confrontés à la
présence de nouveaux objets, mais
aussi de nouveaux savoir-faire et “
savoir être auxquels ils n’étaient pas
forcément préparés. En effet, la participation
aux débats intercommunaux
suppose de la part des agents une
compétence politique. Les études
menées en sociologie politique ont
bien montré qu’il n’existait pas de
connaissance infuse de la politique.
La possibilité de participation, dans
cette optique, relève principalement
des dispositions sociales par lesquelles
l’agent se sent subjectivement en mesure
(aptitude) ou en droit (légitimité) de participer. Le processus
intercommunal, comme tout processus politique,
laisse place aux logiques de sélection et de dissuasion
que D. Gaxie avait soulignées lorsqu’il
recensait des conditions sociales de la politisation instaurant
un « cens caché ». Deux formes d’incompétence
La fonction
intercommunale à tous les
niveaux que ce soient,
caractérise la transition
incontournable, difficilement
vécue par bon nombre d’élus
ruraux, d’un ethos du
dévouement vers un ethos
de la compétence. ”
Pouvoirs Locaux N° 84 I/2010 ◗ 43
par
SÉBASTIEN VIGNON
Docteur en science politique
Centre Universitaire de
Recherches sur l’Action
Publique et le Politique
CURAPP, UMR 60-54 CNRS

Nouveaux territoires
Répartition des « non-réponses » aux questions relatives à la coopération intercommunale
en fonction du diplôme des maires.
Question posée : Parmi les principaux obstacles à la coopération intercommunale généralement
mis en avant, quel est d’après vous l’importance de ceux-ci ? 8
semblables à celles dégagées par P. Bourdieu concernant
l’incompétence politique, à savoir l’incompétence
sociale et l’incompétence technique 6 , sont à distinguer.
De l’incompétence sociale…
D’une part, une incapacité à se mouvoir politiquement
dans le jeu intercommunal 7 , c’est-à-dire à opérer
une construction politique de l’espace intercommunal.
Celle-ci se traduit par la maîtrise inégale des règles de
fonctionnement et de transformation des structures
intercommunales mais également des enjeux communautaires.
Les entretiens avec des élus ruraux, mais
également les analyses statistiques opérées à partir
d’une enquête par questionnaire réalisée auprès des
maires des petites communes (moins de 2 000 habitants)
du département de la Somme, mettent en
évidence le poids déterminant du niveau de diplôme
dans la capacité des élus à se prononcer sur les enjeux
politiques intercommunaux. Cette variable est d’ailleurs
beaucoup plus discriminante que l’ancienneté
dans l’espace municipal dans la propension des maires
à opiner.
En effet, on sait que pour répondre « politiquement »
à une question politique, il faut d’abord se sentir
capable socialement d’y répondre 9 , puis être en mesure
de la percevoir et donc de la comprendre comme une
question politique, et non la réinterpréter en fonction
de principes moraux relevant de l’ethos de classe.
Enfin, une fois qu’elle est pensée en fonction de prin-
44 ◗ Pouvoirs Locaux N° 84 I/2010
le souci de l'autonomie de
décision
crainte d'un alourdissement des
impôts locaux
le fait que les responsables
intercommunaux ne soient pas
élus au sud
l'insuffisance des aides
financières de l'Etat
la crainte d'une politisation des
structures intercommunales
Diplôme inférieur au bac 19,9 16,6 27,1 25,4 18,8 100,0 (181)
Bac + 3 et plus 7,5 7,5 13,2 13,0 9,4 100,0 (53)
Source: enquête par questionnaire auprès des maires des communes de moins de 2 000 habitants de la Somme (avril 2001).
Total
cipes politiques, il faut disposer d’une compétence politique
(ou technique) ou d’une « culture politique »,
c’est-à-dire appliquer à cette question des catégories de
perception proprement politiques, plus ou moins adéquates,
plus ou moins raffinées, révélant une maîtrise
plus ou moins fine des principes politiques structurant
l’espace politique. Plus le niveau d’instruction
augmente, plus il y a maîtrise pratique des techniques
générales de verbalisation et de conceptualisation et
donc plus il y a de chances pour qu’un jugement
s’énonce selon les formes linguistiques dominantes, et
moins il y a « autocensure » des agents sociaux.
« - Et pensez-vous que les aides de l’Etat en
matière d’intercommunalité sont suffisamment
incitatives ou pas actuellement?
Pfff, je ne sais pas vraiment en fait. Il faudrait
que vous voyiez ça avec le président ou les gens
du bureau peut-être. Mais moi euh.
- Et que pensez-vous de la loi Chevènement ?
[C’est difficile de savoir ce que cela va donner.
Euh, c’est pas quelque chose que j’ai potassé. Je
vois pas trop ce que tout ça va changer pour nous
[…]. Les textes, les lois, et tout ça, c’est bien beau
mais bon c’est plus pour les politiques [sourire].
Moi ce qui me plait c’est de bien gérer mon
village et aider les gens […]. Après la communauté
de communes bon, c’est à un autre niveau
de toute manière. C’est pas pareil. Moi je suis un
maire de petite commune. Tout ça c’est com-

pliqué maintenant. C’est difficile à suivre. Ca
prend pas mal de temps en plus. Moi je préfère
m’occuper de mon village. Les gens peuvent
compter sur moi. Je ne compte pas les efforts ni le
temps pour mes administrés. Le village est
propre, tout le monde le dit, on organise encore
une fête de village l’été qui fait bouger les gens.
- Et vous avez des contacts avec les personnels
administratifs, vous vous y rendez souvent à la
communauté de communes pour les réunions?
Ben disons que je connais pas tout le monde, moi
je ne suis dans aucune commission. Je vais aux
réunions de l’assemblée générale [conseil communautaire],
mais c’est tout, ça s’arrête là ».
Maire d’une commune rurale (214 habitants),
67 ans agriculteur retraité, CAP agricole.
- D’autre part, une incapacité à disposer des connaissances
techniques (administratives, financières, juridiques,
économiques) que requiert la participation aux
débats communautaires. L’échelle d’intervention étant
élargie à de nombreuses communes et la coopération
constituant désormais le principe de base des décisions
et politiques communautaires, s’imposent inéluctablement
de nouveaux modes d’appréhension de l’action
politique locale avec lesquels les édiles ne sont pas tous
familiarisés. A l’instar de la « cité par projets » dépeinte
par E. Chapiello et L. Boltanski 10 , le « principe supérieur
commun » de la vie intercommunale privilégie effectivement
l’aptitude à élaborer ou à s’intégrer dans une
succession de projets. Dans cette « grammaire du territoire
» 11 , les rapports légitimes entre les élus s’inscrivent
dans une logique réticulaire de partenariat. Plus
exactement, il s’agit d’établir des relations de confiance
(« ouverture aux autres », « ne pas rester limité à sa
commune », « s’engager dans des grands projets collectifs
» etc), de coordonner des compétences, de
construire un consensus pour agir ensemble et assurer
ainsi une plus grande cohérence dans les actions
menées à l’échelle intercommunale, par exemple dans
les domaines de l’habitat, des services à la population.
L’émergence de nouvelles pratiques, qui consistent
notamment à se prononcer sur des choix d’aménagement
dans des communes autres que la leur ou sur l’ensemble
du territoire communautaire tend à instaurer
une partition entre les maires qui représentent un
contingent massif de délégués communautaires mais
qui ne possèdent pas tous une connaissance aigüe des
rouages intercommunaux. Si les commissions (qui correspondent
à un champ d’intervention publique de
l’établissement intercommunal) permettent aux élus
qui ont choisi d’y participer (ce qui n’est pas le cas de
l’ensemble des représentants des municipalités) d’étudier
les projets communautaires, leur densité rend
improbable un contrôle absolu des élus sur leur
contenu. Cela d’autant plus que les délégués les reçoivent
dans la plupart des cas très peu de temps avant la
Nouveaux territoires
réunion du conseil communautaire où ces projets
devront être soumis au vote. Les élus ne peuvent donc
pas être toujours à l’affût des politiques intercommunales,
et ce d’autant plus qu’ils disposent de ressources
politiques et sociales assez inégales pour s’informer sur
celles-ci et participer activement aux prises de
décision. Déconcertés face à la diversité des compétences
exercées par la structure (« On s’y perd ! », « Ça
nous dépasse » confient même certains), ces élus font
état de leur difficulté à apprécier et à porter un avis
éclairé sur les décisions et orientations communautaires
qui sont de plus en plus complexes et de surcroît
à raisonner sur des budgets qui sont sans aucune
mesure avec ceux qu’ils gèrent dans leurs communes.
Pourtant très impliqués au sein de leur village et
dévoués à leur collectivité (disponibilité, écoute,
contacts, médiation), des édiles sont souvent réduits à
se comporter en simples « spectateurs » lorsqu’ils
évoluent dans les arènes intercommunales. Pour ces
maires, l’intégration à une structure de coopération territoriale
traduit effectivement le passage d’un modèle
municipal caractérisé par une extrême personnalisation
du pouvoir local à un système
intercommunal strictement hiérarchisé
dans lequel ils occupent les
positions les plus dominées. Ne dis- “
posant des éléments de connaissance
nécessaires, ces élus se trouvent très
souvent dépassés lorsqu’ils doivent
se prononcer sur des dossiers et
enjeux dépassant le cadre communal.
Certains élus sont d’ailleurs découragés
par le coût que nécessite l’engagement
dans une institution sur
laquelle ils n’ont que peu prise et qui
leur semble alors d’autant plus
complexe à « domestiquer ». Ils vivent
alors, en quelque sorte, en marge de
la structure intercommunale et appréhendent par
conséquent l’intercommunalité à fiscalité propre
comme une démarche opaque et potentiellement pernicieuse.
Puisque quand bien même ces maires décident
de privilégier uniquement les questions liées aux
intérêts de leur municipalité, savoir parler au nom de
« leur » commune requiert une maîtrise du discours et
des positions internes à l’espace intercommunal.
Rompant avec la logique d’interconnaissance et les pratiques
d’« arrangements » qui prévalent au niveau de
leur village, elles supposent plus particulièrement une
capacité à identifier rapidement les interlocuteurs, à
décoder les sous-entendus du langage intercommunal,
à saisir l’ambiance, à improviser et à trouver le ton juste
pour répondre à une question ou une remarque inattendue.
La négociation autour de l’élaboration d’un
projet à l’échelle du territoire communautaire ou autour
de la défense des particularismes municipaux exige un
ensemble de savoir-faire (techniques d’action) et savoir
être (codes de conduite) caractéristiques de l’action
politique intercommunale qui s’articule autour du com-
Pourtant très impliqués
Pouvoirs Locaux N° 84 I/2010 ◗ 45
au sein de leur village et
dévoués à leur collectivité
(disponibilité, écoute,
contacts, médiation), des
édiles sont souvent réduits
à se comporter en simples
« spectateurs » lorsqu’ils
évoluent dans les arènes
intercommunales. ”

Nouveaux territoires
promis. Les délégués doivent faire preuve de retenue
dans les gestes et dans les paroles afin de ne pas transgresser
les modes particuliers de régulation des transactions
politiques qui les caractérisent et qui sont
guidées par la recherche permanente du
« consensus » 12 . En cela, la maîtrise de soi est une
qualité essentielle du « bon » élu intercommunal; les
postures autoritaires étant risquées en séance publique
dans le sens où elles prennent directement à contrepied
les équilibres caractéristiques de l’espace13 . La
participation active des différents élus au processus
intercommunal, et plus encore aux pratiques de négociation,
constitue un gage de prise en compte de leurs
intérêts respectifs. Or, tous les élus des petites
communes ne disposent pas de moyens égaux pour le
faire. Tous ne sont pas des familiers des arcanes et des
enjeux de la négociation. Certains maires y sont bien
préparés alors que d’autres au contraire sont mal à
l’aise sur cette nouvelle scène politique et ne savent pas
s’y imposer ou s’en saisir. En fait, l’espace intercommunal
tend à instaurer un nouveau clivage entre ceux
qui sont pourvus de cette compétence de la négociation
et les autres qui ne peuvent utiliser
cette dernière pour faire progresser les
“ intérêts communaux au sein de l’institution
intercommunale. Cette compétence
implique une maîtrise de l’information
communautaire, et plus encore
un travail politique d’objectivation et
de mise en forme des intérêts qu’il
convient d’inscrire dans les discussions
intercommunales. Cela passe par
tout un travail préalable de prise de
conscience, de mise en forme et d’expression
de ces intérêts. La capacité à
évoluer avec aisance dans le jeu intercommunal,
à appréhender ses enjeux, à maîtriser les
interactions complexes produites par des chaînes d’interdépendances
toujours plus longues (notamment en
raison de la multiplicité des « acteurs » qui y interviennent),
l’art du placement qu’elles requièrent pour y
faire prévaloir ses vues et ses intérêts d’élus, ne se distribuent
pas socialement au hasard. Ceux qui sont
pourvus de ces compétences, grâce à leur participation
très active dans les commissions, ou leur présence au
bureau lorsque ce dernier est ouvert aux autres élus
que les seuls président et vice-présidents, peuvent
acquérir progressivement une position privilégiée dans
le processus de redistribution des ressources politiques
communautaires. Voilà pourquoi ces maires tendent
alors à délaisser plus aisément le discours traditionnel
de la défense des communes, pour se faire les chantres
d’une approche plus syncrétique en tentant de réconcilier
l’affirmation des prérogatives de l’institution intercommunale
et le respect des prérogatives communales.
Les dispositions et les valeurs promues par la réorganisation
de la coopération intercommunale sont moins
celles du « dévouement », qui prévaut encore sur le
terrain communal, que la compétence et l’efficacité.
L’avènement de nouvelles
formes d’intercommunalité
contribuent très nettement
au renouvellement des formes
traditionnelles d’action
politique au sein des
territoires ruraux et à la
transformation du personnel
politique local. ”
46 ◗ Pouvoirs Locaux N° 84 I/2010
Cette tendance est d’ailleurs confirmée par les mécanismes
de recrutement socio-politique très sélectifs qui
caractérisent l’accès au sommet de la pyramide élective
communautaire (présidents / vice-présidents des EPCI à
fiscalité propre).
Intercommunalité et redéfinition
des normes d’éligibilité locale
L’extension des prérogatives des groupements à fiscalité
propre et leur volonté de mener des actions politiques
locales d’envergure sur des territoires sans cesse
élargis a accru les responsabilités des élus locaux et a
par conséquent complexifié la gestion des affaires
intercommunales. Cette emprise croissante de l’intercommunalité
de projet a eu pour effet de bouleverser la
hiérarchie des qualités et des compétences légitimes
nécessaires à l’exercice d’une fonction de « bonne gouvernance
locale ». La « notabilité » locale (« l’ancienneté
» et la « reconnaissance » dans l’espace politique
local ou /et l’ancrage territorial) est une qualité qui ne
(se) suffit plus pour exister politiquement 14 , y compris
dans les structures les plus excentrées des grandes
agglomérations. Peu importe finalement que les élus
soient « du coin » 15 ou non, pourvu qu’ils détiennent les
compétences requises pour assurer le fonctionnement
et le rayonnement des EPCI. La logique qui structure
désormais le processus de désignation des exécutifs
intercommunaux repose effectivement davantage sur la
détention des ressources rares nécessaires à la maîtrise
du jeu intercommunal. En cela, l’avènement de nouvelles
formes d’intercommunalité (communautés de
communes, communautés d’agglomération) contribuent
très nettement au renouvellement des formes traditionnelles
d’action politique au sein des territoires
ruraux et à la transformation du personnel politique
local 16 .
La « professionnalisation »
des savoir-faire politiques
intercommunaux
Sur la base d’une technicisation du travail intercommunal,
la légitimité élective cède progressivement le
pas à une légitimité technique; la compétence devenant
une qualité incontournable. Les élus placés sur le
devant de la scène intercommunale doivent désormais
être en mesure de projeter et de réguler l’action
publique locale sur le moyen et long terme, tout en
contrôlant l’avancée effective des dossiers qu’ils élaborent
à court terme en commission, et que met en œuvre
le personnel administratif. Les compétences attendues
des élus placés à la tête des EPCI à fiscalité propre (présidence
et vice-présidences) sont généralement récurrentes
et peuvent se décliner ainsi: connaissances techniques
des dossiers, expérience « managériale » et
maîtrise des jeux de la « diplomatie » intercommunale.
D’abord, relevant de plus en plus des problématiques
de développement local, l’action intercommunale

impose inévitablement une connaissance du langage et
du jargon de ses spécialistes et experts, ainsi qu’une
familiarité avec les enjeux sectoriels des politiques
publiques (développement économique, culture,
logement, environnement etc.). Ensuite, l’organisation
par projets étant la caractéristique principale de
l’action communautaire, le rapprochement avec les
valeurs du management (« motivation », « implication »,
« réseaux » etc.) et du monde l’entreprise (« efficacité »,
« rentabilité ») contribue à la redéfinition des compétences
et des pratiques légitimes dans l’espace politique
local. Enfin, reposant sur la définition d’arbitrages
entre les communes, qui sous-tend des
transactions permanentes entre les protagonistes et des
stratégies de négociation subtiles, l’espace intercommunal
privilégie les élus qui sont capables d’allier la
sophistication des argumentaires déployés (qui
suppose bien sûr une connaissance approfondie des
dossiers intercommunaux dont on a la charge) et le
sens aigu de l’euphémisme qu’impose la recherche de
points d’équilibre. Le savoir-faire des dirigeants intercommunaux
se fonde ainsi sur leur capacité d’enrôlement
et d’animation qui permet de construire une solidarité
politique autour des formes du bien public à
Nouveaux territoires
Le déplacement de l’élu non professionnel de la politique, de la sphère communale, espace maîtrisé sur le mode de la « familiarité », à l’espace intercommunal,
doté de repères normés, formalisés et techniques, ne va pas de soi pour l’ensemble des élus. En effet, la fonction intercommunale à tous les niveaux que ce soient,
caractérise la transition incontournable, difficilement vécue par bon nombre d’élus ruraux, d’un ethos du dévouement vers un ethos de la compétence 5 .
venir. C’est en cela aussi que la posture de l’expert,
souvent nécessaire parce qu’elle confère autorité et
crédit, ne peut se suffire à elle-même lorsqu’il s’agit
d’exercer et de tenir des positions de leadership ou
d’animation et qu’elle ne produit de plein effet que
lorsqu’elle se double de celle du diplomate. Pour
garantir la progression des projets et la légitimité
démocratique des orientations définies pour le territoire,
les leaders intercommunaux doivent nécessairement
sensibiliser, coordonner et motiver leurs pairs
pour obtenir leur coopération et leur soutien en
trouvant des arguments dotés d’un
degré d’universalité suffisant pour
fédérer les participants. En faisant la “ démonstration de leur aptitude à
impulser et à mettre en œuvre des
projets (raisonnables et mesurés) et à
tenir compte des points de vue des
municipalités représentées, ils apparaissent
comme les mieux disposés à
garantir la cohésion de l’édifice communautaire aux
yeux de leurs « pairs », mais également auprès des personnels
administratifs de l’institution.
Bien évidemment, il est possible d’affirmer que cette
L’espace intercommunal
Crédit photo : wikimedia commons
Pouvoirs Locaux N° 84 I/2010 ◗ 47
privilégie les élus qui sont
capables d’allier la
sophistication des
argumentaires déployés. ”

Nouveaux territoires
légitimation « managériale » des élus par l’expertise
n’est pas spécifique au niveau intercommunal et que
les maires peuvent très bien concevoir leur action
municipale et leur rôle de premier magistrat à partir du
même registre17 . Toutefois, les budgets et les compétences
de plus en plus limités des communes – au
profit des instances intercommunales – la rendent
moins évidente. L’espace intercommunal permet de
disposer de moyens d’action financiers
et humains, d’une équipe administrative
professionnalisée (chargés de
mission, secrétaires généraux, directeurs
des services…) et d’élus spécialisés
travaillant en commissions qui
sont au cœur du « savoir-faire intercommunal
» qui ne peut être le fait
d’un seul (comme très souvent le maire
dans sa commune rurale) mais une
« petite entreprise en nom collectif »,
seule à même traiter des dossiers complexes.
Les élus municipaux qui
détiennent un domaine d’expertise « se
font (rapidement) un nom » et par conséquent sont les
plus à même d’acquérir un crédit politique au sein de
cette nouvelle sphère d’action publique locale. Pour
faire face aux attributions qui leur sont déléguées, les
vice-présidents doivent mobiliser des connaissances
techniques beaucoup plus importantes que celles que
nécessite l’administration municipale, et se consacrer
plus assidûment aux projets d’envergure pour le territoire
qu’ils portent, pour les faire aboutir à temps. En
privilégiant certaines propriétés individuelles spécifiques,
la sélection des membres des exécutifs communautaires
participe donc d’une homogénéisation sociologique
du personnel politique qui, en retour, s’accorde
plus facilement sur l’importance de la compétence technique.
Sa primauté est d’autant plus prégnante et
mieux acceptée dans ces arènes qu’il s’agit d’élus du
second degré, désignés par leurs pairs18 “
.
La réorganisation de la
coopération intercommunale
dans les espaces ruraux
instaure une redéfinition de
la hiérarchie symbolique des
ressources politiques
nécessaires à l’exercice du
« métier » d’élu local. ”
L’instauration d’un double
« cens caché » intercommunal
La prise en charge d’actions publiques locales d’envergure
se caractérise, même pour les « petits » élus
ruraux, par la revendication d’une légitimité fondée sur
le « savoir-faire professionnel » au point que les postes
les plus prestigieux des institutions intercommunales
(présidents / vice-présidents) sont tendanciellement
monopolisés par des élus qui sont de moins en moins
représentatifs socialement de ceux qu’ils sont censés
représenter. Si les élus retenus à l’issue de l’élection
des maires présentent déjà une image déformée de la
réalité sociologique, la distorsion s’accentue au
nouveau de la désignation des exécutifs. La différenciation
des critères de sélection sociale qui prévalent
d’une sphère politique (municipale) à l’autre (intercommunale)
traduit le fossé qui se creuse progressivement
entre les porteurs de projet et ceux à qui ils
48 ◗ Pouvoirs Locaux N° 84 I/2010
doivent bénéficier. Ainsi, l’appartenance aux catégories
socialement dominantes constitue une ressource déterminante
pour conquérir les échelons hiérarchiques
supérieurs de l’édifice intercommunal. Les EPCI à fiscalité
propre, par la technicité relative de leurs domaines
d’intervention, tendent à valoriser plus fortement que
les autres institutions intercommunales (sivom, sivu)
les dispositions intellectuelles et / ou l’expérience professionnelle
de certains maires qui leur permettent de
maîtriser mieux que d’autres la complexité d’un
secteur d’intervention. Dans certains cas, les savoirfaire
professionnels d’élus, déjà très valorisés au sein
de leur village, sont d’ailleurs si adaptés aux aptitudes
exigées par ce nouvel espace politique que certains
apparaissent, et se sentent légitimes en vertu de cellesci,
comme les seuls à pouvoir contrôler le processus
intercommunal.
Loin de s’estomper, les logiques « censitaires » du
pouvoir intercommunal tendent à se raffermir à mesure
que les structures gagnent en visibilité et en surface
décisionnelle. La surreprésentation des cadres et professions
intellectuelles supérieures s’accélère assez
nettement. A la veille du renouvellement de 2008,
31,6 % des maires ruraux et périurbains présidents et
vice-présidents des communautés de la Somme sont
des cadres ou des professions intellectuelles supérieures.
Leur part à la direction des EPCI enregistre une
progression supérieure à 10 points: 42 % des responsables
de ces structures sont issus de cette catégorie
contre 24 % des maires (ré)élus dans les communes
rurales à l’issue du scrutin municipal. Les ouvriers et
les employés d’une part – alors qu’ils sont pourtant un
peu plus nombreux à figurer à la tête des conseils
municipaux à l’issue des élections municipales de
2008 19 – et les agriculteurs – dont le poids numérique
parmi les maires ne cesse de s’affaiblir – d’autre part,
sont les grands « perdants » des dernières élections
intercommunales. Précisons que les agriculteurs
portant les dossiers stratégiques des EPCI possèdent
des propriétés sociopolitiques spécifiques. Ce sont ceux
qui sont placés à la tête des plus grosses exploitations
et les plus diplômés ou ceux qui, malgré leur origine
populaire et /ou leur faible capital scolaire, ont pu faire
grâce à leur activisme au sein des organisations professionnelles
agricoles (syndicats, chambres d’agriculture),
l’apprentissage des discours (valorisation du
projet, de l’ « ouverture » sur l’extérieur etc.) et des pratiques
liées à l’aménagement du territoire et au développement
local (animation de commissions de
réflexion / groupes de travail, négociation avec de
nombreux acteurs professionnels locaux, mise en
forme de projets, savoir-faire managériaux etc.) qui
tiennent les rênes des groupements à fiscalité propre.
Comme on peut le constater, la réorganisation de la
coopération intercommunale dans les espaces ruraux
instaure une redéfinition de la hiérarchie symbolique
des ressources politiques nécessaires à l’exercice du

« métier » d’élu local. Même si le processus n’est pas
achevé, la recomposition du paysage politico-institutionnel
au sein des espaces ruraux provoque des changements
dans les modes d’administration et de gouvernement
qui se traduisent par la spécialisation des
activités de l’élu local, une professionnalisation progressive
des connaissances et des savoir-faire nécessaires
pour l’administration des instances intercommunales.
Les critères de la « bonne » gestion ont ainsi
considérablement évolué par rapport aux petites
___________________
Nouveaux territoires
communes. Les politiques d’aménagement et de développement
local tendent à instaurer une « démocratie
d’expertise » 20 sur la base de compétences techniques
qui privilégient une catégorie d’élus: ceux qui peuvent
se prévaloir d’assurer le management d’enjeux socioéconomiques
dépassant le cadre d’action strictement
communal et peuvent contribuer à la professionnalisation
de l’action publique.
1 Ribot (C.), « L’autonomie institutionnelle des établissements publics de coopération intercommunale » in Le Saout (R.) (dir.), L’intercommunalité. Logiques nationales
et enjeux locaux, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 1997.
2 Gaxie (D.), « Stratégies et institutions de l’intercommunalité » in Rangeon (F.) (dir.), L’intercommunalité. Bilans et perspectives, Paris, Presses Universitaires de
France, 1997.
3 Le Saout (R.), Madoré (F.) (dir.), Les effets de l’intercommunalité, Rennes, Presses Universitaires de Rennes, 2004.
4 La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales conforte le rôle de ces EPCI au plan local en leur donnant notamment la possibilité d’exercer
certains pouvoirs de police traditionnellement réservés aux maires et certaines compétences des départements et des régions, voire de l’Etat.
5 Retière (J.-N.), « Etre sapeur-pompier volontaire. Du dévouement à la compétence » Genèses, 16, juin 1994.
6 Bourdieu (P.)., La Distinction. Critique sociale du jugement, Paris, Minuit, 1979.
7 Gaxie (D.), Le cens caché, Paris, Seuil, 1978, pp. 71-82.
8 Les modalités de réponses proposées aux maires étaient les suivantes : « très important », « important », « peu important ».
9 Ceux qui se sentent le plus incapables subjectivement de répondre à une question politique sont ceux qui alimentent les non-réponses dans les sondages d’opi-
nion ; les abstentionnistes dans le cas du vote.
10 Boltanski (L.), Chapiello (E.), Le nouvel esprit du capitalisme, Paris, Gallimard, 1999.
11 Ségas (S.), La grammaire du territoire : action publique de développement et lutte politique dans les Pays, thèse de science politique, Université Montesquieu,
Bordeaux IV, 2004.
12 Desage (F.), Le « consensus » communautaire contre l’intégration intercommunale, thèse de doctorat en science politique, Université Lille 2, 2005.
13 Elias (N.), La civilisation des moeurs, Paris, Calmann-Lévy, Presses Pocket, 1991, [1re éd. 1969] ; Elias (N.), La dynamique de l’occident, Paris, Calmann-Lévy,
Presses Pocket, 1990 [1re éd. 1969].
14 En 2001, dans le département de la Somme, près de la moitié (48 %) des maires présidents/vice-présidents (n= 63) ont été élus à ce poste la première fois en
ayant moins de 12 ans d’expérience municipale (mandat de conseiller municipal inclus), ce qui est relativement faible dans des espaces où le « cursus-honorum »
municipal reste une modalité fréquente.
15 Rénahy (N.), Les gars du coin. Enquête sur une jeunesse rurale, Paris, La Découverte, 2005.
16 Pour une mise en perspective quantitative et diachronique de ce phénomène de sursélection sociale, on se permet de renvoyer à Vignon (S.), Des maires en
campagne. Les logiques de (re)construction d’un rôle politique spécifique, thèse de doctorat en science politique, Université de Picardie Jules Verne, 2009.
17 Faure (A.), Le village et la politique. Essai sur les maires ruraux en action, Paris, L’Harmattan, 1992.
18 Le Saout (R.), « De l’autonomie fonctionnelle à l’autonomie politique. La question de l’élection des délégués des établissements intercommunaux », Actes de la
recherche en sciences sociales, n° 140, 2001 ; Guéranger (D.), « L’intercommunalité, créature de l’Etat. Analyse sociohistorique de la coopération intercommunale.
Le cas du bassin chambérien, Revue Française de Science Politique, vol. 58, 2008 / 4.
19 A peine 1 % des présidents et vice-présidents des groupements à fiscalité propre « ruraux » et « périurbains » de la Somme appartiennent au(x) monde(s) ouvriers
en 2008.
20 Vignon (S.), « Les élus ruraux face à la démocratie d’expertise intercommunale. Les “semi-professionnels” de la politique locale » in Barone (S.), Troupel (A.) (dir.),
Les élections locales en milieu rural, Paris, L’Harmattan, 2010 (à paraître).
S.V.
Pouvoirs Locaux N° 84 I/2010 ◗ 49