# Droit civil : la filiation # Finances publiques ... - Concours Attaché

Cahier n° 2 - 13/1639 - 1 avril 2002
P R É P A R A T I O N AUX CONCOURS
Cahier détaché
Réussir
le concours
d’attaché
2002
25
N°
● Droit civil : la fi liation
● Finances publiques :
les principes de droit budgétaire ;
le débat sur les orientations
● Actualité : les défi s de la
bioéthique ; le congé paternité
● Social : l’allocation personnalisée
d’autonomie
● Urbanisme : la sanction
du droit de l’environnement ;
le permis de construire

276
Sommaire
DROIT CIVIL : LA FILIATION..................................................................... 279
I/ LA FILIATION LÉGITIME ............................................................................................................. 279
A) L’établissement de la fi liation légitime.......................................................................................... 279
B) La contestation de la fi liation ...................................................................................................... 279
II/ LA FILIATION NATURELLE......................................................................................................... 279
A) L’établissement de la fi liation ...................................................................................................... 280
B) La contestation de la fi liation ...................................................................................................... 280
III/ LA FILIATION ADOPTIVE........................................................................................................... 280
A) L’adoption simple ....................................................................................................................... 280
B) L’adoption plénière..................................................................................................................... 280
ENVIRONNEMENT : LA PROTECTION DES ESPÈCES................................ 281
I/ LES MESURES DE PROTECTION DIRECTES ................................................................................ 281
A) La protection, résultat d’interdictions........................................................................................... 281
B) La protection, résultat d’autorisations .......................................................................................... 281
II/ LES MESURES DE PROTECTION INDIRECTES............................................................................ 282
A) Le contrôle de la chasse ............................................................................................................. 282
B) Le contrôle de la pêche .............................................................................................................. 283
FINANCES PUBLIQUES : LES PRINCIPES DE DROIT BUDGÉTAIRE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES..................................................... 284
I/ LES PRINCIPES D’AUTORISATION .............................................................................................. 284
A) La spécialité .............................................................................................................................. 284
B) L’annualité ................................................................................................................................ 284
II/ LES PRINCIPES DE PRÉSENTATION .......................................................................................... 284
A) L’unité....................................................................................................................................... 284
B) L’universalité ............................................................................................................................. 285
FINANCES PUBLIQUES : LE DÉBAT SUR LES ORIENTATIONS
BUDGÉTAIRES.........................................................................................286
ACTUALITÉ : LES DÉFIS DE LA BIOÉTHIQUE ........................................... 287
I/ GÉNÉTIQUE OU GENÈSE ? .......................................................................................................... 287
A) De la compréhension du vivant.................................................................................................... 287
B) ...A sa manipulation ................................................................................................................... 287
II/ ANGE OU DÉMON ?.................................................................................................................... 288
A) Le clonage thérapeutique............................................................................................................ 288
B) Le dépistage thérapeutique......................................................................................................... 288
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C) La brevetabilité du vivant ............................................................................................................ 288
III/ ENTRE MORALE ET DROIT. ...................................................................................................... 289
ACTUALITÉ : LE CONGÉ PATERNITÉ ........................................................ 290
1/ 11 JOURS DE PLUS POUR S’OCCUPER DE SON ENFANT........................................................... 290
Ailleurs en Europe ....................................................................................................................................... 290
2/ DES INDEMNITÉS PLAFONNÉES ............................................................................................... 290
Le congé parental d’éducation ..................................................................................................................... 290
3/ ÉVENTUELLEMENT COMPLÉTÉES PAR L’EMPLOYEUR ............................................................... 290
4/ CONCLUSION ........................................................................................................................... 291
SOCIAL : L’ALLOCATION PERSONNALISÉE D’AUTONOMIE ....................... 292
I/ LES OBJECTIFS DE L’APA ........................................................................................................... 292
II/ LES TITULAIRES DE L’APA......................................................................................................... 292
A) L’obligation d’avoir une résidence stable....................................................................................... 292
B) L’obligation d’avoir une perte d’autonomie.................................................................................... 292
III/ LA PROCÉDURE D’OBTENTION DE L’APA .................................................................................. 293
URBANISME : LA SANCTION DU DROIT DE L’ENVIRONNEMENT.............. 295
I/ LA RÉPRESSION ........................................................................................................................ 295
A) La répression pénale................................................................................................................... 295
B) La répression administrative........................................................................................................ 296
II/ LA RÉPARATION........................................................................................................................ 296
A) La réparation civile..................................................................................................................... 296
B) La réparation administrative........................................................................................................ 297
URBANISME : LE PERMIS DE CONSTRUIRE ............................................ 298
1/ LE CHAMP D’APPLICATION ET L’OBJET DU PERMIS DE CONSTRUIRE ........................................ 298
1.1 Les travaux relevant du permis de construire ......................................................................................... 298
1.1.1 les constructions nouvelles..................................................................................................... 298
1.1.2 Les constructions existantes................................................................................................... 298
1.2 Les travaux ne relevant pas du permis de construire.............................................................................. 298
1.3 Les travaux exemptés du permis de construire....................................................................................... 299
2/ LA DÉLIVRANCE DU PERMIS DE CONSTRUIRE .......................................................................... 299
2.1 La demande de permis de construire..................................................................................................... 299
2.1.1 L’auteur de la demande.......................................................................................................... 299
2.1.2 Le contenu de la demande ..................................................................................................... 299
2.1.3 le dépôt de la demande ......................................................................................................... 300
2.1.4 La publicité de la demande.................................................................................................... 300
2.2 L’instruction de la demande de permis de construire ............................................................................. 300
2.2.1 Les collectivités publiques responsables.................................................................................. 300
2.2.2 La procédure de l’instruction.................................................................................................. 301
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2.3 La décision de délivrance ou non du permis de construire ..................................................................... 301
2.3.1 Le refus de permis ................................................................................................................ 301
2.3.2 L’octroi de permis.................................................................................................................. 301
2.3.3 le sursis à statuer .................................................................................................................. 301
3/ LA MISE EN ŒUVRE DU PERMIS DE CONSTRUIRE .................................................................... 301
3.1 La péremption du permis de construire ................................................................................................. 302
3.2 La modifi cation du permis de construire ................................................................................................ 302
3.3 Le contrôle de la conformité................................................................................................................... 302
FAITES LE POINT SUR VOS CONNAISSANCES
SUR L’AUTORISATION BUDGÉTAIRE ....................................................... 303
CORRIGÉ ...................................................................................................................................... 304
FAITES LE POINT SUR VOS CONNAISSANCES SUR LA LOI ORGANIQUE
RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1 ER AOÛT 2001 ........................... 305
CORRIGÉ ...................................................................................................................................... 306
Ce cahier ne peut être vendu séparément.
Editeur : L’Action municipale
SARL au capital social de 15 000 euros
R.C.S Paris B 659.801.419
17, rue d’Uzès, 75108 Paris Cedex 02.
N° de commission paritaire : 63.333
Directeur de la publication : Jacques Guy
Composition : Groupe Moniteur
Tirage : Roto-France Impression (Emerainville)
Dépôt légal : avril 2002
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

DROIT CIVIL : La fi liation
La fi liation est le lien juridique de parenté qui unit un enfant à son
père et/ou à sa mère. La fi liation peut être de trois natures différentes :
légitime (1), naturelle (2) ou adoptive (3).
La loi n° 2001-1135 du 3 décembre 2001 a abrogé les discriminations
successorales qui subsistaient à l’encontre de l’enfant naturel adultérin
et qui avaient été la cause d’une condamnation de la France par la
Cour européenne des droits de l’homme le 1 er février 2000 dans l’affaire
Mazurek. Désormais, la part successorale et la réserve l’enfant adultérin
sont identiques à celles des autres enfants du défunt.
Actuellement, le statut des enfants dépend essentiellement des conditions
de leur naissance. Un projet de réforme présenté par le gouvernement
le 4 avril 2001 propose de modifi er les textes pour faire en sorte que
le statut des enfants ne dépende plus des conditions de leur naissance :
que leurs parents soient mariés ou non, qu’ils vivent ensemble, que l’un
soit engagé dans une union matrimoniale avec un tiers, sera sans incidence.
Dès lors que leur fi liation sera établie, les enfants bénéfi cieront
de la plénitude de leurs droits.
I/ LA FILIATION LÉGITIME
La fi liation légitime est la fi liation de l’enfant dont les deux parents
sont mariés ensemble. La fi liation légitime est indivisible à l’égard du
couple marié. Si l’enfant est né avant le mariage de ses parents, il sera
légitimé automatiquement par mariage (art. 331 al. 1 er du Code civil). La
loi organise aussi une légitimation par autorité de justice, si le mariage
est impossible entre les parents (art. 333 du Code civil). En dehors
de ces hypothèses, la loi fi xe les modes d’établissement (1.1.) et de
contestation (1.2.) de la fi liation légitime.
A) L’établissement
de la fi liation légitime
Dans la fi liation légitime, l’établissement de la fi liation découle de la
déclaration d’un enfant à l’état civil comme né d’une femme mariée. La
fi liation de l’enfant est automatiquement établie à l’égard de la mère et
aussi à l’égard du père, par le mécanisme d’une présomption.
En effet, le mariage fait présumer que le père de l’enfant est le mari de sa
mère. C’est la raison pour laquelle, « L’enfant conçu pendant le mariage a
pour père le mari » (art. 312 al. 1 er du Code civil).
Toutefois, l’enfant conçu avant le mariage mais né dans les 180 premiers
jours du mariage bénéfi cie aussi de la présomption de paternité du mari :
il est légitime et réputé l’avoir été dès sa conception. Cette présomption
peut cependant être plus facilement combattue (art. 314 du Code civil).
La présomption de paternité du mari s’applique à tous les enfants conçus
pendant le mariage. Elle s’applique donc aussi aux enfants nés jusqu’à
300 jours après la dissolution du mariage. Au-delà, la présomption de
paternité ne s’applique plus (art. 315 du Code civil).
Une proposition a été faite aux fi ns d’admettre la légalité des transferts
d’embryons post-mortem. Si le législateur l’admet, il conviendra d’étendre
le domaine de la présomption de paternité au-delà des 300 jours, l’enfant
pouvant naître plus d’un an après le décès de son père.
La présomption de paternité du mari s’applique, en principe, pendant toute
la durée du mariage, même si les époux vivent séparés de fait. En revanche,
elle cesse de s’appliquer lorsque les époux sont légalement séparés. En
effet, « en cas de jugement ou même de demande, soit de divorce, la
présomption de paternité ne s’applique pas à l’enfant né plus de 300 jours
après l’ordonnance autorisant les époux à résider séparément et moins de
180 jours depuis le rejet de la demande ou depuis la réconciliation » (art.
313 al. 1 er du Code civil). Cependant, dans ces hypothèses, « la présomption
de paternité retrouve, néanmoins de plein droit, sa force si l’enfant, à l’égard
des époux, a la possession d’état d’enfant légitime » (art. 313 al. 2 du
Code civil), notamment si ses parents le traitent comme leur enfant, en
pourvoyant à son entretien et son éducation (cf. art. 311-2 du Code civil).
Enfi n, à l’égard de l’enfant même conçu pendant le mariage, « la présomption
de paternité est écartée quand l’enfant, inscrit sans l’indication
du nom du mari, n’a de possession d’état qu’à l’égard de la mère » (art.
313-1 du Code civil). Dans tous les cas où la présomption de paternité est
écartée, la fi liation n’est établie qu’à l’égard de la mère. Cependant, chacun
des époux peut demander que les effets de la présomption de paternité
soient rétablis, en justifi ant que, dans la période légale de conception, une
réunion de fait a eu lieu entre eux qui rend vraisemblable la paternité du
mari (art. 313-2 du Code civil).
B) La contestation
de la fi liation
L’action en désaveu de paternité est ouverte au mari, « s’il justifi e de
faits propres à démontrer qu’il ne peut pas être le père » (art. 312 al.
2 du Code civil). Il pourra même se contenter de désavouer par simple
dénégation l’enfant né dans les 180 premiers jours du mariage, à moins
qu’il n’ait connu la grossesse avant le mariage ou qu’il ne se soit, après
la naissance, comporté comme le père (art. 314 al. 2 et 3 du Code civil).
L’action est enfermée dans un délai assez bref : elle doit être intentée
dans les 6 mois de la naissance si le mari était sur les lieux de cette
naissance ou, s’il était éloigné, dans les 6 mois de son retour ou encore
si la naissance lui a été cachée, dans les 6 mois qui suivent la découverte
de la naissance (art. 316 du Code civil).
La mère peut exercer une action en contestation de paternité en cas
de remariage et seulement si elle s’est remariée avec le véritable père
(art. 318 du Code civil). L’action doit être intentée dans les 6 mois du
remariage et à la condition que l’enfant n’ait pas encore atteint l’âge de
7 ans (art. 318-1 du Code civil).
Sur le fondement de l’art. 334-9 du Code civil interprété a contrario par
la jurisprudence, les juges admettent une reconnaissance de paternité
naturelle ou la recevabilité d’une demande en recherche de paternité
naturelle si l’enfant n’a pas la possession d’état d’enfant légitime (Civ. 1 re ,
9 juin 1976, D. 1976-593, note Raynaud). Cette voie permet d’élever un
confl it de paternité que le juge tranchera en déterminant par tous moyens
de preuve, la paternité la plus vraisemblable (art. 311-12 du Code civil).
Sur le fondement de l’art. 322 al. 2 du Code civil interprété a contrario par
la jurisprudence, les juges admettent la recevabilité de l’action tendant
à contester la fi liation de l’enfant qui n’a pas une possession d’état
conforme à son titre de naissance (Civ. 1 re , 27 fée. 1985, D. 1985-265,
note Cornu). Le demandeur devra ensuite apporter la preuve par tous
moyens que le mari n’est pas le père.
II/ LA FILIATION NATURELLE
La fi liation naturelle est la fi liation de l’enfant dont les parents ne sont pas
mariés ensemble. La fi liation naturelle est divisible entre les deux parents.
Si les parents sont tous deux célibataires, l’enfant est dit naturel simple. Si
l’un ou les deux parents sont mariés avec un tiers, l’enfant est dit naturel
adultérin, a matre ou a patre, selon que c’est la mère ou le père qui est
engagé dans les liens du mariage. Si l’enfant est issu de relations entre deux
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Droit civil : la fi liation
personnes proches parentes ou alliées, l’enfant est dit naturel incestueux.
La loi fi xe ses modes d’établissement (1.1.) et de contestation (1.2.).
A) L’établissement
de la fi liation
Contrairement à l’enfant légitime, la mention du nom de la mère et parfois
même celui du nom du père, ne suffi t pas à établir la fi liation. Il doit
s’ajouter un acte volontaire : la reconnaissance de l’enfant naturel. Cet acte
doit être accompli tant par le père que par la mère de l’enfant naturel. L’art.
335 du Code civil prévoit que la reconnaissance d’un enfant naturel doit
prendre la forme d’un acte authentique. La condition d’authenticité peut se
réaliser par déclaration devant l’offi cier d’état civil, dans l’acte de naissance
ou par acte séparé, par acte notarié ou enfi n par une déclaration faite
devant un juge, constatée par le greffi er, offi cier public. Même s’il est un
mineur ou un incapable majeur, pourvu qu’il soit dans un intervalle lucide,
seul le parent peut accomplir cet acte sans pouvoir être représenté.
Le gouvernement propose une réforme des règles de l’établissement de la
fi liation. Tout comme en matière de fi liation légitime, la seule mention
du nom de la mère dans l’acte de naissance devrait suffi re à établir la
fi liation maternelle hors mariage. La fi liation paternelle continuera à
reposer sur l’engagement du père, qui selon les situations, se traduira à
travers le mariage et la présomption de paternité ou la reconnaissance.
La paternité peut être judiciairement déclarée. Depuis la loi du 8 janv. 1993,
l’action est recevable s’il existe des présomptions ou indices graves (art.
340 du Code civil). La paternité doit être prouvée par tous moyens. L’action
appartient à l’enfant. Elle peut être exercée par sa mère pendant sa minorité
ou par ses héritiers s’il est décédé (art. 340-2 du Code civil) contre le père
prétendu ou ses héritiers (art. 340-3 du Code civil). L’action est enfermée
dans des délais rigoureux (art. 340-4 du Code civil). Lorsque la demande
est accueillie, la paternité est déclarée avec toutes les conséquences qui en
découlent. Si l’action est rejetée, les juges peuvent néanmoins allouer des
subsides à l’enfant, dès lors qu’ont été démontrées les relations intimes entre
la mère de l’enfant et le défendeur (art. 342 et s. du Code civil).
La loi a prévu un équivalent à la reconnaissance de maternité naturelle :
lorsque l’acte de naissance de l’enfant naturel mentionne le nom de la
mère, l’art. 337 du Code civil dispose que cet acte vaut reconnaissance
lorsqu’il est corroboré par la possession d’état.
La maternité peut être judiciairement déclarée. L’enfant qui exerce l’action
sera tenu de prouver qu’il est celui dont la mère prétendue est
accouchée (art. 341 du Code civil). Cependant cette action ne peut pas
être intentée si la mère a demandé que le secret de son admission et de
son identité soit préservé (art. 341-1 du Code civil).
Enfi n, tant à l’égard de la mère que du père, la fi liation naturelle peut
aussi se trouver légalement établie par la possession d’état depuis la loi
du 22 juin 1982 (art. 334-8 du Code civil). Cette possession d’état sera
établie conformément au droit commun par un acte de notoriété délivré
par le juge des tutelles ou encore par tous moyens et la fi liation pourra être
transcrite sur les registres de l’état civil à la demande de tout intéressé.
B) La contestation
de la fi liation
La reconnaissance bien qu’irrévocable, peut être attaquée si la preuve
de son caractère mensonger est rapportée. Tant que l’enfant n’a pas une
possession d’état de 10 ans à l’égard de l’auteur de la reconnaissance,
l’action est ouverte à tout intéressé. Quand l’enfant a une possession
d’état de 10 ans au moins, aucune contestation n’est plus recevable, si
ce n’est de la part de l’autre parent, de l’enfant lui-même ou de ceux qui
se prétendent les parents véritables (art. 339 du Code civil).
Si la fi liation a été établie par possession d’état dans les conditions de
l’art. 334-9 du Code civil, tout intéressé peut contester à l’enfant l’état
dont il se réclame et le tribunal de grande instance tranchera. Cependant
à partir du moment où la fi liation a été constatée par un jugement,
celui-ci a autorité absolue de chose jugée et les tiers peuvent seulement
agir en tierce-opposition contre ce jugement.
III/ LA FILIATION ADOPTIVE
La fi liation adoptive est une fi liation volontaire qui résulte d’une décision
de justice. Elle peut être simple (3.1.) ou plénière (3.2.).
A) L’adoption simple
L’adoption simple ne rompt pas le lien entre l’enfant et sa famille d’origine :
« l’adopté reste dans sa famille d’origine et y conserve tous ses droits » (art.
364 al. 1 er du Code civil). L’adopté acquiert de nouveaux liens avec sa famille
adoptive. L’adopté simple est rattaché à ses deux familles. Ainsi, l’adoption
simple confère, sauf décision contraire du juge, le nom de l’adoptant à
l’adopté en l’ajoutant au nom de ce dernier (art. 363 du Code civil). Entre
l’adopté et les membres de sa famille d’origine, les empêchements à mariage
subsistent dans les conditions des articles 161 à 164 du Code civil.
L’adoptant est seul investi de l’autorité parentale vis-à-vis de l’adopté.
Ces droits sont exercés dans les mêmes conditions qu’à l’égard de l’enfant
légitime. La situation de l’adopté simple est plus ambiguë vis-à-vis de la
famille de l’adoptant. En effet, s’il peut hériter des parents de l’adoptant,
il n’acquiert pas la qualité d’héritier réservataire (art. 368 du Code civil).
L’adoption est possible quel que soit l’âge de l’adopté (art. 360 du
Code civil). S’il a plus de 13 ans, il devra consentir personnellement à
l’adoption (art. 360 al. 2 du Code civil). L’adoption peut être individuelle
ou conjugale, c’est-à-dire émaner de deux époux.
Une seule condition est posée : l’adoption doit présenter un intérêt pour
l’adopté, que le juge appréciera de manière discrétionnaire.
L’adoption peut être révoquée s’il est justifi é des motifs graves. La demande
peut être formée par l’adopté ou l’adoptant ou lorsqu’il est mineur, par le
ministère public (art. 370 du Code civil). Le tribunal apprécie souverainement
la gravité des faits invoqués. La révocation fait cesser pour l’avenir les
effets de l’adoption, sans rétroactivité du jour de la demande.
B) L’adoption plénière
L’adoption plénière produit des effets plus radicaux que l’adoption simple.
L’adopté perd ses liens avec sa famille d’origine et s’intègre à la
famille adoptive comme s’il était un enfant légitime. La fi liation adoptive
produit des effets complets à l’égard de toute la famille de l’adoptant. De
plus, l’adoption produit une rupture complète avec la famille d’origine : il
cesse d’appartenir à sa famille par le sang (art. 356 du Code civil).
L’adoptant peut être soit un couple marié depuis plus de 2 ans, âgés l’un
et l’autre de plus de 28 ans, soit une personne seule, âgée de plus de 28
ans (art. 343 et 343-1 du Code civil).
Les adoptants doivent avoir 15 ans de plus que les enfants qu’ils se
proposent d’adopter. L’adopté doit être âgé de moins de 15 ans (10
ans, s’il s’agit d’un enfant du conjoint) et accueilli au foyer du ou des
adoptants depuis au moins 6 mois. S’il a plus de 13 ans, l’adopté doit
personnellement consentir à son adoption plénière (art. 345 du Code
civil). Peuvent faire l’objet d’une adoption plénière, les enfants pour lesquels
les père et mère ou le conseil de famille ont valablement consenti
à l’adoption, les pupilles de l’État, les enfants déclarés abandonnés dans
les conditions de l’art. 350 du Code civil (art. 347 du Code civil).
La loi prévoit un assouplissement des conditions de l’adoption plénière
en cas d’adoption de l’enfant du conjoint (art. 343-1 al. 2, 343-2 et art.
345-1 du Code civil).
L’adoption confère le nom de l’adoptant à l’adopté. L’adoptant exerce
l’autorité parentale. L’adoption plénière n’a effet que du jour du dépôt
de la requête, sans autre rétroactivité.
L’adoption plénière est irrévocable.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

ENVIRONNEMENT :
La protection des espèces
La loi du 10 juillet 1976 relative à la protection de la nature a fi xé les
principes et les objectifs de la politique nationale de protection de la
faune et de la fl ore sauvages. Le Code de l’environnement les a intégrés
dans son livre IV (articles L. 411-1 à L. 415-5).
I/ LES MESURES DE PROTECTION
DIRECTES
La France possède une grande diversité biologique. 44 % des espèces
de vertébrés présentes sont protégées par la loi sur la protection de la
nature et près de 7 % des plantes vasculaires.
La protection est le résultat soit d’interdictions, soit d’autorisations.
A) La protection,
résultat d’interdictions
(art. L.411-1 et s. du Code de l’environnement)
Les espèces rares, menacées ou en voie d’extinction bénéfi cient d’une
protection dite intégrale, qui consiste à interdire les activités menaçant
l’espèce (capture, cueillette, vente, etc.). Il faut donc préciser
les espèces protégées et les activités et comportements interdits à
leur égard.
a) Les espèces protégées
Ce sont des espèces animales et végétales. Elles sont déterminées
par des listes fi xées par arrêtés conjoints du ministre chargé de la
protection de la nature et, soit du ministre chargé de l’agriculture,
soit, lorsqu’il s’agit d’espèces marines, du ministre chargé des pêches
maritimes.
Pour la faune, la plupart des vertébrés et de nombreux invertébrés
fi gurent dans les listes des arrêtés fi xant les mesures de protection
dite intégrale. À l’échelle nationale, 428 espèces ou sous-espèces de
vertébrés (et 182 d’invertébrés) sont actuellement ainsi protégées.
Arrêté du 17 avril 1981
Fixant la liste des mammifères protégés
sur l’ensemble du territoire.
CHIROPTÈRES
Toutes les espèces de chauves-souris (Chiroptera sp).
INSECTIVORES
Talpidés,
Desman des Pyrénées (Galemys pyrenaicus).
Erinaceides.
Hérisson d’Europe (Erinaceus europaeus).
Hérisson d’Algérie (Erinaceus algirus).
Soricides.
Musaraigne aquatiue (Neomys fodiens).
Musaraigne de Miller (Neomys anomalus).
RONGEURS
Sciuridés.
Écureuil (Sciurus vulgaris).
Castoridés
Castor (Castor fi ber).
CARNIVORES
Viverridés.
Genette (Genetta genena).
Mustélidés.
Vison (Mustella lutreola).
Loutre (Lutra lutra).
Félidés.
Chat sauvage (Felis sylvestris).
ONGULÉS
Bovidés.
Bouquetin (Capra ibex).
b) Les activités et comportements interdits
Ils sont énumérés par l’article L 411-1 du Code de l’environnement. Il
s’agit de
- La destruction ou l’enlèvement des œufs ou des nids, la mutilation, la
destruction, la capture ou l’enlèvement, la perturbation intentionnelle,
la naturalisation d’animaux de ces espèces ou, qu’ils soient vivants ou
morts, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur détention,
leur mise en vente, leur vente ou leur achat
- La destruction, la coupe, la mutilation, l’arrachage, la cueillette ou
l’enlèvement de végétaux de ces espèces, de leurs fructifi cations ou
de toute autre forme prise par ces espèces au cours de leur cycle
biologique, leur transport, leur colportage, leur utilisation, leur mise
en vente, leur vente ou leur achat, la détention de spécimens prélevés
dans le milieu naturel
- La destruction, l’altération ou la dégradation du milieu particulier à
ces espèces animales ou végétales
- La destruction des sites contenant des fossiles permettant d’étudier
l’histoire du monde vivant ainsi que les premières activités humaines
et la destruction ou l’enlèvement des fossiles présents sur ces sites
Toutes ces mesures peuvent être complétées dans certains départements
par une réglementation préfectorale relative à certaines espèces en
fonction de la situation de leurs populations dans ces départements.
B) La protection,
résultat d’autorisations
La Convention de Washington sur le commerce international des espèces
sauvages de faune et de fl ore menacées d’extinction (CITES) permet
d’éviter, les prélèvements excessifs de spécimens des espèces identifi ées
comme menacées en raison du commerce international dont elles sont
susceptibles de faire l’objet, contribuant ainsi à la préservation de la
biodiversité au niveau mondial. Le commerce des spécimens d’espèces
inscrites à l’annexe I de la convention est strictement réglementé. Le
commerce des spécimens d’espèces inscrites en annexe II est libre.
La loi de 1976 sur la protection de la nature a repris ces dispositions. Elles
fi gurent désormais dans l’article L 412-1 du Code de l’environnement.
Celui-ci précise quelles sont les activités soumises à autorisation. Il
s’agit de :
La production, la détention, la cession à titre gratuit ou onéreux, l’utilisation,
le transport, l’introduction quelle qu’en soit l’origine, l’importa-
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 281

282
Environnement : la protection des espèces
tion sous tous régimes douaniers, l’exportation, la réexportation de tout
ou partie d’animaux d’espèces non domestiques et de leurs produits
ainsi que des végétaux d’espèces non cultivées et de leurs semences
ou parties de plantes, dont la liste est fi xée par arrêtés conjoints du
ministre chargé de l’environnement et, en tant que de besoin, du ou des
ministres compétents.
Enfi n, en vertu de l’article 6 de la convention sur la diversité
biologique signée à la suite du sommet de Rio en 1992, la France
a rendu public en 1996 un programme d’action pour la faune
et la fl ore sauvages. Celui-ci décrit notamment les programmes
d’action établis pour les principales espèces, présente les objectifs
souhaités en terme de niveaux de population et de répartition
géographique et défi nit les mesures de gestion à mettre en œuvre
pour y parvenir.
II/ LES MESURES DE PROTECTION
INDIRECTES
A) Le contrôle de la chasse
a) Le droit de chasser
1. Le titulaire du droit de chasser
Depuis la Révolution, le droit de chasser est lié au droit de propriété.
La loi Verdeille du 10 juillet 1964 a tenté de l’en séparer en prévoyant
que le droit de chasse de toutes les parcelles d’une commune, situées
en dehors d’un rayon de 150 mètres autour des habitations et d’une
surface inférieure à un seuil variant entre 20 et 60 ha en plaine, devait
être apporté au territoire de l’Association communale de chasse agréés
(ACCA) Cet apport était obligatoire, que le propriétaire soit ou non
opposé à la chasse pour des raisons philosophiques.
La Cour Européenne des Droits de l’Homme dans l’arrêt du 29 avril 1999
(affaire Chassagnou) a reconnu le droit de s’opposer à cet apport. Ce que
l’on appelle couramment le droit de non-chasse.
La loi du 26 juillet 2000 permet désormais à un propriétaire de refuser
l’apport de son droit de chasse à l’ACCA au nom de ses convictions
personnelles. Cette disposition ayant été reprise par l’article L 422-10
5°) du Code de l’environnement.
2. L’exercice du droit de chasser
L’exercice du droit de chasser est soumis à l’obtention du permis de
chasser. Il a été réformé par la loi 26 juillet 2000.
Il repose sur un test audiovisuel de 21 questions sur les trois thèmes
suivants :
- biologie et gestion du gibier,
- lois et règlements,
- armes, munitions et règles de sécurité.
Les épreuves pratiques de l’examen portent sur :
-Les conditions d’évolution sur un parcours de chasse simulé avec tir
à blanc ;
-Les conditions de maniement et de transport d’une arme de chasse ;
-Le tir dans le respect des règles de sécurité.
b) Les limitations du droit de chasser
1. Les espèces protégées
Elles sont déterminées de manière positive à travers les listes d’espèces
protégées par la loi du 10 juillet 1976 (Voir supra). Mais elles
sont également déterminées de manière négative à travers une liste
des animaux considérés comme gibier qui est donnée par l’arrêté
du 12 juin 1979.
Arrêté du 26 juin 1987
Fixant la liste des espèces de gibier dont la chasse est autorisée.
Art. 1er La liste des espèces de gibier que l’on peut chasser sur le
territoire européen de la France et dans sa zone maritime est fi xée
comme suit :
Gibier sédentaire
Oiseaux : colins, faisans de chasse, gélinotte des bois, lagopède
alpin, perdrix bartavelle, perdrix rouge, perdrix grise, tétras lyre (coq
maillé) et tétras urogalle (coq maillé).
Mammifères : blaireau, belette, cerf élaphe, cerf sika, chamois isard,
chevreuil, chien viverrin, daim, fouine, hermine, lapin de garenne,
lièvre brun, lièvre variable, marmotte, martre, moufl on, putois, ragondin,
rat musqué, raton laveur, renard, sanglier, vison d’Amérique.
Gibier d’eau
Barge à queue noire, barge rousse, bécasseau maubèche, bécassine
des marais, bécassine sourde, canard chipeau, canard colvert,
canard pilet, canard siffl eur, canard souchet, chevalier aboyeur, chevalier
arlequin, chevalier combattant, chevalier gambette, courlis
cendré, courlis corlieu, eider à duvet, foulque macroule, fuligule
milouin, fuligule milouinan, fuligule morillon, garrot à l’œil d’or, harcide
de Miquelon, huîtrier pie, macreuse brune, macreuse noire, nette
rousse, oie cendrée, oie des moissons, oie rieuse, pluvier argenté,
pluvier doré, poule d’eau, râle d’eau, sarcelle d’été, sarcelle d’hiver
et vanneau huppé.
Oiseaux de passage
Alouette des champs, bécasse des bois, caille des blés, grive draine,
grive litorne, grive mauvis, grive musicienne, merle noir, pigeon biset,
pigeon colombin, pigeon ramier, tourterelle des bois, tourterelle turque
et vanneau huppé.
2. Les périodes de chasse
- La chasse n’est pas toujours ouverte l’article L. 424-2 du Code de
l’environnement prévoit que les périodes d’ouverture de la chasse sont
fi xées par l’autorité administrative.
- Les oiseaux ne peuvent être chassés ni pendant la période nidicole
ni pendant les différents stades de reproduction et de dépendance.
Les oiseaux migrateurs ne peuvent en outre être chassés pendant leur
trajet de retour vers leur lieu de nidifi cation.
- La pratique de la chasse à tir est interdite du mercredi 6 heures au jeudi
6 heures. Cette interdiction ne s’applique pas aux postes fi xes pour la
chasse aux colombidés du 1 er octobre au 15 novembre.
3. Les plans de chasse
Les plans de chasse fi xent le nombre d’animaux à tirer sur les territoires
de chasse pendant la période de chasse propre à chaque département.
Ils tendent à assurer le développement durable des populations de gibier
et à préserver leurs habitats naturels.
Ils sont arrêtés, après consultation des représentants des intérêts agricoles
et forestiers, pour une période de trois ans révisable annuellement.
Le plan de chasse, prend en compte les orientations du schéma départemental
de gestion cynégétique.
4. Les réserves de chasse
Plusieurs types de réserve sont prévus par le Code de l’environnement :
- Les associations communales et intercommunales de chasse agréées
doivent constituer une ou plusieurs réserves de chasse communales ou
intercommunales dont la superfi cie minimale est d’un dixième de la
superfi cie totale du territoire de l’association.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

- Des réserves de chasse et de faune sauvage peuvent être instituées par
les préfets à la demande des détenteurs du droit de chasse ou d’offi ce.
- Les réserves nationales de chasse et de faune sauvage sont créées par
arrêté ministériel pour une durée minimum de six ans. Elles doivent
avoir une importance particulière en raison de leur étendue ou du
nombre des espèces. Elles sont gérées par l’ONF
B) Le contrôle de la pêche
La pêche est réglementée par la loi du 29 juin 1984. Elle apporte des
précisions sur le droit de pêcher et son exercice, sur ses limitations ainsi
que sur ses conséquences.
a) Le droit de pêcher
1. Les titulaires du droit de pêcher
- dans les eaux closes comme les étangs, c’est le propriétaire
- dans les eaux non-domaniales, les propriétaires riverains ont chacun de
leur côté, le droit de pêche jusqu’au milieu du cours d’eau ou du canal
- dans les eaux domaniales, c’est l’État
2. L’exercice du droit de pêcher
Il est conditionné par l’affi liation à une association de pêche. Une autorisation
du propriétaire est nécessaire, sauf dans les eaux domaniales.
Pour faciliter l’exercice de ce droit, une servitude de passage est prévue
le long des cours d’eau du domaine public.
b) Les limitations du droit de pêcher
1. Les limitations des captures
Des décrets en Conseil d’État, rendus après avis du Conseil supérieur de
la pêche, limitent les captures,
- en déterminant les temps, saisons, heures pendant lesquels la pêche
est autorisée.
- en fi xant le nombre de captures autorisées pour certaines espèces et,
le cas échéant, les conditions de capture
- en précisant les dimensions au-dessous desquelles les poissons de
certaines espèces ne peuvent être pêchés et doivent être rejetés à
l’eau
- en indiquant les dimensions des fi lets, engins et instruments de pêche
dont l’usage est permis
- en énumérant les procédés et modes de pêche prohibés ainsi que
les espèces de poissons avec lesquelles il est défendu d’appâter les
hameçons, nasses, fi lets ou autres engins.
2. Les réserves de pêche
Des réserves de pêche peuvent être instituées afi n de favoriser la
protection ou la reproduction du poisson. Dans ce cas, des indemnités
sont accordées aux propriétaires riverains qui sont privés
totalement de l’exercice du droit de pêche plus d’une année entière.
Elles sont fi xées, à défaut d’accord amiable, par les juridictions
administratives.
c) Les conséquences du droit de pêche
L’exercice du droit de pêche entraîne l’obligation de gestion des ressources
piscicoles qui se traduit notamment par l’établissement d’un plan
de gestion. En cas de non-respect de celui-ci, les mesures nécessaires
peuvent être prises d’offi ce par l’administration aux frais de la personne
qui exerce le droit de pêche.
Le titulaire du droit de pêche, doit participer à la protection du patrimoine
piscicole et des milieux aquatiques par abstention en ne leur
portant pas atteinte, par action en effectuant les travaux d’entretien,
sur les berges et dans le lit du cours d’eau, nécessaires au maintien de
la vie aquatique.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 283

284
Finances publiques : les principes de droit budgétaire
FINANCES PUBLIQUES : Les principes
de droit budgétaire des collectivités
territoriales
Ces principes s’appliquent à toutes les collectivités territoriales. Ce sont
les mêmes que ceux existant dans le droit budgétaire de l’État. Bien sûr
ils connaissent quelques adaptations.
I/ LES PRINCIPES
D’AUTORISATION
A) La spécialité
a) Signifi cation du principe
1 Technique :
L’autorisation de dépenses est donnée non pas globalement mais de
manière précise : elle porte sur un objet spécialisé. La spécialisation se
fait à travers des chapitres et des articles budgétaires qui servent de
base au vote.
2 Politique :
Comme au niveau de l’État, ce principe permet à l’organe délibérant de
contrôler la politique de l’exécutif.
b) Dépassement du principe
1 Limites :
Certains chapitres ne sont pas spécialisés. La loi du 5 janvier 1988 a
prévu l’inscription d’une dotation pour dépenses imprévues qui ne peut
dépasser 7,5 % du montant des dépenses réelles pour chacune des deux
sections. (art L. 2322-1 ; L. 3322-1 ; L. 4322-1 du CGCT).
2 Exceptions :
Des virements de crédits sont possibles d’article à article si le budget
est voté par chapitre. (art L 2312-2 CGCT)
B) L’annualité
a) Signifi cation
1 Politique
Comme au niveau de l’État, ce principe permet de donner tout son sens à
l’autorisation budgétaire. L’organe délibérant est ainsi à même d’exercer
son pouvoir de contrôle sur l’exécutif.
2 Technique
Le budget doit être voté tous les ans, pour un an
- Annualité du vote : l’exercice commence le 1 er janvier et s’achève le
31 décembre. Les budgets locaux devraient donc être votés, comme le
budget de l’État, pour le 1 er janvier.
- Exécution annuelle : les autorisations budgétaires ne sont valables que
pendant l’année civile.
b) Dépassement
1 Exceptions
Exceptions à l’annualité du vote : le budget est rarement voté le 1 er
janvier. En réalité le contenu des budgets locaux est tributaire de celui de
l’État (montant des dotations, informations fi scales…). C’est pourquoi, la
loi du 2 mars 1982 (art L.1612-1 CGCT) accorde aux collectivités locales
la possibilité d’adopter leurs budgets jusqu’au 31 mars (à condition que
les informations indispensables à l’établissement du budget aient été
transmises avant le 15 mars)
Exceptions à l’exécution annuelle : Dans l’hypothèse où le budget n’est
pas voté à temps, l’exécutif de la collectivité territoriale peut mettre en
recouvrement les recettes et s’agissant des dépenses de fonctionnement,
il peut les engager et les liquider dans la limite des crédits inscrits au
budget précédent. Quant aux dépenses d’investissement elles peuvent
être mandatées dans la limite du quart des crédits de l’année précédente
sur autorisation de l’assemblée délibérante (art L. 1612-1 CGCT). Enfi n, si
le budget n’est pas voté le 31 mars une procédure de contrôle budgétaire
est intentée. (Voir fi che n° 6)
2 Limites
La technique des autorisations de programme et des crédits de paiement
que l’État pratique depuis le début de la V e République, à été introduite
au niveau régional par la loi du 6 janvier 1986 et au niveau départemental
et communal par la loi du 6 février 1992 (art L. 2311-3 ; L.
3312-2 ; L. 4311-3 CGCT).
II/ LES PRINCIPES
DE PRÉSENTATION
A) L’unité
a) Signifi cation
1 L’unité matérielle
L’ensemble des opérations fi nancières de la collectivité territoriale doit
être contenu dans le budget. Ainsi, lorsque le conseil se prononcera il le
fera en connaissance de cause.
2 L’unité formelle
Pour que l’intervention de l’organe délibérant ait véritablement tout
son sens, encore faut-il que toutes les opérations fi nancières soient
rassemblées dans un seul document.
b) Dépassement
1 La division du budget
D’une part, des budgets annexes, distincts du budget principal, mais
votés par l’organe délibérant, doivent être établis pour certains services
locaux spécialisés (eau, assainissement par exemple).
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

D’autre part, les établissements publics locaux gérant certains services
(centre d’action sociale, caisse des écoles, par exemple), ainsi que
les établissements publics de coopération intercommunale (syndicats,
communautés de communes, districts, par exemple) ont un budget
autonome, voté par les instances responsables de l’établissement.
2 La multiplication des actes budgétaires.
Le budget primitif est suivi en cours d’année d’un budget supplémentaire,
celui-ci pourra éventuellement être complété par des décisions modifi -
catives. C’est l’ensemble de ces documents qui forme le budget.
B) L’universalité
a) Signifi cation
1 Politique
Ce principe comme les autres permet à l’organe délibérant de contrôler
de manière effi cace l’exécutif.
2 Technique
La règle du produit brut qui interdit toute contraction et toute compensation.
La règle de la non-affectation des recettes
b) Dépassement
1 Les exceptions à la non-affectation
Les emprunts sont affectés à des dépenses d’investissement. Les
subventions spécifi ques comme l’indique leur nom sont également
affectées. Un certain nombre de taxes sont également affectées :
taxe de séjour, taxe d’usage des abattoirs, redevance d’accès aux
pistes de ski.
2 Les exceptions à la non-compensation
Elles sont beaucoup plus rares. On peut citer cependant, le résultat d’un
budget annexe qui est repris dans le budget de la collectivité.
Enfi n, le principe de l’équilibre est non seulement affi rmé par le CGCT,
mais de plus sanctionné par une procédure de contrôle budgétaire.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 285

286
Finances publiques : le débat sur les orientations budgétaires
FINANCES PUBLIQUES :
Le débat sur les orientations
budgétaires
LES PRINCIPES À CONNAÎTRE
Dans les communes de plus de 3.500 habitants (art.L.2312-1 du CGCT),
doit être organisé au sein du conseil municipal un débat d’orientations
budgétaires qui obéit à des conditions de forme et de fond.
Le débat d’orientations budgétaires doit être organisé dans un délai de
deux mois avant l’examen du budget. C’est-à-dire que ce débat peut
intervenir à n’importe quel moment durant cette période. Toutefois, il ne
faut pas, afi n de respecter l’intention du législateur, organiser le débat
d’orientation budgétaire dans la même séance que celle consacrée à
l’adoption du budget (TA Nice, 11 juillet 1984, Charvet, rec. CE p.615).
A l’inverse, on peut penser qu’il paraîtrait souhaitable si on veut donner
tout son sens à un tel débat qu’il soit organisé suffi samment tôt pour
que des enseignements puissent être tirés de nature à apporter les
améliorations nécessaires au budget primitif.
Toujours sur la forme, il convient de rappeler que ce débat d’orientations
budgétaires est soumis aux règles fi xées pour l’organisation de toute
séance du conseil municipal (articles L.2121-20 et L.2121-21 du CGCT)
ainsi que celles issues du règlement intérieur de cette assemblée délibérante.
Par ailleurs, le débat d’orientation budgétaire doit faire l’objet d’une
remise aux membres de l’assemblée délibérante d’une « note de synthèse
». Dans ce cadre, la simple mention du total des recettes et des
dépenses ne constitue en aucun cas une information préalable suffi sante
(CE, 12 juillet 1995, Commune de Simiane-Collonge, req. n°155.495). A
l’inverse, la transmission de l’intégralité des documents budgétaires, y
compris les annexes, sans note de présentation générale satisfait à cette
obligation (TA Versailles, 28 décembre 1993, Commue de Fontenay-lefl
eury, req. n°157.092). Afi n de ne pas tomber dans ces deux excès, on
peut penser qu’une « note de synthèse » devrait contenir notamment les
éléments suivants : le produit escompté des recettes fi scales et dotations
de l’État, l’enveloppe des dépenses nettes de fonctionnement, les charges
d’intérêt de la dette, l’épargne brute, les charges d’amortissement
de la dette, l’épargne nette, le montant de l’emprunt, l’enveloppe des
dépenses d’investissement net, le montant de la dette, etc.
Enfi n, il convient d‘indiquer que si ce débat doit faire l’objet d’une
délibération distincte de l’assemblée, cette dernière n’est pas soumise
obligatoirement à un vote (Qu. écr., JO AN, questions écrites du 30 août
1999, p. 5173). La délibération a simplement pour objet de prendre
acte de la tenue du débat et de permettre au représentant de l’État de
s’assurer du respect de la loi. Elle n’est pas pour autant soumise au fond
au contrôle de légalité. Par ailleurs, comme les vœux, recommandations
et propositions, la délibération sur le débat d’orientations budgétaires
peut faire l’objet d’un recours devant la juridiction administrative uniquement
sur le fondement de la violation de la légalité externe.
Le débat d’orientations budgétaires doit permettre à l’assemblée délibérante,
à partir des propositions de l’exécutif, de déterminer les grands
équilibres budgétaires et les choix majeurs en termes d’investissement,
de recours à l’emprunt et d’évolution de la pression fi scale. (circulaire
n°NOR : INTB9300052C du 24 février 1993).
Les orientations retenues lors de ce débat n’ont pas de caractère obligatoire
pour l’exécutif de la collectivité locale. Elles ne constituent que
des indications générales pour la préparation défi nitive du projet de
budget.
Ce débat d’orientations budgétaires est aussi un moyen d’information de
l’opposition qui disposera d’informations plus précises lui permettant de
préparer au mieux les débats à venir sur l’adoption du budget primitif.
C’est aussi un moyen d’informer, à travers les comptes rendus qui seront
faits dans la presse, les administrés des choix de la collectivité locale
pour l’année à venir.
Enfi n, et surtout, il convient de rappeler que l’organisation d’un tel débat
représente une obligation juridique et constitue une formalité substantielle
de la procédure budgétaire selon une jurisprudence constante (TA
de Paris, 4 juillet 1997, M. Philippe Kaltenbach ; TA de Montpellier, n°
97-1791 du 5 novembre 1997, préfet de l’Hérault contre syndicat pour
la gestion du collège de Florensac ; et n° 95-1115 du 11 octobre 1995,
M. René Bard contre commune de Bédarieux). Ainsi, toute délibération
relative à l’adoption du budget qui n’aurait pas été précédée d’un débat
d’orientations budgétaires serait entachée d’illégalité et pourrait être
annulée par le juge administratif.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

ACTUALITÉ : Les défi s de la bioéthique
Après avoir été, notamment au 19 ème siècle, le vecteur de toutes les
espérances, la science est devenue l’objet de toutes les craintes. Comment
est-t-on passé du positivisme d’Auguste Comte au principe de
précaution, destiné à nous garder des apprentis sorciers ? Le 20 ème siècle
est celui d’une accélération phénoménale du progrès scientifi que. Audelà
des applications technologiques qu’il serait trop long d’énumérer,
d’une amélioration incontestable des conditions de vie, malheureusement
inégalement partagée, c’est aussi le siècle des transgressions. Il y
a l’innommable processus d’expérimentation des nazis reposant sur un
processus de déshumanisation. Il y a Hiroshima dont Oppenheimer, père
de la première bombe atomique, dira qu’il s’agit du « péché originel »
de la science. Pour la première fois, l’humanité dispose des moyens de
s’autodétruire.
Avec la fi n du 20 ème siècle, c’est la manipulation du vivant qui occupe
le devant de la scène. L’enjeu est de taille. Enjeu fi nancier d’abord, car
si nouvelle économie il y a, elle est aussi révolution biotechnologique.
L’intensité des débats sur la brevetabilité du vivant en témoigne. Enjeu
éthique, ensuite et surtout, dans la mesure où le développement de
la connaissance du vivant questionne ce que l’on considérait jusque-là
comme des lois naturelles et, en tant que telle, immuables.
La bioéthique, défi nie comme la morale des sciences du vivant, est une
réponse à un développement qui apparaît à tous le moins comme mal
contrôlé. La question n’est pas seulement de savoir jusqu’où on peut
aller, mais aussi et peut-être surtout de savoir qui doit fi xer les limites
et comment les faire appliquer.
I/ GÉNÉTIQUE OU GENÈSE ?
La génétique ne résume pas à elle seule la biotechnologie, mais elle
concentre sur elle nombre de fantasmes, les peurs comme les espoirs.
Rappelons que le séquençage du génome humain, réalisé à 95 % depuis
2001, a été rendu possible par la médiatisation, d’abord outre-atlantique,
de la myopathie et l’appel aux donateurs au travers des téléthons.
A) De la compréhension
du vivant…
C’est en 1886 que le moine G. Mendel tire de la culture des petits poids
les premières lois de l’hérédité. Il identifi e le gène comme responsable
de la transmission des caractères entre les générations. Les premiers
biologistes moléculaires défi nissent le noyau cellulaire comme étant
siège du patrimoine génétique. En 1941, les chercheurs montrent que
les gènes permettent de produire les protéines. Trois ans plus tard, on
démontrera que l’ADN est le constituant moléculaire de gènes avant
qu’en 1953 soit découverte sa structure hélicoïdale. C’est au milieu de
ces années 50 que seront dénombrés les 46 chromosomes de l’espèce
humaine, que sera découvert le mécanisme de réplication de l’ADN.
Entre temps, la pénicilline, découverte en 1927, aura permis l’essor
de l’industrie des antibiotiques, des vitamines, des acides aminés, etc.
L’industrie développe alors des technologies de fermentation permettant
de sélectionner des souches bactériennes mutantes ayant des propriétés
optimales de synthèse.
Les années 70 marquent un tournant avec l’apparition du génie génétique
et des outils qui permettront de manipuler l’ADN. Combinée avec
le développement de l’informatique, cette innovation va déboucher sur
une accélération des découvertes. En 1976, l’homme parvient pour la
première fois à produire un gène de synthèse et à établir un diagnostique
prénatal. En 1981, on parvient à transférer un gène d’un organisme à
un autre. C’est l’ère des OGM (Organismes Génétiquement Modifi és) qui
débute.
En 1989, le programme génome humain est lancé. Il est suivi en 1991
par une première demande de brevet sur un fragment d’ADN humain. En
1995, un organisme est séquencé intégralement. L’année 2000 connaîtra
le premier succès en matière de thérapie génique, concernant une
immunodéfi cience grave chez l’enfant.
Quelques bases de génétique
Le génome
Le génome constitue le patrimoine génétique de l’organisme. Il rassemble
en double exemplaire, dans le noyau de chaque cellule, des
milliards d’informations organisées en séquence : les gènes. Ceux-ci
sont portés par les chromosomes et inscrit dans l’ADN. Ce langage
codé permet de fabriquer les protéines, molécules clés de l’organisme.
L’ADN est la molécule universelle du monde vivant. En forme de
double hélice, elle se compose de 4 groupes chimiques. Ces bases
sont représentées par 4 lettres A (Adénine), T (Thymine), C (Cytosine)
et G (Guanine). Les bases sont toujours associées à 2 à 2 : A avec
T, C avec G. L’enchaînement de ces combinaisons forme le patrimoine
génétique (le génome humain contient 3 milliards de lettres
en double exemplaire). Chaque séquence permet de fabriquer les
protéines.
La division cellulaire.
Lorsqu’elle se divise, une cellule mère donne deux cellules fi lles.
Par réplication (multiplication à l’identique) de l’ADN, l’information
génétique est transmise aux cellules fi lles. Si bien que l’ensemble
des cellules d’un organisme vivant dispose du même génome.
Le génome humain contient 46 chromosomes répartis en 23 paires,
dont une paire de chromosomes sexuels : XX chez les femmes, appelés
XY chez les hommes.
Le génotype d’un individu correspond à ses caractéristiques génétiques.
Le phénotype est l’expression de l’interaction de ce génotype
avec son environnement. Placés dans des conditions différentes, un
même génotype aura des expressions différentes.
B) …à sa manipulation
La fécondation in vitro, dont on vient de fêter les 20 ans, avait en
son temps soulevé des débats sur la transgression des lois naturelles
de la reproduction. Mais, il est apparu que cette technique ne faisait
que déplacer le lieu de la reproduction et offrait un moyen de lutter
contre l’infertilité. Plus troublante est l’apparition des OGM et du
clonage. Les premiers résultent du « mariage de deux espèces ». Le
clonage marque, lui, une nouvelle étape vers un affranchissement de
la reproduction sexuée.
Un OGM est un organisme auquel a été rajouté, par génie génétique,
un ou plusieurs gènes qu’il ne possédait pas auparavant. L’avantage
attendu est de permettre à cet organisme d’acquérir la caractéristique
de ce gène. On peut ainsi créer des légumes résistant au gel, à certains
parasites, etc. Nombre de pays souffrant de famines endémiques fondent
beaucoup d’espoir dans la transgenèse. Le croisement d’espèce n’est
certes pas nouveau, mais cette technique permet d’aller plus loin, plus
vite, de franchir la barrière des espèces. Et surtout, le gène introduit va
obéir aux lois qui gouvernent la vie : il sera transmis à la descendance.
C’est sur ce point que l’inquiétude est la plus forte. Comment contrôler
le développement de ces espèces mutantes dont la résistance et les
comportements sont encore inconnus ?
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 287

288
Actualité : les défi s de la bioéthique
La naissance en février 1997 de la brebis Dolly a marqué les esprits. Les
débats sont teintés d’irrationnel, irrigués qu’ils sont par la mythologie
du double et de la reproduction à l’identique. Au-delà de l’émotion et
d’interrogations légitimes, cet événement aura au moins eu l’avantage
de relancer la réfl exion sur le poids de l’héritage génétique dans la
constitution de la personnalité. Le retour du thème de l’innée et de
l’acquis sur le devant de la scène relativisera, entre autres, les pseudodécouvertes
de gènes de l’homosexualité. Quoi qu’il en soit, les scientifi
ques ne se sont pas arrêtés là. Dès 1998, un embryon est obtenu à
partir du transfert d’un noyau humain dans un ovule de vache.
Le clonage en quelques dates.
1979 - Cambridge :
premiers clones par scission d’embryon obtenus à sur des moutons.
1993 - Université de Washington :
débuts de clones humains par scission d’un embryon.
1997 - Institut Roslin (Écosse) :
Naissance de Dolly, premier clone d’adulte, puis premier clone transgénique
ayant vocation à produire dans son lait une protéine humaine
thérapeutique.
Fév. 1998 INRA :
naissance du veau Marguerite, qui décède un mois plus tard, cloné à
partir d’une cellule musculaire embryonnaire
Nov. 1998
Obtention et destruction volontaire d’un embryon issu
L’annonce faite par une équipe de biochimiste de l’université de Tokyo
en ce mois de février est moins médiatisée. Elle porte pourtant les
germes de bouleversements autrement plus fondamentaux, certains
n’hésitant pas à parler de nouvelle genèse. En inventant deux nouvelles
bases, S et Y, aux quatre pré-existantes, ces chercheurs ont
multiplié le champ des possibles. Ils ont mis en place une grammaire
autorisant la création d’êtres vivants, qui non seulement étaient
inimaginables auparavant, mais surtout qui n’auraient jamais pu voir
le jour.
II/ ANGE OU DÉMON ?
Face à cette irruption de la science-fi ction dans notre quotidien, la
bioéthique est apparue comme une nécessité. Au-delà des institutions
et des lois, elle témoigne du besoin de prendre du recul, de faire une
pause afi n de comprendre les enjeux de ces nouvelles avancées. Il s’agit,
dans une démarche citoyenne et en référence plus ou moins explicite
avec la thématique du développement durable, d’identifi er et de peser
les avantages et les dangers des progrès de la science.
Il ne s’agit pas ici d’en dresser l’inventaire, se limiter aux seules conséquences
envisageables à ce jour s’avérant en soi une tâche de grande
ampleur, mais plutôt d’évoquer quelques grandes lignes de fracture.
A) Le clonage thérapeutique
La première tient à la dimension curative de la biogénétique. Ainsi,
le récent débat parlementaire à l’occasion de la révision des lois bioéthiques
a porté en grande partie sur les cellules souches, cellules qui
ouvrent d’immenses perspectives thérapeutiques. Par cellules souches,
on entend les cellules indifférenciées capables à la fois se reproduire afi n
de maintenir l’espèce et de donner naissance à des cellules différenciées
ayant des fonctions spécifi ques dans l’organisme : globules rouges, cellules
du foie ou musculaires, etc. L’idée générale consiste à cultiver
ces cellules afi n de remplacer les cellules ou les organes malades 1. On
distingue deux types de cellules souche :
• les cellules souches unipotentes qui ne peuvent former qu’une sorte
de cellules différenciées ;
• les cellules multipotentes à l’origine de plusieurs types de cellules
différenciées. On y trouve notamment les cellules de la moelle osseuse.
Au sein de ces dernières, on distingue les cellules souches pluripotentes,
ou cellules embryonnaires. Elles peuvent engendrer tous les tissus de
l’organisme, mais seules les cellules totipotentes qui forment l’embryon
dans les quatre premiers jours de son développement sont capables de
générer l’ensemble d’un être vivant. Les cellules souches embryonnaires
peuvent être obtenues d’un embryon au stade préimplantatoire, le processus
de prélèvement mettant fi n à son existence.
Dès lors se pose la question de l’expérimentation et de la culture
embryonnaire qui dépend évidemment de la défi nition du vivant. Le
projet de loi sur la bioéthique, voté à ce jour uniquement par l’assemblée
nationale, rejette la possibilité du clonage d’embryon. Mais les réponses
varient selon les pays, dépassant les clivages usuels. Ainsi, Londres a
autorisé, sous certaines conditions, ce que Paris avait refusé, avec pour
objectif avoué de constituer la première banque mondiale de cellules
souches. Les députés allemands, ont pour leur part autorisé l’importation
de cellules souches extraites d’embryons humains. A l’ONU, les partisans
de l’interdiction de tout clonage humain sont emmenés par les États-
Unis pour qui « l’embryon est un être humain, quel que soit le stade de
son développement ce qui exclut que l’on puisse le détruire à des fi ns
utilitaires ».
B) Le dépistage thérapeutique
La recherche médicale conduit à identifi er un nombre toujours plus
important de maladies d’origine génétique. Le séquençage du génome
peut permettre, en ce sens, de dépister précocement les individus à
risque et de lutter ainsi de façon plus effi cace contre la maladie. Le
diagnostique prénatal permet d’envisager des interventions intra-utérines,
voire d’autoriser des avortements thérapeutiques. Les débats sur ce
sujet ne sont pas nouveaux et recouvrent une nouvelle fois la défi nition
du vivant.
Mais il faut se garder de la tentation eugéniste. Ainsi, l’usage qui peut
être fait par les parents, les compagnies d’assurance, voire les employeurs
potentiels, d’un dépistage génétique ne peut manquer d’inquiéter. Par
exemple, on imagine aisément le traitement qui pourrait être réservé
par les assurances à un individu prédisposé 2 à une maladie. En France,
la loi de 1994 dans son article L-145-15 précise que « l’examen des
caractéristiques génétiques d’une personne ne peut être entrepris qu’à des
fi ns médicales ou de recherches scientifi ques, et qu’après avoir recueilli
son consentement. ». Le Conseil de l’Europe a, dans le même esprit,
élaboré la convention dite d’Oviedo. Par ailleurs, le droit communautaire
(Article 13) impose aux membres de l’Union de prendre des mesures pour
combattre toutes formes de discrimination, notamment celles fondées
sur un handicap.
Pourtant, l’Angleterre, encore elle, a autorisé le dépistage par les compagnies
d’assurance de la maladie de Huntington, responsable d’une
démence inéluctable. En France, les assurances ont adopté une attitude
plus prudente, avec la signature d’un moratoire jusqu’en 2004.
C) La brevetabilité du vivant
Lors du débat parlementaire sur la bioéthique de janvier 2002, les
députés ont rejeté à l’unanimité l’idée qu’un élément du corps humain,
même un gène, puisse être brevetable. Mais cette unanimité n’est pas
partagée par toute l’Europe. En effet, par ce rejet, la France s’oppose
à la directive européenne du 6 juillet 1998 sur le génome humain et
la commercialisation d’une partie du corps humain. Alors que cette
directive aurait du être transposée avant le 30 juillet 2000, seuls 5
pays l’on fait : le Danemark, la Finlande, la Grande-Bretagne, la Grèce,
l’Irlande. Mais dans de nombreux pays, l’opposition à cette directive a
été relancée par l’affaire Myriad Genetics, société américaine accusée
de disposer d’un monopole sur les tests de dépistage des cancers du
sein et de l’ovaire.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Les Pays-Bas ont même intenté un recours en annulation, recours rejeté
par la Cour de justice européenne qui a considéré que « seules peuvent
faire l’objet d’une demande de brevet les inventions qui associent un
élément naturel à un procédé technique permettant de l’isoler ou de la
produire en vue d’une application industrielle. » Ce faisant, la Cour insiste
sur la nature du brevet, n’est ni un droit de propriété sur l’invention, ni
une autorisation de mise sur le marché, mais un droit d’exploitation. Aux
États-Unis, la loi impose l’identifi cation de plus d’une fonction du gène
breveté. Mais dans les deux cas, le risque est d’attribuer l’innovation au
décrypteur du gène, et non pas à l’inventeur d’une thérapie associée.
Car au-delà de la question de l’appropriation privée d’un patrimoine
commun à l’humanité se pose évidemment la question du fi nancement
de la recherche. Ainsi, en forme de retour à l’envoyeur, les pays d’Amérique
du Sud contestent-ils le brevetage par l’industrie chimique d’une
pharmacopée développée par une tradition ancestrale.
III/ ENTRE MORALE ET DROIT
Un consensus international s’est certes dégagé pour interdire le clonage
reproductif 3, encore faut-il avoir les moyens de l’interdire. Mais l’accord
est loin d’être atteint quant au clonage thérapeutique, aux OGM pour se
limiter aux thèmes d’actualité.
La législation française a fait preuve d’originalité en la matière, puisque
les lois de 1994 impliquent une révision régulière de la législation en la
matière. La révision en cours ne pourra avoir lieu qu’avec la prochaine
législature, si bien que les premières lois restent en vigueur. Parmi les
principes fondamentaux, il faut retenir que « la loi garantit le respect de
l’être humain dès le commencement de la vie. »
Mais défi nir la vie relève sans doute davantage de la morale que de la
loi. À tout le moins, sa défi nition est loin d’être universelle. La sagesse
du législateur a été de reconnaître et de généraliser les limites de sa
compétence, d’ouvrir le débat sans en refuser la complexité. Mais cette
prudence rencontre parfois ses propres limites.
Certains lui reprochent de placer de facto la recherche française en la
matière en queue de peloton. D’autres font valoir qu’il s’agit, par exemple
en matière d’OGM, d’un protectionnisme masqué destiné à se protéger de
la concurrence des pays en voie de développement. De même, à l’heure
où l’on nous alerte sur le resserrement de la biodiversité, envisager
de préserver des espèces par clonage thérapeutique ne manque pas de
cohérence.
En tout état de cause, il est indéniable que, les enjeux portant sur
l’avenir de l’humanité, il n’est pas concevable de les défausser de nos
responsabilités sur la seule initiative individuelle, qu’elle soit issue
de chercheurs, d’entrepreneurs ou d’État isolé. En ce domaine plus
qu’ailleurs, une législation effi cace ne peut être qu’universelle. Mais une
fois que l’on a dit cela, la tâche reste immense. La loi, n’est que la
transcription d’une morale circonstancielle. Or, a fortiori si elle se veut
universelle, elle doit faire l’objet d’un consensus. A l’heure où la création
de nouvelles formes de vie, pour citer la plus incroyable des avancées de
la génétique, devient envisageable, c’est peu dire que toutes les morales,
toutes les religions font face à de nouveaux défi s.
(1) Ce qui permettrait notamment de lutter contre le lucratif trafi c d’organes.
(2) La prédisposition n’implique pas l’inéluctabilité de la maladie.
(3) On parle de plus en plus de l’industrie naissante du clonage des animaux de
compagnie.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 289

290
Actualité : le congé paternité
ACTUALITÉ : Le congé paternité
Dans le cadre de la réforme du droit de la famille, le congé paternité
avait été proposé par Ségolène Royal, ministre déléguée à la Famille et à
l’Enfance, à l’occasion de la conférence de la Famille du 11 juin 2001. Ce
dispositif a été entériné par la loi de fi nancement de la Sécurité sociale
pour 2002 du 4 décembre 2001.
Ouvert aux salariés comme aux employeurs, aux travailleurs indépendants
comme aux chômeurs indemnisés, aux militaires et aux agents
de la fonction publique, bref à l’ensemble des actifs, le congé paternité
permet aux nouveaux pères d’interrompre leur activité pendant une
période pouvant aller, sauf exception, jusqu’à 11 jours. Sur la base des
expériences déjà réalisées chez nos voisins européens et des perspectives
démographiques, le nombre de nouveaux pères qui pourraient en
bénéfi cier dès cette première année est estimé à 250 000 – soit 40 %
du nombre total.
1/ 11 JOURS DE PLUS
POUR S’OCCUPER DE SON ENFANT
Depuis le 1 er janvier 2002, le congé paternité est accordé de plein
droit à tous les nouveaux pères qui en font la demande (1). Ce droit
s’applique également aux procédures d’adoption, à l’instar de l’ensemble
du dispositif maternité.
Le congé doit débuter dans les 4 mois qui suivent la naissance. Il est
toutefois possible de repoussé ce délai :
• en cas d’hospitalisation de l’enfant, le délai est prolongé de la durée
de l’hospitalisation ;
• en cas de décès de la mère, le délai prend effet à l’issue du congé
maternité dont bénéfi cie de plein droit le père.
Ailleurs en Europe
En Suède, les pères ont droit depuis 1980 à 40 jours de congé de paternité
auxquels ils peuvent ajouter 1 an de congé parental, fractionnable
jusqu’au 8e anniversaire de l’enfant, tout en conservant 80 % du salaire.
En cas de non-utilisation de ce capital-temps, le père ne peut plus
prétendre aux allocations dues.
Ailleurs en Europe, le congé paternité est de :
- 18 jours en Finlande,
- 14 jours au Danemark,
- 5 jours au Portugal,
- 3 jours en Angleterre, Italie, et Allemagne,
- 2 jours au Luxembourg.
Le congé paternité est limité à 11 jours calendaires - samedis, dimanches
et jours fériés compris. Cette durée peut être portée à 18 jours en
cas de naissances multiples. Quelle qu’en soit la durée, le congé est
obligatoirement pris d’un seul tenant.
Le choix de 11 ou 18 jours n’est pas arbitraire. En effet, ajouté aux 3
jours de congé de solidarité familiale déjà accordés aux pères pour une
naissance, ce sont donc 2 semaines – 3 en cas de naissances multiples –
que les nouveaux pères peuvent consacrer à leur enfant. Il convient de
noter que ces 3 jours de congés de naissance doivent être pris dans les
15 jours qui suivent la naissance de l’enfant.
2/ DES INDEMNITÉS PLAFONNÉES…
Le congé correspond à une suspension du contrat de travail. Il ne peut
être refusé par l’employeur, sous réserve qu’il en ait été informé au moins
un mois avant le début dudit congé. Il ouvre droit à des indemnités, qui
ne sont cumulables avec aucune autre indemnité (maladie, accident du
travail, chômage, allocation parentale, etc.).
A l’instar du congé maternité, le versement des indemnités est assuré par
la Caisse Primaire d’Assurance Maladie (CPAM), mais elles sont fi nancées
par le Fonds des prestations familiales de la Caisse Nationale d’Allocation
Familiale (CNAF). Le versement est soumis à conditions. Il faut, à la
date du début du congé, justifi er de 10 mois d’immatriculation en tant
qu’assuré social.
Le congé parental d’éducation
Tout salarié travaillant dans une entreprise depuis au moins un an peut
bénéfi cier d’un congé parental jusqu’aux 3 ans de l’enfant ou à l’occasion
de l’adoption d’un enfant de moins de 16 ans… Le père ou la mère
peuvent en bénéfi cier en même temps ou alternativement. L’employeur
ne peut pas refuser ce congé.
Il s’agit pour les salariés relevant du secteur privé d’un congé non
rémunéré qui expire au 3e anniversaire de l’enfant ou 3 ans après
l’adoption. Le congé peut être pris sous forme de cessation partielle ou
totale de l’activité. A l’échéance, le salarié retrouve son emploi.
Pour les fonctionnaires titulaires, le congé paternité est rémunéré et
accordé par période de 6 mois.
Pour les salariés, il faut de plus avoir travaillé au moins 200 heures au
cours des 3 mois précédant ou avoir cotisé sur un salaire au moins égal
à 1 015 fois le SMIC horaire au cours des 6 mois qui précédent. Pour les
saisonniers ou ceux dont l’activité est intermittente, ce sont au moins
800 heures de travail qui sont exigées, ou, à défaut, des cotisations sur
un salaire au moins égal à 2 030 fois le SMIC horaire, au cours de l’année
précédant la date du début du congé paternité.
L’indemnité versée correspond alors au salaire journalier de base,
calculé sur la moyenne des salaires (2) – dans la limite du plafond
de la Sécurité sociale – des 3 mois qui précèdent le congé pour les
premiers, des 12 mois qui précèdent pour les seconds. Dans le cas des
chômeurs indemnisés, ce sont les trois mois qui précèdent la rupture du
contrat de travail qui sont pris en compte. Quant aux non salariés, les
indemnités journalières versées sont forfaitaires, soit 1/60e du plafond
de la sécurité sociale. Dans tous les cas, le montant de l’indemnité
journalière paternité est réduit de 0,5 % au titre de la Contribution
pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) et de 6,2 % au
titre de la Contribution sociale généralisée CSG. En revanche, elle est
exonérée de cotisations sociales.
3/ ÉVENTUELLEMENT COMPLÉTÉES
PAR L’EMPLOYEUR
Ce principe de calcul est aligné sur les indemnités relatives aux congés
maternité, à savoir 80,21 % du salaire brut (3), dans la limite du plafond
de la Sécurité sociale. Ce plafond étant de 2 352 euros mensuels en 2002,
les indemnités se montent donc au plus à 838,47 euros pour 15 jours.
Plus précisément, l’indemnité journalière est au plus de 62.88 euros par
jour – 61.47 en Alsace-Moselle.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Si l’ensemble des pères décidait, en 2002, de prendre ce congé, le coût
pour la CNAF serait d’environ 250 millions d’euros. On peut toutefois
penser que le plafond des indemnités risque de décourager plus d’un
père, notamment parmi les revenus élevés. En tablant sur 40 % de
demandes, le fi nancement du dispositif atteindra tout de même près de
110 millions d’euros.
Il convient de noter que rien n’interdit aux employeurs, selon les conventions
collectives ou non, de compléter l’indemnité jusqu’à concurrence
de la rémunération. Il s’agit même d’une obligation dans le cas de la
fonction publique dans la mesure où le congé de paternité a été « inséré
à l’article 34-5° de la loi du n° 84-16 du 11 janvier 1984 modifi ée
portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l’Etat
(4) » et à l’article 57-5 de la loi n° 84-53 du 26 janvier 1984 portant
dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale.
Au-delà de la référence faite au code du travail et au code de la Sécurité
sociale pour l’application du dispositif, cela implique que les fonctionnaires
se voient garantir le versement de l’intégralité de leur rémunération,
y compris le versement de la nouvelle bonifi cation indiciaire.
La CNAF prend en charge, dans la limite du plafond de la Sécurité
sociale déjà évoqué, la rémunération brute versée par l’employeur au
fonctionnaire, déduction faite des indemnités, des avantages familiaux
et cotisations sociales. Le solde est donc à la charge de l’employeur.
Les agents non titulaires de la fonction publique ne relevant pas de la
loi, mais du domaine réglementaire, sont soumis, dans l’attente d’un
décret de régularisation, au régime général. Autrement dit, l’employeur
n’est pas tenu de maintenir leur rémunération en cas de congé paternité.
Ceci dit, il y est vivement encouragé (5).
4/ CONCLUSION
Le passage de 3 jours à 2 semaines de congés pour les nouveaux pères
représente davantage qu’un saut quantitatif. Même si l’on se situe encore
loin des 16 semaines de congés maternité, il s’agit bel et bien d’un
véritable rééquilibrage de la politique familiale. Ce qui autorise Ségolène
Royale, à l’origine du dispositif, à affi rmer que « derrière cette loi se
profi le tout le partage équitable, toute la parité parentale ».
On peut même, sinon compter sur, du moins espérer que les effets de
cette loi débordent le seul cadre de la cellule familiale. A la mesure de son
succès – qu’on ne peut pour l’heure évaluer -, le congé paternité pourrait
ainsi transformer en profondeur le monde du travail. En rappelant que
les mères ne sont pas les seules à avoir des enfants, en incitant, pourquoi
pas, les hommes à prendre des congés pour garder leurs enfants
malades, le congé paternité pourrait contribuer à lever une des causes,
revendiquées plus ou moins ouvertement, de la discrimination dans les
relations de travail.
(1) L’article 55 de la loi 2207-1246 du 21 décembre 2001 et l’article 4 du décret
2001-1352 du 28 décembre 2001 prévoyaient des dérogations pour les enfants nés avant
le 31 décembre 2001, mais dont la date présumée de naissance était postérieure.
(2) Salaires soumis à cotisations, moins les cotisations salariales obligatoires et la CSG
(3) Ce qui correspond à 100 % du salaire net dans la limite du plafond de la Sécurité
sociale.
(4) Circulaire du ministre de la Fonction publique et de la réforme de l’Etat du 24 janvier
2002
(5) Cf. Circulaire du ministre de la Fonction publique et de la réforme de l’Etat, op. cit.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 291

292
Social : l’allocation personnalisée d’autonomie
SOCIAL : L’allocation personnalisée
d’autonomie
Près de 800 000 personnes de plus de 60 ans sont confrontées à des
situations de perte d’autonomie. Face à cette situation, le Gouvernement
a décidé de réagir à travers la loi du 20 juillet 2001 en créant l’allocation
personnalisée d’autonomie (APPAS).
L’APA repose sur des objectifs clairement défi nis (1) à destination d’un
public identifi é (2). Elle est octroyée dans le cadre d’une procédure bien
spécifi que (3).
I/ LES OBJECTIFS DE L’APA
L’APA a pour objet de renforcer la prise en charge des personnes en perte
d’autonomie, en leur permettant de bénéfi cier des aides nécessaires à
l’accomplissement des actes de la vie courante. Elle remplace l’actuelle
prestation spécifi que dépendance (PSD), qui répondait de manière trop
partielle et inégale aux besoins identifi és.
La nouvelle allocation concerne à la fois les personnes âgées résidant
à domicile et celles demeurant en établissement. Elle est fondée sur le
libre choix du lieu de vie de la personne âgée et sur la possibilité, pour
sa famille, de bénéfi cier d’un soutien dans l’aide qu’elle lui apporte.
L’APA repose sur 5 objectifs prioritaires :
- Instaurer un droit objectif et universel
L’allocation personnalisée s’adresse à l’ensemble des personnes âgées
en perte d’autonomie nécessitant un soutien de la collectivité. Elle
est attribuée dans les mêmes conditions sur tout le territoire. L’uniformisation
des tarifs et des barèmes nationaux garantit l’égalité et
la transparence du dispositif vis-à-vis des usagers. En effet, un tarif
national fi xe le montant maximum du plan d’aide à domicile en fonction
du degré de perte d’autonomie du bénéfi ciaire. Un barème national
permet également de déterminer, en fonction des ressources de l’usager,
la participation restant à sa charge.
- Élargir le champ des bénéfi ciaires
L’une des caractéristiques de l’APA est de supprimer la condition de
ressources et ses effets de seuil. La nouvelle allocation peut donc être
attribuée à toute personne en perte d’autonomie, dès lors qu’elle répond
aux conditions de base fi xées par la loi. En outre, alors que la PSD était
uniquement réservée aux personnes présentant un fort degré de dépendance
(GIR 1 à 3), l’APA s’adresse aussi aux personnes moyennement
dépendantes (GIR 4).
- Favoriser des prises en charge diversifi ées
L’APA est une prestation en nature personnalisée : elle est donc affectée
à des dépenses précisément adaptées aux besoins particuliers de chaque
allocataire. Ainsi, l’APA peut être mobilisée pour fi nancer toute une
palette de services tels que l’aide ménagère, l’accueil de jour, l’accueil
temporaire, les aides techniques (pour la part non couverte par la
Sécurité sociale) ou l’adaptation du logement et de l’environnement
matériel. C’est à l’usager de choisir d’utiliser la totalité ou une partie
seulement du « plan d’aide » proposé, ce dernier regroupant l’ensemble
des aides et des services proposés. Le bénéfi ciaire acquittera alors une
participation sur la partie du plan d’aide choisie.
- Garantir une gestion de proximité, rigoureuse et transparente
L’APA est gérée par les départements. La mise en œuvre de cette prestation
se fait en associant tous les partenaires concernés, sous la responsabilité
du président du conseil général.
- Mobiliser la solidarité nationale
L’APA devant bénéfi cier à une population plus large et plus nombreuse,
l’objectif est de conforter les fi nancements existants. Un « Fonds de
fi nancement de l’allocation personnalisée d’autonomie » a donc été
créé. Une fraction de la contribution sociale généralisée (0,10 point
de CSG jusqu’à présent affecté au Fonds de solidarité vieillesse) lui
est consacrée, ainsi qu’une participation des régimes obligatoires d’assurance
vieillesse. Les ressources de ce Fonds compléteront l’apport des
départements.
II/ LES TITULAIRES DE L’APA
Peuvent bénéfi cier de l’APA, les personnes âgées d’au moins 60 ans
qui justifi ent d’une résidence stable (2.1) et rencontrent une perte
d’autonomie (2.2).
A) L’obligation d’avoir
une résidence stable
Pour prétendre au bénéfi ce de l’APA, le demandeur doit attester d’une
résidence stable et régulière en France. Au regard de la loi et du code
de l’action sociale et des familles, cette disposition recouvre deux catégories
de personnes :
- celles de nationalité française ayant leur résidence en France ;
- les personnes étrangères titulaires d’un titre de séjour en cours de
validité.
Si la condition de résidence stable et régulière n’est pas remplie, le
demandeur peut toutefois bénéfi cier de la prestation. Mais il doit alors
se faire domicilier auprès d’un organisme public social ou médico-social,
agréé conjointement par le représentant de l’État dans le département et
par le président du conseil général. Cet organisme peut être :
- un centre communal ou intercommunal d’action sociale (CCAS ou CIAS) ;
- un centre local d’information et de coordination (CLIC) ;
- un organisme régi par le code de la mutualité ;
- un service d’aide à domicile agréé.
La loi défi nit une condition de résidence et non de nationalité. Les
personnes étrangères peuvent donc prétendre à l’APA, dès lors qu’elles
remplissent les conditions d’âge, de résidence et de perte d’autonomie
prévues par la loi, et qu’elles attestent d’une carte de résidence ou d’un
titre de séjour régulier.
B) L’obligation d’avoir une perte
d’autonomie
L’APA s’adresse aux personnes qui, au-delà des soins qu’elles reçoivent,
ont besoin d’être aidées pour accomplir les actes de la vie quotidienne,
ou dont l’état nécessite d’être surveillé régulièrement.
La grille nationale AGGIR (Autonomie Gérontologie Groupe Iso-Ressources)
permet d’évaluer le degré de perte d’autonomie des demandeurs. À
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

domicile, cette perte d’autonomie est appréciée par l’un des membres
de l’équipe médico-sociale en charge de l’évaluation. En établissement,
elle est effectuée sous la responsabilité du médecin coordonnateur ou,
à défaut, de tout médecin conventionné.
L’évaluation se fait sur la base de dix variables relatives à la perte
d’autonomie physique et psychique. Seules ces dix variables, dites « discriminantes
», sont utilisées pour le calcul du GIR :
- Cohérence : converser et/ou se comporter de façon sensée ;
- Orientation : se repérer dans le temps, dans les moments de la journée
et dans les lieux ;
- Toilette : se laver seul ;
- Habillage : s’habiller, se déshabiller, se présenter ;
- Alimentation : manger les aliments préparés ;
- Élimination : assumer l’hygiène de l’élimination urinaire et fécale ;
- Transferts : se lever, se coucher, s’asseoir ;
- Déplacements à l’intérieur du domicile ou de l’établissement : mobilité
spontanée, y compris avec un appareillage ;
- Déplacements à l’extérieur : se déplacer à partir de la porte d’entrée
sans moyen de transport ;
- Communication à distance : utiliser les moyens de communication,
téléphone, sonnette, alarme…
Sept autres variables, dites « illustratives », n’entrent pas dans le calcul
du GIR, mais apportent des informations utiles à l’élaboration du plan
d’aide :
- Gestion : gérer ses propres affaires, son budget, ses biens ;
- Cuisine : préparer ses repas et les conditionner pour être servis ;
- Ménage : effectuer l’ensemble des travaux ménagers ;
- Transport : prendre et/ou commander un moyen de transport ;
- Achats : acquisition directe ou par correspondance ;
- Suivi du traitement : se conformer à l’ordonnance du médecin ;
- Activités de temps libre : pratiquer des activités sportives, culturelles,
sociales, de loisirs ou de passe-temps.
Chacune de ces dix-sept rubriques est notée A, B ou C :
- A correspond à des actes accomplis seul spontanément, totalement
et correctement ;
- B correspond à des actes partiellement effectués ;
- C correspond à des actes non réalisés.
Les six groupes iso-ressources prévus par la grille AGGIR peuvent être
schématiquement caractérisés de la manière suivante :
- Le GIR 1 correspond aux personnes âgées confi nées au lit, dont
les fonctions mentales sont gravement altérées et qui nécessitent une
présence indispensable et continue d’intervenants. Dans ce groupe se
trouvent également les personnes en fi n de vie ;
- Le GIR 2 regroupe deux catégories majeures de personnes âgées :
• celles qui sont confi nées au lit ou au fauteuil, dont les fonctions
mentales ne sont pas totalement altérées et qui nécessitent une prise
en charge pour la plupart des activités de la vie courante,
• celles dont les fonctions mentales sont altérées, mais qui ont conservé
leurs capacités à se déplacer ;
- Le GIR 3 correspond, pour l’essentiel, aux personnes âgées ayant
conservé leur autonomie mentale, partiellement leur autonomie locomotrice,
mais qui nécessitent quotidiennement et plusieurs fois par
jour des aides pour leur autonomie corporelle. La majorité d’entre elles
n’assument pas seules l’hygiène de l’élimination anale et urinaire.
- Le GIR 4 comprend deux catégories de personnes âgées :
• celles n’assumant pas seules leur transfert mais qui, une fois levées,
peuvent se déplacer à l’intérieur du logement. Elles doivent parfois
être aidées pour la toilette et l’habillage. Une grande majorité d’entre
elles s’alimentent seules,
• celles n’ayant pas de problèmes locomoteurs, mais devant être aidées
pour les activités corporelles et pour les repas ;
- Le GIR 5 comprend des personnes assurant seules leurs déplacements
à l’intérieur de leur logement, s’alimentant et s’habillant seules. Elles
ont besoin d’une aide ponctuelle pour la toilette, la préparation des
repas et le ménage ;
- Le GIR 6 se compose des personnes qui n’ont pas perdu leur autonomie
pour les actes discriminants de la vie courante.
Les quatre premiers GIR ouvrent droit à l’APA, dès lors que les conditions
d’âge et de résidence sont remplies. Pour leur part, les personnes classées
en GIR 5 et 6 peuvent bénéfi cier des prestations d’aide ménagère servies
par leur régime de retraite ou par l’aide sociale départementale.
III/ LA PROCÉDURE D’OBTENTION
Le dossier de demande d’APA doit être adressé au Président du Conseil
Général. Ce dossier doit contenir un certain nombre de pièces :
- une photocopie, au choix, du livret de famille, de la carte nationale
d’identité, d’un passeport de la Communauté Européenne, d’un extrait
ou d’un acte de naissance ;
- si le demandeur n’est pas ressortant d’un pays membre de l’Union
Européenne, il doit remettre une photocopie de sa carte de résidence
ou de son titre de séjour ;
- une photocopie du dernier avis d’imposition ou de non imposition au
titre de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) ;
- le cas échéant, une photocopie du justifi catif des taxes foncières sur
les propriétés bâties et non bâties ;
- un relevé d’identité bancaire ou postal (RIB ou RIP). Ce relevé doit être
celui du futur bénéfi ciaire de la prestation et non celui d’un parent.
Par ailleurs, les rubriques du formulaire de demande doivent être clairement
renseignées, notamment les éléments déclaratifs relatifs au
patrimoine.
Les services du département disposent de dix jours pour accuser
réception du dossier complet du demandeur ou l’informer des éventuelles
pièces manquantes. Dans ce second cas de fi gure, et dès
réception de ces justifi catifs, les services ont à nouveau dix jours
pour en accuser réception et informer le demandeur que son dossier
est désormais complet.
Dans les deux cas, le courrier accusant réception du dossier complet
doit mentionner la date d’arrivée de ce dossier complet au conseil
général. Cette date servira en effet de point de départ, à la fois
pour le début du délai maximum de deux mois pour l’instruction et
pour l’ouverture des droits éventuels du bénéfi ciaire. Cette date est
particulièrement importante car, à compter de l’enregistrement du
dossier complet, les services doivent notifi er leur décision d’attribution
de l’APA au bénéfi ciaire dans un délai de deux mois. À défaut,
l’allocation est accordée sur la base d’un montant forfaitaire et ce,
jusqu’à la notifi cation d’une décision expresse. À domicile, ce montant
forfaitaire est égal à 50 % du montant du tarif national correspondant
au GIR 1, soit 533,47 e (3 499,34 francs). En établissement, il s’élève
à 50 % du tarif afférent à la dépendance appliqué, dans la structure,
aux résidents classés dans les GIR 1 et 2. Ces sommes s’imputent sur
les montants d’APA versés ultérieurement.
Les services du conseil général peuvent alors procéder à l’instruction du
dossier qui comprend deux phases, menées en parallèle :
- la phase d’évaluation de la perte d’autonomie, qui s’effectue essentiellement
sur la base de la grille AGGIR ;
- la phase d’instruction administrative, à proprement parler.
À l’issue de la phase d’instruction de la demande d’APA réalisée par
l’équipe médico-sociale, la décision fi nale d’accorder l’allocation revient
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 293

294
Social : l’allocation personnalisée d’autonomie
au président du conseil général, sur la base d’une proposition présentée
par la commission de l’APA. Cette commission – spécialement créée dans
chaque département à l’occasion de la mise en place de cette prestation
– comprend 7 membres :
- le Président du conseil général (ou son représentant), qui préside la
commission ;
- 3 représentants du département, désignés par le président du conseil
général ;
- 2 représentants des organismes de Sécurité sociale conventionnés avec
le département, désignés par le président du conseil général ;
- un membre désigné au titre d’une institution ou d’un organisme public
social et médico-social ayant passé une convention avec le département
dans le cadre de la mise en œuvre de l’APA. À défaut, il peut s’agir
d’un maire désigné sur proposition de l’assemblée départementale des
maires.
La commission de l’APA propose au président du conseil général le
montant de l’allocation correspondant aux besoins du demandeur, en
tenant compte de ses ressources. Au sein de la commission, les décisions
sont prises à la majorité. En cas de partage des voix, son président
dispose d’une voix prépondérante. En cas de désaccord du président du
conseil général sur une proposition de la commission, cette dernière a
l’obligation de formuler une nouvelle proposition et de la présenter lors
de la réunion suivante.
La décision sur l’attribution de l’APA est notifi ée au demandeur, par courrier,
par le président du conseil général. Elle précise le montant mensuel
de l’allocation versée par le département, la participation fi nancière
laissée à la charge du bénéfi ciaire, le montant du premier versement et
les délais de révision périodique. Cette décision doit être notifi ée au
demandeur dans un délai de deux mois à compter de la date d’enregistrement
du dossier complet.
En cas de refus d’attribution de l’APA, la commission de l’APA peut être
saisie. De façon plus générale, cette commission peut être sollicitée pour
toute décision arrêtée par le Président du conseil général :
- le refus d’attribution de l’allocation lors d’une première demande ;
- sa suspension ;
- la révision de son montant ;
- l’appréciation du degré de perte d’autonomie ;
- un écart manifeste entre le montant de l’allocation et le barème
national.
Pour étudier les litiges relatifs à l’APA, la commission est élargie à
de nouveaux membres. Cinq représentants des usagers nommés par
le président du conseil général – dont deux personnalités qualifi ées
désignées sur proposition du comité départemental des retraités et
des personnes âgées (CODERPA) – participent aux réunions de la commission.
Par ailleurs, pour un litige relatif à l’appréciation de la perte
d’autonomie, la commission doit recueillir l’avis d’un médecin différent
de celui ayant procédé à l’évaluation initiale.
Indépendamment du recours devant la commission de l’APA, la décision
du Président du Conseil général peut également être contestée devant
la commission départementale d’aide sociale. La demande doit être
faite par le bénéfi ciaire lui-même (ou son représentant), le maire de la
commune de résidence ou le représentant de l’État dans le département.
Pour effectuer cette démarche, le demandeur dispose d’un délai de deux
mois à compter de la notifi cation de la décision du président du conseil
général ou à compter de la proposition de la commission.
Le titulaire de l’APA, son représentant ou toute personne qualifi ée, peut
déposer un recours devant la commission centrale d’aide sociale dans
un délai de deux mois à dater de la notifi cation de la décision de la
commission départementale d’aide sociale, pour faire appel de cette
décision. Si, à l’issue de ces démarches, la décision ne convient toujours
pas à l’une ou l’autre des parties, la loi prévoit la possibilité – en dernier
recours – de saisir le Conseil d’État.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

URBANISME : La sanction du droit
de l’environnement
Les atteintes à l’environnement sont sanctionnées. Ce qui revient à
dire qu’elles peuvent avoir des effets négatifs pour leurs auteurs. Classiquement
ces sanctions sont de deux types : d’une part les sanctions
répressives, d’autre part les sanctions réparatrices.
Les premières punissent les auteurs des atteintes à l’environnement. Les
secondes dédommagent les victimes.
I/ LA RÉPRESSION
La répression peut être mise en œuvre par le juge. On parlera
alors de répression pénale. Mais la répression peut être le fait de
l’administration elle-même, il s’agira dans ce cas d’une répression
administrative.
A) La répression pénale
Si en la matière c’est toujours un juge qui intervient, ce peut être soit
un juge judiciaire, soit un juge administratif.
a) La répression pénale par le juge judiciaire
Les infractions sont nombreuses et variées, le nouveau code pénal
adopté en 1992 n’a pas, contrairement à toute attente, prévu d’infraction
générale d’atteinte à l’environnement. Cependant, il a inscrit deux
infractions qui s’en rapprochent : le terrorisme écologique et la mise en
danger d’autrui.
1) L’auteur de l’infraction
En principe, c’est la personne qui a commis l’infraction intentionnellement
qui sera sanctionnée. Sur ces trois points on constate quelques
évolutions importantes et intéressantes.
• De la personne physique à la personne morale :
Traditionnellement, notre droit pénal ne retenait que la responsabilité
pénale des personnes physiques. Le nouveau code élargit cette responsabilité
aux personnes morales autres que l’État. Qu’elles soient privées :
des entreprises ou qu’elles soient publiques : des collectivités territoriales
par exemple.
Bien que cette disposition ne soit pas spécifi que au droit de l’environnement
elle peut trouver dans ce domaine un champ d’application
important. Toutefois, certaines conditions doivent être remplies, ce
qui débouche sur des peines plus ou moins importantes
• De l’auteur matériel à l’auteur moral
La Cour de cassation a admis que lorsque le salarié d’une entreprise
commet matériellement une infraction, celle-ci peut être imputée au
chef d’entreprise. Il est vrai que cela ne s’applique que dans un domaine
particulier : celui des entreprises soumises à des règlements pris dans un
but de salubrité et de sûreté.
• De l’auteur intentionnel à l’auteur imprudent :
Dans un domaine bien précis, celui de la pollution des mers par
les hydrocarbures, le législateur a été conduit à prévoir un délit
de pollution accidentelle des mers. Il s’agit donc d’une infraction
non intentionnelle ce qui est en contradiction avec les principes
traditionnels du droit pénal.
2) La procédure
• L’action publique :
Ce sont les offi ciers de police judiciaire ou les agents de police
judiciaire qui sont habilités à constater les infractions. Toutefois,
ils sont mal armés juridiquement, techniquement et matériellement
en matière de protection de la nature et de pollutions. Aussi
s’en remettent-ils le plus souvent aux administrations spécialisées.
Souvent en effet, les infractions sont constatées par : les inspecteurs
des installations classées, les gardes-pêche, les commissaires,
les ingénieurs du génie rural, les gardes des parcs nationaux
et des réserves naturelles etc. Mais, si les catégories de
ces agents sont relativement nombreuses, leurs effectifs sont peu
importants.
C’est le ministère public qui décide de l’opportunité des poursuites et
lui seul. Mais dans deux cas particuliers ce sont des fonctionnaires d’administrations
techniques. Les ingénieurs des directions départementales
de l’agriculture exercent en effet les poursuites en matière de pêche
(art. L. 238-2 du Code rural ; L. 437-15 du Code de l’environnement).
De même les ingénieurs des services régionaux d’aménagement forestier
sont compétents en matière de chasse et pour toutes les infractions
dans les forêts soumises au régime forestier (art. L. 153- 1 et L. 154,
Code forestier).
• L’action civile :
Elle a pour objet de réparer le dommage causé par une infraction. Mais
la constitution de partie civile peut se faire devant le juge pénal. Dans
ce cas elle aura pour effet de mettre obligatoirement en mouvement
l’action publique et d’ouvrir le procès pénal.
Pour se constituer partie civile encore faut-il avoir subit un préjudice
direct et personnel. Cette condition rend diffi cile l’intervention des
associations.
Les associations de consommateurs peuvent se constituer partie civile
depuis la loi du 17 décembre 1973, il en est de même des associations
de protection des animaux déclarées d’utilité publique.
La loi du 2 février 1995 dite « loi Barnier » a simplifi é et uniformisé
la constitution de partie civile des associations en profi tant de la
réforme des agréments. Elles peuvent exercer les droits reconnus à la
partie civile en ce qui concerne les faits portant un préjudice direct
et indirect aux intérêts collectifs qu’elles ont pour objet de défendre
à condition que la cause de leur action constitue une infraction
pénale.
Certains établissements publics se sont vus reconnaître le droit de se
constituer partie civile pour des infractions liées à leur objet. Dès 1975,
ce fut le cas pour l’Agence nationale pour la récupération et l’élimination
des déchets.
Mais, la loi du 2 février 1995 (art. 6) complétée par la loi du 9 juillet
1999 (art. 115) institue une habilitation générale au profi t de certains
établissements publics pour des faits portant un préjudice direct ou
indirect aux intérêts qu’ils ont pour objet de défendre et constituant
une infraction aux lois et règlements relatifs à l’environnement et à
l’urbanisme.
Bénéfi cient de cette habilitation, l’ADEME, le Conservatoire de l’espace
littoral et des rivages lacustres, les agences de l’eau, la Caisse nationale
des monuments historiques et des sites, les parcs naturels régionaux, les
chambres d’agriculture et les centres régionaux de la propriété forestière.
En sont cependant exclus les parcs nationaux.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 295

296
Urbanisme : la sanction du droit de l’environnement
b) La répression pénale par le juge administratif
Il s’agit d’un cas particulier et ancien, ce que l’on appelle les contraventions
de grande voirie.
1. Les infractions
Les contraventions de grande voirie sont des atteintes au domaine public
maritime. Celles-ci peuvent être variées. Elles sont prévues par le Code
des ports maritimes ou le Code du domaine public fl uvial. Elles sont
constituées par :
- le fait de porter atteinte aux ports et havres par jets de terre, immondices
ou dépôts ;
- la non-démolition des vieux bâtiments hors d’état de naviguer ;
- le jet dans les rivières et canaux domaniaux de matières insalubres ou
objets ayant un effet nuisible sur le lit des cours d’eau ou canaux ;
- l’abstention des riverains et mariniers de faire enlever les obstacles se
trouvant de leur fait sur le domaine public fl uvial ;
- l’exécution d’un travail sur le domaine public fl uvial sans autorisation :
coupe d’arbres ou d’herbes sur les berges d’un fl euve ;
- toute extraction de sable sur le domaine public maritime.
2. La procédure
Les infractions sont constatées soit par des offi ciers ou agents de police
judiciaire soit par des agents de différentes administrations.
C’est le préfet qui déclenche les poursuites. Depuis un arrêt du
Conseil d’État du 23 février 1979 (Association des amis des chemins
de ronde), il est soumis à l’obligation d’exercer les poursuites
en cas d’atteinte au domaine public maritime sous réserve de
nécessités tirées de l’intérêt général ou de l’ordre public. De plus
une injonction de faire constater une contravention de grande
voirie peut être ordonnée au préfet par le juge administratif (CAA
Nantes, 4 fév. 1998).
Le Tribunal administratif du lieu de l’infraction est compétent. Il peut
prononcer une amende à l’exclusion de toute peine de prison. Les contraventions
de grande voirie sont prescrites au bout d’un an.
B) La répression administrative
Dans ce cas ce n’est plus le juge (judiciaire ou administratif) qui intervient,
mais l’administration elle-même.
On peut distinguer plusieurs types de sanctions administratives :
a) L’exécution d’offi ce de certains travaux
C’est le cas au titre de la loi sur l’eau du 3 janvier 1992 (art. 27, L. 216-1,
Code de l’environnement), de la loi sur le bruit du 31 décembre 1992
(art. 27, L. 571-17, Code de l’environnement) et de la loi sur l’air
du 30 décembre 1996 (art. 38, L. 226-8, Code de l’environnement),
de la loi sur les déchets, du 15 juillet 1975, art. L. 541-3, Code de
l’environnement).
b) La fermeture ou la suspension d’une exploitation
C’est le cas pour les installations classées (loi du 19 juillet 1976, art.
L. 514-1, Code de l’environnement).
c) L’obligation de consigner entre d’un comptable public
une somme répondant du montant de travaux
Cette sanction existe dans le cadre de la loi sur l’eau et des installations
classées.
d)Les amendes administratives
Cette sanction est rarement possible. Au cas de non-constitution
d’une garantie fi nancière imposée à l’exploitant d’une installation
recevant des déchets, le Ministre de l’environnement peut prononcer
une telle sanction. En matière d’affi chage publicitaire des
amendes peuvent également être infl igées par le préfet en cas de
non-respect de la législation.
II/ LA RÉPARATION
Dans ce cadre, il ne s’agit plus de punir, mais de dédommager, c’est-àdire
d’accorder des indemnités. Elles le seront soit par le juge judiciaire
soit par le juge administratif.
A) La réparation civile
La réparation civile est mise en œuvre à partir de fondements variés.
a) Les fondements
1. Les fondements marginaux
• La responsabilité pour faute :
L’article 1382 du Code civil établit une responsabilité à l’encontre de
l’auteur d’une faute, dès lors qu’elle engendre un dommage. Cette faute
pouvant consister dans une simple imprudence. Ce fondement est très
rarement retenu par le juge. On peut cependant citer quelques cas. Ainsi,
un pollueur a-t-il été condamné en raison de l’émission de poussière de
chaux et de ciment (Civ. 21, 28 mai 1952, D. 1953. som 11). De même,
un industriel a-t-il dû indemniser un cultivateur pour l’empoisonnement
d’une de ses vaches par l’eau d’un ruisseau contenant du cyanure de
potassium en raison d’un défaut de précaution de cette entreprise. (Civ.
2, 7 décembre 1960, Bull. civ. II, n° 45).
• La responsabilité du fait des choses :
Le gardien d’une chose est responsable des dommages causés par
cette chose. Ainsi, un fabricant de produits chimiques a-t-il été tenu
pour responsable des dommages provoqués par les gaz se dégageant
de ses installations. (Civ. 2, 17 décembre 1969, Bull. civ. 11, n° 353)
De même un entrepreneur de construction a été déclaré responsable
envers les habitants d’immeubles voisins pour le bruit de ses
engins de chantier (Civ. 3, 8 mars 1978, D. 1978. 641, note Ch.
Larroumet).
• La responsabilité objective :
Plusieurs textes législatifs ont institué une responsabilité sans faute. Il
s’agit le plus souvent d’activités dangereuses.
Ainsi la loi du 30 octobre 1968 modifi ée par la loi du 16 juin 1990
relative à la responsabilité civile dans le domaine de l’énergie nucléaire
rend l’exploitant responsable de plein droit des dommages qui résultent
d’un accident nucléaire. Il en va de même du propriétaire du navire
pour tout dommage de pollution résultant de rejet d’hydrocarbures
(Convention de Bruxelles du 29 novembre 1969, modifi ée le 19 novembre
1976 et le 27 novembre 1992).
Tous ces fondements restent relativement marginaux.
2. Le fondement classique : La responsabilité pour trouble
de voisinage
C’est la Cour de cassation qui est à l’origine de ce fondement dans deux
arrêts du 4 février 1971 (Civ. 3, 4 février 1971, deux arrêts, JMC, 971.
II. 16781, note Lindon).
Plusieurs conditions doivent être respectées. Si elles le sont plusieurs
types de pollution peuvent ainsi être réparés, à moins que l’on ne soit
dans un cas d’exonération.
• Les conditions :
C’est l’auteur du trouble qui est responsable c’est-à-dire qu’il s’agit le plus
souvent du propriétaire, mais ce peut être le locataire ou un fournisseur.
Le trouble lui-même doit présenter trois caractères :
Le trouble doit provenir du voisinage, mais cette expression peut être
interprétée de manière plus ou moins large par le juge. Ainsi, la contiguïté
n’est pas nécessaire. L’origine peut même être éloignée.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Le caractère anormal est nécessaire. Là encore, c’est le juge bien sûr
qui apprécie. Mais ce caractère anormal est apprécié en fonction de la
situation et du lieu. Ainsi à la campagne les odeurs dégagées par une
porcherie ne sont pas anormales alors que des odeurs de fuel dans un
quartier résidentiel le sont.
Le trouble ne doit pas être passager ou exceptionnel. Il faut qu’il soit
continu. Ainsi en va-t-il des aboiements répétés d’un chien ou de l’utilisation
prolongée d’engins de chantier.
• L’exonération :
La préoccupation constitue un cas d’exonération important. Le fait
que l’exploitation à l’origine du trouble existe avant que la victime ne
s’installe, prive celle-ci de toute possibilité de demander réparation.
Toutefois si les pollutions s’aggravent alors la préoccupation ne peut
pas être invoquée.
2. La mise en œuvre
Pour être réparé le dommage doit être né, certain et actuel. Mais surtout
il faut pouvoir identifi er le ou les responsables et enfi n établir le lien
de causalité.
• L’identifi cation du responsable :
Elle peut se révéler particulièrement délicate dans certains cas. La pluralité
d’intervenants dans une même opération peut la rendre diffi cile
voire impossible. Toutefois il peut être possible de poursuivre in solidum
les différents responsables.
• Le lien de causalité :
Plusieurs éléments peuvent rendre délicat l’établissement du lien
de causalité. D’abord, l’incertitude des connaissances scientifi ques
et techniques peut y contribuer dans une certaine mesure, mais
surtout, c’est la pluralité de causes qui peut être à l’origine de ces
diffi cultés.
B) La réparation administrative
La puissance publique peut être amenée à réparer un dommage soit
parce les services publics sont directement à l’origine d’un dommage,
soit parce qu’il y a eu de la part de l’administration une défaillance dans
la surveillance. On peut donc opposer une responsabilité directe à une
responsabilité indirecte.
a) La responsabilité directe de l’administration
Dans l’hypothèse des dommages de travaux publics ou des dommages
résultants d’ouvrages publics la responsabilité de l’État est engagée
sans faute dès lors que ce sont des tiers qui sont victimes et non pas
les usagers. Toutefois, la préoccupation joue ici aussi le rôle de clause
d’exonération. De plus, la règle de l’intangibilité de l’ouvrage public rend
impossible la suppression de celui-ci.
b) La responsabilité indirecte de l’administration
Trois types de défaillances de l’administration peuvent engager la responsabilité
de l’État.
D’abord, le refus de prendre des mesures de police nécessaires en cas de
nuisances. Cependant, une faute lourde est nécessaire.
Ensuite, des mesures de police illégales, comme la délivrance d’une autorisation
irrégulière peut engager la responsabilité de l’administration.
Enfi n, la carence dans le contrôle en matière d’installations classées
entraîne la responsabilité de l’administration. Une faute simple
suffi t.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 297

298
Urbanisme : le permis de construire
URBANISME : Le permis de construire
En règle générale, la construction de bâtiment n’est pas libre en France.
Elle repose sur l’obtention d’un permis de construire.
Ce dernier est requis uniquement pour certains types de constructions
(1), fait l’objet d’une procédure de délivrance (2) et de mise en œuvre
(3) spécifi ques.
1/ CHAMP D’APPLICATION
ET OBJET DU PERMIS DE CONSTRUIRE
Le permis de construire est l’autorisation donnée par une autorité administrative
d’édifi er une construction nouvelle ou de modifi er une construction
existante préalablement à l’exécution des travaux. Il doit s’assurer
du respect par les constructeurs des règles relatives à l’occupation
et à l’utilisation du sol, avant qu’ils ne mettent en œuvre leur projet.
Aux termes de l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme, « le permis de
construire ne peut être accordé que si les constructions projetées sont
conformes aux dispositions législatives ou réglementaires concernant
l’utilisation des constructions, leur destination, leur nature, leur architecture,
leurs dimensions, leur assainissement et l’aménagement de leurs
abords ».
Au regard du champ d’application du permis de construire, les travaux
peuvent être classés en trois catégories : ceux qui entrent dans le champ
d’application du permis de construire et qui y sont soumis (1.1), ceux
qui sont placés hors du champ d’application et ne font plus l’objet de
contrôle a priori (1.2), et enfi n ceux qui entrent également dans le
champ d’application du permis de construire mais en ont été exemptés
et qui sont soumis au régime de la déclaration de travaux (1.3).
1.1 Les travaux relevant
du permis de construire
Le permis de construire est exigé à la fois pour les constructions nouvelles
(1.1.1) et pour les travaux sur les constructions existantes qui n’ont
pas été exclus de son champ d’application (1.1.2).
1.1.1 les constructions nouvelles
La notion de construction nouvelle visée à l’art.L.421-1 du Code de
l’urbanisme comprend l’ensemble des bâtiments quels que soient leur
affectation et les matériaux ou procédés utilisés. Ainsi entrent dans
le champ d’application les constructions « atypiques » comme un chapiteau
de toile ou une structure gonfl able dès lors que ces constructions
présentent les caractéristiques structurelles d’un bâtiment.
Les constructions temporaires sont aussi soumises à permis de construire.
Toutefois depuis la loi SRU, lorsque la construction présente un caractère
non permanent et est destinée à être régulièrement démontée, le permis
indique la ou les périodes pendant lesquelles la construction doit être
démontée : un nouveau permis n’est pas alors exigé lors de la réinstallation
de la construction (art.L.421-1,5e al. du Code de l’urbanisme).
Les maisons mobiles (et caravanes) posées au sol et qui ne conservent
pas en permanence de moyens de mobilité, sont assujetties à permis
de construire.
Un certain nombre d’ouvrages et d’installations techniques sont aussi
concernés. C’est le cas des canalisations et installations industrielles
qui ne se situent pas en souterrain, des piscines excédant certaines
dimensions, des statues excédant les seuils fi xés à l’article R.421-1 du
Code de l’urbanisme.
1.1.2 Les constructions existantes
Selon les termes mêmes de l’article L.421-1, al.2 du Code de l’urbanisme,
le permis de construire est indispensable dès qu’il y a exécution de
travaux ayant pour effet un changement de destination, une modifi
cation de l’aspect extérieur ou de volume, la création de niveaux
supplémentaires.
L’article L.421-1 du Code de l’urbanisme précise que le changement de
destination s’applique dès que le type d’usage de la partie de bâtiment
ou du local est modifi é. Neuf destinations sont retenues dans le droit
de l’urbanisme :
- agriculture,
- bureau et services,
- commerce et artisanat,
- équipement collectif,
- entrepôt,
- habitation,
- hôtel,
- industrie,
- stationnement.
Il n’y a donc changement de destination que s’il y a passage d’une
catégorie à une autre. L’exigence du permis de construire permet aussi de
vérifi er si la nouvelle destination respecte bien les règles d’urbanisme.
La modifi cation de volume concernant pour l’essentiel une surélévation
ou une extension est soumis à permis de construire si la modifi cation
s’accompagne par exemple de travaux soumis, en eux mêmes, à permis
de construire.
L’article R.422-2 du Code de l’urbanisme prévoit que soient exemptés et
soumis à Déclaration de Travaux les travaux qui ont pour effet, de créer,
sur un terrain supportant déjà un bâtiment, une surface de plancher
hors œuvre brute inférieure ou égale à 20 m 2 .
Il existe aujourd’hui deux types de travaux qui ne relèvent pas de la
procédure du permis de construire ; d’une part les travaux qui sont exclus
du champ d’application du permis de construire (1.2) et d’autre part les
travaux qui sont exemptés du permis de construire (1.3).
1.2 Les travaux ne relevant
pas du permis de construire
Dans sa rédaction issue de la loi n°86-13 du 6 janvier 1986, l’alinéa
4 de l’article L.421-1 du Code de l’urbanisme, précise que le permis
de construire n’est pas exigé “pour les ouvrages qui, en raison de leur
nature ou de leurs très faibles dimensions, ne peuvent être qualifi és de
constructions”.
Une liste est fi xée par l’article R.421-1 du Code de l’urbanisme. Les
ouvrages et installations mentionnées dans cette liste peuvent être
regroupés en deux catégories : ceux exclus à raison de leur nature (A) et
ceux exclus à raison de leurs faibles dimensions (B).
A - Les ouvrages exclus à raison de leur nature
Lorsqu’ils sont souterrains, les ouvrages ou installations de stockage
de gaz ou fl uides et les canalisations, lignes ou câbles. Les ouvrages
d’infrastructure des voies de communication ferroviaires, fl uviales, routières
ou piétonnières, publiques ou privées, ainsi que les ouvrages
d’infrastructures portuaire ou aéroportuaire.
Il s’agit de travaux couramment appelés “de génie civil”. Ils peuvent être
réalisés en remblais, en déblais, en sous-sol ou en surface. Sont à exclure
les travaux d’outillage ou ouvrages techniques qui, eux, entrent dans le
champ d’application du permis de construire, mais relèvent de la procédure
de déclaration de travaux.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Les installations temporaires implantées sur les chantiers et directement
nécessaires à la conduite des travaux ainsi que les installations temporaires
liées à la commercialisation du bâtiment en cour de construction.
C’est le caractère nécessairement temporaire et techniquement (et commercialement)
indispensable qui justifi e cette exclusion.
Les modèles de construction implantés temporairement dans le cadre de
foires-expositions et pendant leur durée.
A contrario, si l’implantation est défi nitive, le permis de construire est
exigible. Comme il l’est également lorsque ces constructions sont édifi ées
en dehors des foires-expositions.
le mobilier urbain implanté sur le domaine public.
Ce type d’installation est déjà contrôlé par le règlement de voirie, par
les pouvoirs de police du maire et l’obligation d’obtenir une autorisation
d’occupation précaire du domaine public.
B - Les ouvrages exclus à raison
de leurs faibles dimensions
L’article R.421-1 fi xe dans ces hypothèses les normes à ne pas dépasser.
Dans le cas contraire l’installation ou l’ouvrage retombe dans le champ
d’application du permis de construire, - sauf hypothèse d’interprétation
de la liste par assimilation.
Les statues, monuments et oeuvres d’art, lorsqu’ils ont une hauteur
inférieure ou égale à 12 mètres au-dessus du sol et moins de 40 mètres
cubes de volume.
L’emploi de la conjonction “et” indique que ces critères sont cumulatifs :
si l’un des deux est dépassé, l’œuvre entre dans le champ d’application
du permis de construire.
Les terrasses dont la hauteur au-dessus du sol n’excède pas 0,60 mètre.
Il ne s’agit que de terrasses non couvertes réalisées sur le sol naturel.
Les poteaux, pylônes, candélabres ou éoliennes d’une hauteur inférieure
ou égale à 12 mètres au-dessus du sol, ainsi que les antennes d’émission
ou de réception de signaux radioélectriques dont aucune dimension
n’excède 4 mètres et, dans le cas où l’antenne comporte un réfl ecteur,
lorsqu’aucune dimension de ce dernier n’excède un mètre.
La circulaire du 25 juillet 1986 indique que doivent être pris en compte
dans les mesures, non seulement l’antenne mais également ses accessoires
directs. Cette circulaire explique également que les installations ne se
“cumulent” pas : une antenne de moins de quatre mètres sur un pylône
de moins de 12 douze mètres n’entre pas dans le champ d’application du
permis de construire.
Sans préjudice du régime propre aux clôtures, les murs d’une hauteur
inférieure à 2 mètres.
Relèvent de ces dispositions tous les murs sans distinction de nature ou
de longueur, à l’exception des murs de clôture qui relèvent d’un régime
spécifi que.
Les ouvrages non prévus ci-dessus dont la surface au sol est inférieure à
2 mètres carrés et dont la hauteur ne dépasse pas 1,50 mètre au-dessus
du sol.
Il s’agit là d’une mesure de tolérance pour les petits ouvrages quelle que
soit leur utilisation.
En dehors de cette liste, d’autres constructions ou installations échappent
au champ d’application du permis de construire.
C’est l’ensemble des supports de publicités d’enseignes et pré enseignes,
quelles que soient leurs caractéristiques techniques, qui échappe au
champ d’application du permis de construire. C’est l’article L.421-1 du
Code de l’urbanisme lui-même qui le prévoit dans son alinéa 3, issu
de la loi n°79-1150 du 29 décembre 1979 relative à la publicité, aux
enseignes et pré enseignes.
D’une manière plus générale encore, échappent au champ d’application
du permis de construire l’ensemble des travaux qui, sans relever explicitement
des dispositions de l’article R.421-1 du Code de l’urbanisme, ne
relèvent pas non plus des deux premiers alinéas de l’article L.421-1 du
Code de l’urbanisme, tels les travaux d’aménagement intérieur qui ne
créent aucune surface nouvelle et ne changent pas la destination des
constructions.
1.3 Les travaux exemptés
du permis de construire
La loi a substitué au permis de construire une procédure de Déclaration
de Travaux préalable, caractérisée par un champ d’application, une
procédure et des effets juridiques précis.
Le champ d’application repose à la fois sur des dispositions législatives
qui en fi xent le principe et sur des dispositions réglementaires contenues
dans les articles L.422-1, L.422-2 et L.422-4 du Code de l’urbanisme.
Sont exemptées du permis de construire, deux catégories de travaux ou
d’ouvrages :
- « les constructions ou travaux couverts par le secret de la défense
nationale, les travaux de ravalement, les travaux sur les immeubles
classés »
- « certaines constructions ou travaux relatifs à la défense nationale ou
aux installations techniques nécessaires au fonctionnement des services
publics ainsi que les constructions ou travaux dont la faible importance
ne justifi e pas l’exigence d’un permis de construire » comprenant principalement,
selon l’article R.422-2 du Code de l’urbanisme :
• les travaux de ravalement,
• les travaux réalisés sur les monuments historiques classés,
• les outillages nécessaires au fonctionnement des services publics,
• les habitations légères et de loisir,
• les piscines non couvertes,
• les serres, selon certains critères.
2/ LA DÉLIVRANCE DU PERMIS
DE CONSTRUIRE
La délivrance doit revêtir une forme précise et demeure soumise à des
règles imposées par le Code de l’urbanisme (2.1).
Jusqu’à la loi du 7 janvier 1983, le permis de construire était toujours
délivré au nom de l’Etat. Cette loi a décentralisé, sauf exceptions, la
compétence pour délivrer le permis. Le passage de la procédure de POS à
celle du PLU (Loi SRU du 13 décembre 2000) reprend cette démarche en
y apportant quelques assouplissements. Ainsi, l’approbation d’une carte
communale entraîne, du moins en principe, le transfert de la compétence
pour délivrer les autorisations de construire (2.2).
La procédure d’instruction alors menée n’a qu’un seul but : préparer une
décision d’acceptation ou de refus et assurer la légalité de la décision
qui sera prise (2.3).
2.1 La demande de permis
de construire
2.1.1 L’auteur de la demande
Le droit de l’urbanisme étant « attaché à la propriété du sol »
(art.L.112-1 du Code de l’urbanisme), la demande de permis de construire
doit être présentée soit par le propriétaire du terrain ou son mandataire
(architecte, géomètre…), soit par une personne ayant qualité
pour bénéfi cier de l’expropriation dudit terrain pour cause d’utilité publique
(Etat, collectivités territoriales…), (art.R.421-1 du Code de l’urbanisme).
2.1.2 Le contenu de la demande
Le code l’urbanisme défi ni minutieusement le contenu de la demande
de permis de construire. Une fois présentée par le pétitionnaire, la
demande, doit être examinée par les services compétents.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 299

300
Urbanisme : le permis de construire
Les documents sont énumérés par l’article R. 421-2 du Code de l’urbanisme.
Il s’agit d’une part des “documents de base” et d’autre part du
“volet paysager”.
Les documents de base sont les suivants :
• le plan de situation du terrain ;
• le plan de masse des constructions à édifi er ou à modifi er coté dans
les trois dimensions, des travaux extérieurs à celles-ci et des plantations
maintenues, supprimées ou créées ;
• les plans des façades ;
• une ou des vues en coupe précisant l’implantation de la construction
par rapport au terrain naturel à la date du dépôt de la demande de permis
de construire et indiquant le traitement des espaces extérieurs.
Le “volet paysager” est constitué des documents suivants :
• deux documents photographiques au moins permettant de situer le
terrain respectivement dans le paysage proche et lointain et d’apprécier
la place qu’il y occupe. Les points et les angles des prises de vue seront
reportés sur le plan de situation et le plan de masse ;
• un document graphique au moins permettant d’apprécier l’insertion
du projet de construction dans l’environnement, son impact visuel ainsi
que le traitement des accès et des abords. Lorsque le projet comporte
la plantation d’arbres de haute tige, les documents graphiques devront
faire apparaître la situation à l’achèvement des travaux et la situation
à long terme,
• une notice permettant d’apprécier l’impact visuel du projet. A cet
effet, elle décrit le paysage et l’environnement existants et expose et
justifi e les dispositions prévues pour assurer l’insertion dans ce paysage
de la construction, de ses accès et de ses abords.
En plus de ces documents, le dossier doit souvent comporter des pièces
complémentaires. La plupart sont exigées par les articles R.421-2 à
R.421-1 du Code de l’urbanisme. Elles varient selon la nature du projet.
Exemples :
• étude d’impact lorsque les lois ou règlements en vigueur l’exigent
(art.R.421-2 al 8, du Code de l’urbanisme),
• pièces nécessaires au calcul des participations, les justifi cations de
SHON attribuée à la parcelle pour les constructions réalisées dans les
lotissements où la SHON est répartie par le lotisseur,
• pièces qui ont pour objet d’assurer une coordination avec la délivrance
d’autres autorisations d’urbanisme (justifi cation d’une demande de permis
de démolir…).
2.1.3 le dépôt de la demande
Depuis 1983, la procédure d’instruction a été confi ée à la commune,
ce qui conduit le législateur à modifi er les conditions de dépôt des
demandes.
L’article L.421-2-3 du Code de l’urbanisme pose en principe que « toute
demande de permis de construire est déposée à la mairie », l’article
R.421-9 du Code de l’urbanisme, précisant qu’elles doivent être adressées
par pli recommandé avec accusé de réception ou bien déposées en
mairie contre décharge.
Le dépôt doit se faire en quatre exemplaires, le maire pouvant toujours
demander des exemplaires supplémentaires nécessaires à la consultation
des services de l’Etat ou de commissions compétentes.
La mairie devient donc un « guichet unique » où sont déposées toutes
les demandes de permis de construire. Il revient au maire d’exécuter
toutes les transmissions indispensables. L’instruction de la demande
commence dès son dépôt en mairie.
2.1.4 La publicité de la demande
Les dispositions de l’article R.421-9 du Code de l’urbanisme, prévoient
que dans les 15 jours qui suivent le dépôt de la demande et pendant sa
durée d’instruction, le Maire doit procéder à l’affi chage en mairie d’un
avis de dépôt de la demande.
L’affi chage de cet avis ne permet pas aux tiers intéressés de consulter
le dossier avant l’intervention de la décision. Il s’agit d’un projet d’ordre
privé tant que la décision n’est pas intervenue.
2.2 L’instruction de la demande
de permis de construire
Le code de l’urbanisme défi ni avec précisions les opérations d’instruction
aux articles L.421-2, L.421-2-2, L.421-2-3, L.421-2-6 et R.421-9 à
R.421-28 du Code de l’urbanisme.
2.2.1 Les collectivités publiques responsables
Aux termes de l’alinéa 1 de l’article L.421-2 du Code de l’urbanisme, le
permis de construire est instruit :
• soit par la commune (ou l’établissement de coopération intercommunale
compétent),
• soit en son nom propre soit au nom de l’Etat si elle dispose d’un plan
d’occupation des sols approuvé depuis plus de six mois,
• par les services de l’Etat au nom de l’Etat dans le cas contraire.
Cette distinction permet de décrire le plus simplement possible les règles
de répartition de compétence en matière d’instruction de permis de
construire.
la demande est instruite au nom de la commune
Seuls les services relevant des collectivités locales, de leur groupement
peuvent instruire les demandes de permis de construire (art.R.490-2, du
Code de l’urbanisme).
Le service chargé de l’instruction procède d’abord à l’examen de la
recevabilité de la demande. Si celle ci est recevable et si le dossier est
complet le service instructeur fait connaître au demandeur dans les 15
jours de sa réception en mairie, par voie de lettre recommandée avec
demande d’avis de réception en mairie, son numéro d’enregistrement
et la date avant laquelle, compte tenu des délais réglementaires d’instruction,
la décision devra lui être notifi ée (art.R.421-12, du Code de
l’urbanisme).
Si le dossier est incomplet, le service informe dans les 15 jours pré-cités,
le demandeur et l’invite à produire les pièces complémentaires.
Le délai de l’instruction court à partir de la date du dépôt du dossier de
demande. Si le dossier est incomplet, le délai part de la réception des
pièces manquantes en mairie.
Sa durée est fi xée par l’article R.421-8 du Code de l’urbanisme, qui
prévoit un délai de base de 2 mois, qui peut être porté à 3 lorsque la
demande concerne la construction de plus de 200 logements ou la construction
de locaux à usage industriel, commercial ou de bureaux d’une
surface de plancher hors œuvre égale ou supérieure à 2000 mètres.
Le délai de base peut aussi être majoré d’un mois, voir de 6 mois dans
certaines conditions développées aux articles R.421-8 et R.421-18 du
Code de l’urbanisme.
la demande est instruite au nom de l’Etat : lorsqu’une commune ne
dispose pas d’un plan d’occupation des sols approuvé (ou PLU), l’Etat
reste compétent en matière d’urbanisme et l’instruction des demandes
de permis de construire est effectuée en son nom.
Ce régime de droit commun est complété par des exceptions applicables
à des hypothèses bien précises. Aussi, restent soumis à la compétence
de l’Etat même en présence d’un plan d’occupation des sols (art. L.421-2
renvoyant à l’art. L.421-2-1 du Code de l’urbanisme) :
• les travaux, constructions ou installations réalisées pour le compte
de l’Etat, de la Région, du département, de leurs établissements publics
et concessionnaires ainsi que pour le compte d’Etats étrangers ou d’organisations
internationales.,
• les ouvrages de production, de transport, de stockage et de distribution
de l’énergie, ainsi que ceux utilisant les matières radio-actives.
• les constructions réalisées à l’intérieur des périmètres des opérations
d’intérêt national, essentiellement liés à la politique industrielle (art.
R.490-5 du Code de l’urbanisme),
• les agglomérations nouvelles régies par la loi n° 83-636 du 13 juillet
1983, dans leur périmètre d’urbanisation défi ni en application des articles
3 et 4 de ladite loi,
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

• l’aménagement de la Défense, dans un périmètre défi ni par arrêté du
ministre chargé de l’urbanisme à l’intérieur du périmètre de compétence
de l’établissement public Pour l’aménagement de la Défense,
• les domaines industrialo-portuaires d’Antifer, du Verdon et de Dunkerque,
dans les périmètres respectifs des ports autonomes du Havre, de
Bordeaux et de Dunkerque,
• l’aménagement de la zone de Fos-sur-Mer, dans un périmètre défi ni
par décret en Conseil d’Etat,
• l’opération d’aménagement Euroméditerranée dans la commune de
Marseille dans le périmètre de compétence de l’établissement public
d’aménagement Euroméditerranée.
2.2.2 La procédure de l’instruction
Il s’agit de déterminer si le projet présenté est conforme ou non aux
règles en vigueur et donc de déterminer le sens de la décision à prendre.
Le service chargé de l’instruction procède aux consultations nécessaires
et se livre à son examen technique.
Le service instructeur est tenu d’informer les autres services ou autorités
concernés par la demande de permis de construire (art.R.421-15, al.2
du Code de l’urbanisme) ou bien de les consulter pour obtenir leur avis
sur le projet. Ces demandes d’avis permettent au service instructeur de
centraliser, et surtout de tenir compte, soit de la législation ou de la
réglementation autre que celle de l’urbanisme, soit de l’intérêt des autres
personnes publiques.
Mais, les consultations peuvent être multiples. A cet effet, et sous réserve
des dispositions spéciales édictées aux articles R.421-38-2 et s du Code
de l’urbanisme, “tous services, autorités et commissions qui n’ont pas
fait connaître leur réponse motivée dans le délai d’un mois à dater de la
réception de la demande d’avis, sont réputés avoir émis un avis favorable. Ce
délai est porté à deux mois en ce qui concerne les commissions nationales”
(art. R.421-15, dernier al. du Code de l’urbanisme).
Sauf texte contraire, les avis demandés sont purement consultatifs et
l’autorité compétente peut ne pas s’y conformer. Enfi n l’administration
compétente peut recueillir au-delà des textes tout avis qu’elle jugera
utile, mais il ne peut en résulter ni formalité supplémentaire ni allongement
des délais d’instruction, et l’administration ne peut se considérer
comme liée.
2.3 La décision de délivrance
ou non du permis de construire
Si cette tache incombe à la commune (ou par délégation à un établissement
public de coopération intercommunale), la décision est prise au
nom de celle ci. Le maire peut déléguer ses compétences à un adjoint.
Quelle soit positive ou négative, la décision est soumise au contrôle de
légalité dans les conditions du droit commun.
La décision express se présente sous la forme d’un arrêté qui suivant
le cas peut être municipal, préfectoral, ministériel ou émaner d’un
président d’un EPCI. Il doit être établi conformément aux dispositions
de l’article A.421-6-1 du Code de l’urbanisme.
La décision tacite est induite par le silence de l’administration au-delà
d’un délai de deux mois ou, s’il est supérieur, du délai d’instruction
notifi é. Le régime du permis tacite est fi xé par les articles R.421-12 et
R.421-14 du Code de l’urbanisme.
L’article R.421-19 du Code de l’urbanisme énumère les cas dans lesquels
le permis ne peut être obtenu de façon tacite.
2.3.1 le refus de permis
Aux termes de l’article L.421-3 du Code de l’urbanisme, « le permis
de construire ne peut être accordé que si les constructions projetées
sont conformes aux dispositions législatives et réglementaires concernant
l’implantation des constructions, leur destination, leur nature, leur
architecture, leurs dimensions, leur assainissement et l’aménagement
de leurs abords… ».
Dès lors, si les constructions ou travaux projetés ne sont pas conformes
à l’ensemble de ces règles, l’autorité compétente peut ou doit refuser le
permis. (art.L.421-5 du Code de l’urbanisme).
2.3.2 l’octroi du permis
- le permis conditionnel :
Le permis est dit conditionnel lorsque son octroi est assorti de prescriptions
ou conditions particulières. Il peut s’agir de prescriptions
techniques (sécurité, salubrité…) ou de contributions fi nancières (pour
réaliser l’équipement des terrains…).
- le permis dérogatoire :
Aux termes de l’article L.123-1 du Code de l’urbanisme, issu de la loi SRU,
les PLU ne peuvent faire l’objet d’aucune dérogation ; seules peuvent être
admises les adaptations mineures « rendues nécessaires par la nature du
sol, la confi guration des parcelles… ».
Malgré tout, l’article R.421-15 du Code de l’urbanisme, envisage le cas
de dérogations aux servitudes d’utilité publiques affectant l’utilisation
des sols.
- le permis valant autorisation de diviser :
Selon l’article R.421-7-1 du Code de l’urbanisme, il est délivré un permis
de construire valant autorisation de division d’un terrain non assujetti à
la réglementation des lotissements.
- le permis à titre précaire :
Dans les conditions fi xées par les articles L.423-1 à L.423-5 du Code
de l’urbanisme, il peut être délivré un permis à titre précaire, exceptionnellement
accordé, par exemple, pour l’édifi cation de constructions
provisoires dans un emplacement réservé.
- le permis de régularisation
Il s’agit d’un permis délivré lorsque les travaux autorisés ont déjà été
réalisés sans autorisation. La délivrance de ce type de permis ne couvre
pas le délit de construction sans permis et n’empêche pas les poursuites
pénales.
2.3.3 le sursis à statuer
L’autorité peut différer provisoirement sa réponse en prenant une mesure
de sauvegarde : le sursis à statuer., dont l’article L.111-7 du Code de
l’urbanisme fi xe les principes.
Le sursis à statuer obéit à des règles qui fi gurent à l’article L.111-8 du
Code de l’urbanisme :
- le caractère facultatif,
- le délai de validité qui ne peut excéder deux ans.
L’article L.123-6 du Code de l’urbanisme prévoit, dans le cas d’un PLU en
cours d’élaboration, que le sursis à statuer ne peut être opposé que si
les travaux projetés « sont de nature à compromettre ou à rendre plus
onéreuse l’exécution du futur plan ».
L’article L.111-10 du Code de l’urbanisme prévoit également que dans le
cas de projets de travaux publics ou d’opérations d’aménagement déjà
pris en considération, le sursis à statuer ne pourra être opposé qu’aux
travaux susceptibles de compromettre ou de rendre plus onéreuses les
opérations.
3/ LA MISE EN ŒUVRE DU PERMIS
DE CONSTRUIRE
La mise en œuvre d’un permis de construire n’est pas toujours une
chose évidente et peut être décalée dans le temps. Toutefois, le titulaire
devrait prendre garde à la date de préemption de sa demande (3.1)
et aux éventuelles modifi cations apporter aux projets de construction
(3.2).
En effet, il pourrait se voir appliquer différentes sanctions dans le cadre
des mesures de contrôle de conformité (3.3).
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 301

302
Urbanisme : le permis de construire
3.1 La péremption du permis
de construire
Aux termes de l’article R.421-32 du Code de l’urbanisme, le permis est
périmé si les constructions ne sont pas entreprises dans le délai de
deux ans qui suit sa délivrance. Cela concerne aussi les travaux ayant
commencé et interrompus pendant plus d’un an.
L’interruption de la péremption résulte du commencement des travaux,
c’est-à-dire des « actes matériels d’exécution ».
Au plus tard deux mois avant l’expiration du délai de validité du permis,
son bénéfi ciaire peut demander sa prorogation pour un an (art.R.421-32
du Code de l’urbanisme)
3.2 La modifi cation du permis
de construire
Pour pouvoir demander une modifi cation du permis, il faut que les
travaux ne soient pas achevés et que les modifi cations demandées soient
mineures par rapport au projet autorisé par le permis initial. Sinon, une
nouvelle demande de permis doit être déposée.
3.3 Le contrôle
de la conformité
L’article L.460-1 du code de l’urbanisme autorise le préfet, le maire,
les fonctionnaires assermentés à visiter les constructions en cours et à
procéder à toutes vérifi cations utiles.
Lorsque les travaux sont achevés, le bénéfi ciaire du permis doit le signaler
en adressant une déclaration d’achèvement de travaux (dans les 30
jours suivant la fi n des travaux, art.A.460-1 du Code de l’urbanisme).
Si il y a conformité (art.R.460-3 du Code de l’urbanisme), un certifi cat
de conformité est délivré. Cette procédure n’est en fait que facultative.
Elle n’est obligatoire que dans trois cas :
• travaux soumis aux dispositions de la loi sur les monuments historiques,
de la loi sur la protection des monuments naturels et des sites,
• travaux soumis aux dispositions du décret relatif aux immeubles de
grandes hauteurs, du décret relatif aux mesures de sécurité dans les
immeubles recevant du public,
• travaux réalisés à l’intérieur d’un parc national, ou réserve nationale.
Si la non conformité est constatée, le constructeur est avisé des motifs
qui s’opposent à sa délivrance et des sanctions encourues (art.R.460-4
du Code de l’urbanisme).
A quelques exceptions près, l’obtention du certifi cat de conformité
constitue une obligation pour le constructeur. Elle atteste que la construction
est bien conforme au permis qui l’a autorisée et le met à l’abri
de sanctions pénales.
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Faites le point sur vos connaissances
sur l’autorisation budgétaire
- les questions sont posées de différentes manières pour obliger le candidat à changer de méthode de raisonnement ;
- répondez aux questions en un temps donné : 10 minutes ;
- reportez-vous au corrigé (p. 304) pour connaître votre score.
1 - Qu’accordait la Grande charte ?
❑ Le consentement de l’impôt ❑ Le consentement annuel de l’impôt
❑ Le consentement trimestriel de l’impôt
2 - Qu’est ce qu’un crédit limitatif ?
❑ C’est un crédit dont l’objet est limité
❑ C’est un crédit dont le montant ne peut être dépassé ❑ C’est un crédit dont la durée est limitée
3 - Qu’est ce qu’une autorisation de programme ?
❑ C’est une autorisation d’engager des crédits
❑ C’est une autorisation de liquider des crédits ❑ C’est une autorisation de payer des crédits
4 - Qu’est ce qu’un crédit provisionnel ?
❑ C’est un crédit dont le montant peut être prolongé
❑ C’est un crédit dont le montant peut être dépassé ❑ C’est un crédit dont le montant peut être annulé
5 - Un transfert de crédit
❑ a pour effet de changer la nature d’une dépense
❑ a pour effet de changer le destinataire de la dépense ❑ a pour effet de changer l’exercice de la dépense
6 - Un virement de crédit
❑ a pour effet de changer la nature d’une dépense
❑ a pour effet de changer le destinataire de la dépense ❑ a pour effet de changer l’exercice de la dépense
7 - Un report de crédit
❑ a pour effet de changer la nature d’une dépense
❑ a pour effet de changer le destinataire de la dépense
❑ a pour effet de changer l’exercice de la dépense
8 - Un chapitre contient des dépenses
❑ de même nature
❑ de même destination ❑ de même nature ou de même destination
9 - Le système de la gestion
❑ rattache les opérations fi nancières à l’année où elles naissent
❑ rattache les opérations fi nancières à l’année où elles sont réalisées
❑ rattache les opérations fi nancières à l’année où elles sont contrôlées
10 - Il existe un crédit global pour dépenses…
❑ accidentelles ❑ exceptionnelles ❑ particulières
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 303

304
Testez vos connaissances
Faites le point sur vos connaissances
sur l’autorisation budgétaire
A partir de ce corrigé, établissez votre score. Le maximum de points est de 11.
1 - Qu’accordait la Grande Charte ?
■ Le consentement de l’impôt (1 point) ❑ Le consentement annuel de l’impôt
❑ Le consentement trimestriel de l’impôt
2 - Qu’est ce qu’un crédit limitatif ?
❑ C’est un crédit dont l’objet est limité
■ C’est un crédit dont le montant ne peut être dépassé (1 point) ❑ C’est un crédit dont la durée est limitée
3 - Qu’est ce qu’une autorisation de programme ?
■ C’est une autorisation d’engager des crédits (1 point)
❑ C’est une autorisation de liquider des crédits ❑ C’est une autorisation de payer des crédits
4 - Qu’est ce qu’un crédit provisionnel ?
❑ C’est un crédit dont le montant peut être prolongé
■ C’est un crédit dont le montant peut être dépassé (1 point) ❑ C’est un crédit dont le montant peut être annulé
5 - Un transfert de crédit
❑ a pour effet de changer la nature d’une dépense
■ a pour effet de changer le destinataire de la dépense (1 point) ❑ a pour effet de changer l’exercice de la dépense
6 - Un virement de crédit
■ a pour effet de changer la nature d’une dépense (1 point)
❑ a pour effet de changer le destinataire de la dépense ❑ a pour effet de changer l’exercice de la dépense
7 - Un report de crédit
❑ a pour effet de changer la nature d’une dépense
❑ a pour effet de changer le destinataire de la dépense
■ a pour effet de changer l’exercice de la dépense (1 point)
8 - Un chapitre contient des dépenses
❑ de même nature
❑ de même destination ■ de même nature ou de même destination (1 point)
9 - Le système de la gestion
❑ rattache les opérations fi nancières à l’année où elles naissent
■ rattache les opérations fi nancières à l’année où elles sont réalisées (1 point)
❑ rattache les opérations fi nancières à l’année où elles sont contrôlées
10 - Il existe un crédit global pour dépenses…
CORRIGÉ
■ accidentelles (1 point) ■ exceptionnelles (1 point) ❑ particulières
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Faites le point sur vos connaissances
sur la loi organique relative aux
lois de fi nances du 1 er août 2001
- les questions sont posées de différentes manières pour obliger le candidat à changer de méthode de raisonnement ;
- répondez aux questions en un temps donné : 10 minutes ;
- reportez-vous au corrigé (p. 306) pour connaître votre score
1 - La loi organique ne s’appliquera qu’à partir du budget :
❑ 2004 ❑ 2005 ❑ 2006
2 - La loi organique prévoit que les crédits seront votés par :
❑ chapitre ❑ programme ❑ titre
3 - La loi organique supprime
❑ les crédits provisionnels
❑ les virements de crédits
❑ les transferts de crédit
4 - La loi organique supprime
❑ les crédits ❑ les services votés ❑ les titres
5 - La loi organique supprime
❑ les redevances
❑ les impositions de toutes natures
❑ les taxes parafi scales
6 - La loi organique modifi e la date limite du dépôt
❑ de la loi de fi nances de l’année
❑ de la loi de fi nance rectifi cative
❑ de la loi de règlement
7 - S’agissant des budgets annexes, la loi organique
❑ les supprime ❑ les maintient ❑ les modifi e
8 - S’agissant des comptes spéciaux, la loi organique en prévoit
❑ 2 catégories ❑ 4 catégories ❑ 6 catégories
9 - S’agissant des prélèvements sur recettes, la loi organique
❑ les supprime ❑ les prévoit ❑ les supprime à terme
10 - La loi organique est issue
❑ d’un projet de loi
❑ d’une proposition de loi
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 305

306
Testez vos connaissances
Faites le point sur vos connaissances
sur la loi organique relative aux
lois de fi nances du 1 er août 2001
- A partir de ce corrigé, établissez votre score. Le maximum de points est de 10.
1 - La loi organique ne s’appliquera qu’à partir du budget :
❑ 2004 ❑ 2005 ■ 2006 (1 point)
2 - La loi organique prévoit que les crédits seront votés par :
❑ chapitre ■ programme (1 point) ❑ titre
3 - La loi organique supprime
■ les crédits provisionnels (1 point)
❑ les virements de crédits
❑ les transferts de crédit
4 - La loi organique supprime
❑ les crédits ■ les services votés (1 point) ❑ les titres
5 - La loi organique supprime
❑ les redevances
❑ les impositions de toutes natures
■ les taxes parafi scales (1 point)
6 - La loi organique modifi e la date limite du dépôt
❑ de la loi de fi nances de l’année
❑ de la loi de fi nance rectifi cative
■ de la loi de règlement (1 point)
7 - S’agissant des budgets annexes, la loi organique
❑ les supprime ■ les maintient (1 point) ❑ les modifi e
8 - S’agissant des comptes spéciaux, la loi organique en prévoit
❑ 2 catégories ■ 4 catégories (1 point) ❑ 6 catégories
9 - S’agissant des prélèvements sur recettes, la loi organique
❑ les supprime ■ les prévoit (1 point) ❑ les supprime à terme
10 - La loi organique est issue
❑ d’un projet de loi
■ d’une proposition de loi (1 point)
CORRIGÉ
1 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Cahier n° 2 - 14/1640 - 8 avril 2002
P R É P A R A T I O N AUX CONCOURS
Cahier détaché
Réussir
le concours
d’attaché
2002
26
N°
• Gestion administrative
• Droit civil : la propriété
• Environnement : la protection
des espaces, l’eau
• Urbanisme : les schémas de
cohérence territoriale, les cartes
communales
• Finances : les principes de droit
budgétaire
• Actualité : les sectes,
le harcèlement au travail

Sommaire
GESTION ADMINISTRATIVE : QUELLE ÉPREUVE ?.................................... 225
LE DÉROULEMENT DE L’ÉPREUVE ................................................................................................ 225
LE PROGRAMME DE L’ÉPREUVE.................................................................................................... 225
A) Les organisations et leur gestion.................................................................................................. 225
B) Les méthodes du traitement administratif .................................................................................... 225
C) Systèmes et techniques d’information et de communication .......................................................... 225
D) L’optimisation du travail administratif .......................................................................................... 226
L’ORGANISATION DES RÉVISIONS ................................................................................................. 226
DROIT CIVIL : LA PROPRIÉTÉ .................................................................. 227
I/ LE CONTENU DU DROIT DE PROPRIÉTÉ ..................................................................................... 227
I.1) Les prérogatives découlant du droit de propriété ......................................................................... 227
I.2) Les limites à l’exercice du droit de propriété............................................................................... 227
II/ LES MODES D’ACQUISITION DU DROIT DE PROPRIÉTÉ ............................................................. 227
II.1) L’occupation ........................................................................................................................... 227
II.2) L’accession............................................................................................................................. 227
II.3) La possession acquisitive......................................................................................................... 227
II.4) L’acquisition conventionnelle ................................................................................................... 228
III/ LA REVENDICATION DU DROIT DE PROPRIÉTÉ ......................................................................... 228
ENVIRONNEMENT : LA PROTECTION DES ESPACES................................ 229
I/ LA MAÎTRISE DU DÉVELOPPEMENT............................................................................................ 229
A) Les sites et monuments naturels.................................................................................................. 229
B) Les espaces naturels sensibles .................................................................................................... 229
C) Les parcs naturels régionaux ....................................................................................................... 230
II/ LA CONSERVATION DE LA NATURE............................................................................................ 230
A) Les parcs nationaux.................................................................................................................... 230
B) Les réserves............................................................................................................................... 231
URBANISME : LES SCHÉMAS DE COHÉRENCE TERRITORIALE................ 233
I/ L’OBJET DES SCHÉMAS DE COHÉRENCE TERRITORIALE ............................................................ 233
II/ LES CONSÉQUENCES DU DÉFAUT D’ADOPTION
DES SCHÉMAS DE COHÉRENCE TERRITORIALE............................................................................. 233
III/ LA PLACE DES SCHÉMAS DE COHÉRENCE TERRITORIALE
DANS LA HIÉRARCHIE DES NORMES ............................................................................................ 233
IV/ LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION DES SCOT............................................................................. 233
IV.1) Les personnes publiques compétentes...................................................................................... 234
IV.2) Éléments constitutifs .............................................................................................................. 234
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 221

222
IV.3) Le déroulement de la procédure............................................................................................... 235
V/ LA MISE EN ŒUVRE DES SCOT ................................................................................................. 235
V.1) Adoption du schéma et entrée en vigueur .................................................................................. 235
V.2) Durée et révision du schéma..................................................................................................... 235
URBANISME : LES CARTES COMMUNALES ............................................. 237
I/ L’OBJET DES CARTES COMMUNALES ......................................................................................... 237
II/ LA VALIDITÉ ET CONSÉQUENCES DES CARTES COMMUNALES .................................................. 237
III/ L’ÉLABORATION DE LA CARTE COMMUNALE ............................................................................ 237
III.1) Contexte et personnes compétentes......................................................................................... 237
III.2) Contenu ................................................................................................................................ 237
III.3) Les différentes étapes ............................................................................................................ 237
IV/ EFFETS ET OBLIGATIONS DE COMPATIBILITÉ ........................................................................... 237
ENVIRONNEMENT : L’EAU....................................................................... 239
I/ LES MOYENS D’ACTION.............................................................................................................. 239
A) Les organes ............................................................................................................................... 239
B) La planifi cation.......................................................................................................................... 240
C) Les fi nances .............................................................................................................................. 240
II/ LES MODALITÉS DE L’ACTION ................................................................................................... 241
FINANCES PUBLIQUES : LES PRINCIPES DE DROIT BUDGÉTAIRE
DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES..................................................... 243
I/ LES PRINCIPES D’AUTORISATION .............................................................................................. 243
A) La spécialité .............................................................................................................................. 243
B) L’annualité ................................................................................................................................ 243
II/ LES PRINCIPES DE PRÉSENTATION .......................................................................................... 243
A) L’unité....................................................................................................................................... 243
B) L’universalité ............................................................................................................................. 244
CULTURE GÉNÉRALE : L’ÉGALITÉ DES CHANCES,
LE DÉFI RÉPUBLICAIN ........................................................................... 245
I/ LA JUSTICE SOCIALE : ENTRE ÉGALITARISME ET ÉGALITÉ DES CHANCES .................................. 245
I.1) Classes sociales et catégories sociales........................................................................................ 245
I.2) L’égalité des chances, une utopie .............................................................................................. 245
I.3) …L’égalitarisme, une autre utopie ............................................................................................. 245
II/ LA MÉRITOCRATIE À L’ÉPREUVE DES FAITS .............................................................................. 246
II.1) L’impôt et l’école de la République........................................................................................... 246
II.2) Les héritiers ........................................................................................................................... 246
II.3) L’école en accusation .............................................................................................................. 246
III/ DE NOUVELLES RÉPONSES À CONSTRUIRE............................................................................. 247
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

ACTUALITÉ : LES SECTES ....................................................................... 249
I/ LE PHÉNOMÈNE SECTAIRE ........................................................................................................ 249
1) Éléments de défi nition................................................................................................................ 249
2) L’organisation des sectes............................................................................................................. 250
3) L’indéniable poids économique et fi nancier des sectes................................................................... 251
4) Les fraudes................................................................................................................................ 251
II/ LA SANCTION DES DÉRIVES SECTAIRES.................................................................................... 252
1) Un dispositif juridique étoffé mais diffi cile à mettre en œuvre ........................................................ 252
2) L’apport de la loi About-Picard..................................................................................................... 252
ACTUALITÉ : LE HARCÈLEMENT PSYCHOLOGIQUE
ET SEXUEL AU TRAVAIL.......................................................................... 255
I/ LE HARCÈLEMENT MORAL......................................................................................................... 255
I.2) Les recours contre les actes de harcèlement moral...................................................................... 255
II/ LE HARCÈLEMENT SEXUEL....................................................................................................... 256
II.1) La notion de harcèlement sexuel .............................................................................................. 256
II.2) Les recours contre le harcèlement sexuel .................................................................................. 256
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 223

GESTION ADMINISTRATIVE : Quelle épreuve ?
Depuis quelques semaines, certains candidats préparent les épreuves orales
à l’avance avant d’avoir les résultats des épreuves écrites suivant en cela
nos conseils.
Plusieurs d’entre eux demandent des informations relatives à l’épreuve
orale spécialité gestion administrative. On peut comprendre leur incertitude
voire leur inquiétude en raison de la spécifi cité de cette épreuve.
Il faut préciser que de toutes les épreuves, celle-ci est la plus fl oue et la
plus incertaine. Deux raisons à cela : le programme peu développé et la
bibliographie aride.
Ce postulat étant posé, il faut dégager des éléments permettant d’aider
des candidats à affronter cette étape vers la réussite au concours.
LE DÉROULEMENT DE L’ÉPREUVE
Comme à l’accoutumée, il convient de se rappeler la défi nition de l’épreuve.
Celle-ci se déroule sur quinze minutes avec quinze minutes de préparation.
Le candidat tire une question qui doit porter sur le programme
présenté dans la brochure du CNFPT. Le jury composé de trois personnes
environ comporte des formateurs, des professionnels et des élus.
N’oubliez pas, vous disposez d’un temps de préparation, il faut l’utiliser
totalement. Soyez aimable mais ferme sur l’exercice de ce droit. Rappelons
que vous disposez de feuilles de brouillon fournies par le CNFPT, il ne faut
pas venir avec ses propres feuilles. Sur votre table de préparation, vous aurez
le sujet, les feuilles de brouillon, vos stylos, une montre exclusivement.
Le temps de préparation écoulé, les agents du CNFPT vous demandent de
vous présenter devant le jury spécialisé sur votre épreuve et la matière
que vous aurez choisie. Vous présentez le sujet et vous traitez la question
avec un plan structuré en deux ou trois parties avec une logique et une
cohérence réelles. Nous renvoyons sur ces points aux articles parus sur
l’oral de spécialité et l’élaboration du plan.
En particulier pour l’épreuve de gestion administrative, le positionnement
du sujet est essentiel. Plus le fl ou est palpable, plus il convient
de défi nir les termes de la question. Plusieurs avantages sont liés
à cette démarche. Tout d’abord, le jury vous saura gré de préciser
le cadre de votre intervention, deuxièmement vous pourrez mieux
structurer votre approche et enfi n, le sujet ne trouvant peut-être
pas de réponses, le plus utile reste souvent de défi nir les points
importants. Observez certains essais rédigés par des « spécialistes »,
la phase d’analyse de la question ou du problème est précise et rigoureuse
en revanche celle relative aux propositions est bien plus réduite
pour ne pas dire indigente. Ne tombez pas dans cette indigence, mais
il est clair qu’un sujet portant sur les perspectives des 35 heures peut
laisser sec plus d’un candidat et même d’un spécialiste sauf à borner
le thème.
Comme pour les autres épreuves, le candidat peut être soumis à des
questions du jury. Celles-ci portent sur les termes du sujet qui n’ont
pas été ou mal défi nis. Dans d’autres cas, il s’agit d’affi rmer une
opinion pour observer les réactions du candidat ou de présenter
une situation, un cas pour apprécier la capacité d’analyse du futur
attaché. Il peut même y avoir des questions insolubles ou dont vous
ne connaissez pas la réponse, il faut être honnête avec vous et avec
le jury et dire que vous n’avez pas la réponse. Rien n’est pire qu’un
candidat qui fait croire qu’il a la réponse et énonce n’importe quel
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propos. N’oubliez pas, vous avez dans le jury des personnes relativement
spécialisées sur le thème. Il est inutile de prétendre les promener
dans un dédale d’erreurs et d’approximations.
Ainsi, vous le constatez, la présentation de l’épreuve ne contient guère d’originalité
par rapport aux autres. C’est le programme qui fait la différence.
LE PROGRAMME DE L’ÉPREUVE
Comme nous l’avons écrit précédemment, le programme brille par un fl ou
certain. En voici la présentation telle qu’elle résulte de la brochure du CNFPT.
A) Les organisations
et leur gestion
Les organisations en tant que système : typologie des organisations en
fonction de leurs fi nalités, leur structure, leurs relations avec l’environnement,
leurs modes de gestion, leur dimension humaine et sociologique.
La gestion et le travail administratif : traitement et utilisation de l’information
en vue de la décision.
L’introduction des nouvelles méthodes de gestion : aspects psychologiques
et humains.
L’organisation des services : l’information des personnels et des partenaires
internes et externes.
B) Les méthodes du traitement
administratif
La gestion d’information : nature ; structure, représentation
La gestion des informations : saisie, collecte, traitement, diffusion
Les supports d’information : étude comparative
La mise en ordre des informations : défi nition, conception, organisation,
utilisation et archivage des fi chiers
Le mode de traitement des informations : traitement manuel, mécanisé,
automatisé
Conséquence du choix sur l’organisation du travail administratif
L’automatisation des traitements de données et les libertés individuelles
C) Systèmes et techniques
d’information
et de communication
Les circuits d’information : les fl ux d’information, l’organisation et la
conception des réseaux
Analyse critique des processus
L’information des destinataires : l’adaptation de l’information à la qualité
des destinataires en volume, délai, mode de présentation
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 225

226
Gestion administrative : quelle épreuve ?
D) L’optimisation du travail
administratif
Ordonnancement des tâches
Détermination des coûts administratifs et leur minimisation
Contrôle du travail administratif
La lecture du programme permet de mesurer l’ampleur du travail à
accomplir au stade de la préparation. Il convient de regrouper des
informations portant sur l’organisation des entreprises en sélectionnant
ce qui peut être appliqué au monde des collectivités territoriales.
De surcroît, il convient de suivre l’actualité de ces mêmes collectivités
pour repérer les thèmes pertinents dans la gestion de l’administration.
L’ORGANISATION DES RÉVISIONS
À partir des titres du programme, des pistes peuvent être suivies :
• La notion d’organisation,
• La notion d’information,
• La notion de travail administratif,
• L’utilisation de l’informatique,
• La gestion du personnel,
• La place de l’usager,
• L’évaluation des politiques publiques.
Aussi faites de fi ches sur ces points.
L’expérience du concours des années précédentes montre que l’informatique
et ses implications dans le monde du travail viennent en premier lieu
des questions posées. À titre d’exemple, il peut s’agir de ces questions :
« la mise en réseau » ou « l’adaptation des agents à l’introduction de
l’informatique ». Certains sujets croisent l’informatique et des points
juridiques « l’archivage des données et la confi dentialité », « le secret
professionnel et la mise en réseau », « le droit à la modifi cation des
informations personnelles ».
L’actualité peut et doit inciter le candidat à réaliser des fi ches sur les
thèmes relatifs à l’organisation du travail dans l’administration. Il en
est ainsi des « 35 heures et de l’ARTT », « la résorption de l’emploi
précaire », « la participation des agents à la défi nition des missions de
services publics ».
Certaines questions sont plus anciennes, mais traduisent des problèmes
permanents : « la responsabilité dans le service public », « l’évaluation
des politiques publiques notamment dans le secteur social »,
Des ouvrages peuvent être à l’origine d’une question, il en est ainsi de ceux
qui sont relatifs aux harcèlements sexuels ou moral, le rôle de la hiérarchie.
Des réformes d’autres administrations peuvent susciter des questions
comme la réforme de l’État ou encore la réforme de la commande publique
(marchés publics).
Ainsi le candidat peut s’appuyer sur quelques ouvrages théoriques,
mais il devra impérativement compléter avec des données plus
actuelles.
Deux ouvrages généraux :
- La sociologie des organisations
Philippe BERNOUX
Coll. POINTS
Ed. du SEUIL
- L’économie des organisations
Claude MENARD
Coll. Repères
Ed. la Découverte
Trois numéros des Cahiers français
N° 295 l’Internet
N° 296 Les libertés publiques
N° 304 les nouvelles questions de l’emploi
Hormis ces quelques références, les candidats ont tout intérêt à utiliser
la Gazette des communes et en particulier le numéro spécial relatif aux
outils du directeur des ressources humaines (fascicule complémentaire
au n° du 11 mars 2002). N’oubliez pas une donnée spécifi que, l’approche
doit concerner le monde des collectivités territoriales et non celles des
entreprises.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

DROIT CIVIL : La propriété
La propriété est un « droit inviolable et sacré » aux termes de l’art.
17 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. Il
a même été considéré comme « l’un des buts de la société politique »
(Ccel, 16 janv. 1982, D. 1983-169, note Hamon). Il s’agit donc d’un
droit fondamental auquel le législateur a consacré un grand nombre
de dispositions, tant pour en déterminer le contenu (1), les modes
d’acquisition (2) que les modes de revendication (3).
I/ LE CONTENU DU DROIT
DE PROPRIÉTÉ
« La propriété est le droit de jouir et de disposer des choses de la manière
la plus absolue, pourvu qu’on n’en fasse pas un usage prohibé par les
lois ou par les règlements. » (art. 544 du Code civil). Cette disposition
révèle que les prérogatives découlant du droit de propriété (1.1.) ne
sont pas sans limites (1.2.)
I.1) Les prérogatives
découlant du droit de propriété
Le droit de propriété confère à son titulaire des pouvoirs les plus étendus
sur la chose. Ces prérogatives sont de trois ordres :
- L’usus ou le droit d’user de la chose permet à son titulaire d’utiliser la
chose comme il l’entend, voire de ne pas s’en servir.
- Le fructus ou le droit de jouir de la chose permet à son titulaire d’en
percevoir les fruits ou de la laisser improductive.
- L’abusus ou le droit de disposer de la chose permet à son titulaire d’accomplir
tous actes de disposition juridique sur la chose : vente, donation
mais aussi tout acte de destruction matérielle ou d’abandon de la chose.
Le droit de propriété présente un caractère imprescriptible : le droit de
propriété ne s’éteint pas par son non-usage. Cependant le propriétaire
peut perdre son droit de propriété par le fait d’un tiers qui, par l’effet
d’une possession prolongée de la chose, peut en devenir propriétaire.
Le droit de propriété présente un caractère exclusif : le propriétaire peut
s’opposer à toute atteinte portée par un tiers. Ainsi, en cas d’empiétement
sur le terrain d’autrui, le juge ordonne, sur le fondement de l’art. 545
du Code civil, la démolition de la partie de la construction reposant sur
le fonds voisin quand le propriétaire l’exige et sans qu’il ait à justifi er
l’existence d’un préjudice particulier. Cette jurisprudence est constante.
I.2) Les limites à l’exercice
du droit de propriété
Ces limites tiennent à la protection de l’intérêt général (1.2.1.) et de
l’intérêt particulier (1.2.2.).
I.2.1. Les limites tenant à la protection de l’intérêt général
« Nul ne peut être contraint de céder sa propriété, si ce n’est pour cause
d’utilité publique, et moyennant un juste et préalable indemnité » (art.
545 du Code civil).
Le juge judiciaire veille au respect de la procédure d’expropriation publique
et fi xera, à défaut d’accord amiable, l’indemnité d’expropriation et il
est compétent pour réparer, s’il y a lieu, les conséquences d’une voie de
fait de l’Administration, c’est-à-dire d’une grave et manifeste illégalité
portant atteinte au droit de propriété.
I.2.2. Les limites à la protection de l’intérêt particulier
Sur le fondement de la théorie de l’abus de droit, la jurisprudence sanctionne
les utilisations abusives du droit de propriété sur le fondement
de l’art. 1382 du Code civil. Le juge recherchera l’existence d’une faute
constituée par un usage malveillant du droit de propriété, dans le seul
but de nuire à autrui. Si cet usage a causé un dommage, le propriétaire
sera tenu de le réparer en versant des dommages-intérêts.
Sur le fondement de la théorie des troubles du voisinage, la jurisprudence
sanctionne tout usage du droit de propriété qui occasionne des troubles
dépassant les inconvénients normaux du voisinage (bruit, odeur, vibrations,
etc.…) L’auteur du trouble sera tenu d’y mettre fi n ou de le réparer
en versant des dommages-intérêts à la victime, même s’il n’a commis
aucune faute.
II/ LES MODES D’ACQUISITION
DU DROIT DE PROPRIÉTÉ
Indépendamment de l’acquisition de la propriété par la voie successorale,
le droit de propriété peut s’acquérir par l’effet de l’occupation (2.1.),
l’accession (2.2.), la possession acquisitive (2.3.) ou d’un contrat (2.4.).
II.1) L’occupation
L’occupation consiste dans le fait de prendre possession d’une chose qui
n’appartient à personne avec l’intention de s’en rendre propriétaire.
Les biens qui n’appartiennent à personne sont soit des meubles qui n’ont
jamais eu de maître (gibier, poisson, certains produits maritimes), soit
des meubles abandonnés par leur maître.
II.2) L’accession
L’accession fait du propriétaire d’une chose principale, le propriétaire de
tout ce qui s’unit et s’incorpore à la chose. L’accessoire suit le sort du
principal : le propriétaire de la chose principale devient donc propriétaire
des choses accessoires par accession.
L’accession peut être naturelle. Ainsi, le propriétaire des arbres devient
propriétaire des fruits. L’accession peut être artifi cielle. Ainsi, le propriétaire
d’un terrain sera propriétaire de toutes les constructions ou
plantations réalisées sur ce terrain.
II.3) La possession
acquisitive
La loi fait produire à la possession d’une chose, un effet acquisitif de
propriété. Cependant, les règles diffèrent selon le bien possédé est un
immeuble (2.3.1.) ou un meuble (2.3.2.).
II.3.1. La possession prolongée d’un immeuble
Appelée encore usucapion, la prescription acquisitive de propriété est
un effet de la possession prolongée d’un immeuble. La possession est un
pouvoir de fait exercé sur la chose comme l’aurait fait un propriétaire.
La possession doit présenter certaines qualités : elle doit être continue
(un usage régulier de la chose), paisible (la chose ne doit pas avoir
été obtenue par un acte violent), publique (les actes de possession
doivent être apparents et non pas clandestins) et non équivoque (le
comportement du possesseur ne doit pas pouvoir s’interpréter comme
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 227

228
Droit civil : la propriété
l’exercice d’un autre droit, à titre de dépositaire, de locataire, d’époux
de propriétaire, par exemple).
Si la possession se prolonge au moins pendant 30 ans, elle permet
d’acquérir la propriété de l’immeuble. La bonne ou mauvaise foi du
possesseur est indifférente.
Le délai peut même être plus bref si les deux conditions suivantes sont
réunies :
- le possesseur est titulaire d’un juste titre, c’est-à-dire d’un titre en
vertu duquel il croyait acquérir valablement la propriété ;
- le possesseur est de bonne foi, c’est-à-dire qu’il ignorait complètement
au moment de l’acquisition que le titre n’était pas effi cace pour transférer
la propriété. Conformément au droit commun, la bonne foi se
présume (art. 2268 du Code civil).
Si ces deux conditions sont remplies, le délai sera, selon l’art. 2265 du
Code civil :
- de 10 ans si le propriétaire est domicilié dans le ressort de la cour
d’appel dans lequel se situe l’immeuble ;
- de 20 ans, s’il n’est pas domicilié dans le ressort de la cour d’appel
dans lequel est situé l’immeuble.
II.3.2. La possession d’un meuble
Pour les meubles, l’art. 2279 al. 1 er du Code civil dispose « En fait de
meubles, possession vaut titre ». A partir de la maîtrise corporelle d’un
bien, la loi présume le droit de propriété du possesseur. La possession
d’un meuble assure donc une protection énergique du droit de propriété
puisqu’elle supprime la possibilité même d’une action en revendication
dirigée contre le possesseur du meuble.
Cette règle ne s’applique qu’aux meubles qui ne sont pas soumis à
immatriculation. Elle ne concerne que les meubles corporels.
Elle suppose aussi la bonne foi du possesseur (art. 1141 du Code civil).
Dès lors, à l’égard du possesseur de mauvaise foi, la règle ne joue pas et
la propriété ne sera acquise qu’au bout de 30 ans.
La possession ne doit pas être entachée de vices. La possession doit être
paisible, publique et non équivoque. La continuité importe peu puisque
l’effet de la règle est immédiat.
Exceptionnellement, la revendication d’un meuble est admise contre un
possesseur de bonne foi, lorsque la chose a été perdue ou volée. La
revendication n’est possible que dans les 3 ans à compter de la perte ou
du vol (art. 2279 al. 2 du Code civil).
En principe, le possesseur de bonne foi doit restituer le meuble à son
propriétaire sans pouvoir réclamer le prix payé pour l’acquérir. Il dispose
cependant d’un recours contre celui qui lui a fourni la chose. Cependant,
si le possesseur de bonne foi a acheté l’objet dans une foire, dans une
vente publique ou chez un marchand de choses pareilles, il peut exiger
du propriétaire le remboursement du prix d’acquisition de la chose avant
de la lui restituer (art. 2280 du Code civil).
II.4) L’acquisition
conventionnelle
Le droit de propriété peut être transféré par l’effet d’un contrat : vente,
échange, donation, etc.… En principe, on est libre de choisir son cocontractant
et de déterminer le prix de la chose.
A l’égard des parties au contrat, le transfert de propriété se réalise,
en principe, solo consensu, c’est-à-dire par le seul échange des consentements,
quoique la chose n’ait pas encore été livrée ou le prix
payé (art. 1583 du Code civil). La règle joue tant en matière de
vente mobilière qu’en matière de vente immobilière. Les parties ont
cependant la possibilité de retarder conventionnellement le transfert
de propriété jusqu’à l’accomplissement d’une formalité ou le paiement
du prix, par exemple.
A l’égard des tiers, s’il s’agit d’un immeuble, le transfert de propriété
ne leur est opposable qu’à partir de l’accomplissement des formalités
de publicité foncière. Celle-ci se réalise à la Conservation des
hypothèques (ou au Livre foncier dans les départements d’Alsace-
Moselle). En cas de confl it entre plusieurs acquéreurs successifs,
le propriétaire est celui qui a publié le premier l’acte translatif
de propriété. S’il s’agit d’un meuble, la propriété du bien est, en
principe, acquise à celui qui est mis en possession le premier (cf.
2.3.2. et la règle de l’art. 2279 du Code civil). La loi prévoit des
exceptions pour les meubles incorporels soumis à des formalités de
publicité.
La loi réglemente de façon particulière, de nombreux contrats de vente :
vente d’immeuble à construire, ventes internationales, vente à domicile,
vente à crédit, vente à distance, etc.…
III/ LA REVENDICATION DU DROIT
DE PROPRIÉTÉ
L’action en revendication permet au propriétaire dépossédé de faire
valoir son droit de propriété auprès du tiers-possesseur. Il s’agit d’une
action réelle pétitoire par opposition aux actions possessoires, visant à
protéger le possesseur.
L’action est perpétuelle, elle peut être intentée au-delà de 30 ans, le
droit de propriété ne s’éteignant pas par son non-usage. Cependant le
défendeur peut bénéfi cier des effets de la prescription acquisitive de
propriété par une possession prolongée.
Le demandeur devra apporter la preuve de la propriété du bien qu’il
revendique. Le juge appréciera la force des éléments de preuve apportés
par chacune des parties.
Si l’action aboutit, le possesseur devra restituer le bien dans l’état où il
se trouve. Il n’est pas responsable des dégradations s’il est de bonne foi.
Au contraire, s’il est de mauvaise foi, il doit en répondre.
Le possesseur de bonne foi conserve les fruits perçus, qu’il les ait ou
non consommés (art. 549 du Code civil). Le possesseur de mauvaise
foi est comptable de tous les fruits qu’il a perçus (art. 548 et 549 du
Code civil).
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

ENVIRONNEMENT :
La protection des espaces
Pour protéger les sites, il faut les connaître. A cette fi n, dans un premier
temps, un inventaire des zones naturelles d’intérêt écologique, faunistique
et fl oristique (Znieff) a été établi en 1982 par le Muséum national d’histoire
naturelle. Cet inventaire a permis de recenser environ 23 % du territoire
métropolitain en tant que patrimoine naturel d’importance. A l’automne
1997, on comptait 12 032 Znieff I (couvrant environ quatre millions d’hectares)
et 1895 Znieff II couvrant environ douze millions d’hectares).
Dans un deuxième temps, la loi du 4 février 1995 d’orientation pour
l’aménagement et le développement du territoire dite « loi Barnier »
prévoyait la mise ne place dans chaque département d’un inventaire
départemental du patrimoine naturel. Cet inventaire recense : les sites,
paysages et milieux naturels défi nis en application de textes dont la liste
est fi xée par décret ainsi que les mesures de protection de l’environnement
prises en application des textes dont la liste est fi xée par décret,
ainsi que les moyens de gestion et de mise en valeur qui s’y rapportent,
le cas échéant. (art L 310-1 du Code de l’environnement)
Connaissant la situation, il est alors possible de mettre en place des
instruments de protection. Ceux-ci sont nombreux et variés. Toutefois,
on peut en distinguer deux grands types : ceux qui permettent la maîtrise
du développement économique dans les zones naturelles et ceux qui
visent plus spécifi quement la protection de la nature.
I/ LA MAÎTRISE DU DÉVELOPPEMENT
Un premier instrument existe depuis quelque temps déjà : les sites et monuments
naturels, un autre est plus récent : les espaces naturels sensibles, un
troisième s’est largement développé : les parcs naturels régionaux.
A) Les sites et monuments
naturels
La loi du 2 mai 1930 ayant pour objet de réorganiser la protection
des monuments naturels et des sites de caractère artistique s’inspire et
prolonge la loi du 2 août 1906 relative à la protection des monuments
historiques. Ses dispositions sont rassemblées et mises à jour dans le
Code de l’environnement (articles L 231-1 à L 241-22).
La notion de site n’est pas défi nie par la loi, il suffi t que la conservation
présente un intérêt, au point de vue artistique, historique, scientifi que,
légendaire ou pittoresque.
La protection peut se traduire de deux manières différentes.
a) L’inscription à l’inventaire
1. La procédure
L’initiative vient souvent du propriétaire, d’une association, voire de
l’administration elle-même. Un dossier est alors établi par la DIREN.
L’avis des Conseils municipaux concernés est demandé ainsi que celui de
la Commission départementale des sites, perspectives et paysages. La
décision est prise par arrêté du ministre de l’environnement.
2.Les effets
L’inscription entraîne pour les propriétaires l’obligation d’informer l’administration
de tous les projets de travaux de nature à modifi er l’état
ou l’aspect du site quatre mois au moins avant le début de ceux-ci.
L’Architecte des bâtiments de France (ABF) émet, soit un avis simple
sur les projets de construction, soit un avis conforme sur les projets de
démolition. La commission départementale des sites, perspectives et
paysages (CDSPP) peut être consultée dans tous les cas, et le ministre
peut évoquer les demandes de permis de démolir.
Le camping est interdit ainsi que la publicité du moins dans les sites
situés à l’intérieur d’une agglomération.
L’inscription des sites est souvent relayée soit par le classement pour les
sites naturels et ruraux, soit par les zones de protection du patrimoine
architectural, urbain et paysager pour les ensembles bâtis (ZPAUP).
b) Le classement du site
1. La procédure de classement
Comme la procédure de classement est relativement longue, pour éviter
toute déconvenue, l’administration notifi e au propriétaire son intention de
classer le site. Ce dernier ne pourra alors apporter aucun changement au
site, du moins pendant les 12 mois suivants. En cas de demande de permis
de construire, l’accord express du préfet ou du ministre est nécessaire.
Une enquête publique est obligatoire si le classement porte sur une propriété
privée. Le propriétaire doit faire connaître sa position relativement au
classement. Son silence pendant 20 jours suivant la clôture de l’enquête vaut
approbation si l’arrêté de mise à enquête lui a été notifi é. En l’absence d’une
telle notifi cation le silence vaut au contraire opposition au classement.
En cas d’accord du propriétaire le classement est prononcé par arrêté
ministériel sinon la décision est prise par décret en Conseil d’État après
avis de la Commission supérieure des sites.
2. Les effets du classement
Les travaux nécessitent une autorisation spéciale, soit du ministre chargé des
sites après avis de la CDSPP, soit du préfet du département qui peut saisir la
CDSPP mais doit recueillir l’avis de l’Architecte des bâtiments de France. L’effet
de l’inscription suit les terrains concernés, en quelque main qu’ils passent.
Certaines activités sont interdites : la publicité, le camping et le stationnement
des caravanes. L’aliénation du site doit être notifi ée au ministre
dans les 15 jours de la vente
B) Les espaces naturels
sensibles
Il s’agit en réalité d’une politique départementale de protection, de gestion
et d’ouverture au public d’espaces afi n de préserver la qualité des sites,
des paysages, des milieux naturels et d’assurer la sauvegarde des habitats
naturels que prévoit le Code de l’urbanisme (article L 142 et s.)
Cette politique devant être compatible avec les orientations des schémas
de cohérence territoriale et des chartes intercommunales de développement
et d’aménagement, lorsqu’ils existent ou avec les directives
territoriales d’aménagement ou en l’absence de directive territoriale
d’aménagement, avec les lois d’aménagement et d’urbanisme.
a) Les moyens…
Deux moyens sont prévus l’un est fi scal, l’autre est foncier.
1. Les moyens fi scaux :
la taxe départementale des espaces naturels sensibles
L’article L. 142-2 du Code de l’urbanisme en prévoit les modalités, tant
en ce qui concerne son établissement qu’en ce qui concerne l’utilisation
de son produit.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 229

230
Environnement : la protection des espaces
Cette taxe est établie sur tout le territoire du département par délibération
du Conseil général sur la construction, la reconstruction et
l’agrandissement des bâtiments. Son taux est fi xé par délibération du
Conseil général mais il est plafonné à 2 %.
Cette taxe doit permettre au Département d’acquérir par voie amiable
ou par expropriation ou par préemption des terrains ou de fi nancer
l’aménagement et l’entretien des « espaces naturels sensibles ». Elle
peut également permettre de participer à l’acquisition de terrains par le
Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres.
2. Les moyens fonciers : le droit de préemption
Pour la mise en œuvre de la politique des espaces naturels sensibles,
le conseil général peut créer des zones de préemption à l’intérieur
desquelles, le département dispose d’un droit de préemption sur tout
terrain qui fait l’objet d’une aliénation volontaire, à titre onéreux,
sous quelque forme que ce soit. L’existence d’une construction ne fait
pas obstacle à l’exercice du droit de préemption à condition que le
terrain soit de dimension suffi sante pour justifi er son ouverture au
public.
b)… d’une politique : le régime des espaces naturels
sensibles
Le président du Conseil général peut, par arrêté pris sur proposition
du conseil général, après délibération des communes concernées et
en l’absence de plan local d’urbanisme opposable, déterminer les bois,
forêts et parcs, dont la préservation est nécessaire et dans lesquelles
des mesures pourront être prises.
Par ailleurs, des décisions nécessaires à la protection des sites et paysages
compris dans les zones de préemption peuvent être prises notamment
l’interdiction de construire ou de démolir, et celle d’exécuter certains
travaux, constructions ou installations affectant l’utilisation du
sol, à l’exception des travaux visant à l’amélioration des exploitations
agricoles.
C) Les parcs naturels régionaux
Les parcs naturels régionaux concourent selon le Code de l’environnement
(Articles L.333-1 à L.333-4) à la politique de protection de l’environnement,
d’aménagement du territoire, de développement économique et social et
d’éducation et de formation du public et constituent un cadre privilégié des
actions menées par les collectivités publiques en faveur de la préservation
des paysages et du patrimoine naturel et culturel.
A ce jour, quarante parcs ont été créés.
Armorique
Avesnois
Ballons des Vosges
Brenne
Brière
Boucles de la Seine normande
Camargue
Caps et Marais d’Opale
Chartreuse
Causses du Quercy
Corse
Forêt d’Orient
Gâtinais Français
Grands Causses
Guyane
Haute-Vallée de Chevreuse
Haut-Jura
Haut-Languedoc
Landes de Gascogne
Livradois-Forez
Loire Anjou Touraine
Lorraine
Luberon
Marais du Cotentin et du Bessin
Martinique
Massif des Bauges
Montagne de Reims
Monts d’Ardèche
Morvan
Normandie-Maine
Perche
Périgord Limousin
Plaine de la Scarpe et de l’Escaut
Pilat
Queyras
Vercors
Verdon
Vexin français
Volcans d’Auvergne
Vosges du Nord
a) La création du parc
L’initiative de la création appartient au Conseil régional qui décide
de l’élaboration de la charte constitutive avec l’accord de l’ensemble
des collectivités territoriales concernées et en concertation avec les
partenaires intéressés, avant d’être soumise à l’enquête publique.
Le classement du parc est opéré par décret après avis des ministres
intéressés.
b) La charte constitutive du parc
Elle fi xe les objectifs à atteindre, les orientations des actions à mener
et les mesures permettant leur mise en œuvre. Elle engage pour dix ans
ses signataires - élus locaux, départementaux et régionaux - ainsi que
l’État qui l’a approuvée. Une procédure de révision permet, au bout de
dix ans, de redéfi nir un nouveau projet et de reconduire éventuellement
son classement.
Les documents d’urbanisme des communes d’un parc doivent être compatibles
avec sa charte.
c) La gestion du parc
L’organisme de gestion, était, en règle générale avant la loi du 2 février
1985 un établissement public Depuis cette loi ce ne peut être qu’un
syndicat mixte fermé.
II/ LA CONSERVATION DE LA NATURE
Le but recherché ici est d’abord et avant tout la conservation de la nature
et non pas l’aménagement touristique équilibré. Plusieurs instruments
existent, ils ont tendance à se diversifi er. On peut néanmoins distinguer,
d’une part les parcs nationaux et d’autre part ce que l’on appellera d’un
terme générique les réserves.
A) Les parcs nationaux
Le parc de Yellowstone, créé en 1872 aux USA a servi de modèle dans
le monde entier. En France, il faudra attendre la loi du 22 juillet 1960
et le décret du 31 novembre 1961 pour ouvrir la voie à la création de
La Vanoise et de Port-Cros en 1963. A ce jour sept parcs existent : les
Pyrénées Occidentales (1967), les Cévennes (1970), les Écrins (1973),
le Mercantour (1979), La Guadeloupe, (1989). Un projet est en train
d’aboutir : le parc national de mer d’Iroise.
Le Code de l’environnement prévoit à travers ses articles L. 331-1 à L.
331-25 les conditions de création, les règles d’organisation ainsi que le
régime juridique des parcs nationaux.
a) La création des parcs
L’initiative appartient au ministre de l’environnement qui fait réaliser
un certain nombre d’études en liaison avec d’autres ministères. De
nombreux avis sont demandés : aux conseils municipaux concernés, aux
conseils généraux, aux chambres d’agriculture et de commerce, au conseil
national de la protection de la nature et au comité interministériel
des parcs nationaux. Enfi n, le Premier ministre décide de la prise en
compte du projet par arrêté. Elle commence par une enquête publique,
le préfet donne son avis et enfi n le parc est créé par décret en Conseil
d’État.
b) L’organisation des parcs
Les parcs nationaux sont des établissements publics à caractère administratif.
Ils sont gérés par plusieurs organes.
1. Le conseil d’administration
Il comprend de 31 à 51 membres qui représentent : les élus locaux,
les associations de protection de la nature, les organismes nationaux
comme l’ONF, l’Ifremer etc., et le personnel.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Il élit parmi ses membres son président et éventuellement une commission
permanente chargée de prendre des décisions à sa place.
Le conseil défi nit la politique du parc et contrôle la gestion du directeur.
2. Le conseil scientifi que
Il n’est pas prévu par les textes, mais il existe dans tous les parcs. Par ses
avis et ses études, il permet de prendre des décisions éclairées.
3. Le directeur
Il est nommé par arrêté du ministre de l’environnement. Il est l’exécutif
du parc et à ce titre dispose de pouvoirs importants.
c) Le régime juridique des parcs
1. Les servitudes
Elles varient selon qu’il s’agit d’activités économiques ou de loisirs.
• activités économiques
- les activités agricoles et forestières sont possibles mais sous certaines
réserves
- les activités industrielles et commerciales, voire artisanales sont en
principe interdites
- les travaux publics ou privés sont interdits
- la publicité est interdite
- l’enfouissement des réseaux électriques ou téléphoniques est obligatoire
• activités de loisirs ou touristiques
- la chasse est interdite sauf dans le parc des Cévennes
- la pêche est réglementée
- la circulation est autorisée mais réglementée
- le survol est interdit à moins de 1000 mètres
2. Les pouvoirs
• les pouvoirs du directeur
- Il exerce les pouvoirs que le décret de classement lui attribue, et
notamment un pouvoir réglementaire
- Il dispose également de pouvoirs transférés par les collectivités territoriales,
notamment en ce qui concerne la gestion du domaine privé,
la voirie et la police.
• les pouvoirs du préfet
Si des travaux sont de nature à altérer le caractère du parc, le préfet, peut
saisir le ministre de l’environnement. En attendant la décision de celui-ci ou
celle du Premier ministre, le préfet peut ordonner la suspension des travaux.
3. Les sanctions
Des contraventions sont prévues pour sanctionner les infractions. Des
agents assermentés sont plus particulièrement chargés de les constater.
Enfi n, des zones dites « réserves intégrales » peuvent être instituées dans
un parc national afi n d’assurer, dans un but scientifi que, une protection
plus grande de certains éléments de la faune et de la fl ore.
B) Les réserves
a) Les réserves naturelles
La loi du 16 juillet 1976 a prévu dans son chapitre 3 l’existence de réserves
naturelles. Elles devaient succéder aux réserves que la loi du 1 er juillet 1957
avait mises en place, mais qui étaient relativement inadaptées. Aujourd’hui
le Code de l’environnement réglemente dans ses articles L 332-1 et suivants
leur création mais fi xe aussi l’essentiel de leur régime juridique.
1. Leur création
Des réserves naturelles peuvent être créées lorsque la conservation de
la faune, de la fl ore, du sol, des eaux, des gisements de minéraux et
de fossiles et, en général, du milieu naturel présente une importance
particulière ou qu’il convient de les soustraire à toute intervention
artifi cielle susceptible de les dégrader.
A compter du jour où l’autorité administrative notifi e au propriétaire
intéressé son intention de constituer une réserve naturelle, aucune
modifi cation ne peut être apportée à l’état des lieux ou à leur aspect
pendant un délai de quinze mois, sauf autorisation spéciale de l’autorité
administrative et sous réserve de l’exploitation des fonds ruraux selon
les pratiques antérieures. Ce délai est renouvelable une fois, par arrêté
préfectoral, à condition que les premières consultations ou l’enquête
publique aient commencé.
La procédure, généralement longue, est instruite par les services de
l’État. Un avis du Comité permanent du Conseil national de protection de
la nature est demandé, une enquête publique est menée.
La décision de classement est prononcée par décret, après consultation
de toutes les collectivités locales intéressées.
A défaut du consentement du propriétaire, le classement est prononcé
par décret en Conseil d’État.
2. Leur régime juridique
La réserve peut être gérée en régie ou par un établissement public. Lorsque
le premier mode de gestion est choisi une convention est généralement
passée avec une association.
Aucune modifi cation de l’état de l’environnement ne peut être apportée
sans autorisation. Les activités industrielles sont en principe interdites.
La chasse et la pêche sont également réglementées.
La France compte, à ce jour, 150 réserves naturelles protégeant 536.210
hectares, et 27 projets en cours de construction. On estime que le réseau
devrait atteindre une dimension satisfaisante avec 250 réserves naturelles
b) Les autres réserves
1. Les réserves Natura 2000 (art 414-1du Code
de l’environnement)
La directive 92/43/CEE du 21 mai 1992 concernant la conservation des
habitats naturels ainsi que de la faune et de la fl ore sauvages, dite
« directive Habitats » a pour objectif de maintenir les éléments vitaux du
patrimoine naturel dans un état de conservation favorable. À cette fi n,
elle établit un réseau écologique européen cohérent dénommé Natura
2000 (article 3) composé à la fois de zones spéciales de conservation
(ZSC), désignées par les États membres au titre de cette directive, et
de ZPS (zones de protection spéciale), désignées au titre de la directive
Oiseaux. En fonction des critères établis dans l’annexe III de la directive
Habitats, chaque État membre devait dresser un inventaire des sites
d’intérêt communautaire sur son territoire national, et soumettre, avant
juin 1995, la liste nationale de ces sites à la Commission européenne.
Sur la base des listes nationales et en accord avec les États membres,
la Commission devait établir, avant juin 1998, la liste de sites d’importance
communautaire (SIC). Enfi n, au plus tard en juin 2004, les
États membres sont tenus de désigner les SIC sélectionnés en tant que
ZSC pour lesquelles ils devront prendre les mesures de conservation
nécessaires impliquant, le cas échéant, des plans de gestion et des
mesures réglementaires, administratives ou contractuelles (article 6).
2. Réserves volontaires
L’initiative est prise par un propriétaire privé (personne physique ou
morale). L’arrêté d’agrément pris par le Préfet de département fi xe les
obligations du propriétaire en matière de surveillance et de protection
de la réserve. C’est donc au propriétaire qu’il appartient de gérer l’espace
protégé. Il le fait généralement avec l’aide d’une association qui rédige
un véritable plan de gestion. L’agrément est donné pour six ans, renouvelable
par tacite reconduction C’est une procédure déconcentrée qui
relève de la compétence du Préfet de département.
3. Les réserves Ramsar
C’est en 1986 que la France a adhéré à la Convention relative aux zones
humides d’importance internationale dite « Convention de Ramsar »,
signée en 1971.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 231

232
Environnement : la protection des espaces
Dix-sept zones ont été choisies selon des critères tels que la présence
d’espèces animales et végétales rares, en danger ou en grand nombre
(oiseaux d’eau notamment) ou le rôle qu’elle joue pour le maintien des
populations humaines. Ce choix constitue, pour chacune des zones humides
concernées, un label de reconnaissance international, et non une protection
réglementaire ou une mesure contraignante. Il met en évidence la nécessité
de maintenir et de préserver les caractéristiques écologiques et les richesses
de ces zones, par une utilisation rationnelle des ressources.
Il appartient ainsi à chaque habitant, chaque usager qui fait vivre, gère
ou exploite la zone humide, a fortiori les pouvoirs publics, de conserver
à long terme ces milieux vivants.
Réservé à des sites d’intérêt majeur, le label Ramsar peut en outre
faciliter l’accès à certaines aides publiques régionales, nationales et
communautaires.
4. L’arrêté de biotope
Cette protection permet la préservation de biotope (dunes, landes,
pelouses, mares, prairies humides…) nécessaires à la survie
d’espèces protégées. Elle favorise également la protection des
milieux contre les activités qui portent atteintes à leur équilibre
biologique.
L’arrêté préfectoral de protection de biotope fi xe les mesures techniques
qui peuvent permettre la conservation des milieux (par exemple, l’interdiction
ou la limitation des épandages de produits phytosanitaires,
des travaux sylvicoles, du curage de ruisseau…). La réglementation
vise le milieu lui-même et non les espèces qui y vivent (maintien du
couvert végétal, du niveau d’eau, interdiction des dépôts d’ordures, des
constructions…). Cette création se fait à l’instigation de l’État, en la
personne du Préfet de département.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

URBANISME : Les schémas
de cohérence territoriale
Outil de planifi cation instauré par la Loi relative à la Solidarité et au
renouvellement Urbains, le schéma de cohérence territoriale (SCOT) fi xe
les principes généraux d’aménagement et de développement cohérent
(1). Document fédérateur pour un territoire intercommunal, il défi nit
un projet global en déterminant les grands équilibres entre les espaces
urbains et à urbaniser et introduit la règle dite de l’urbanisation « limitée
» (2), en l’absence de schéma.
Répondant à un encadrement normatif précis (3), les Schémas de cohérence
territoriale, font l’objet d’une élaboration (4) et d’une mise en
œuvre spécifi que (5).
I/ L’OBJET DES SCHÉMAS
DE COHÉRENCE TERRITORIALE
L’objet des schémas de cohérence territoriale (SCOT) comporte deux
volets.
Le schéma détermine d’une part, avec les plans locaux d’urbanismes et
les cartes communales, les conditions permettant d’assurer les objectifs
généraux de la politique de l’urbanisme tels qu’ils sont défi nis à l’article
L.121-1 du Code de l’urbanisme : promouvoir une gestion équilibrée de
l’espace, garantir la mixité sociale et urbaine, assurer la maîtrise de
l’urbanisation.
Par application de l’article L.122-1 du Code de l’urbanisme, les SCOT
remplacent les schémas Directeurs et fi xe les objectifs suivants :
- exposer le diagnostic établi au regard des prévisions économiques et
démographiques et des besoins répertoriés en matière d’habitat, de
développement économique, d’aménagement de l’espace, d’environnement,
d’équilibre social de l’habitat, de transports, d’équipements et
de services ;
- présenter le projet d’aménagement et de développement durable retenu,
qui fi xe les objectifs des politiques publiques d’urbanisme en
matière d’habitat, de développement économique, de loisirs, de déplacements
des personnes et des marchandises, de stationnement des
véhicules et de régularisation du trafi c automobile ;
- fi xer les orientations générales de l’organisation de l’espace et de la
restructuration des espacements urbanisés, de déterminer les grands
équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les espaces
naturels et agricoles ou forestiers afi n de mettre en œuvre le projet
d’aménagement ;
- défi nir, notamment les objectifs relatifs à l’équilibre social de l’habitat
et à la construction de logements sociaux, à l’équilibre entre l’urbanisation
et la création de dessertes en transports collectifs, à l’équipement
commercial et artisanal, aux localisations préférentielles des
commerces, à la protection des paysages, à la mise en valeur des
entrées des villes et à la prévention des risques ;
- déterminer les espaces et sites naturels ou urbains à protéger.
D’autre part, les SCOT peuvent défi nir les grands projets d’équipements
et de services.
Il convient également de préciser que l’alinéa 8 de l’article L.122-1 du
Code de l’urbanisme prévoit que, pour leur exécution, les SCOT peuvent
être complétés, en certaines de leurs parties, par des schémas de secteur
qui en précisent et en détaillent contenu.
II/ LES CONSÉQUENCES DU DÉFAUT
D’ADOPTION DES SCHÉMAS
DE COHÉRENCE TERRITORIALE
Même si la loi n’impose pas la création d’un SCOT, les communes y
sont très fortement incitées par un mécanisme de « constructibilité
limitée ». L’article L.122-2 du Code de l’urbanisme dispose : « en
l’absence d’un schéma de cohérence territoriale applicable, les zones
naturelles et les zones d’urbanisation futures délimitées par les plans
locaux d’urbanisme des communes ne peuvent pas être ouvertes à
l’urbanisation ».
Il convient cependant de préciser que les dispositions de l’article L.122-2
ne sont applicables qu’à compter du 1er janvier 2002 (dernier alinéa
de l’article L.122-2). En d’autres termes, à partir du 1er janvier 2002,
l’article L.122-2 du Code de l’urbanisme gèle l’urbanisation des zones
naturelles et des zones d’urbanisation futures qui ne sont pas couvertes
par un SCOT.
Toutefois, l’article L.122-2 prévoit des exceptions. Ainsi, une extension
limitée de l’urbanisation peut être prévue par les plans locaux d’urbanisme
et les cartes communales avec l’accord du préfet (article L.122-2,
alinéa 2). De la même façon, lorsqu’un périmètre de SCOT aura été arrêté,
les communes pourront ouvrir à l’urbanisation les zones naturelles et
les zones d’urbanisation futures avec l’accord de l’EPCI qui élabore le
SCOT (article L.122-2, alinéa 3 du Code de l’urbanisme). Enfi n, l’alinéa 4
de l’article L.122-2 précise que ces dispositions ne sont pas applicables
dans les communes situées à plus de 15 kilomètres de la périphérie d’une
agglomération de plus de 15 000 habitants et, à plus de 15 kilomètres
du rivage de la mer.
Enfi n, le préfet pourra, par arrêté motivé pris après avis de la commission
de conciliation, constater l’existence d’une rupture géographique due à
des circonstances naturelles, notamment au relief, et exclure du champ
d’application du présent article une ou plusieurs communes situées à
moins de 15 kilomètres de la périphérie d’une agglomération de plus
de 15 000 habitants.
Le projet de loi a été modifi é par le Sénat le 24 janvier 2002 (n° 3556)
en ce qui concerne l’application des dispositions à compter du 1er janvier
2002. Ainsi, l’entrée en vigueur de la règle d’urbanisation pourrait être
repoussée au 1er janvier 2003.
III/ LA PLACE DES SCHÉMAS
DE COHÉRENCE TERRITORIALE DANS
LA HIÉRARCHIE DES NORMES
Au titre de l’article L.122-1 du Code de l’urbanisme, le SCOT doit respecter
les équilibres résultant des principes énoncés aux articles L.110 et
L.121-1 du Code de l’urbanisme.
Le contenu des schémas de cohérence territoriale doit ensuite être
compatible avec les directives territoriales d’aménagement ou avec les
schémas ayant les mêmes effets. Il doit enfi n être compatible avec les
chartes des parcs naturels régionaux et les directives paysagères.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 233

234
Les schémas de cohérence territoriale
Les SCOT, comme les SD, doivent prendre en compte les programmes
d’équipement de l’État, des collectivités locales et des établissements
et services publics.
Les programmes locaux de l’habitat, les plans de déplacements
urbains, les schémas de développement commercial, les plans locaux
d’urbanisme, les plans de sauvegarde et mise en valeur, les cartes communales,
les opérations foncières et les opérations d’aménagement
défi nies par décret en Conseil d’État sont soumis à une obligation
de compatibilité avec les schémas de cohérence territoriale et les
anciens schémas directeurs.
Lorsqu’un programme local de l’habitat, un plan de déplacement
urbain, un document d’urbanisme, une opération foncière ou d’aménagement
comprend des dispositions qui ne sont pas compatibles
avec le SCOT, ce document ne peut être approuvé ou créé que si l’établissement
public qui a élaboré ledit SCOT l’a préalablement révisé.
Dans ce cas, la révision du SCOT et l’approbation du document ou
la création de l’opération d’aménagement font l’objet d’une enquête
publique unique.
IV/ LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION
DES SCOT
Le régime de l’établissement et de la gestion des SCOT, est différent de
celui des schémas directeurs. D’abord, leurs conditions d’élaboration et de
gestion (4.1) sont modifi ées par l’application de la règle de l’urbanisation
limitée et la pérennisation de l’établissement public en charge du schéma.
Les procédures (4.2) sont ensuite allégées et démocratisées (4.3).
IV.1) Les personnes publiques
compétentes
L’article L.122-3-I du Code de l’urbanisme confi e l’initiative de l’élaboration
des SCOT aux communes ou aux groupements de communes compétents.
Mais la procédure relève d’un établissement public de coopération
intercommunale (EPCI) ou d’un syndicat mixte (article L.122-4 du Code
de l’urbanisme).
La loi ne permet plus au préfet de prendre l’initiative de l’élaboration ou de la
modifi cation pour permettre une application locale des normes supérieures.
La nouveauté réside aussi dans le lien étroit entre cet établissement
intercommunal et le schéma. D’une part, cette structure intercommunale
est chargée de l’établissement du document, mais aussi de sa gestion
régulière, de son suivi et de sa révision. D’autre part, la dissolution de
l’établissement public emporte abrogation du schéma, sauf si un autre
établissement public en assure le suivi.
Le périmètre du SCOT constitué « d’un seul tenant et sans enclave »
est arrêté par le préfet (article L.122-3-III du Code de l’urbanisme).
Lorsque le périmètre concerne des EPCI compétents en matière de SCOT,
ils recouvrent la totalité du périmètre de ces établissements (article
L.122-3-I I du Code de l’urbanisme).
IV.2) Éléments constitutifs
Le décret n° 2001-260 du 27 mars 2001 détermine les éléments constitutifs
de schéma. Après un rapport de présentation, il comprend un document
d’orientation assorti de documents graphiques (articles R.122-2
et R.122-3), dont les dispositions sont opposables dans les conditions
prévues par le dernier alinéa de l’article L 122-1 de la Loi SRU.
IV.2.1. Le rapport de présentation
Le texte du rapport présente une analyse du projet d’aménagement et
les choix qu’il implique, eu égard aux principes directeurs de la loi,
notamment la diversité des fonctions urbaines et la mixité sociale. Pour
cela, le rapport de présentation doit :
• exposer le diagnostic urbain ;
• analyser l’état initial de l’environnement,
• présenter le projet d’aménagement et de développement durable,
• expliquer les choix retenus au regard des objectifs et principes directeurs
de la loi, ainsi que des normes et documents supérieurs (notamment
la diversité des fonctions urbaines, la mixité sociale et les
directives territoriales d’aménagement),
• préciser également, le cas échéant, les principales phases de réalisation
envisagées, et enfi n,
• évaluer les incidences prévisibles des orientations du schéma sur
l’environnement et exposer la manière dont il prend en compte le
souci de sa préservation et de sa mise en valeur (article L.122-1 du
Code de l’urbanisme).
IV.2.2. Le document d’orientation
Accompagné de documents graphiques, il doit respecter les objectifs et
principes directeurs de la loi. Le document d’orientation précise :
• les dispositions générales de l’orientation de l’espace et de la restructuration
des secteurs urbains ;
• les espaces et sites naturels ou urbains à protéger dont il peut défi nir
la localisation ou la délimitation, les documents graphiques identifi ant
les terrains concernés ;
• les grands équilibres entre les espaces urbains et à urbaniser et les
espaces naturels, agricoles ou forestiers ;
• les conditions permettant de favoriser le développement de l’urbanisation
prioritaire desservis par les transports collectifs (en zone de
montagne, le schéma précise, le cas échéant,
• l’implantation et l’organisation générale des unités touristiques nouvelles).
L’ouverture à l’urbanisation (zones naturelles agricoles, extensions
urbaines) peut être subordonnée à la création de dessertes en transports
collectifs et à l’utilisation de terrains situés en zone urbanisée
et dûment équipés. Le SCOT peut défi nir les projets de grands équipements
et de service, en particulier de transport, nécessaires à sa
mise en œuvre.
Le document d’orientation précise également de nouveaux objectifs,
notamment :
• l’équilibre social de l’habitat et la construction de logements sociaux ;
• la cohérence entre l’urbanisation et la création de dessertes en transports
collectifs ;
• la prévention des risques ;
• la protection des paysages,
• la mise en valeur des entrées de ville,
• l’équipement commercial et artisanal, aux localisations préférentielles
des commerces et aux autres activités économiques.
L’objectif concernant les entrées de ville est très important, puisque
s’y concentrent les grands centres commerciaux. Ces nouvelles dispositions
pourront être précisées dans des futurs schémas de développement
commercial (SDC), dont la présente loi fait mention et qui
devront être compatibles avec les SCOT. Pour l’instant, ces schémas
spécifi ques au commerce sont en attente d’une réelle assise juridique,
les textes réglementaires en défi nissant les modalités n’étant pas
encore intervenus.
IV.2.3. Les documents graphiques
Ils traduisent les orientations. A l’instar de la jurisprudence antérieure,
en cas de contradiction entre le document d’orientation et les
documents graphiques, le premier l’emporte. Cette règle devrait
être d’application générale, et l’exception dégagée par le juge pour
le schéma directeur d’Ile-de-France où les documents graphiques
prévalaient sur le rapport de présentation ne devrait plus avoir lieu
d’être, dès lors que le SDRIF sera doté, à sa prochaine révision, d’un
document d’orientation.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

IV.3) Le déroulement
de la procédure
La procédure d’élaboration d’un SCOT comprend cinq étapes.
IV.3.1. La concertation publique
Prévue à l’article L 300-2 du Code de l’urbanisme, elle permet d’impliquer
la population concernée par le schéma. Ses modalités sont défi nies par
délibération de l’établissement public compétent, sachant que le juge
contrôle le caractère suffi sant de la concertation, sous peine d’annulation
de l’ensemble de la procédure. Il s’agit de présenter le projet dans
la presse locale, des expositions et des réunions publiques où tous les
avis peuvent s’exprimer.
IV.3.2. L’association
des personnes publiques
Les services de l’État sont associés à la procédure d’établissement d’un
SCOT (art.L122-4 du Code de l’urbanisme), à l’initiative du président de
l’établissement public ou sur demande du Préfet, ce qui équivaut en
pratique à une association systématique. Sont consultées à leur demande
(art.L122-7 du Code de l’urbanisme), les autres collectivités territoriales
concernées (présidents du Conseil régional, du Conseil Général,
des groupements intercommunaux, maires des communes voisines). En
outre, il peut être recueilli l’avis de tout organisme ou association, compétent
dans les domaines afférents au schéma, y compris les collectivités
territoriales d’États limitrophes intéressés.
IV.3.3. Le débat
Selon l’article L.122-8 du Code de l’urbanisme, un débat a lieu au sein de
l’organisme délibérant de l’établissement public intercommunal sur les
orientations générales du projet d’aménagement et de développement,
au plus tard quatre mois avant l’arrêt du projet de schéma.
IV.3.4. L’arrêté du projet de schéma
Le projet de schéma est arrêté par délibération de l’établissement public
(art.L.122-11 du Code de l’urbanisme). Cette délibération peut tirer le
bilan de la concertation et est affi chée pendant un mois au siège de
l’EPCI et dans les mairies concernées. Le projet est ensuite transmis pour
avis aux communes membres, aux communes voisines, au préfet, à la
région, au département et aux personnes associées à son élaboration ;
faute de réponse expresse, leur avis est réfuté favorable à l’expiration
d’un délai de trois mois. Les associations d’usagers sont consultées à leur
demande. Si une commune ou un groupement de communes, membre
de l’établissement public, estime que l’un de ses intérêts essentiels est
compromis au regard de nuisances ou contraintes excessives résultant
du schéma projeté, une saisine du Préfet, par délibération motivée
prise dans un délai de trois mois, lui est ouverte pour solliciter les
modifi cations. Le Préfet, dans les trois mois, après consultation de la
commission de conciliation, rend un avis motivé.
IV.3.5. L’enquête publique
Le projet de schéma doit être soumis à enquête publique (art.L.122-11
du code de l’urbanisme) par le président de l’EPCI. Le dossier d’enquête
comporte le rapport de concertation, le document d’orientation, les
documents graphiques, les avis des personnes publiques associées, et le
cas échéant, les « porter à connaissance » préfectoraux, ainsi que dans
le cas de la procédure préventive des confl its précédemment évoquée,
la délibération motivée de la commune qui demande des modifi cations
et l’avis motivé du préfet qui s’en suit.
V/ LA MISE EN ŒUVRE DES SCOT
V.1) Adoption du schéma
et entrée en vigueur
Modifi é, le cas échéant, pour tenir compte des différents avis, le schéma
est adopté par l’organe délibérant de l’établissement public. Il est transmis
à l’ensemble des personnes publiques qui sont intervenues dans la
procédure et tenu à la disposition du public.
Toujours par le même souci de transparence, toute une série de mesures
de publicité sont applicables à l’arrêté préfectoral délimitant ou modifi
ant le schéma, la délibération fi xant les modalités de concertation, celle
l’approuvant ou le révisant, la maintenant en vigueur, ou engageant sa
révision, le décret ou l’arrêté prononçant la déclaration d’utilité publique
valant mise en comptabilité du schéma.
Ces actes sont affi chés pendant un mois au siège de l’EPCI et
dans les mairies concernées, mention en étant faîte en caractères
apparents dans un journal diffusé dans le département. Ils sont,
en outre, publiés au recueil des actes administratifs locaux lorsque
l’EPCI comporte au mois une commune de plus de 3500 habitants ;
au recueil des actes administratifs de l’État dans le département
pour les arrêtés préfectoraux, au journal offi ciel pour les décrets
(DUP). Chaque formalité mentionne le lieu de consultation du
dossier. Ces actes produisent leurs effets juridiques dès l’exécution
des mesures de publicité, pour l’affi chage à compter du premier
où il est effectué.
Le schéma devient exécutoire deux mois après sa transmission au
Préfet. Cependant, lorsque des dispositions du schéma apparaissent
incompatibles avec des normes ou documents supérieurs ou compromettent
gravement les principes directeurs de la nouvelle loi, le Préfet
notifi e, par lettre motivée, au président de l’établissement public,
les modifi cations à apporter. Le schéma ne peut être mis en œuvre
qu’à compter de la publication et de la transmission au Préfet de
la délibération relative à ces modifi cations. Par ailleurs, lorsqu’une
commune ou un groupement intercommunal ayant eu recours à la
procédure préventive des confl its en cas de nuisances et contraintes
excessives, n’a pas obtenu les modifi cations qu’il sollicitait en dépit
de l’avis favorable du Préfet, il peut décider de se retirer, dans un délai
de deux mois suivant la notifi cation de la délibération approuvant le
schéma. Le Préfet constate ce retrait par arrêté et, dès sa publication,
les dispositions du schéma concernant la commune ou le groupement
sont abrogées.
V.2) Durée et révision
du schéma
Au titre de l’article L.122-13, le Schéma devient caduc, à l’expiration
d’un délai de 10 ans à compter de la délibération d’approbation, sauf
si avant ce terme, l’établissement public procédant à une analyse des
résultats de son application, délibère sur son maintien en vigueur en
l’état ou sur sa mise en révision complète ou partielle qui obéit aux
mêmes règles que l’élaboration. Enfi n, lorsque des normes ou documents
inférieurs (plan de déplacement urbain, document d’urbanisme,
opération foncière ou aménagement) comprennent des dispositions
incompatibles avec un SCOT, ils ne peuvent être approuvés qui si ce
dernier à été préalablement révisé ; une enquête publique unique étant
organisée.
Les textes de références :
- loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au renouvellement
urbains
- circulaire n° 2001-3 du 18 janvier 2001, équipement, Ville, Logement
- décret n° 2001-260 du 27 mars 2001 modifi ant le code de l’urbanisme.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 235

URBANISME :
Les cartes communales
Si elle conserve un caractère de document d’urbanisme simplifi é, adapté
aux petites communes, la carte communale devient un véritable outil de
planifi cation (1) soumise désormais à enquête publique. Les communes
ont la possibilité d’élaborer une carte communale à la place d’un PLU
et entraîner ainsi, si elles le souhaitent, le transfert de compétences
pour la délivrance des autorisations d’occupation des sols (2). Le contenu,
les modalités d’établissement (3) et les effets juridiques confèrent
désormais à la carte communale un nouveau statut (4).
I/ L’OBJET DES CARTES COMMUNALES
La carte communale (articles L et R.124-1) est avant tout un zonage
(art.L.124-2) qui a pour fonction principale de délimiter les secteurs
constructibles ou inconstructibles, à l’exception de l’adaptation, la réfection
ou l’extension des constructions existantes ou nécessaires à des
équipements collectifs ou agricoles (art.R.124-3). Il pourra également
être précisé qu’un secteur est réservé à l’implantation d’activités, notamment
celles qui sont incompatibles avec le voisinage des zones habitées.
II/ LA VALIDITÉ ET CONSÉQUENCES
DES CARTES COMMUNALES
Approuvée conjointement par le maire et le représentant de l’État,
après enquête publique, la carte communale a désormais un caractère
permanent, le délai de validité de quatre ans étant supprimé.
Pour les cartes communales en cours de validité, elles continueront à
produire leurs effets jusqu’à l’expiration du délai de quatre ans et ne
pourront pas être renouvelées sans enquête publique.
L’approbation de la carte communale peut également permettre le transfert
à la commune de la compétence pour délivrer les permis de construire
et les actes assimilés.
Ainsi, les communes dotées d’une carte communale sont désormais
compétentes en matière d’autorisation d’occupation des sols, sauf si le
conseil municipal décide de maintenir la compétence de l’État (article 31
de la loi).
III/ L’ÉLABORATION DE LA CARTE
COMMUNALE
III.1) Contexte et personnes
compétentes
Elle peut être établie dans les communes qui ne sont pas dotées d’un
PLU (article L.124-1 du Code de l’urbanisme).
La procédure d’élaboration ou de révision est conduite par le maire ou
le président de l’EPCI, si le périmètre de la carte communale concerne
plusieurs communes.
III.2) Contenu
La carte communale se présente sous la forme d’un rapport de présentation
et de documents graphiques.
- le rapport
Le contenu du rapport de présentation a été précisé par l’article R.124-2
du Code de l’urbanisme. Il expose les prévisions économiques et démographiques
du territoire concerné et analyse l’état initial du site et de
l’environnement.
Il explique les choix retenus pour la délimitation des secteurs où les
constructions sont autorisées et justifi e les changements éventuels
portés à ces délimitations.
- les documents graphiques
Opposables au tiers (art. R. 124-1 du Code de l’urbanisme), ils délimitent
les zones dans lesquelles les constructions sont autorisées et celles où
elles sont interdites, ainsi que les espaces qui pourraient, par exemple,
être réservés à l’implantation de certaines activités.
III.3) Les différentes étapes
Lorsque le projet de carte communale a été établi, il est soumis à
enquête publique par le maire ou par le président de l’EPCI.
Le projet de carte communale est ensuite approuvé par délibération du
conseil municipal (ou de l’organe délibérant de l’EPCI) puis transmis
pour approbation au préfet. Celui-ci a un délai de quatre mois pour
se prononcer. Au delà, son avis est réputé négatif.
La délibération et l’arrêté préfectoral font l’objet de mesures de publicité
et d’information notamment pendant un mois en mairie ou au siège de
l’EPCI et dans les mairies concernées.
La carte communale approuvée ou révisée prend effet dès le premier jour
de l’affi chage (art.R.124-8 du Code de l’urbanisme).
IV/ EFFETS ET OBLIGATIONS
DE COMPATIBILITÉ
La carte approuvée a, comme le PLU, des effets sur les conditions
d’occupation des sols. Elle est opposable lors de la délivrance des autorisations.
Elle doit respecter les principes énoncés à l’article L.110 et L.121-1 du
Code de l’urbanisme et être compatible avec les dispositions des SCOT,
des schémas de secteurs, des schémas de mise en valeur de la mer, de
la charte du parc naturel régional, des plans de déplacements urbains et
des programmes locaux de l’habitat (article L.124-2, alinéa 4 du Code
de l’urbanisme).
Elles doivent également respecter les principes défi nis à l’article L.121-1
du Code de l’urbanisme, les PIG et les opérations d’intérêt national
(art.L.121-2 du Code de l’urbanisme).
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 237

ENVIRONNEMENT : L’eau
L’eau est régie par la loi du 16 décembre 1964 complétée par la loi
du 3 janvier 1992. Toutes ces dispositions ont été rassemblées dans le
Code de l’environnement (article L 210-1 et suivants). Un projet de loi
portant réforme de la politique de l’eau est examiné en ce moment par
le Parlement.
I/ LES MOYENS D’ACTION
Ils sont de trois sortes : les organes, la planifi cation et les fi nances.
A) Les organes
Il s’agit de préciser ici quels sont les acteurs administratifs de la politique
de l’eau. Au sommet on trouve bien sûr le ministre, avec la direction de
l’eau. Il est assisté par la mission interministérielle de l’eau.
Localement, les administrations sont regroupées dans des circonscriptions
particulières. Il existe en effet, six bassins hydrographiques qui
couvrent l’ensemble du territoire national métropolitain.
AGENCE DE L’EAU SIÈGE SUPERFICIE POPULATION
DE BASSIN DE BASSIN
Adour - Garonne Toulouse 115 000 km2 6 300 000 ha
Artois - Picardie Douai 19 600 km2 4 600 000 ha
Loire - Bretagne Orléans 155 000 km2 11 500 000 ha
Seine - Normandie Nanterre 96 600 km2 17 000 000 ha
Rhin - Meuse Metz 31 500 km2 4 000 000 ha
Rhône/Méditerranée/
Corse Lyon 130 000 km2 12 000 000 ha
a) L’administration déconcentrée
1. Le Préfet
Le préfet de région du chef lieu du bassin hydrographique est préfet
coordonnateur de bassin. Il anime et coordonne la politique de l’État en
matière de police et de gestion des ressources en eau. Il dispose de pouvoirs
particuliers en ce qui concerne la gestion des situations de crises.
2. Le délégué de bassin
C’est le Directeur régional de l’environnement qui assure cette fonction.
Il organise en particulier le recueil des données sur les ressources en
eau. De plus, il réalise et coordonne les études et les recherches sur la
gestion et la qualité des eaux, la protection du milieu naturel lié à la
vie aquatique.
3. Les différents services déconcentrés
- La direction régionale de l’industrie de la recherche et de l’environnement
(DRIRE) veille au respect des normes en vigueur pour les
installations classées.
- La direction départementale de l’agriculture et de la forêt (DDAF) est
responsable de la police de la pêche, de la police des eaux sur les cours
d’eau non domaniaux et les cours d’eaux domaniaux non navigables.
Elle assure également une mission de conseil et de maîtrise d’œuvre
dans les communes rurales.
- La direction départementale de l’équipement (DDE) assure la police
des eaux sur les cours d’eau domaniaux navigables et lutte contre les
inondations, en assurant la gestion des systèmes d’alerte de crues et
l’élaboration de plans de prévention des risques.
- La direction départementale de l’action sanitaire et sociale (DDASS)
intervient notamment en matière d’eau de baignade et d’eau de source
en analysant périodiquement la qualité de celles–ci.
L’action de ces différentes administrations est coordonnée par la Mission
inter-services de l’eau (MISE).
b) Les administrations décentralisées
1.La décentralisation territoriale
• Les communes
Dans le cadre de ses pouvoirs de police générale le maire peut lutter
contre la pollution. Il assure des pouvoirs de police spéciale.
- la baignade et les activités nautiques à partir du rivage (CGCT, art
L.2213-23) ;
- la surveillance de la salubrité des ruisseaux, rivières, étangs, mares.
(CGCT, art L.2213-29)
- l’assainissement (CGCT, art L.2213-30).
• Les départements
Ils assurent une mission de conseil et d’assistance technique auprès des
communes et fi nancent par leurs aides une grande partie des investissements
en la matière.
• Les régions
Elles peuvent créer des canaux et des ports fl uviaux. Le conseil régional
peut après décret en Conseil d’État, aménager et exploiter les voies
navigables.
2. La décentralisation technique
• Les agences de l’eau
Ce sont les anciennes agences fi nancières de bassin qui ont été rebaptisées
et transformées par la loi du 16 décembre 1964, en établissements
publics. Ils sont chargés de faciliter les diverses actions d’intérêt commun
en attribuant notamment des subventions et des avances remboursables
aux personnes publiques et privées pour l’exécution de travaux d’intérêt
commun au bassin et en exécutant des études et des recherches.
Le conseil d’administration de l’agence est composé :
- D’un président nommé par décret
- De représentants des régions et des collectivités locales situées en
tout ou partie dans le bassin
- De représentants des usagers
- De représentants de l’État et le cas échéant, des personnalités qualifi ées
- D’un représentant du personnel de l’agence
Le Conseil approuve les programmes d’activité et fi xe l’assiette et le taux
des redevances.
Le directeur nommé par arrêté ministériel assure le fonctionnement de
l’agence et la gestion du personnel.
• Les communautés locales de l’eau
Elles ont été créées par la loi du 3 janvier 1992. Ce sont des établissements
publics qui regroupent les collectivités territoriales. Elles assurent
l’exécution du SAGE par des études, des travaux, ouvrages ou installations
en vue d’aménager le bassin et par l’entretien des cours d’eau. Les
communautés locales de l’eau assurent également l’approvisionnement en
eau, luttent contre la pollution et les inondations. Elles procèdent enfi n à
des aménagements hydrauliques concourant à la sécurité civile.
Leurs ressources proviennent de subventions de l’État, et des redevances.
c) Les administrations consultatives
1. Le comité national de l’eau
Il comprend des représentants des usagers, des conseils généraux et
municipaux, des administrations concernées et de personnalités compé-
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 239

240
Environnement : l’eau
tentes dans le domaine de l’eau, qui sont nommés par arrêté du Ministre
de l’environnement sur proposition des ministères intéressés. Il est
consulté dans le cadre de la procédure d’élaboration des SDAGE.
Son secrétariat est assuré par la Direction de l’eau du Ministère de
l’environnement.
2. Les comités de bassin
Organismes originaux, ils ont pu être qualifi és de parlements régionaux
de l’eau en raison de leurs compétences.
Ils se prononcent sur l’assiette et le taux des redevances. De plus,
ils élaborent les SDAGE en liaison avec les commissions locales de
l’eau.
Leur composition organise selon O. Vallet le corporatif, le politique,
l’administratif. En effet ils sont composés de représentants des collectivités
territoriales, de représentants de l’État et des usagers et des
milieux socio-professionnels. Le décret du 6 septembre 1999 a ouvert les
comités de bassin aux associations de consommateurs et de protection
de l’environnement, aux représentants des PME et PMI, aux grandes
villes et aux pêcheurs.
3. Les commissions locales de l’eau
C’est le préfet qui créé la Commission locale de l’eau
Elle rassemble trois cercles :
- les représentants des collectivités territoriales et des établissements
publics
- les représentants des usagers, organisations professionnelles et associations
- les représentants de l’État : le préfet coordonnateur de bassin et un
représentant de l’Agence de l’eau.
La Commission élabore le SAGE et anime le processus de concertation,
défi nit des axes de travail, recherche les moyens de fi nancement, organise
la mise en œuvre du SAGE.
B) La planifi cation
La loi du 16 décembre 1964 avait déjà prévu un « inventaire de la qualité
des eaux ». A partir de ces inventaires devaient être fi xés des objectifs
de qualité. Ce fut un échec, puisqu’un seul décret fi xant de tels objectifs
fut pris. Il s’agissait du décret du 16 février 1977 relatif aux eaux de la
Vire, de la Douve et de l’Avre.
D’autres solutions plus modestes furent mises en place : les cartes départementales
d’objectifs de qualité. Ces documents d’orientation devaient
déboucher éventuellement sur des « contrats de rivière ».
Enfi n, la directive européenne du 15 juillet 1980 relative à la qualité des
eaux, transposée par le décret du 3 juillet 1989 prévoyait des normes
de qualité.
La véritable innovation de la loi du 3 janvier 1992 réside dans le fait
d’avoir mis en place une planifi cation à deux étages : les SDAGE et les
SAGE et pas seulement des normes.
a) Les SDAGE
1. Contenu
Les Schémas directeurs d’aménagement et de gestion des eaux (SDAGE)
fi xent pour chaque bassin ou groupement de bassins les orientations
fondamentales d’une gestion équilibrée de la ressource en eau et défi -
nissent de manière générale et harmonisée les objectifs de quantité et
de qualité des eaux ainsi que les aménagements à réaliser.
2.Elaboration
Ils sont élaborés, à l’instigation du préfet coordonnateur de bassin, par
le comité de bassin après avis des conseils régionaux et généraux. Ces
avis sont réputés favorables s’ils n’interviennent pas dans un délai de
quatre mois après la transmission du projet de schéma directeur. Le
schéma directeur d’aménagement et de gestion des eaux est adopté par
le comité de bassin et approuvé par le préfet coordonnateur. Il est tenu
à la disposition du public.
Depuis 1996, les six SDAGE ont été adoptés. Des adaptations ou des
révisions pourront leur être apportées afi n de tenir compte des évolutions
intervenues dans chaque bassin.
3. Valeur
Les décisions prises par les autorités administratives dans le domaine
de l’eau doivent être compatibles ou rendues compatibles ou rendues
compatibles. La compatibilité d’une opération avec une orientation
donnée suppose que cette dernière ne l’interdise pas ou du moins qu’il
n’y ait pas de contradiction entre elles. (...) Ainsi, aucune décision ou
aucun programme public intervenant dans le domaine de l’eau ne devra
être en contradiction avec les mesures du SDAGE comme l’indique la
circulaire du 12 mai 1995.
b) Les SAGE
Selon la loi du 3 janvier 1992, le schéma d’aménagement et de gestion
des eaux (SAGE) fi xe les objectifs généraux d’utilisation, de mise en
valeur et de protection quantitative et qualitative des ressources en eau
superfi cielle et souterraine et des écosystèmes aquatiques ainsi que de
préservation des zones humides.
1. Élaboration
• La détermination du périmètre
Le SAGE est élaboré dans un sous-bassin ou un groupement de sousbassins
correspondant à une unité hydrographique ou à un système
aquifère. Ce périmètre est déterminé par le schéma directeur, à défaut,
il est arrêté par le préfet, après consultation ou sur proposition des
collectivités territoriales, et après consultation du comité de bassin.
• La procédure
C’est la commission locale de l’eau qui va intervenir en élaborant un
projet. Il est soumis pour avis aux Conseils généraux et aux Conseils
régionaux ainsi qu’au comité de bassin. Le projet est rendu public. Il est
arrêté défi nitivement par le préfet coordonnateur.
2. Le contenu
Le SAGE comprend un rapport et un certain nombre de documents
graphiques.
• Le rapport
Il analyse l’existant, les principales perspectives de mise en valeur, le
parti de protection et de développement des ressources en eau, les phases
de réalisation et d’évaluation des moyens fi nanciers, la compatibilité
avec le SDAGE et les dispositions de protection de la ressource et enfi n
les conséquences éventuelles des dispositions du SAGE sur les décisions
administratives dans le domaine de l’eau.
• Les documents graphiques
Ils illustrent les informations nécessaires à la gestion équilibrée de
la ressource et des milieux aquatiques, les diagnostics des problèmes
rencontrés et les enjeux, les objectifs du SAGE et les principales actions
correspondantes à mettre en œuvre.
3. Valeur
• Du SAGE par rapport aux autres documents
Il prend en compte les documents d’orientation de l’État et des collectivités
territoriales. Il doit être compatible avec le SDAGE
• Des autres documents par rapport aux SAGE
Les décisions administratives intervenant dans le domaine de l’eau
doivent être compatibles avec le SAGE. Celles qui interviennent dans
tout autre domaine doivent seulement le prendre en compte.
C) Les fi nances
Les agences de l’eau perçoivent plusieurs redevances pour un montant
d’environ 12 milliards de francs en 2000. Sont redevables d’une part,
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

ceux qui prélèvent de l’eau (redevance pour prélèvement ou redevance
quantité), et d’autre part, ceux qui rejettent des effl uents dans l’eau
(redevance pour pollution ou redevance qualité). Le projet de loi en
discussion prévoit une taxe sur les excédents d’azote.
a) La redevance quantité
1. Champ d’application
Doivent s’acquitter de cette redevance tous ceux qui prélèvent de l’eau
en rivière comme en nappe, que ces personnes soit physiques ou morales.
Pour son calcul, on tient compte du volume retiré à la ressource, c’est-àdire
le volume prélevé diminué du volume restitué. S’appliquent ensuite
plusieurs coeffi cients : coeffi cient d’usage, coeffi cient de restitution,
coeffi cient de zone.
2. Établissement
La redevance est établie par le Conseil d’administration de l’Agence de
l’eau après avis conforme du Comité de bassin tant en ce qui concerne
son taux que son assiette. Par conséquent, la redevance varie d’un bassin
à l’autre.
b) La redevance qualité
1. Champ d’application
Cette redevance est due par toute personne quelle que soit sa nature.
2. Établissement
La redevance est établie par le Conseil d’administration de l’Agence
de l’eau après avis conforme du Comité de bassin en ce qui concerne
seulement son taux.
Le projet de loi, actuellement en discussion, réforme en profondeur
les redevances et notamment les redevances de pollution domestique,
pour une meilleure application du principe pollueur-payeur. Il prend
pleinement en compte les pollutions d’origine agricole par la création
d’une redevance spécifi que sur les excédents d’azote. Il rend plus équitables
les redevances sur les consommations d’eau en relation avec les
consommations effectives des différents types d’activité économique
pour dissuader les gaspillages. Il met en place des redevances sur les
ouvrages et aménagements qui modifi ent de façon importante le régime
des eaux en pénalisant le fonctionnement des milieux naturels ou qui
aggravent les inondations.
De plus, le projet fait une place au Parlement dans la procédure de
création des redevances puisque contrairement à ce que suggère le
terme utilisé pour les désigner ce sont des impositions de toute
nature. Ainsi, le Parlement fi xera l’assiette des redevances et encadrera
leur taux. Dans le cadre voté par le Parlement, les agences de l’eau
adopteront leur programme d’intervention, après avis des comités de
bassin.
II/ LES MODALITÉS DE L’ACTION
La politique de l’eau passe par des mesures de police, des mesures de
gestion et enfi n des sanctions.
a) La police de l’eau
Pour éviter pénuries et pollutions, c’est-à-dire les atteintes quantitatives
et qualitatives, des mesures de police peuvent être prises.
1. Le régime des prélèvements ou rejets d’effl uents
L’article 10 de la loi du 3 janvier 1992 devenu l’article L 214-1 du
Code de l’environnement a mis en place un système proche du régime
des installations classées. En effet, certaines installations ouvrages
ou travaux hydrauliques sont soumis à un régime d’autorisation ou
de déclaration.
• Champ d’application
Le décret n° 93-743 du 29 mars 1993 établit la nomenclature de ces
installations. Encore faut-il qu’elles entraînent :
- des prélèvements sur les eaux superfi cielles ou souterraines que ces
prélèvements soient restitués ou non.
- une modifi cation du niveau ou du mode d’écoulement des eaux
- des déversements, des écoulements, des rejets ou des dépôts directs
ou indirects, chroniques ou épisodiques, même s’ils ne sont pas non
polluants.
Sont soumis à autorisation les installations, ouvrages, travaux et activités
susceptibles de présenter des dangers pour la santé et la sécurité
publique ou de nuire au libre écoulement des eaux ou encore de réduire la
ressource en eau ou même d’accroître notablement le risque d’inondation
ou enfi n de porter atteinte gravement à la qualité ou à la diversité du
milieu aquatique.
Par contre sont soumis simplement à déclaration les installations, ouvrages,
travaux et activités qui, ne sont pas susceptibles de présenter les
dangers, précédemment évoqués.
• Procédure
• Pour ce qui est des installations soumises à autorisation
- Si une étude d’impact n’est pas nécessaire, un document indiquant
l’incidence de l’installation sur l’eau doit être rédigé.
- Une enquête publique est menée
- Elle est accordée par le préfet
- L’autorisation peut être retirée ou modifi ée
• Pour ce qui est des installations soumises à déclaration : la procédure
est similaire
• Régime
Des prescriptions techniques peuvent accompagner l’autorisation, voir
la déclaration. Elles peuvent être modifi ées.
- Des contrôles peuvent être opérés sur les eaux par deux laboratoires
publics agréés.
- Le retrait ou la suspension de l’autorisation peut être décidé par le
préfet sans indemnité dans les cas suivants :
- Dans l’intérêt de la salubrité publique, et notamment lorsque ce retrait
ou cette modifi cation est nécessaire à l’alimentation en eau potable
des populations
- Pour prévenir ou faire cesser les inondations ou en cas de menace pour
la sécurité publique
- En cas de menace majeure pour le milieu aquatique, et notamment
lorsque les milieux aquatiques sont soumis à des conditions hydrauliques
critiques non compatibles avec leur préservation
- Lorsque les ouvrages ou installations sont abandonnés ou ne font plus
l’objet d’un entretien régulier
- Des travaux (mise aux normes, suppression d’un dépôt sauvage
etc.…) peuvent être prescrits avec obligation de consigner auprès
d’un comptable public, une somme correspondant à ceux-ci.
- Des sanctions pénales peuvent être prises pour défaut d’autorisation
(amende de 120 000F et/ou emprisonnement jusqu’à 2 ans), pour
entrave à la recherche des infractions (amende de 50 000F et/ou
emprisonnement jusqu’à 6 mois)
2. Le régime de certains rejets
Il s’agit du problème posé par le rejet de certains produits. Deux sortes
de mesures sont prévues.
• L’interdiction de certains rejets
Le décret n° 87-1055 du 24 décembre 1987 interdit le rejet de produits
détergents quand la biodégradabilité est inférieure à 90 %. D’autre part, le
décret n° 77-254 du 8 mars 1977 interdit le rejet des huiles et lubrifi ants.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 241

242
Environnement : l’eau
• L’instauration de périmètres de protection
Les articles 7 et 8 de la loi n° 64-1245 du 16 décembre 1964 incorporé
au Code de la santé publique, (article L 20. et L 20-1) prévoient l’instauration
de périmètres de protection autour des points d’eau et des
sources d’eaux minérales.
• Les pollutions d’origine agricole : les nitrates
Le décret du 27 août 1983 a prévu l’élaboration d’un inventaire des zones
vulnérables, mais la mesure s’est révélée insuffi sante. C’est pourquoi,
l’arrêté du 22 novembre 1993 a instauré un Code des bonnes pratiques
agricoles.
b) La gestion de l’eau
Deux questions majeures se posent :
1. La gestion de la pénurie
Elles sont prévues par la loi du 3 juillet 1992 et détaillées par le décret
du 24 septembre 1992. Le préfet de département peut prendre pour une
période limitée toutes mesures en cas de sécheresse ou d’inondation.
Ces mesures pouvant consister en stockage ou déstockage par exemple.
De plus, des zones de répartition des eaux ont été créées par le décret
du 29 avril 1994.
2. La gestion des accidents
L’article 18 de la loi du 3 janvier 1992 établit une obligation pour toute
personne d’informer le maire ou le préfet de tout accident présentant un
danger pour la sécurité civile, la qualité la circulation ou la conservation
des eaux. De même la personne à l’origine d’un accident, l’exploitant
ou le propriétaire d’une installation a l’obligation de prendre toutes les
mesures possibles pour mettre fi n au danger.
A défaut, le préfet prend d’offi ce les mesures qui s’imposent et ce au
frais des personnes responsables. Les services publics d’incendie et de
secours disposent d’un droit d’accès. Enfi n, les personnes morales de
droit public qui sont intervenues peuvent se constituer parties civiles
contre les responsables.
c) Les sanctions
Certaines sont anciennes et relevaient du Code rural, d’autres ont été
établies par la loi sur l’eau de 1992. Toutes sont aujourd’hui inscrites
dans le Code de l’environnement.
1. Les sanctions initialement prévues par le Code rural
L’ancien article L.232-2 du Code rural mettait en place une sanction qui
remonte à 1829. Il a été incorporé au Code de l’environnement où il
est devenu l’article L 432-2. Il permet de sanctionner le fait de jeter,
déverser ou laisser écouler dans les eaux directement ou indirectement,
des substances dont l’action ou les réactions ont détruit le poisson ou
nuit à sa nutrition, à sa reproduction ou à sa valeur alimentaire.
En réprimant les atteintes aux populations piscicoles c’est la pollution
des eaux qui est ainsi réprimée, d’autant plus que la jurisprudence a
permis d’étendre le champ d’application de cet article et de lui donner
une grande effi cacité : la pollution thermique a ainsi été sanctionnée.
Et la sanction est sévère puisque le contrevenant risque deux ans d’emprisonnement
et une peine d’amende. En outre le tribunal peut, ordonner
la publication d’un extrait du jugement aux frais de l’auteur de
l’infraction dans deux journaux ou plus.
2. Les sanctions de la loi sur l’eau
L’article 22 de la loi sur l’eau a créé un délit général de pollution
des eaux. L’article 216-6 du Code de l’environnement le reprend. Il
punit les déversements ou écoulements de substances quelconques
qui causent des atteintes à la santé, à la fl ore ou à la faune (sauf
piscicole).
Cette défi nition large a été complétée par la jurisprudence. Ainsi, la
pollution commence lorsque le rejet nuit aux intérêts protégés (santé,
fl ore, faune).
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

FINANCES PUBLIQUES : Les principes
de droit budgétaire des collectivités
territoriales
Ces principes s’appliquent à toutes les collectivités territoriales. Ce sont
les mêmes que ceux existant dans le droit budgétaire de l’État. Bien sûr
ils connaissent quelques adaptations.
I/ LES PRINCIPES D’AUTORISATION
A) La spécialité
a) Signifi cation du principe
1° Technique :
L’autorisation de dépenses est donnée non pas globalement mais de manière
précise : elle porte sur un objet spécialisé. La spécialisation se fait à travers
des chapitres et des articles budgétaires qui servent de base au vote.
2° Politique :
Comme au niveau de l’État, ce principe permet à l’organe délibérant de
contrôler la politique de l’exécutif.
b) Dépassement du principe
1° Limites :
Certains chapitres ne sont pas spécialisés. La loi du 5 janvier 1988 a
prévu l’inscription d’une dotation pour dépenses imprévues qui ne peut
dépasser 7,5 % du montant des dépenses réelles pour chacune des deux
sections. (art L. 2322-1 ; L. 3322-1 ; L. 4322-1 du CGCT)
2° Exceptions :
Des virements de crédits sont possibles d’article à article si le budget est
voté par chapitre. (art L 2312-2 CGCT)
B) L’annualité
a) Signifi cation
1° Politique
Comme au niveau de l’État, ce principe permet de donner tout son sens à
l’autorisation budgétaire. L’organe délibérant est ainsi à même d’exercer
son pouvoir de contrôle sur l’exécutif.
2° Technique
Le budget doit être voté tous les ans, pour un an
Annualité du vote : l’exercice commence le 1 er janvier et s’achève le
31 décembre. Les budgets locaux devraient donc être votés, comme le
budget de l’État, pour le 1 er janvier. Exécution annuelle : les autorisations
budgétaires ne sont valables que pendant l’année civile.
b) Dépassement
1° Exceptions
Exceptions à l’annualité du vote : le budget est rarement voté le 1 er
janvier. En réalité le contenu des budgets locaux est tributaire de celui de
l’État (montant des dotations, informations fi scales…). C’est pourquoi, la
loi du 2 mars 1982 (art L.1612-1 CGCT) accorde aux collectivités locales
la possibilité d’adopter leurs budgets jusqu’au 31 mars (à condition que
les informations indispensables à l’établissement du budget aient été
transmises avant le 15 mars).
Exceptions à l’exécution annuelle : Dans l’hypothèse où le budget n’est
pas voté à temps, l’exécutif de la collectivité territoriale peut mettre en
recouvrement les recettes et s’agissant des dépenses de fonctionnement,
il peut les engager et les liquider dans la limite des crédits inscrits au
budget précédent. Quant aux dépenses d’investissement elles peuvent
être mandatées dans la limite du quart des crédits de l’année précédente
sur autorisation de l’assemblée délibérante (art L. 1612-1 CGCT). Enfi n, si
le budget n’est pas voté le 31 mars une procédure de contrôle budgétaire
est intentée.
2° Limites
La technique des autorisations de programme et des crédits de paiement que
l’État pratique depuis le début de la V e République, à été introduite au niveau
régional par la loi du 6 janvier 1986 et au niveau départemental et communal
par la loi du 6 février 1992 (art L. 2311-3 ; L. 3312-2 ; L. 4311-3 CGCT).
II/ LES PRINCIPES
DE PRÉSENTATION
A) L’unité
a) Signifi cation
1° L’unité matérielle
L’ensemble des opérations fi nancières de la collectivité territoriale doit
être contenu dans le budget. Ainsi, lorsque le conseil se prononcera il le
fera en connaissance de cause.
2° L’unité formelle
Pour que l’intervention de l’organe délibérant ait véritablement tout
son sens, encore faut-il que toutes les opérations fi nancières soient
rassemblées dans un seul document.
b) Dépassement
1° La division du budget
D’une part, des budgets annexes, distincts du budget principal, mais
votés par l’organe délibérant, doivent être établis pour certains services
locaux spécialisés (eau, assainissement par exemple).
D’autre part, les établissements publics locaux gérant certains services
(centre d’action sociale, caisse des écoles, par exemple), ainsi que
les établissements publics de coopération intercommunale (syndicats,
communautés de communes, districts, par exemple) ont un budget
autonome, voté par les instances responsables de l’établissement.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 243

244
Finances publiques : les principes de droit budgétaire
2° La multiplication des actes budgétaires.
Le budget primitif est suivi en cours d’année d’un budget supplémentaire,
celui-ci pourra éventuellement être complété par des décisions
modifi catives. C’est l’ensemble de ces documents qui forme le budget.
B) L’universalité
a) Signifi cation
1° Politique
Ce principe comme les autres permet à l’organe délibérant de contrôler
de manière effi cace l’exécutif.
2° Technique
S’appliquent :
- la règle du produit brut qui interdit toute contraction et toute compensation.
- la règle de la non-affectation des recettes
b) Dépassement
1° Les exceptions à la non-affectation
Les emprunts sont affectés à des dépenses d’investissement. Les subventions
spécifi ques comme l’indique leur nom sont également affectées.
Un certain nombre de taxes sont également affectées : taxe de séjour,
taxe d’usage des abattoirs, redevance d’accès aux pistes de ski.
2° Les exceptions à la non-compensation
Elles sont beaucoup plus rares. On peut citer cependant, le résultat d’un
budget annexe qui est repris dans le budget de la collectivité.
Enfi n, le principe de l’équilibre est non seulement affi rmé par le CGCT,
mais de plus sanctionné par une procédure de contrôle budgétaire.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

CULTURE GÉNÉRALE : L’égalité des chances,
le défi républicain
La réduction des inégalités sociales, l’affi rmation de l’égalité des chances
sont des thèmes majeurs de la campagne électorale. Plus de 200 ans
après la Révolution, et alors que Pierre Bourdieu, un des plus éminents
penseurs de la reproduction sociale vient de disparaître, il nous est
apparu important de faire le point sur un sujet qui, quoique largement
débattu, reste mal connu. Cette fi che tentera donc de faire le point sur
les dimensions théoriques, statistiques et politiques de la question.
I/ LA JUSTICE SOCIALE :
ENTRE ÉGALITARISME ET ÉGALITÉ
DES CHANCES
Le concept de justice sociale est particulièrement riche. Riche d’aspirations
et de revendications, mais aussi des conceptions que chacun
se fait de la société. Or ces conceptions sont souvent plus implicites
qu’explicites, tant et si bien que les débats n’échappent pas au risque
de l’ambiguïté. L’exercice de la défi nition est donc un préalable incontournable.
I.1) Classes sociales
et catégories sociales
L’usage des termes classes ou catégories sociales n’est pas anodin. Une
catégorie sociale est une construction statistique qui permet de regrouper
des individus ayant des caractéristiques sociales et des conditions
de vie proches. En France, l’INSEE a mis en place dès 1954 le premier
code des catégories socioprofessionnelles – CSP. Ce code n’est plus en
vigueur, puisqu’à l’occasion du recensement de 1982, il a été remplacé
par le code des professions et catégories socioprofessionnelles - PCS.
La nouvelle nomenclature ne diffère pas sensiblement de la précédente
dans son architecture d’ensemble. Elle est fondée sur une distinction
statutaire entre indépendants et salariés d’une part, et sur la profession
d’autre part. Chaque profession se défi nit en particulier par rapport à
une qualifi cation « en principe », mais ni les revenus, ni la formation
initiale n’interviennent. C’est une nomenclature qui ne permet pas une
hiérarchisation a priori des catégories. Il existe plusieurs niveaux d’observation
qui correspondent à des agrégations différentes. Dans le niveau
le plus élevé, on distingue six catégories - lorsque l’ancienne en retenait
neuf :
• les agriculteurs exploitants.
• les artisans, commerçants et chefs d’entreprise.
• les cadres et professions libérales.
• les professions intermédiaires.
• les employés.
• les ouvriers.
L’approche statistique s’affi che donc comme un outil d’observation,
l’évolution de la nomenclature témoignant de la nécessité de faire
évoluer la grille de lecture. La notion de classe sociale se présente
davantage comme un instrument d’analyse, dans la mesure où elle
suppose une homogénéisation des comportements au sein d’une classe.
Dans cette approche, dite holiste, la classe sociale est plus que la
somme de ses composantes individuelles, les attitudes et choix de
chacun étant, sinon déterminés, du moins fortement infl uencés par
l’origine sociale. Pour certains, dont les marxistes, il existerait même
un sentiment d’appartenance au groupe, une conscience de classe qui
dicterait les luttes et les confl its sociaux.
Si, a priori, ces deux approches ne semblent pas exclusives, le courant
libéral, en cohérence avec le présupposé de l’individualisme méthodologique,
refuse l’existence de classes sociales. Pourtant cette opposition
théorique évidemment tranchée ne va pas de soi. La révolution de 1789,
que l’on s’accorde désormais à qualifi er de libérale, s’est en grande partie
justifi ée par le rejet des corps constitués – la noblesse, le clergé et
le Tiers-état – ou autres corporations. La volonté de déconstruire une
stratifi cation sociale est, depuis et par-delà les soubresauts historiques,
inscrite dans l’ambition républicaine. Plus précisément, il s’agit non pas
de nier l’existence d’une forme de déterminisme social, mais de lutter
contre ce déterminisme, de faire en sorte que l’origine de chaque citoyen
n’ait aucune infl uence sur sa réussite, sur la façon dont la société le
considère et le récompense.
I.2) L’égalité des chances,
une utopie…
Dans la vision libérale, le mérite est mesuré de façon objective par
la productivité. Les inégalités de revenu entre le capital et le travail
sont justifi ées à la fois par la technologie et par la concurrence pure et
parfaite. Les individus décrits par l’Utopie libérale sont équivalents et
polyvalents, confrontés à une information complète et publique. Ainsi,
ils peuvent tous maximiser leur satisfaction en arbitrant entre temps de
loisir et de travail, entre épargne/investissement et consommation.
Seules les inégalités de rémunérations des facteurs de production sont
déterminées par la technique et le marché, les inégalités individuelles
étant le fruit des choix d’individus libres et égaux. La théorie du capital
humain, qui fait de la formation en général un investissement, élargit et
renforce cette perspective. Elle l’élargit, parce qu’elle admet et théorise
les différences de rémunération du facteur travail. Mais ce faisant, elle
renforce paradoxalement l’homogénéité des individus : l’individu qui
se forme en vue d’occuper un emploi mieux rémunéré se comporte
comme un capitaliste, investit. La distinction économique entre travail
et capital perd son sens, de même que la distinction entre profi t, salaire
et rémunération du capital. Il s’agit bien là de la négation ultime de
la lutte des classes : chaque travailleur est un capitaliste en puissance.
Les inégalités de revenus dans leur ensemble sont alors globalement
justifi ées par l’épreuve productive et expliquées par les choix d’individus
rationnels.
I.3) …L’égalitarisme,
une autre utopie
Dans le modèle libéral, les inégalités de revenus, qui résument les inégalités
sociales, sont donc « méritées » puisque résultant de contraintes
technologiques et économiques objectives et de choix subjectifs, par
essence indiscutables. Mieux encore, ce libéralisme est la meilleure
solution pour la société, y compris pour les moins bien lotis, dans
la mesure où il permet d’affecter chaque individu là où il est le plus
effi cace.
La vision égalitariste de la société prend le contre-pied de cette position.
Non seulement les individus naissent libres et égaux, mais de plus, rien
ne justifi e qu’un individu ou un groupe d’individus s’accaparent une part
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 245

246
Culture générale : l’égalité des chances
d’un gâteau produit par l’ensemble de la collectivité. On peut penser ici à
l’utopie socialiste, mais aussi à l’imagerie primitive rousseauiste. Dans les
deux cas, il s’agit de se partager la pénurie pour construire l’abondance.
L’histoire a, au moins momentanément, disqualifi é l’expérience collectiviste
à l’échelle d’une société, entre autre parce qu’insuffi samment incitative.
II/ LA MÉRITOCRATIE À L’ÉPREUVE
DES FAITS
II.1) L’impôt et l’école
de la République
Le modèle français ne peut être assimilé à aucun de ces idéaux-types.
Mais, il s’inspire de l’utopie libérale en en retenant le principe de la liberté
des choix individuels tout en cherchant à s’affranchir de la contradiction
inhérente au modèle : l’héritage familial. Comment en effet concilier la
volonté légitime de préparer le meilleur avenir possible à ses enfants, les
inégalités sociales des parents et l’égalité des chances des enfants ?
L’impôt constitue, en théorie du moins, une réponse à ce paradoxe. Par
l’impôt, les inégalités de fortunes sont réduites, par l’impôt les services
publics et notamment l’école de la République sont fi nancés.
Si le modèle républicain s’inspire du libéralisme, il ne peut se satisfaire
de ses règles. Sans aller jusqu’aux propositions jusqu’au-boutistes des
utilitaristes anglais qui, à la suite de James Mills ou Jérémy Bentham,
proposaient de retirer l’éducation des enfants de l’infl uence des parents,
l’École gratuite et universelle traduit la volonté de donner une chance
égale à chacun. Mais, l’École n’a pas qu’une fonction éducative, elle a
aussi une fonction sélective non moins fondamentale.
Car en effet, si justice sociale il doit y avoir, il faut mettre en place un
étalon de mesure qui soit incontestable. C’est à l’École que revient cette
tâche. Les qualités des enfants, leur travail déterminent en principe leur
réussite scolaire, réussite récompensée par la suite par la réussite sociale.
La logique du parchemin, le diplôme sésame de l’emploi, le centralisme
de l’Éducation nationale, si souvent critiquée pour son inertie, sont des
expressions de ce principe méritocratique.
II.2) Les héritiers
Mais après l’enthousiasme généré par les hussards noirs de la République,
et surtout avec le développement des statistiques publiques et de la
sociologie de l’éducation, l’effi cacité du modèle est mise en doute. Une
première enquête de l’INED 1 publiée en 1948 démontre une première
fois le poids de l’origine sociale des pères dans la destinée de leurs
fi ls. Les enquêtes de mobilité sociale intergénérationnelle qui suivront
montreront toutes, malgré des évolutions certaines, la permanence de
ce déterminisme social.
Tableau 1 : (voir bas de page).
Ainsi, si selon l’enquête INED 51 % des fi ls occupait la même position
sociale que leur père. Ils sont encore 34 % dans ce cas dans l’enquête
FQP de 1993 2 . Et encore faut-il relativiser cette progression dans la
mesure où il existe une mobilité induite liée à l’évolution même des
catégories sociales. Ainsi, l’érosion continue du nombre d’agriculteurs
et celle plus récente du nombre d’ouvriers ne peut permettre d’accueillir
l’ensemble de la fi liation.
Tableau 2 : (voir bas de page).
II.3) L’école en accusation
La parution en 1964 de l’ouvrage de Pierre Bourdieu et J.-C. Passeron, au
titre évocateur : « Les héritiers. Les étudiants et la culture. », alimentera
en grande partie la révolte étudiante de mai 1968. L’école est dès lors
Tableau 1 : Position sociale du fi ls selon l’origine sociale du père en %. Enquête INED 1948.
Fils Industriel, Fonctionnaires, Commerçant Cultivateur Fonctionnaire niveau II, Ouvrier, Ouvrier
Père profession libérale niveau 1, cadre artisan exploitant employé manœuvre agricole TOTAL
Industriel,
prof. libérale 40 18 18 9 10 5 0 100
Fonctionnaire niveau1,
cadre 14 25 12 14 23 12 1 100
Commerçant
artisan 5 6 45 8 17 16 2 100
Cultivateur exploitant 1 1 6 63 7 10 11 100
Fonctionnaire niveau II,
employé 5 10 10 3 42 26 4 100
Ouvrier, manœuvre 2 2 10 3 21 55 7 100
[7] Ouvrier agricole 0 2 7 14 9 25 43 100
Total 4 5 15 26 17 24 10 100
Tableau 2 : Position sociale du fi ls selon l’origine sociale du père. Enquête FQP 1993 INSEE.
Champ : hommes actifs français âgés de 40 à 59 ans en 1993.
En % PCS DU FILS
PCS DU PÈRE 1 2 3 4 5 6 total
1 Agriculteurs 25 8 10 15 8 35 100
Artisans, commerçants, chefs d’entreprise 2 30 22 20 7 20 100
3 Cadres et professions intellectuelles supérieures 1 11 53 21 8 7 100
4 Professions intermédiaires 1 9 35 30 10 15 100
5 Employés 0 7 22 32 11 27 100
6 Ouvriers 1 9 10 24 11 46 100
total 5 11 19 23 9 32 100
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

contestée, et malgré une démocratisation indéniable, malgré la mise en
place du collège unique en 1975, elle reste marquée par les inégalités
sociales.
L’enseignement supérieur n’échappe pas à cette règle. A tel point que
certains n’hésitent plus à interroger sur l’aspect redistributeur de l’Université
gratuite, si âprement défendu par les étudiants : puisque ce sont
les catégories sociales les plus aisées qui ont les meilleurs taux d’accès
à l’enseignement supérieur, ce sont elles qui profi tent le plus de son
fi nancement par l’État.
Toujours est-il que la dimension fi nancière ne peut plus être considérée
comme le seul critère discriminant. C’est ce que formalisera P. Bourdieu
avec le concept de capital culturel, inscrit dans le corpus des théories
de la reproduction. Celles-ci situent les pratiques discriminatoires exclusivement
au sein du système éducatif. Le système scolaire prétend
sélectionner en fonction du mérite, alors qu’il ne répondrait qu’à des
exigences de reproduction de la force de travail et de domination sociale.
C’est ce que l’on peut appeler l’idéologie du don ou du QI. La structure
scolaire reproduit la structure duale du système de production capitaliste
en imposant l’idéologie bourgeoise aux classes dominées. La fi lière
secondaire/supérieure est réservée à la reproduction des classes dominantes
alors que la fi lière primaire/professionnelle prépare les classes
ouvrières aux tâches d’exécution.
Pour boucler un raisonnement proposé, entre autres, par C. Baudelot et
R. Establet, il convient de trouver une alternative à la coercition, de
passer du concept sociologique de pouvoir à celui de domination sociale.
C’est le travail effectué par P. Bourdieu et J.C. Passeron. Ils assimilent
le système éducatif à un lieu de reproduction et de légitimation des
inégalités : il offre l’illusion d’une sélection méritocratique en donnant
un caractère universel à la culture du groupe dominant - essentiellement
le langage. Cette « violence symbolique » permet de valoriser le capital
culturel des enfants des groupes dominants, capital par essence gratuit,
puisque distillé par les familles.
Tableau 3 : (voir bas de page).
Dans une approche de ce type, il n’est pas nécessaire d’avoir recours à
un principe de volonté collective de domination. La reproduction est
quasiment mécanique et repose sur l’adoption par les classes moyennes
de la culture dominante. C’est particulièrement vrai pour les enseignants.
Dès lors que ceux-ci sont sélectionnés sur leur capital culturel et donc
valorisés par celui-ci, ils sont naturellement amenés à en faire leur
propre critère de sélection.
Pour d’autres, comme le sociologue R. Boudon, l’école ne peut être
assimilée à une instance de domination sociale. Les inégalités, indéniables,
sont la résultante de la structure du système éducatif. Dès
que l’orientation de l’élève est en jeu, se met en route un processus
de sélection. De façon certes peu sensible à chaque étape, mais la
multiplication des points de bifurcation débouche sur un processus
cumulatif. A chaque nœud, la moindre réussite scolaire des catégories
défavorisées est sanctionnée. A cela s’ajoute un phénomène d’autosélection
: en terme de réussite sociale, un enfant dont le père est titulaire
d’un BEP peut se satisfaire d’un bac, alors qu’un enfant d’ingénieur
ne poursuivant pas d’études supérieures sera en situation d’échec.
III/ DE NOUVELLES RÉPONSES
À CONSTRUIRE
Au-delà des polémiques parfois violentes qui opposent ces deux courants
de pensée, il apparaît clairement que l’École n’a pas répondu à tous les
espoirs placés en elle. La conception d’un système éducatif égalitaire
–même traitement pour tous – est donc remis en cause au profi t de ce
que l’on appelle la discrimination positive, pratique courante aux États-
Tableau 3 : Diplôme des enfants d’ouvriers selon que la mère est ou non diplômée. In « La réduction des inégalités sociales
devant l’école depuis le début du siècle » Claude Thélot et Louis-André Vallet, Économie et Statistiques n° 334, 2000
En %
Aucun CEP CAP, Brevet, BAC BAC+2 BAC+3
diplôme BEP BEPC et plus Ensemble
Enfants de père ouvrier
Génération et de mère sans diplôme 65,5 27,2 3,3 1,7 1,7 0,5 100
1908-1912 Enfants de père ouvrier
et de mère diplômée
Enfants de père ouvrier
30,9 54,8 6,3 5,7 0,8 1,5 100
Génération et de mère sans diplôme 43,2 36,6 5,3 8,4 4,9 1,6 100
1963-1967 Enfants de père ouvrier
et de mère diplômée 17,7 43,2 7,7 17,4 8,9 5,2 100
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 247

248
Culture générale : l’égalité des chances
Unis. Si le recrutement hors concours d’élèves de lycées de banlieue
par l’Institut d’Études Politiques de Paris en est l’expression la plus
spectaculaire, les Zones d’Éducations Prioritaires (ZEP) – qui connaissent
une concentration de moyens – agissant plus sans doute plus en profondeur.
Plus encore, la crise de la méritocratie a démontré que l’école ne peut
pas tout. Même si elle ne peut être exemptée de toutes critiques, les
études ont montré que les stratégies des familles aboutissaient bien
souvent à détourner les mesures de leurs objectifs. Il en va ainsi des
périmètres scolaires que les familles aisées ont appris à contourner et
qui débouchent dans bien des cas sur des ségrégations de fait. Il en va
aussi de la valorisation des diplômes sur le marché de l’emploi, domaine
dans lequel chacun ne lutte pas à armes égales.
1 Institut National d’Études Démographiques.
2 Enquête Formation Qualifi cation Professionnelle de l’INSEE.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

ACTUALITÉ : Les sectes
Le phénomène sectaire constitue désormais en Europe un problème de
sécurité publique de premier plan. L’opinion publique a été sensibilisée
par différentes dérives sectaires tragiques (les massacres provoqués par
l’Ordre du Temple Solaire en 1994 et 1995, l’attaque au gaz Sarin par la
secte Aum dans le métro de Tokyo en mars 1995 par exemple). Divers
rapports parlementaires sur la dangerosité de certains groupements
et leurs méthodes coercitives d’aliénation ont conduit la France, la
Belgique, l’Espagne et l’Allemagne à renforcer leur arsenal répressif.
L’Observatoire interministériel sur les sectes institué par décret du 9 mai
1996 a ainsi été remplacé par la Mission interministérielle de lutte
contre les sectes (MILS). Instituée par décret du 7 octobre 1998, elle
est présidée par M. Alain Vivien.
Les termes du débat doivent être clairement posés. Aux termes de
l’article 10 de la Déclaration des droits de l’homme de 1789, « Nul
ne doit être inquiété pour ses opinions même religieuses, pourvu que
leur manifestation ne trouble pas l’ordre public établi ». Par ailleurs,
la France a rompu tout lien offi ciel entre l’État et la religion. Le
principe de neutralité de l’État assure l’égal respect des croyances.
La loi du 9 décembre 1905, qui concerne la séparation des Églises
et de l’État, a consacré un strict régime de laïcité. Il n’appartient
donc pas ni aux pouvoirs publics ni à l’autorité judiciaire de porter
une appréciation sur les doctrines philosophiques ou religieuses
professées.
Il incombe en revanche aux pouvoirs publics de garantir les libertés selon
les principes constitutionnels affi rmés notamment par le préambule de
la Constitution de 1958, et l’article 4 de la Déclaration des droits de
l’homme et du citoyen de 1789. Ce devoir a été exprimé en des termes
particulièrement nets, dans le rapport de la MILS pour l’année 2000 :
« Quand des associations par leurs enseignements et les pressions qu’elles
exercent sur les adeptes induisent ces derniers à commettre des infractions
ou des crimes ; quand ces infractions ou ces crimes sont constatés par
des sanctions qu’infl ige la justice à leurs auteurs ; lorsque la répétition
de ces infractions ou de ces crimes démontre la nocivité sociale de tels
mouvements, un État de droit manquerait à ses devoirs de protection des
libertés fondamentales en négligeant sa mission de régulation ».
La volonté de corriger les abus et les dérives du phénomène sectaire
devait être d’autant plus ferme que celui-ci dispose d’une inquiétante
puissance économique et fi nancière. S’il est symptomatique du malaise
ressenti dans la société actuelle, le développement des sectes se traduit
par une perte du spiritualisme au profi t du mercantilisme. Le rapport de
la commission d’enquête parlementaire du 10 juin 1999 avait d’ailleurs
porté l’accent sur l’infl uence croissante des sectes dans les domaines
économiques et fi nanciers. C’est dans ce contexte que les parlementaires
français ont souhaité compléter le dispositif législatif français,
pour lutter effi cacement contre les auteurs des dérives sectaires, sans
pour autant bouleverser l’équilibre général acquis depuis 1789 dans le
domaine des libertés publiques. Il s’agit en fait de garantir une conception
laïque des libertés fondamentales, « conception qui ne privilégie
aucun mode de pensée, favorise dans la diversité la liberté d’expression
et assure la neutralité des pouvoirs publics en matière de convictions
religieuses et politiques ».
Cette lutte avait d’ailleurs été soutenue par plusieurs décisions internationales,
dont celle du Parlement européen, en séance plénière,
en juillet 2001 qui recommande aux États membres d’accorder « une
attention particulière aux activités de certaines sectes qui mettent en
péril l’intégrité physique et psychique de la personne ». L’Assemblée
parlementaire du Conseil de l’Europe quant à elle, avait adopté le
22 juin 1999 une recommandation (1412) consacrée aux « activités
illégales des sectes »
Après avoir tenté de cerner le phénomène sectaire (I), il faut examiner
les éventuelles sanctions aux dérives sectaires (II), en réservant un
examen attentif à la loi About-Picard « tendant à renforcer la prévention
et la répression des mouvements sectaires portant atteinte aux droits
de l’homme et aux libertés fondamentales ». Elle a été défi nitivement
adoptée le 30 mai 2001 à la quasi unanimité du Parlement. Elle a été
promulguée le 12 juin 2001.
I/ LE PHÉNOMÈNE SECTAIRE
Le droit positif français repose sur une stricte séparation de l’État et
des Églises. Il ne saurait donc instituer un régime juridique spécifi que à
l’égard des sectes. Pour autant le phénomène existe et doit être cerné.
Après avoir délivré des éléments de défi nition, il importe d’examiner
l’organisation des mouvements sectaires et de prendre la mesure de
leurs poids économique et fi nancier, et des fraudes susceptibles d’être
commises.
1) Éléments de défi nition
Si le terme n’a pas été défi ni précisément, faute d’une étymologie
certaine et d’une acception univoque, plusieurs critères convergents
permettent de circonscrire la notion de secte.
Ainsi, le rapport de la commission d’enquête parlementaire instituée en
1995 ne recensait pas moins de dix critères :
- la déstabilisation mentale (dont le caractère subjectif est toutefois
peu commode en droit)
- le caractère exorbitant des exigences fi nancières
- la rupture induite avec l’environnement d’origine (critère devant également
être utilisé avec prudence, même si de nombreuses sectes
y recourent pour faire perdre à l’individu ses repères familiaux ou
amicaux).
- les atteintes à l’intégrité physique (délicate à établir quand elles sont
de nature sexuelle, et subordonnées à la participation de la victime)
- l’embrigadement des enfants
- le discours plus ou moins anti-social
- les troubles à l’ordre public
- l’importance des démêlés judiciaires (c’est-à-dire un abus réel de
procédures qui s’inscrit à l’encontre de l’article 6-1 de la Convention
européenne des droits de l’Homme)
- l’éventuel détournement des circuits économiques traditionnels
- les tentatives d’infi ltration des pouvoirs publics
D’une façon plus synthétique, le rapport de la MILS pour l’année 2000
avait délivré la défi nition suivante : une secte est une association de
structure totalitaire, déclarant ou non des objectifs religieux, dont le
comportement porte atteinte aux droits de l’homme et à l’équilibre
social.
Les textes internationaux dessinent également en creux les contours
du concept, dans la mesure où ils exigent de respecter des
éléments complémentaires. L’article 9 de la Convention européenne
de sauvegarde des droits de l’homme et l’article 18 de la Déclaration
universelle des droits de l’homme prévoient le droit de changer de
religion. Or certaines sectes interdisent à leurs adeptes de quitter
leur organisation. Quelques doctrines ne reconnaissent pas la parité
homme/femme, en contradiction avec les prescriptions européennes
ou internationales. D’autres doctrines véhiculent des thèses racistes
et antisémites pour professer la supériorité d’une race sur les autres.
Enfi n, de nombreux mouvements sectaires bafouent les droits de
l’enfant, et notamment les exigences posées par l’article 29 de
la Convention internationale des droits de l’enfant quant à leur
protection et leur éducation.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 249

250
Actualité : les sectes
2) L’organisation des sectes
Les sectes implantées en France sont, en règle générale, l’émanation
d’une « secte-mère » dont le siège international se situe à l’étranger.
Ainsi, les États-Unis constituent le premier pays d’accueil des instances
internationales sectaires. Le Japon, l’Inde, le Brésil et certains pays
européens comme l’Autriche, les Pays-Bas ou la Belgique suivent. Les
pays à fi scalité privilégiée (Luxembourg, Suisse) exercent bien évidemment
un certain attrait sur les sectes. L’existence d’un siège international
à l’étranger permet, le cas échéant, d’opérer de conséquents transferts
de fonds. Au demeurant, l’absence de siège à l’étranger n’empêche pas
d’y créer des implantations et d’y ouvrir des comptes bancaires.
Parmi les montages juridiques les plus représentatifs répertoriés par la
commission d’enquête parlementaire en 1999 on trouve l’organisation
sectaire complète (caractérisée par des participations fi nancières
croisées entre les organes de la secte) ; le montage associatif intégré
(comme c’est le cas, notamment, des Témoins de Jéhovah) ; et enfi n
l’organisation pyramidale (la Scientologie en fournit un excellent
exemple avec sa hiérarchie en « missions », « églises », « celebrity
centers »).
En règle générale, les sectes adoptent des structures pyramidales en
réseau. Leurs activités s’articulent autour de plusieurs branches. La
première repose sur une structure associative chargée de propager la
doctrine du mouvement. La seconde comporte un caractère économique.
Elle révèle la face lucrative de la secte. La troisième est constituée
de personnes morales qui servent de supports juridiques aux investissements
immobiliers. La constitution de sociétés civiles immobilières
(SCI) est alors souvent utilisée pour acquérir un patrimoine de façon
masquée. Enfi n, certaines sectes utilisent une structure spéciale consacrée
au fi nancement (Témoins de Jéhovah, Patriarche-Dianova, réseau
de l’Anthroposophie).
Ce découpage permet d’isoler une ou plusieurs associations chargées
de la propagation du message « religieux » (vitrine de la secte jouissant
d’une reconnaissance publique), des structures qui comportent des
aspects économiques et fi nanciers, parfois forts éloignés du discours
religieux.
Le morcellement des activités de la secte entre plusieurs personnes
morales assure donc l’étanchéité de ses secteurs d’intervention. En outre,
la volonté de gommer toute référence au nom de la secte dans leurs
différentes dénominations sociales renforce l’opacité du réseau sectaire.
Ces différentes composantes sectaires sont fréquemment affi liées à une
personne morale fédérative, gardienne de l’unité du groupe.
Si l’opacité des réseaux sectaires leur permet de déjouer les contrôles des
pouvoirs publics, ceux-ci savent fort bien utiliser des cadres juridiques
avantageux.
• Le dévoiement de la loi du 1 er juillet 1901 relative au
contrat d’association
La déclaration, acte fondateur de l’association, est libre, y compris pour
les associations étrangères depuis 1981. Certes, le législateur a réservé
à l’autorité judiciaire le droit de prononcer la dissolution de l’association
« fondée sur une cause ou en vue d’un objet illicite, contraire aux bonnes
mœurs, aux lois ou qui aurait pour but de porter atteinte à la forme
républicaine du gouvernement » (article 3 de la loi de 1901). Mais les
préfets ne peuvent s’y opposer, excepté dans les trois départements
alsacien-mosellan (sous réserve cependant d’un recours administratif
exercé à l’encontre de cette opposition).
L’extrême libéralisme qui caractérise la réglementation de la vie d’une
association déclarée (article 5 de la loi du 1 er juillet 1901) n’a pas
échappé à certains mouvements sectaires qui l’utilisent comme un gage
d’opacité et de confi dentialité.
Ce statut offre en effet une large capacité juridique an regard des
obligations minimales qu’il prévoit. Il permet d’exercer des activités
économiques largement comparables à celles d’une entreprise, sans être
soumis aux mêmes obligations. Il comporte, en outre, deux avantages
intéressants : la possibilité de recourir au bénévolat d’une part, et une
présomption d’absence de lucrativité d’autre part, laquelle entraîne
l’application d’un statut fi scal privilégié. Les exonérations concédées
couvrent les trois impôts applicables aux activités économiques : la
TVA, l’impôt sur les sociétés et la taxe professionnelle. L’association
peut donc exercer ses activités économiques sans payer aucun impôt
aussi longtemps que le contrôle de l’administration n’a pas prouvé son
caractère lucratif (les critères retenus par la doctrine des œuvres pour
défi nir la gestion lucrative ont été actualisés par une instruction fi scale
du 15 septembre 1998).
Il faut également souligner que l’absence d’activité n’entraîne aucune
conséquence sur la capacité juridique de l’association.
• La revendication du statut cultuel et le recours à la loi du
9 décembre 1905
Soucieuses d’obtenir une reconnaissance offi cielle, certaines sectes
revendiquent le statut de religion. Mais cette stratégie se heurte au
principe de la séparation des Églises et de l’État. La qualité de congrégation
religieuse, reconnue par décret du Conseil d’État, entraîne des
obligations comptables notamment très importantes.
Pour conforter leur respectabilité, de nombreuses sectes inscrivent
dans leur statut une référence ambiguë à la loi du 9 décembre 1905
pour accréditer leur caractère « cultuel ». Le régime de l’association
cultuelle est un régime dérogatoire au droit commun des associations
déclarées. Les organismes des associations cultuelles en régime de
séparation sont soumis à des obligations comptables et fi nancières
particulières. En Alsace-Moselle, l’exercice des cultes est organisé
selon le régime concordataire : les trois confessions constituent un
service public confi é à des établissements publics. Ils bénéfi cient de
la part de l’État, en contrepartie d’un contrôle de l’administration,
d’importantes sollicitudes.
Aux termes de l’avis du Conseil d’État, rendu le 10 octobre 1997, le caractère
cultuel d’une association implique que son objet vise exclusivement
la pratique d’un culte, à l’exclusion de toute autre forme d’activité, et que
l’association respecte l’ordre public, cette notion recouvrant l’ensemble
des dispositions inscrites dans le bloc constitutionnel, dans les lois
et dans les obligations résultant de la ratifi cation par la France des
traités internationaux notamment de l’article 9 alinéa 2 de la Convention
européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés
fondamentales.
Or, le statut crée en 1905 fait l’objet d’une divergence d’interprétations
que les sectes savent exploiter avec habilité. Plusieurs juridictions administratives
ont en effet accordé le statut cultuel à des associations
sectaires.
• L’utilisation de la législation relative à la vie politique
(le Mouvement humaniste et la Méditation transcendantale
illustrent cette possibilité).
Les dispositions relatives au fi nancement de la vie politique peuvent être
utilisées par des sectes avec une déconcertante facilité. Elles obtiennent,
par ce biais, une reconnaissance publique, une tribune et des
aménagements fi nanciers propices à leur développement. Le recours à
une association de fi nancement permet, en outre d’obtenir, d’une part, le
droit de recevoir certains dons, et, d’autre part, la possibilité d’accorder
aux donateurs personnes physiques des réductions fi scales.
• Le statut d’OING
Les sectes peuvent enfi n recourir au statut d’organisation non gouvernementale.
La Convention européenne sur la reconnaissance de la
personnalité juridique des organisations internationales non gouvernementales,
(dite Convention de Strasbourg), du 24 avril 1986 a été
ratifi ée par la France le 19 décembre 1998. Il s’agissait de faciliter
l’action des OING. Mais la notion même d’OING y était insuffi samment
encadrée, et plusieurs dispositions de cet acte diplomatique
pouvaient susciter des diffi cultés.
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Tout d’abord, la reconnaissance du caractère d’OING demeure soumises à
l’appréciation de chaque État. Il suffi t donc d’obtenir ce statut dans
un État où la législation associative est moins rigoureuse qu’en France
pour solliciter des avantages liés au droit de l’État du siège pour les
fi liales implantées en France. Les États ne peuvent ensuite en refuser
l’application que si leur sécurité nationale et la protection des droits et
libertés au maintien de la paix et la qualité des relations internationales
se trouvent mises en cause. Une dernière disposition interdit enfi n toute
réserve aux États contractants. A cause de son caractère unilatéral, la
publication d’une lettre interprétative de ces dispositions ne revêtirait
qu’une validité très relative en droit international.
Cependant, en accord avec le secrétariat général de l’ONU, la réfl exion
générale amorcée au sein des ONG a pu avancer, et des fi ns de non-recevoir
ont déjà été opposées à des demandes d’organisations sectaires.
3) L’indéniable poids
économique et fi nancier
des sectes
D’abord identifi és par leur dangerosité psychologique à l’égard de l’individu,
les mouvements sectaires le sont également désormais par leur
poids économique et fi nancier.
Fondement essentiel de la richesse des sectes, les dons versés par les
adeptes incitent parfois à rattacher certaines pratiques à des activités de
blanchiment d’argent sale. Par ailleurs, le degré de spontanéité des
dons versés aux sectes est une question particulièrement délicate. Le
montant des offrandes, souvent fi xé en fonction des revenus des adeptes,
peut parfois être assimilé à une véritable dîme (coût d’adhésion). Les
fi nancements publics peuvent, de façon surprenante, représenter une
3 ème source de fi nancement des sectes agissant sous couvert de structures
écrans ou de prête-nom.
Cette puissance fi nancière vise à asseoir l’infl uence du mouvement,
acquérir un parc immobilier, enrichir les dirigeants du mouvement,
fi nancer l’organisation internationale. Elle permet aussi d’infi ltrer le
mode des entreprises. Les secteurs de l’éducation, de la santé et de
la formation professionnelle constituent leurs principaux domaines d’infl
uence sectaire et méritent qu’on s’y attarde.
- Le secteur de l’éducation : Plusieurs mouvements sectaires refusent
de scolariser les enfants et dispensent leur propre éducation. L’infi ltration
du monde de l’enfance s’opère par le recrutement d’enseignants,
la commercialisation de méthodes éducatives, le soutien scolaire, voire la
prise de contrôle d’établissements. Le recrutement des assistantes maternelles
peut d’ailleurs poser problème. Le refus ou le retrait d’agrément
d’une assistante maternelle adepte d’un mouvement sectaire, apparaît
justifi é selon l’arrêt du 22 février 1995, Canevasio, du Conseil d’État si
son comportement est de nature à compromettre « la santé, la sécurité
et l’épanouissement » des enfants.
- Le secteur de la santé : Comme le soulignait le rapport de la commission
d’enquête parlementaire en 1999, « les activités guérisseuses,
les médecines parallèles se déploient souvent dans une atmosphère de
mystère et d’ésotérisme qui présente bien des analogies avec celle des
sectes ». La vulnérabilité des personnes fragilisées par d’importants problèmes
de santé (toxicomanie, maladies évolutives) assure une clientèle
facile à convaincre.
Mais, désormais, c’est bel et bien le milieu médical lui-même, et plus
précisément les médecins, que les mouvements sectaires tentent d’investir.
Certaines sectes développent de surcroît une industrie parallèle
de soins (la Scientologie, la mouvance Energo-Chromo-Kinèse (ECK),
l’Instinctothérapie).
Ces pratiques tombent sous le coup d’incriminations telles que :
- non-assistance à personne en danger (article 63 du code pénal)
- entrave aux mesures d’assistance et omission de porter secours (article
223-6 du nouveau code pénal)
- exercice illégal de la médecine (article L 372 du code de la santé
publique)
- exercice illégal de la pharmacie (article L 511 et L 514 du code de la
santé publique)
- publicité mensongère (article L 551 et L 552 du code de la santé
publique)
- distribution de médicaments sur la voie publique et dans les foires et
marchés (article L 591 du code de la santé publique)
- escroquerie (article 313-1 du nouveau code pénal)
Mais l’opacité des mouvements sectaires, la peur et la honte des victimes,
expliquent le faible nombre de condamnations prononcées et
de procédures judiciaires engagées (la section disciplinaire du Conseil
national de l’Ordre des médecins n’a prononcé, en 1997 et 1998, que
trois condamnations « en rapport avec des pratiques favorisées par des
appartenances sectaires »).
- Le marché de la formation professionnelle
Ce secteur en pleine expansion draine des sommes très importantes et
permet aux sectes d’investir les points clés du monde de l’entreprise.
Les sectes sont devenues très actives sur le marché de la formation
professionnelle (la Scientologie, Landmark Éducation International, la
méthode Avatar, Au cœur de la communication (ACC), la méthode Silva,
Innergy). Certaines se sont reconverties dans la formation professionnelle
(Anthropos, L’Institut des sciences holistiques de l’Ouest, Vital
Harmony), tandis que d’autres n’y consacrent qu’une activité annexe
(Offi ce culturel de Cluny par l’Association Sainte Espérance ; Mouvement
du Graal à travers le Groupe d’enseignement en acupuncture nouvelle
et traditionnelle).
Un certain laxisme caractérise l’accès au marché de la formation professionnelle
et l’exercice des activités de formation. Toute personne
physique ou morale peut se faire immatriculer en qualité de « formateur »
et utiliser cette déclaration pour proposer ses services aux entreprises.
Les sectes n’hésitent d’ailleurs pas à transgresser les règles prévues par
le code du travail en matière de déclaration et d’utilisation du numéro
d’immatriculation (absence d’enregistrement, numéro d’immatriculation
caduc…). Cette absence de formalités s’accompagne d’une exonération
de la TVA (article 261 du Code général des impôts). Le contrôle exercé par
l’État au titre des articles L. 991-1 et L 991-2 du code du travail apparaît
trop limité, d’où la nécessité de permettre au dispositif d’agrément voté
en 1995 d’être appliqué.
4) Les fraudes
L’opacité organisée des structures, des réseaux et des fl ux fi nanciers
fournissent des conditions très propices aux infractions à la législation
sociale, aux délits économiques et fi nanciers, à la fraude fi scale, y compris
dans leurs dimensions internationales. Cette dernière, quoique très
répandue, est très complexe à démontrer compte tenu précisément des
diverses activités sectaires. De plus, l’administration fi scale considère
que les sectes ne constituent pas en soi un sujet fi scal et qu’elle ne
peut les appréhender que par le biais d’infractions relevant de catégories
juridiques plus larges, comme le secteur associatif dans son ensemble. La
majorité des redressements fi scaux sont opérés pour absence de déclaration
d’activités lucratives, absence de déclaration des dons manuels,
absence de déclaration des revenus du patrimoine. Les sociétés fi liales
peuvent aussi être utilisées à des fi ns frauduleuses, et que la distribution
occulte de revenus est très fréquente.
Les fraudes s’étendent à de nombreux domaines. En 1999 déjà, la commission
d’enquête parlementaire avait relevé, à côté des traditionnelles
infractions d’escroquerie ou d’exercice illégal de la médecine ou de la
pharmacie, des présomptions plus spécifi ques, refl ets des nouveaux
centres d’intérêts des sectes. Ainsi, certaines procédures mettaient en
cause des trafi cs ou des importations illégales de médicaments, du
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 251

252
Actualité : les sectes
travail dissimulé, illégal ou clandestin, des abus de confi ance ou de biens
sociaux, un cas de trafi c d’infl uence et une infraction à la législation
sur le fi nancement des partis politiques. La Commission avait souligné
également que plusieurs procédures judiciaires retenaient comme chef
d’infraction le blanchiment d’argent.
Enfi n, les infractions à la législation sociale sont facilitées car les adeptes
renoncent à exercer leurs droits. Le recours abusif au bénévolat, la
dissimulation d’emplois salariés, la minoration d’activités (voire l’absence
de déclaration d’activités) permettent aux sectes de réduire ou
d’éviter complètement, les charges sociales pesant normalement sur un
employeur.
II/ LA SANCTION DES DÉRIVES
SECTAIRES
L’autorité judiciaire est désormais en mesure de sanctionner les dérives
sectaires dans le strict respect des libertés. La loi About-Picard complète
en effet un dispositif juridique existant très étoffé mais diffi cile à
mettre en œuvre (1°). Ce texte, fruit d’une longue réfl exion, vise à
prévenir et réprimer les comportements répréhensibles de n’importe
quelles personnes physiques ou morales tout en respectant les libertés
fondamentales (2°).
1) Un dispositif juridique étoffé
mais diffi cile à mettre en œuvre
• L’arsenal juridique existant
L’arsenal juridique existant ne justifi ait pas d’entamer une réforme radicale.
Le nouveau code pénal, promulgué le 1er mars 1994, avait en effet
introduit deux dispositions particulièrement adaptées à la répression
des activités sectaires délictueuses : d’une part l’incrimination d’abus
de faiblesse (article 313-4), d’autre part, la possibilité d’engager la
responsabilité des personnes morales (article 212-2).
Le premier délit réprime des agissements proches de l’escroquerie, commis
au préjudice de victimes incapables de se défendre en raison, le plus
souvent, de leur âge ou de leur état physique ou psychique.
La possibilité d’engager la responsabilité des personnes morales constitue
ensuite un indéniable progrès dans la poursuite judiciaire des sectes.
Elle permet de viser la secte elle-même plutôt que de condamner des
individus, hypothèse qui n’empêche pas le mouvement de poursuivre
ses activités illicites.
Cette responsabilité pouvait être engagée pour les atteintes aux personnes
: pour des faits d’homicides et de violences involontaires (art. 221-7
et 222-21), de trafi c de stupéfi ants et de blanchiment (art. 222-42),
de risque de mort causé à autrui (art. 223-2), de proxénétisme (art.
225-12), des conditions de travail ou d’hébergement contraires à la
dignité humaine (art. 226-7 et 226-9), de dénonciations calomnieuses
(art. 226-12), des atteintes aux droits de la personne résultant des
fi chiers ou des traitements informatiques (art. 226-24), des atteintes à
la fi liation (art. 227-14).
Elle était très largement admise pour les atteintes aux biens puisque
la quasi-totalité des infractions prévues par le livre III du nouveau
code pénal était visée : le vol (art. 311-16), l’extorsion et le chantage
(art. 312-15), l’escroquerie et l’abus de faiblesse (art. 313-4), l’abus de
confi ance (art. 314-1), le détournement de gages ou d’objets saisis (art.
314-12), les atteintes aux systèmes informatiques (art. 323-6).
De surcroît, deux nouvelles infractions facilitent la répression des dérives
sectaires. D’une part, l’infraction de travail dissimulé, créée par la loi du
11 mars 1997, remplace la notion de travail clandestin. Elle garantit
une meilleure prise en compte par le juge des pratiques illicites. Paral-
lèlement, le législateur a considérablement alourdi les peines sanctionnant
le travail dissimulé qui est passé du domaine contraventionnel au
domaine délictuel. D’autre part, l’infraction de blanchiment, créée par
la loi du 13 mai 1996, généralise une infraction jusqu’alors limitée au
blanchiment des capitaux provenant du trafi c de stupéfi ants.
• Les diffi cultés rencontrées
Les diffi cultés résident évidemment dans certains obstacles psychologiques
et matériels, mais elles s’expliquent surtout par l’absence d’une
incrimination de base, la notion de secte n’étant pas légalement défi -
nie.
- En premier lieu, les victimes et leur entourage, sont peu enclines
à porter plainte contre les dommages qu’elles ont subis du fait des
pratiques sectaires. Cette réticence découle de ce que, à un moment
donné, les victimes ont consenti à l’activité qui leur a porté préjudice.
En outre, ce préjudice est le plus souvent, extrêmement diffi cile à
établir (faiblesse morale et psychologique ; diffi culté d’avouer publiquement
que l’on a été abusé ; perte de crédibilité et de notoriété
des entreprises victimes d’infi ltrations sectaires). Enfi n, ces victimes,
forcément fragilisées, se trouvent confrontées à des organisations
parfaitement outillées pour faire face au débat judiciaire. Leur désarroi
explique le taux élevé de désistements.
Quand elles existent, le ministère de la Justice déplore le caractère
imprécis des plaintes. Or l’effi cacité de l’action pénale découle de faits
concrets, précis et indiscutables, assortis d’une qualifi cation juridique
préétablie et adaptée à la réalité de ces faits. A défaut, la preuve d’une
atteinte à la personne ou aux biens est extrêmement diffi cile à apporter,
a fortiori quand elle s’accompagne d’un début de consentement.
En second lieu, d’autres obstacles doivent être pris en considération :
les limites internationales aux investigations judiciaires, le manque de
moyens des juges d’instruction sur le territoire national, la séparation
territoriale des instructions (même pour des faits similaires émanant
d’une même organisation sectaire), les menaces et les intimidations
enfi n envers les magistrats.
- Surtout, l’absence d’incrimination spécifi que oblige le juge à n’appréhender
qu’indirectement le phénomène sectaire, par le biais d’infractions
connexes. L’opportunité de créer un délit de manipulation
mentale a donc été évoquée.
2) L’apport de la loi
About-Picard
Le texte présenté initialement par le sénateur centriste Nicolas About le
16 décembre 1999 et adopté par le Sénat à l’unanimité, visait à modifi er
la loi du 10 janvier 1936 permettant de dissoudre les « groupes de
combats et milices privées » par décret du Président de la République
en conseil des ministres. Il s’agissait d’inclure dans la loi « anti-ligue »
les groupes ayant fait l’objet de plusieurs condamnations pénales et
constituant « un trouble pour l’ordre public ou un péril majeur pour
la personne humaine ». Cette notion trop vague de « trouble à l’ordre
public » suscita l’hostilité du gouvernement.
La proposition de loi sur la lutte contre les « groupements à caractère
sectaire » présentée par la députée socialiste Catherine Picard et adoptée
à l’unanimité par l’Assemblée nationale le 22 juin 2000 a donc
été profondément modifi ée. Une procédure de dissolution judiciaire a
tout d’abord remplacé la dissolution administrative. Le texte prévoyait
ensuite d’étendre la responsabilité pénale des personnes morales, introduite
dans le code pénal en 1994, à des infractions telles qu’homicides
volontaires, tortures et actes de barbarie, agressions sexuelles et viols,
privations de soins et d’aliments ou exercice illégal de la médecine. Il
introduisait enfi n le « délit de manipulation mentale ».
Celui-ci suscita de grandes réserves tant chez la Garde des Sceaux
que parmi les représentants des grandes confessions religieuses (le
pasteur Jean-Arnold de Clermont, président de la Fédération protestante,
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Mgr Vernette, délégué de l’épiscopat catholique, M. Joseph Sitruk, grand
rabbin de France, et M. Dalil Boubakeur, recteur de la Mosquée de
Paris).
Mme Elisabeth Guigou avait pour sa part annoncé son intention de
consulter à cet égard la Ligue des droits de l’homme et la Commission
nationale consultative des droits de l’homme. L’avis rendu par cette
dernière le 21 septembre 2000, a souligné l’inopportunité de créer un
tel délit. Il se prononce pour un élargissement de l’article 313-4 du
Code pénal qui réprime « l’abus frauduleux de l’état d’ignorance ou de
la situation de faiblesse ».
Cette notion de « manipulation mentale », imprécise et dangereuse, a
également été critiquée par les représentants des quatre grandes familles
religieuses entendus avant l’examen, en 2 ème lecture, de la proposition
de loi.
Finalement, les termes de « manipulation mentale » disparaissent, et le
texte prévoit l’aménagement de l’article 313-4.
La loi étend le délit d’abus commis à l’encontre des personnes en état
d’ignorance ou de situation de faiblesse prévu par les articles 313-4 et
313-9 du Code pénal à toute personne « en état de sujétion psychologique
ou physique résultant de l’exercice de pressions graves ou réitérées ou
de techniques propres à altérer son jugement, pour conduire ce mineur
ou cette personne à un acte ou à une abstention qui lui sont gravement
préjudiciable ». L’état de faiblesse n’est donc pas nécessairement requis
au moment de l’adhésion, il apparaît sous la pression de l’environnement
sectaire.
L’article est désormais inséré dans le livre III du Code pénal relatif aux
crimes et délits contre les personnes.
La loi alourdit par ailleurs certaines peines encourues par les personnes
physiques ou morales tout en étendant la sanction pénale à certains
types d’infraction (exercice illégal de la médecine ; délits de fraudes et
de falsifi cation ; menaces ; infractions d’atteintes au respect des morts ;
tortures et actes de barbarie ; viols et agressions sexuelles ; abandon
de famille ; entrave aux mesures d’assistance et omission de porter
secours).
La loi About-Picard permet la dissolution, sans possibilité de reconstitution,
des personnes morales défi nitivement condamnées pour des infractions
graves, limitativement énumérées (Ces dispositions pourraient par
exemple servir l’accusation contre l’association spirituelle de l’Église
de Scientologie Ile-de-France, dont le procès en correctionnelle s’est
ouvert à Paris les 21 et 22 février 2002). Cette dissolution judiciaire
apparaît plus respectueuse des droits de l’homme que la dissolution
administrative prévue par le décret-loi de 1936. Elle garantit en effet
une procédure contradictoire et préserve les droits de la défense.
Les droits des victimes sont également renforcés puisque toute association
reconnue d’utilité publique et régulièrement déclarée depuis cinq
ans peut se porter partie civile.
Enfi n, certaines dispositions restreignent la possibilité de diffuser des
messages destinés à la jeunesse lorsqu’ils promeuvent une personne
morale à caractère sectaire qui a déjà été condamnée.
On ne peut conclure sans évoquer le lobbying forcené des défenseurs des
sectes qui souhaitaient une condamnation de la France par le Conseil
de l’Europe.
Le 26 avril 2001 en effet, vingt-sept membres de l’Assemblée parlementaire
du Conseil de l’Europe avaient déposé une déclaration
écrite exigeant l’interruption des travaux du Sénat français. La
Commission des questions juridiques et des droits de l’Homme de
l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe avait désigné un
expert chargé de l’assister pour rédiger un rapport consacré à la
liberté de religion et aux minorités religieuses en France. Il était
mandaté pour examiner la compatibilité de la loi About-Picard avec
les valeurs du Conseil de l’Europe. Rendu public le 18 décembre
2001, son rapport conclu que la loi est « légitime et couverte par les
dispositions des articles 9 à 11 al. 2 de la Convention européenne des
droits de l’Homme », que le « besoin d’agir est impérieux » face aux
risques encourus par les victimes, et que les sanctions apparaissent
« proportionnées au but visé ».
Il faut également mentionner la requête introduite par la Fédération
chrétienne des Témoins de Jéhovah devant la Cour européenne des
droits de l’Homme qui visait à faire obstacle à la loi About-Picard. Elle a
toutefois été déclarée irrecevable le 6 novembre 2001.
Ces contestations révèlent, si besoin était, la vigilance qui s’impose
quant aux phénomènes sectaires. D’ailleurs, la confusion
entretenue Outre-Atlantique entre les libertés religieuses garanties
par les nations démocratiques et la prévention, ou la répression,
des débordements sectaires, est source de tensions diplomatiques.
On se souvient que le 27 janvier 1997, les mesures frappant la
Scientologie en Allemagne furent offi ciellement dénoncées par
Washington. Quelques jours plus tard, le Bureau for Democracy,
Human Rights and Labor, (BDHRL), -créé en 1990 et lié à l’ensemble
des agences de renseignements américains-, dont la mission
offi cielle est d’évaluer l’état des libertés et le niveau de démocratie
dans l’ensemble des nations du monde, rendit public son rapport
sur l’état des droits de la personne dans le monde. C’est ainsi que
l’Allemagne rejoignait la Chine sur la liste des États contrevenant
aux libertés religieuses.
En 1998, le Bureau pour la liberté religieuse internationale (Offi ce
of International Religious Freedom) fut créé au sein du BDHRL. Dans
le premier rapport publié par sa commission, en septembre 1998, la
France, l’Allemagne, l’Autriche, la Belgique sont accusées de bafouer
les libertés religieuses. Le rapport de la commission d’enquête parlementaire
française de 1995 est assimilé à de la ségrégation religieuse.
Le 22 mars 1999, à Vienne, à l’invitation de l’organisation de coopération
et de développement économiques (OCDE), un séminaire de
l’Offi ce pour les institutions démocratiques et les droits de l’homme
(Odhir) prend violemment à partie la politique française. Le scénario
se reproduit à Washington, devant la Commission on Security and
Cooperation in Europe.
En juin 1999, le rapport offi ciel des sénateurs américains accuse
la France de refuser d’accorder le statut de religion à ces groupes
minoritaires alors que, en vertu de la loi de 1905 qui établit la séparation
des Églises et de l’État, elle ne reconnaît aucune religion. Le
9 septembre 1999, le bureau pour la liberté religieuse internationale
publie son nouveau rapport et les échanges diplomatiques sont alors
offi ciellement rompus. Le 2 mars 2001, le dernier rapport du département
d’État américain demeure accusateur. La MILS, dans son dernier
rapport, ne peut que constater « la répétition de termes vagues,
ambigus, d’opinions ou de sources non précisées, d’amalgames erronés,
de généralisations excessives ».
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 253

ACTUALITÉ : Le harcèlement psychologique
et sexuel au travail
La réalité du harcèlement moral au travail (1) n’est pas contestée ;
l’existence de pratiques délétères délibérées (menace, chantage, harcèlement),
érigées en méthode de management pour pousser à l’erreur
et permettre le licenciement pour faute ou déstabiliser et inciter à la
démission, est désormais reconnue avec la loi n° 2002-73 du 17 janvier
2002. Il en est de même du harcèlement sexuel (2).
I/ LE HARCÈLEMENT MORAL
Le législateur, à travers la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002, vient
de reconnaître l’existence du harcèlement moral et de prévoir que ce
type de comportement (1.1) pourra faire l’objet de plusieurs types de
sanctions (1.2)
Selon l’article L.122-49 du code du travail, aucun salarié ne doit subir les
agissements répétés de harcèlement moral qui ont pour objet ou pour
effet une dégradation des conditions de travail susceptible de porter
atteinte à ses droits et à sa dignité, d’altérer sa santé physique ou
mentale ou de compromettre son avenir professionnel. Aucun salarié
ne peut être sanctionné, licencié ou faire l’objet d’une mesure discriminatoire,
directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération, de
formation, de reclassement, d’affectation, de qualifi cation, de classifi -
cation, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement
de contrat pour avoir subi, ou refusé de subir, les agissements défi nis cidessus
ou pour avoir témoigné de tels agissements ou les avoir relatés.
Toute rupture du contrat de travail qui en résulterait, toute disposition
ou tout acte contraire est nul de plein droit.
Selon l’article L.122-51 du code du travail, il appartient au chef d’entreprise
de prendre toutes dispositions nécessaires en vue de prévenir de
tels agissements
Selon l’article L.122-52 du code du travail en cas de litige en matière
de harcèlement moral, le salarié concerné présente des éléments de fait
laissant supposer l’existence d’un harcèlement. Au vu de ces éléments,
il incombe à la partie défenderesse de prouver que ses agissements ne
sont pas constitutifs d’un tel harcèlement et que sa décision est justifi ée
par des éléments objectifs étrangers à tout harcèlement. Le juge forme
sa conviction après avoir ordonné, en cas de besoin, toutes les mesures
d’instruction qu’il estime utiles.
Selon l’article L.122-53 du code du travail, les organisations syndicales
représentatives dans l’entreprise peuvent exercer en justice, dans les
conditions prévues par l’article L. 122-52, toutes les actions qui naissent
en matière de harcèlement moral en faveur d’un salarié de l’entreprise,
sous réserve qu’elles justifi ent d’un accord écrit de l’intéressé. L’intéressé
peut toujours intervenir à l’instance engagée par le syndicat et y mettre
fi n à tout moment.
Enfi n, selon l’article L.122-54 du code du travail, une procédure de
médiation peut être engagée par toute personne de l’entreprise s’estimant
victime de harcèlement moral ou sexuel. le médiateur est choisi
en dehors de l’entreprise sur une liste de personnalités désignées en
fonction de leur autorité morale et de leur compétence dans la prévention
du harcèlement moral ou sexuel. Les fonctions de médiateur sont
incompatibles avec celles de conseiller prud’homal en activité. Les listes
de médiateurs sont dressées par le représentant de l’État dans le département
après consultation et examen des propositions de candidatures
des associations dont l’objet est la défense des victimes de harcèlement
moral ou sexuel et des organisations syndicales les plus représentatives
sur le plan national. Le médiateur convoque les parties qui doivent
comparaître en personne dans un délai d’un mois. En cas de défaut de
comparution, il en fait le constat écrit qu’il adresse aux parties.
Le médiateur s’informe de l’état des relations entre les parties, il tente
de les concilier et leur soumet des propositions qu’il consigne par écrit
en vue de mettre fi n au harcèlement. En cas d’échec de la conciliation,
le médiateur informe les parties des éventuelles sanctions encourues et
des garanties procédurales prévues en faveur de la victime.
Ces dispositions visant à réprimer les actes de harcèlement moral ont été
étendues aux agents de la fonction publique Ainsi, pour les fonctionnaires
territoriaux, la loi n° 2002-73 du 17 janvier 2002 a ajouté, après
l’article 6 quater de la loi no 83-634 du 13 juillet 1983 portant droits et
obligations des fonctionnaires, un article 6 quinquies ainsi rédigé :
« Aucun fonctionnaire ne doit subir les agissements répétés de harcèlement
moral qui ont pour objet ou pour effet une dégradation des
conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa
dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son
avenir professionnel.
« Aucune mesure concernant notamment le recrutement, la titularisation,
la formation, la notation, la discipline, la promotion, l’affectation
et la mutation ne peut être prise à l’égard d’un fonctionnaire en prenant
en considération :
« 1 o Le fait qu’il ait subi ou refusé de subir les agissements de harcèlement
moral visés au premier alinéa ;
« 2 o Le fait qu’il ait exercé un recours auprès d’un supérieur hiérarchique
ou engagé une action en justice visant à faire cesser ces agissements ;
« 3 o Ou bien le fait qu’il ait témoigné de tels agissements ou qu’il les
ait relatés.
« Est passible d’une sanction disciplinaire tout agent ayant procédé aux
agissements défi nis ci-dessus.
« Les dispositions du présent article sont applicables aux agents non
titulaires de droit public. »
I.2) Les recours contre les
actes de harcèlement moral
Les actes de harcèlement moral peuvent faire l’objet d’un recours disciplinaire
(1.2.1), d’un recours devant le juge administratif lorsqu’ils
interviennent au sein d’une collectivité locale(1.2.2) et d’un contentieux
pénal (1.2.3).
I.2.1. Le recours disciplinaire
Le dispositif de sanctions disciplinaires est applicable à l’encontre de
tout agent ayant procédé à des agissements de harcèlement. Ce dispositif
doit être enclenché par l’autorité administrative compétente, après
saisine par l’agent harcelé.
I.2.2 Le recours devant le juge administratif
Les agents peuvent intenter un recours pour excès de pouvoir devant les
juridictions administratives tendant à obtenir la condamnation de leur
administration et l’annulation des mesures qui auraient pu être prises à leur
encontre (par exemple changement d’affectation) sur la base de faux motifs
ou de motifs erronés ainsi que des sanctions déguisées ou abusives.
La responsabilité pour faute de l’administration peut y être également
engagée dans le cadre d’un recours en plein contentieux visant la réparation
du préjudice subi dans l’hypothèse où la victime est à même de
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 255

256
Actualité : le harcèlement
prouver que le harcèlement subi est la cause même d’une maladie dûment
établie et développée (par exemple : rapport de la médecine du travail,
certifi cats du médecin de famille, liant l’affection à l’environnement
professionnel de l’agent).
I.2.3 Le contentieux pénal :
Enfi n, les agents peuvent déposer plainte auprès du procureur de
la République du tribunal de grande instance dont dépend leur domicile,
du commissariat de police, de l’unité de gendarmerie. Selon l’article
222-33-2. du code pénal, le fait de harceler autrui par des agissements
répétés ayant pour objet ou pour effet une dégradation des
conditions de travail susceptible de porter atteinte à ses droits et à sa
dignité, d’altérer sa santé physique ou mentale ou de compromettre son
avenir professionnel, est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000
Euros d’amende.
II/ LE HARCÈLEMENT SEXUEL
De façon plus ancienne que le harcèlement moral, le harcèlement sexuel
sur les lieux de travail est interdit (2.1) et fait l’objet de sanctions
(2.2).
II.1) La notion de harcèlement
sexuel
Selon l’article L.122-46 du code du travail, aucun salarié, aucun candidat
à un recrutement, à un stage ou à une période de formation en entreprise
ne peut être sanctionné, licencié ou faire l’objet d’une mesure
discriminatoire, directe ou indirecte, notamment en matière de rémunération,
de formation, de reclassement, d’affectation, de qualifi cation, de
classifi cation, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement
de contrat pour avoir subi ou refusé de subir les agissements
de harcèlement de toute personne dont le but est d’obtenir des faveurs
de nature sexuelle à son profi t ou au profi t d’un tiers. Par ailleurs, aucun
salarié ne peut être sanctionné, licencié ou faire l’objet d’une mesure
discriminatoire pour avoir témoigné des agissements défi nis ci-dessus
ou pour les avoir relatés. Toute disposition ou tout acte contraire est
nul de plein droit.
Il convient de noter qu’il ne peut y avoir d’abus d’autorité en matière
sexuelle en cas de harcèlement commis par un(e) collègue de même
niveau hiérarchique. En pareil cas, c’est à l’employeur de sanctionner le
salarié coupable de harcèlement.
Selon l’article L.122-48 du code du travail, il appartient au chef d’entreprise
de prendre toutes dispositions nécessaires en vue de prévenir
les actes de harcèlement sexuel. Il lui appartient de prendre toutes les
dispositions nécessaires afi n de prévenir les agissements d’abus d’autorité
en matière sexuelle (actions d’information et de sensibilisation…).
Dans les entreprises de 20 salariés et plus, le règlement intérieur doit
notamment rappeler les dispositions légales relatives au harcèlement
sexuel.
II.2) Les recours contre
le harcèlement sexuel
Tout comme pour le harcèlement moral, il existe un recours disciplinaire
(2.2.1) et un recours judiciaire (2.2.2)
II.2.1. Le recours disciplinaire en matière de harcèlement
sexuel
Selon l’article L.122-47 du code du travail, est passible d’une sanction
disciplinaire tout salarié ayant procédé à des actes de harcèlement
sexuels. Cette procédure disciplinaire est totalement indépendante d’une
éventuelle action devant la justice pénale. Ainsi, le classement sans
suite d’une plainte pour harcèlement sexuel est sans incidence sur
l’appréciation du bien-fondé de la mise à pied et du licenciement d’un
salarié responsable de ces agissements, le classement sans suite d’une
plainte n’empêchant pas le juge civil d’apprécier les faits qui lui sont
soumis (voir Dijon, 26 novembre 1998, Bull.inf.C.cass.1999, n° 625).
Dans le cadre d’une procédure disciplinaire, les faits de harcèlement
sexuel constituent une faute grave, et non simplement une cause réelle et
sérieuse de licenciement (voir Sic.19 avril 2000, RJS 2000.438, n° 628).
II.2.2 Le recours devant le juge pénal en matière
de harcèlement sexuel
Selon l’article 222-33 du code pénal, le fait de harceler autrui en
donnant des ordres, proférant des menaces, imposant des contraintes
ou exerçant des pressions graves dans le but d’obtenir des faveurs
de nature sexuelle, par une personne abusant de l’autorité que lui
confèrent ses fonctions, est puni d’un an d’emprisonnement et de
15000 euros d’amende.
Ainsi, peuvent être sanctionnés sur le fondement de l’article 222-33 du
code pénal, les faits suivants :
- commet une faute au sens du harcèlement sexuel, le chef d’entreprise
qui, après une déclaration d’amour à sa secrétaire, opère en sa faveur
une brusque augmentation de salaire, puis lui offre de s’associer et
d’être intéressée, pour immédiatement formuler des griefs sur l’activité
professionnelle, les faits ayants en l’espèce été commis sur les lieux
et pendant les heures de travail ; l’attitude du prévenu manifeste sans
ambiguïté le dessein d’une activité sexuelle (voir Rouen, 11 octobre
1999, JCP 2000, IV, 2741).
- Sont des menaces et des contraintes émanant du contremaître d’une
usine, prévenu qualifi é « d’obsédé sexuel » par la permanence de ses
sollicitations, le fait de déclarer à une de ses subordonnées : « n’oubliez
pas que je suis le chef et que j’ai mon mot à dire auprès du directeur,
alors il faut être gentille avec le chef », et d’indiquer à une autre que
si elle faisait des « histoires », son emploi serait menacé, menace
d’autant plus caractérisée que cette salariée était sous contrat à durée
déterminée (voir Lyon, 26 novembre 1998 : JCP, 1999, II, 101445).
En revanche, ne peuvent être sanctionnés sur ce fondement juridique
les faits suivants :
- le fait d’obliger son employée à porter des tenues à tendance exhibitionniste
dans le cadre du travail, à le supposer établi, ne constitue
pas le délit de harcèlement sexuel en l’absence de preuve d’une opposition
formelle de la partie civile ou de l’obtention en contrepartie
d’avantages fi nanciers directs ou de l’existence d’inconvénients sur le
plan professionnel
- Ne constitue pas également le délit de harcèlement sexuel une invitation
de la part du prévenu à une soirée échangiste hors du travail, l’invitation
n’ayant pu se concrétiser qu’avec le consentement nécessaire
de la partie civile venue librement avec son compagnon adulte comme
elle (voir Grenoble, 7 juillet 2000, JCP 2001, IV, 1469).
- Les faits pour un président-directeur-général d’avoir effl euré les mains
d’une salariée au moment de la pause café devant d’autres employées, de
lui avoir « fait du pied » sous la table, de lui avoir dit qu’il l’aimait, de
lui avoir porté des regards langoureux ou enjôleurs, de lui avoir fait un
cadeau au retour de voyage, comme à deux autres employés, de lui avoir
verbalement proposé de l’embrasser sur la bouche, de lui avoir dit, alors
qu’elle était au chômage partiel, qu’elle lui manquait « énormément »
lorsqu’elle n’était pas au bureau, d’avoir placé sur un véhicule une revue
pornographique de façon à ce qu’elle ne puisse ne pas la voir, pris séparément
ou considérés dans leur ensemble, ne peuvent permettre de caractériser
l’infraction de harcèlement sexuel. En l’occurrence, ni indécents, ni
humiliants, ces actes n’ont pu porter atteinte à la dignité de la plaignante ;
ils n’ont pas pu constituer un abus d’autorité par ordres, commandes,
contraintes ou pressions, dans le but d’obtenir des faveurs sexuelles. (voir
Douai, 10 septembre 1997, JCP 1998, II, 10037).
8 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Ce cahier ne peut être vendu séparément.
Editeur : L’Action municipale
SARL au capital social de 15 000 euros
R.C.S Paris B 659.801.419
17, rue d’Uzès, 75108 Paris Cedex 02.
N° de commission paritaire : 63.333
Directeur de la publication : Jacques Guy
Composition : Groupe Moniteur
Tirage : Roto-France Impression (Emerainville)
Dépôt légal : avril 2002

Cahier n° 2 - 15/1641 - 15 avril 2002
P R É P A R A T I O N AUX CONCOURS
Cahier détaché
Réussir
le concours
d’attaché
2002
27
N°
• Droit civil : le contrat
• Urbanisme : le plan local
d’urbanisme ; le certifi cat
• Environnement : l’air
• Finances publiques :
les dotations globales
• Actualité : le volontariat,
les particularités d’un statut ;
la dépénalisation des drogues
dites « douces »

Sommaire
DROIT CIVIL : LE CONTRAT...................................................................... 247
I/ LES CONDITIONS DE VALIDITÉ DU CONTRAT.............................................................................. 247
I.1) Le consentement...................................................................................................................... 247
I.2) La capacité.............................................................................................................................. 248
I.3) L’objet..................................................................................................................................... 248
1.4) La cause................................................................................................................................. 248
II/ LES EFFETS DU CONTRAT......................................................................................................... 249
II.1) Les effets entre les parties ....................................................................................................... 249
II.2) Les effets à l’égard des tiers..................................................................................................... 249
URBANISME : LE PLAN LOCAL D’URBANISME ........................................ 250
I/ L’OBJET DU PLAN LOCAL D’URBANISME .................................................................................... 250
II/ LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION DU PLAN LOCAL D’URBANISME............................................. 250
II.1) Contenu ................................................................................................................................. 250
II.2) Dossier................................................................................................................................... 250
II.3) La procédure d’élaboration....................................................................................................... 251
II.4) La révision du PLU.................................................................................................................. 251
II.5) La modifi cation du PLU........................................................................................................... 251
III/ LES DISPOSITIONS APPLICABLES AUX ZAC.............................................................................. 251
IV/ LE RÉGIME TRANSITOIRE ........................................................................................................ 252
URBANISME : LE CERTIFICAT D’URBANISME.......................................... 253
I/ OBJET DU CERTIFICAT D’URBANISME........................................................................................ 253
II/ LA DÉLIVRANCE DU CERTIFICAT D’URBANISME ........................................................................ 253
II.1) Le contenu ............................................................................................................................. 253
II.2) L’instruction ........................................................................................................................... 253
II.3) La décision............................................................................................................................. 254
ENVIRONNEMENT : L’AIR ........................................................................ 255
I/ L’OBLIGATION DE SURVEILLANCE DE LA QUALITÉ DE L’AIR........................................................ 255
A) L’objet de la surveillance............................................................................................................. 255
B) Les moyens de surveillance......................................................................................................... 255
C) La sanction de la surveillance...................................................................................................... 255
II/ LA PLANIFICATION.................................................................................................................... 255
A) Les plans régionaux pour la qualité de l’air (PRQA) ....................................................................... 255
B) Les plans de protection de l’atmosphère (PPA) ............................................................................. 256
C) Les plans de déplacement urbain (PDU)....................................................................................... 256
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 245

246
FINANCES PUBLIQUES : LES DOTATIONS GLOBALES.............................. 258
I/ LES DOTATIONS DE FONCTIONNEMENT ..................................................................................... 258
A) La dotation globale de fonctionnement (DGF) ............................................................................... 258
B) La dotation générale de décentralisation (DGD) ............................................................................ 258
II/ LES DOTATIONS D’INVESTISSEMENT ........................................................................................ 259
A) La dotation globale d’équipement (DGE) ...................................................................................... 259
B) Les autres dotations .................................................................................................................. 259
ACTUALITÉ : LE VOLONTARIAT, LES PARTICULARITÉS
D’UN STATUT.......................................................................................... 260
I/ LE VOLONTARIAT, ENTRE BÉNÉVOLAT ET SALARIAT. .................................................................. 260
I.1) De la bonne volonté.................................................................................................................. 260
I.2) …à l’engagement dans la durée ................................................................................................ 260
I.3) Volontariat versus salariat.......................................................................................................... 260
II/ DIVERSITÉ DU VOLONTARIAT .................................................................................................... 260
II.1) Le volontariat de solidarité internationale .................................................................................. 261
II.2) Le nouveau volontariat civil...................................................................................................... 261
II.3) Un travail engagé ? .................................................................................................................. 261
ACTUALITÉ : LA DÉPÉNALISATION DES DROGUES
DITES « DOUCES » ................................................................................. 262
I/ UN PHÉNOMÈNE D’AMPLEUR RÉSOLU PAR UNE DÉPÉNALISATION DE FAIT ? ............................ 262
1) Les données chiffrées d’un phénomène d’ampleur ........................................................................ 262
2) L’application de la loi vers une dépénalisation de fait ? .................................................................. 262
II/ UNE RÉFLEXION GUIDÉE PAR DIFFÉRENTES ÉTUDES SCIENTIFIQUES...................................... 263
1) L’éclairage scientifi que ............................................................................................................... 263
2) L’attitude des partis politiques..................................................................................................... 265
III/ L’ISOLEMENT DE LA FRANCE FACE AUX EXEMPLES RETENUS À L’ÉTRANGER .......................... 265
1) Une culture de la tolérance de l’usage du cannabis....................................................................... 265
2) L’approche internationale ............................................................................................................ 265
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

DROIT CIVIL : Le contrat
Le contrat, ou convention, est l’accord de volonté intervenu entre deux
ou plusieurs personnes en vue de créer, modifi er, transmettre ou éteindre
un droit subjectif. En pratique, on emploie indifféremment le terme
contrat ou convention.
Le contrat est unilatéral lorsqu’une ou plusieurs personnes sont obligées
envers une ou plusieurs autres, sans que de la part de ces dernières, il y
ait d’engagement (art. 1103 du Code civil). Le contrat est synallagmatique
ou bilatéral lorsque les contractants s’obligent réciproquement les
uns envers les autres (art. 1102 du Code civil).
L’autonomie de la volonté est un principe philosophique selon lequel le
fondement de tout engagement contractuel réside dans la volonté des
parties. Les individus étant libres, ils ne peuvent être tenus d’obligations
que s’ils les ont voulues et dans cette seule mesure. De ce principe, trois
conséquences techniques peuvent être déduites :
- la liberté contractuelle ;
- la force obligatoire du contrat ;
- l’effet relatif du contrat.
Ces principes gouvernent tant les règles relatives aux conditions de
formation du contrat (1) que celles qui concernent les effets produits
par le contrat (2).
I/ LES CONDITIONS DE VALIDITÉ
DU CONTRAT
L’art. 1108 du Code civil énumère les conditions générales de validité du
contrat : le consentement (1.1.), la capacité de contracter (1.2.), l’objet
(1.3.) et la cause (1.4.). On peut relever qu’aucune condition relative à
la forme du contrat n’est requise. En effet, le principe de la liberté contractuelle
implique celui du consensualisme. Sauf exceptions, l’échange
des consentements suffi t à former valablement le contrat.
I.1) Le consentement
Le consentement doit exister (1.1.1.) et ne doit pas être affecté d’un
vice (1.1.2.).
I.1.1) L’existence du consentement
Le consentement, c’est l’accord de volonté des parties contractantes.
Chacune des deux parties doit manifester sa volonté et le contrat naît
de la rencontre de ces volontés. Le contrat résulte de la rencontre d’une
offre suivie d’une acceptation.
L’offre ou pollicitation, c’est la proposition de contracter qu’adresse la
pollicitant soit à un interlocuteur déterminé, soit au public. Cette offre
doit être précise et ferme. Elle peut être expresse ou tacite, c’est-à-dire
être déduite du comportement non équivoque du pollicitant.
L’acceptation résulte de l’agrément pur et simple de l’offre par le destinataire
de celle-ci. L’acceptation peut être expresse ou tacite. La jurisprudence a
même décidé, dans certaines circonstances, que le silence pouvait acceptation
lorsque l’offre avait été faite dans l’intérêt exclusif de son destinataire.
I.1.2) Les vices du consentement
Aux termes de l’art. 1109 du Code civil, il y a 4 vices du consentement : l’erreur
(1.1.2.1., le dol (1.1.2.2.), la violence (1.1.2.3.) et la lésion (1.1.2.4.).
I.1.2.1) L’erreur
Commettre une erreur, c’est avoir une opinion contraire à la réalité
(J. Ghestin). Si les parties ne se sont radicalement pas entendues et se
sont trompées sur la nature du contrat ou sur l’objet du contrat, on parle
d’erreur-obstable, cause de nullité absolue du contrat.
L’erreur, vice du consentement, est une cause de nullité relative du
contrat dans deux circonstances (art. 1110 du Code civil) :
- si elle porte sur la personne du cocontractant et à la condition que la
considération de la personne ait été la cause principale de la convention.
Tel est le cas des conventions conclues intuitu personae ;
- si elle porte sur les qualités substantielles de la chose, c’est-à-dire sur
la qualité de la chose que celui qui s’est trompé avait principalement
en vue, celle qui a été déterminante de sa volonté. Tel est fréquemment
le cas des erreurs portant sur l’authenticité d’une œuvre d’art.
En revanche, l’erreur sur les mobiles ou sur la valeur est indifférente,
sauf si cette erreur est la conséquence d’une erreur, cause de nullité au
sens de l’art. 1110 du Code civil.
L’erreur ne pourra être retenue comme vice du consentement que si elle
a été déterminante, c’est-à-dire que le contrat n’aurait pas été conclu
sans cette erreur et si elle est excusable, c’est-à-dire qu’elle aurait pu
être commise par un cocontractant normalement avisé.
I.1.2.2) Le dol
Le dol désigne l’ensemble des manœuvres accomplies lors de la formation
du contrat dans le but de tromper le cocontractant et l’amener à conclure
le contrat. Le dol consiste à provoquer l’erreur de son cocontractant. Le
dol n’est pris en compte que si les manœuvres émanent du cocontractant.
Les manœuvres résultent de toutes machinations, toutes mises en scène
et tous artifi ces. A ces manœuvres, la jurisprudence a assimilé le simple
mensonge, sauf si ce mensonge n’est que l’exagération des qualités ou
de la valeur de la chose offerte (le dolus bonus). La jurisprudence admet
aussi le simple dol par réticence, c’est-à-dire le silence gardé par le
cocontractant sur une information qui, si elle avait été connue de l’autre,
l’aurait empêché de contracter.
Pour la jurisprudence, la réticence dolosive, à la supposer établie, rend
toujours excusable l’erreur provoquée (Civ., 1 re , 21 février 2001, Bull. civ. III
n°20). Cela signifi e que l’auteur du dol ne peut opposer à la victime, le fait
qu’elle aurait dû faire l’effort de se renseigner en procédant à des vérifi cations
élémentaires, par exemple, concernant la situation administrative du bien.
La preuve de l’élément intentionnel du dol doit être prouvée : l’auteur
doit avoir agi sciemment dans l’intention de tromper son cocontractant.
Le dol doit être déterminant : « Le dol est une cause de nullité de la
convention lorsque les manœuvres pratiquées par l’une des parties sont
telles qu’il est évident que, sans ces manœuvres, l’autre partie n’aurait pas
contracté » (art. 1116 du Code civil).
I.1.2.3) La violence
La violence consiste à faire naître chez le cocontractant un sentiment
de crainte pour l’amener à conclure le contrat pour éviter la réalisation
d’un mal plus grave qui la menace. Peu importe si la violence est exercée
par le cocontractant ou par un tiers au contrat.
La violence peut être physique ou morale. Elle peut être dirigée contre
la personne du cocontractant, ses biens ou ses proches (art. 1113 du
Code civil).
La menace doit revêtir un certain degré de gravité. Ainsi, « la simple
crainte révérencielle envers le père, la mère ou autre ascendant, sans qu’il
y ait eu de violence exercée, ne suffi t point à annuler le contrat » (art.
1114 du Code civil). La violence doit être illégitime : la menace d’exercer
des voies de droit n’est pas une cause de nullité de la convention.
La violence doit avoir été déterminante du consentement. Pour le savoir,
« on a égard en cette matière, à l’âge, au sexe et à la condition des
personnes » (art. 1112 al. 2 du Code civil).
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 247

248
Droit civil : le contrat
I.1.2.4) La lésion
La lésion, c’est le déséquilibre économique entre les prestations des
parties au contrat. La lésion n’est pas véritablement un vice de consentement
puisqu’elle ne suppose pas une atteinte au caractère libre et
éclairé du consentement. La lésion n’est pas non plus, en principe, une
cause de nullité des conventions. Aux termes de l’art. 1118 du Code
civil, « la lésion ne vicie les conventions que dans certains contrats ou
à l’égard de certaines personnes (…) ».
A l’égard de certains contrats, la lésion peut entraîner la nullité du
contrat. C’est le cas pour les ventes d’immeubles mais la lésion ne peut
être invoquée que si le vendeur a été lésé de plus des 7/12e dans le
prix d’un immeuble. De plus, la loi permet à l’acquéreur d’échapper à
la nullité du contrat en versant une indemnité au vendeur (art. 1674
du Code civil). Les partages sont aussi rescindables lorsque l’un des
copartageants reçoit un lot d’une valeur inférieure à plus du ¼ à ce
qu’aurait dû être sa part (art. 887 al. 2 du Code civil).
Cependant, sur le fondement de la cause, la jurisprudence annule certains
contrats lésionnaires. Ainsi, pour les contrats de ventes mobilières
consenties moyennant le versement d’un prix dérisoire, la jurisprudence
décide que la contrepartie de l’acquéreur est inexistante et prononce la
nullité du contrat.
A l’égard de certaines personnes, la lésion est une cause de nullité
lorsque la victime est un incapable mineur ou majeur. En effet, pour
certaines catégories de contrats, la sanction de l’incapacité peut être la
rescision pour cause de lésion.
I.2) La capacité
Pour conclure valablement le contrat, il faut être capable d’émettre un
consentement. A cet égard, il convient de distinguer la capacité de
jouissance (1.2.1 et la capacité d’exercice (1.2.2.).
I.2.1) La capacité de jouissance
La capacité, c’est la possibilité d’être titulaire de droits. Les incapacités
générales de jouissance qui existaient autrefois (esclavage, mort civile)
ont aujourd’hui disparu. Il ne subsiste que des incapacités spéciales
de jouissance. Elles sont tantôt fondées sur l’ordre public, tantôt sur la
protection d’intérêts particuliers. Les incapacités sont nombreuses en
matière de libéralités. Ainsi, par exemple, le mineur de moins de 16
ans ou le majeur sous tutelle est incapable de tester (art. 907 al. 1 er et
504 du Code civil). Le médecin est incapable de recevoir une donation
ou un legs de son patient, même par personne interposée (art. 909 du
Code civil).
I.2.2) La capacité d’exercice
Le principe est celui de la capacité : « Toute personne peut contracter,
si elle n’en est pas déclarée incapable par la loi ». L’incapacité d’exercice
frappe certaines personnes (mineurs, majeurs sous tutelle ou curatelle)
qui ne peuvent, sans représentation ou assistance, mettre en œuvre les
droits dont ils sont titulaires.
I.3) L’objet
L’objet forme la matière de l’engagement. Il convient de distinguer
l’objet du contrat (1.3.1.) de l’objet de l’obligation (1.3.2.).
I.3.1) L’objet de l’obligation
L’objet de l’obligation, c’est la prestation promise. L’objet de l’objet doit
exister et doit être licite.
Le contrat est nul si l’objet de l’obligation de l’une des parties n’existe pas.
Dès lors, « si au moment de la vente, la chose vendue était périe en totalité,
la vente serait nulle » (art. 1601 al. 1er du Code civil). L’impossibilité de
l’objet équivaut à l’absence d’objet. L’objet doit être déterminé au moins
quant à son espèce. La quotité de la chose peut être incertaine, pourvu
qu’elle puisse être déterminable (art. 1129 du Code civil).
L’objet doit être licite. Seules les choses qui sont dans le commerce
sont des objets licites. En effet, « il n’y a que les choses qui sont
dans le commerce qui puissent être l’objet des conventions » (art.
1128 du Code civil). L’état et la capacité des personnes, la liberté des
individus, les fonctions publiques, le corps humain sont par exemple
hors du commerce. L’objet de l’obligation portant sur une telle matière
serait illicite et entraînerait la nullité absolue du contrat.
I.3.2) L’objet du contrat
L’objet du contrat, c’est l’opération juridique envisagée par les parties :
vente, donation, échange, prêt. Si les parties sont libres de s’engager
dans toute opération. L’art. 6 du Code civil pose cependant une limite à
cette liberté : « On ne peut déroger, par des conventions particulières, aux
lois qui intéressent l’ordre public et les bonnes mœurs ».
Pendant longtemps, la jurisprudence a, sur ce fondement, annulé certaines
opérations juridiques comme le contrat d’assurance-vie ou le
contrat de courtage matrimonial. Aujourd’hui, elle juge illicites certaines
conventions dont l’objet est illicite comme les cessions de clientèles
civiles ou les pactes sur succession future.
Cependant, revenant sur sa position antérieure, la jurisprudence a récemment
décidé que la cession de la clientèle médicale, à l’occasion de la
constitution ou de la cession d’un fonds libéral d’exercice de la profession,
n’est pas illicite à la condition que soit sauvegardée la liberté de
choix du patient, condition souverainement appréciée par les juges du
fond (Civ. 1 re , 7 nov. 2000, Bull. civ. I n°283).
I.4) La cause
La cause est le but de l’opération. Il convient de distinguer la cause de
l’obligation (1.4.1.) de la cause du contrat (1.4.2.).
I.4.1) La cause de l’obligation
La cause de l’obligation, c’est la raison pour laquelle le cocontractant
assume son obligation. Dans un contrat à titre gratuit, c’est parce qu’il
est animé d’une intention libérale ; dans un contrat réel, c’est parce
qu’il a reçu la chose lors de la formation du contrat ; dans un contrat
synallagmatique, c’est parce que l’autre partie a pris aussi l’engagement
accomplir une prestation. C’est dans cette dernière catégorie de contrat
que la question de la validité de la cause présente un intérêt pratique
important.
La cause doit exister : « l’obligation sans cause, ou sur une fausse
cause » entraîne la nullité absolue du contrat. Dans un contrat synallagmatique,
l’obligation de l’une des parties sera dépourvue de cause
à chaque fois que l’obligation de son cocontractant sera dépourvue
d’objet. Tel sera le cas par exemple lorsque la chose, objet du contrat,
a péri avant la formation du contrat ; lorsque la prestation due est
impossible à réaliser. L’obligation de celui qui doit verser le prix est
dépourvue de cause.
La cause doit être licite et morale. Dans un contrat synallagmatique,
la cause de l’obligation de l’une des parties sera illicite ou immorale à
chaque fois que l’objet de l’obligation de l’autre sera immorale ou illicite.
Tel sera le cas par exemple lorsque l’autre partie s’engage à accomplir
une prestation illicite ou immorale, à livrer une chose hors commerce.
La cause de l’obligation de celui qui doit verser le prix est illicite ou
immorale.
I.4.2) La cause du contrat
La cause du contrat, ce sont les mobiles concrets qui ont animé
chacune des parties. Ces mobiles doivent être licites et conformes
aux bonnes mœurs. La théorie de la cause autorise donc le juge
à scruter les mobiles des cocontractants et à prononcer la nullité
des contrats inspirés par des considérations illicites ou immorales.
Tel sera le cas par exemple lorsqu’une partie poursuit l’objectif
d’accomplir une fraude fi scale, de contourner les règles légales en
matière d’adoption.
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Récemment, la jurisprudence a affi rmé, revenant sur sa position antérieure,
que n’est pas contraire aux bonnes mœurs la cause de la libéralité
dont l’auteur entend maintenir la relation adultère qu’il entretient avec
le bénéfi ciaire (Civ. 1 re , 3 fév. 1999, Bull. civ. I n°43).
Les mobiles illicites ou immoraux n’ont pas à être nécessairement partagés
par les deux parties. La convention peut être annulée dès lors
qu’une des deux parties au moins poursuit un tel mobile. (Civ. 1 re , 7 oct.
1998, J.C.P. 1998-II-10202, note Maleville).
II/ LES EFFETS DU CONTRAT
Le contrat a une force obligatoire entre les parties contractantes (2.1.)
et un effet relatif à l’égard des tiers (2.2.).
II.1) Les effets entre les parties
« Les conventions tiennent lieu de loi à ceux qui les ont faites » (art.
1134 al. 1 er du Code civil). De cette règle, on en déduit trois principales
conséquences : l’exécution du contrat est obligatoire (2.1.1) et la révision
du contrat (2.1.2.) et la révocation du contrat (2.1.3.) ne peut, en
principe, pas intervenir sans l’accord de volontés de toutes les parties
au contrat.
II.1.1) L’exécution du contrat
La force obligatoire du contrat signifi e d’abord que le créancier doit être
satisfait, la prestation promise doit être exécutée. Le procédé normal
d’exécution des obligations est le paiement. Parfois, les obligations
s’éteignent sans que le créancier ait obtenu satisfaction, par l’effet de la
prescription ou d’une remise de dette par exemple.
A défaut d’exécution volontaire, le juge ordonnera l’exécution forcée de
l’obligation. Cette exécution forcée pourra être indirecte, par exemple
par un tiers aux dépens du débiteur ou résulter de moyens de pression
exercée sur le débiteur, en le condamnant par exemple à payer une
astreinte.
Si l’exécution ne peut pas avoir lieu, le juge peut prononcer la résolution
du contrat (art. 1184 du Code civil). Que le contrat soit résolu ou non,
le juge peut condamner le débiteur qui n’a pas exécuté le contrat, à
réparer le dommage subi par le créancier du fait de cette inexécution en
lui versant des dommages-intérêts (art. 1147 du Code civil).
II.1.2) La révision du contrat
Le juge ne peut pas, en principe, modifi er le contenu d’une convention
légalement formée. Le juge judiciaire n’admet pas la théorie de l’imprévision.
Les parties ne peuvent modifi er le contrat que d’un commun accord.
Toutefois, de façon exceptionnelle, le législateur donne parfois au juge
le pouvoir de modifi er le contrat. Ainsi, la loi du 1 er février 1995 a
donné au juge le pouvoir d’éliminer les clauses abusives insérées dans
les contrats conclus entre un professionnel et un non professionnel ou
consommateur. De même, l’article 1152 du Code civil, issu de la loi
du 11 octobre 1985, permet au juge, même d’offi ce, de modérer ou
augmenter la peine stipulée dans une clause pénale si elle est manifestement
excessive ou dérisoire.
II.1.3) La révocation du contrat
La résolution unilatérale du contrat n’est, en principe, pas possible.
La révocation du contrat ne peut intervenir que du commun accord des
parties (mutus dissensus). La convention révocatoire obéit aux mêmes
conditions de formation, de fond et de forme, que le contrat initial.
Cependant, les parties peuvent valablement insérer dans le contrat, une
clause résolutoire de plein droit du contrat en cas d’inexécution, ayant
pour effet de soustraire la dissolution du contrat à l’appréciation du
juge.
De plus, tout contrat conclu pour une durée indéterminée peut être
résilié unilatéralement, en principe, par chacune des deux parties. En
effet, la jurisprudence décide de façon constante qu’il résulte de l’art.
1134 du Code civil que dans les contrats à exécution excessive dans
lesquels aucun terme n’a été prévu, la résiliation unilatérale est, sauf
abus sanctionné par l’alinéa 3 du même texte, offerte aux deux parties
(Civ. 1 re , 5 fév. 1985, Bull. civ. I n°54)
De même, certains contrats conclus en considération de la personne
peuvent être résolus unilatéralement. Tel est le cas, par exemple, des
contrats supposant le maintien d’une relation de confi ance entre les
parties (par exemple : le mandat, le dépôt, le contrat d’assurance).
Enfi n, la jurisprudence a récemment rappelé que « la gravité du comportement
d’une partie à un contrat peut justifi er que l’autre partie y mette
fi n de façon unilatérale à ses risques et périls », c’est-à-dire moyennant
le versement de dommages-intérêts si le juge estime, a posteriori, que la
rupture est abusive. (Civ. 1 re , 20 fév. 2001, Bull. civ. I n°40).
II.2) Les effets à l’égard
des tiers
« Les conventions n’ont d’effet qu’entre les parties contractantes ; elles
ne nuisent point au tiers (…) » (art. 1165 du Code civil). Si les parties
peuvent se lier par contrat, elles ne peuvent lier ceux qui sont étrangers
à cet accord.
Cependant, cette règle ne concerne pas les ayants cause universels
ou à titre universel qui sont continuateurs de la personne du débiteur
et reprennent, en principe, les engagements pris par lui (art.
1122 du Code civil). Toutefois, les parties peuvent valablement
prévoir que le contrat prendra fi n au décès de l’une des parties et
les contrats conclus en considération de la personne prennent fi n
au décès de celle-ci.
De plus, en cas de transmission d’un bien, le propriétaire jouit « de tous
les droits et actions attachés à la chose qui appartenait à son auteur »
(Ass. Plén., 7 fév. 1986, D. 1986-293, note Bénabent).
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 249

250
Urbanisme : le plan local d’urbanisme
URBANISME : Le plan local d’urbanisme
Le plan local d’urbanisme succède aux plans d’occupation des sols
et s’appuie sur la notion de projet (1). Leur élaboration se fonde
sur une analyse transversale du territoire à travers un contenu bien
défi ni (2).
Le passage du POS au PLU a entraîné des modifi cations aussi bien dans
la démarche d’aménagement menée par les collectivités que dans la mise
en œuvre de nouvelles dispositions.
I/ L’OBJET DU PLAN LOCAL
D’URBANISME
Document d’urbanisme simplifi é, le plan local d’urbanisme (articles
L.123-1 et suivants du Code de l’urbanisme) établit les conditions
et les moyens de réalisation des objectifs d’aménagement à l’échelle
communale.
Le PLU présente le projet de développement de la commune en matière
d’habitat, d’emploi et d’équipement, ainsi que le régime des règles
générales et des servitudes. Le PLU est non seulement un document de
planifi cation locale mais aussi un document stratégique et opérationnel.
Les équilibres à prendre en compte dans le PLU sont :
• une utilisation économe de l’espace (densifi cation),
• un équilibre entre maîtrise des déplacements et circulation automobile,
• un équilibre entre renouvellement et développement urbain, et préservation
des espaces naturels,
• un équilibre entre les différentes fonctions urbaines.
A la différence des POS qui pouvaient être partiels, le PLU doit couvrir
l’intégralité du territoire d’une ou plusieurs communes (article.L.123-1,
du Code de l’urbanisme). Il doit exposer le diagnostic établi au regard
des prévisions économiques et démographiques et préciser les besoins
répertoriés en matière de développement économique, d’aménagement
de l’espace, d’environnement, d’équilibre social de l’habitat, de transports,
d’équipements et de services.
II/ LA PROCÉDURE D’ÉLABORATION
DU PLAN LOCAL D’URBANISME
II.1) Contenu
Le contenu du PLU est proche du POS mais il diffère néanmoins sur un
certain nombre de points. Son contenu obligatoire est limité et réduit.
Seules les règles d’implantation des constructions devront impérativement
être prévues.
La politique du zonage est écartée mais il peut y avoir des précisions :
« l’affectation des sols selon les usages principaux qui peuvent en être
fait ou la nature des activités (commerce, logement…) qui peuvent y
être exercées ». Il est donc possible d’avoir des PLU ne portant pas de
précision quant à l’affectation de sols.
En ce qui concerne l’aspect opérationnel du PLU, il est maintenant
possible d’instituer un ou des périmètres pour réaliser un projet d’aménagement
global. Pendant une période au plus de 5 ans pour ce périmètre,
le règlement du PLU peut alors prévoir un seuil au-delà duquel les
constructions pourront ne pas être autorisées.
II.2) Dossier
Le document élaboré se présente sous la forme d’un dossier (art.R.123-1
du Code de l’urbanisme) comprenant :
- un rapport de présentation,
- une présentation du projet d’aménagement et de développement
durable (PADD),
- un règlement et des documents graphiques,
- des annexes informatives.
Le PADD, pièce fondamentale du dossier du PLU, exprime le projet
urbain de la commune. Il permet pour les collectivités de passer d’une
démarche jusqu’alors essentiellement réglementaire à une démarche
de projet.
II.2.1) le PADD
L’article R.123-1 du Code de l’urbanisme confi rme le PADD comme
partie intégrante du PLU et le rend ainsi opposable à toute personne
publique ou privée (art.L.123-5, du Code de l’urbanisme). Ce document
défi nit les orientations d’urbanisme et d’aménagement retenues par la
commune, notamment en vue de favoriser le renouvellement urbain et de
préserver la qualité architecturale et l’environnement (article.R.123-3,
du Code de l’urbanisme).
Il peut caractériser « les îlots, quartiers ou secteurs à restructurer
ou réhabiliter, identifi er les espaces ayant une fonction de centralité,
existants, à créer ou à développer ». ; « prévoir les actions et opérations
d’aménagement à mettre en œuvre », en ce qui concerne notamment
les entrées de ville, les voies et espaces publics, les paysages, la
diversité commerciale des quartiers et, le cas échéant, le renouvellement
urbain.
En dehors des dispositions obligatoires, telles que « les orientations
d’urbanisme et d’aménagement retenues », le PADD peut préciser
(art.R.123-3, du Code de l’urbanisme) :
- les mesures de nature à préserver les centres villes et les centres de
quartier, les développer ou en créer de nouveaux ;
- les actions et opérations relatives à la restructuration ou à la réhabilitation
d’îlots, de quartiers ou de secteurs ;
- les caractéristiques et le traitement des rues, sentiers piétonniers et
pistes cyclables ;
- les actions concernant la sauvegarde de la diversité commerciale des
quartiers ;
- les conditions d’aménagement des entrées de Ville (cf. art.L.111-1-4,
du Code de l’urbanisme) ;
- les mesures pour la préservation des paysages.
Rien n’est prévu en ce qui concerne la présentation du PADD. Le document
élaboré doit comporter :
- des orientations,
- des prescriptions écrites,
- des documents graphiques.
Compte tenu de l’importance du PADD dans le dispositif des PLU, il est
probable que son contenu sera précisé par les juridictions administratives
qui pourront être saisies.
Le PADD fait partie des éléments opposables du PLU. Aux termes de l’article
R.123-1 du Code de l’urbanisme ses orientations et prescriptions
ainsi que ses documents graphiques sont opposables au même titre que
le règlement.
II.2.2) Le règlement
Inscrit dans le prolongement des orientations défi nies par le PADD, le
règlement a pour objectif de défi nir le zonage (article R.123-4, du
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Code de l’urbanisme) sur l’ensemble du territoire communal. Il délimite
ainsi 4 types de zones, à l’exception des parties couvertes par un plan
de sauvegarde et de mise en valeur :
- les zones urbaines, zones U (art.R.123-5, du Code de l’urbanisme),
- les zones à urbaniser, zones AU (art.R.123-6, du Code de l’urbanisme),
- les zones agricoles, zones A (art.R.123-7, du Code de l’urbanisme),
- les zones naturelles et forestières, zones N (art.R.123-8, du Code
de l’urbanisme).
Les zones NB qui permettaient une urbanisation de secteurs naturels,
sont supprimées. Les secteurs soumis à des risques naturels
ou technologiques devront être identifi és de façon particulière,
ainsi que les emplacements réservés ou les espaces boisés classés.
Il doit en être de même des secteurs à protéger en raison de la
richesse du sous sol (art.R.123-11 et R.123-12, du Code de
l’urbanisme).
Le règlement fi xe ensuite les règles applicables à l’intérieur de chacune
des zones. L’article R.123-9 du Code de l’urbanisme précise les conditions
d’établissement de ces règles.
II.2.3) Les documents graphiques
Les documents graphiques qui accompagnent le règlement ont pour
fonction de localiser les divers secteurs et emplacements où s’appliquent
les règles du PLU. Le zonage fait partie du contenu minimum du PLU
(art.L.123-1 et R.123-11, du Code de l’urbanisme), rendant en cas
d’absence, le document illégal.
Ces documents font apparaître, par exemple, s’il y a lieu (art.R.123-11,
du Code de l’urbanisme) :
- les espaces boisés classés,
- les secteurs protégés en raison de la richesse du sol ou sous sol,
- les emplacements réservés aux voies et ouvrages publics, aux espaces
verts.,
- les secteurs où la reconstruction des bâtiments existants peut être
autorisée ou imposée avec la densité antérieure pour des motifs d’urbanisme
ou d’architecture,
- les éléments de paysage, quartiers, îlots, immeubles.., à protéger ou
à mettre en valeur pour des motifs d’ordre culturel, historique ou
écologique.,
- les zones, en montagne, qui sont ou peuvent être aménagées en vue
de la pratique du ski.
Les documents graphiques peuvent également faire apparaître, en application
de l’article R.123-12 du Code de l’urbanisme :
- dans les zones U : les terrains cultivés à protéger et inconstructibles,
les emplacements réservés.,
- dans les zones N : les secteurs protégés en raison de la qualité de leur
paysage où sont possibles des transferts de coeffi cient d’occupation
des sols,
- dans les zones U et AU : les secteurs pour lesquels un plan côté à trois
dimensions défi nit des règles spéciales.
Enfi n les documents graphiques peuvent exprimer seuls (art.R.123-9,
du Code de l’urbanisme) des règles jusqu’alors fi xées par le règlement,
telles que celles relatives à l’implantation des constructions par rapport
aux voies et emprises publiques ainsi que celles relatives à l’implantation
par rapport aux limites séparatives. Il est important de souligner que les
documents graphiques sont opposables.
II.3) La procédure d’élaboration
L’article L.123-6 du Code de l’urbanisme et les suivants ont trait à
la procédure d’élaboration du PLU. Celui ci est élaboré à l’initiative
et sous la responsabilité de la commune. L’établissement du PLU est
prescrit par une délibération, qui fi xe les objectifs et les modalités
de la concertation. A l’initiative du maire ou à la demande du préfet
(art.L.123-7, du Code de l’urbanisme), les services de l’état sont associés
à l’élaboration.
Le groupe de travail chargé de l’élaboration du projet du plan doit
procéder à diverses consultations (art. L123-8, du Code de l’urbanisme)
à condition que la demande en soit faite. Comme pour le SCOT, l’organisation
de la concertation sur le projet, selon l’article L.300-2 du Code
de l’urbanisme, est une obligation comme l’est l’organisation d’un débat
au sein du conseil municipal, 2 mois au moins avant son examen, et
l’arrêt du projet de PLU.
L’article L.123-9 du Code de l’urbanisme précise que la concertation
et débat ayant eu lieu, le conseil municipal arrête le projet
de PLU.
Les différentes personnes publiques associées à l’élaboration ainsi que,
sur leur demande, les communes limitrophes et les EPCI directement
intéressées font connaître leur avis dans un délai de 3 mois. A défaut
les avis sont réputés favorables.
Le projet de PLU doit être soumis à enquête publique par le maire,
enquête qui se déroule selon les règles fi xées par la loi du 12 juillet
1983 relative à la démocratisation des enquêtes publiques et à la
protection de l’environnement. Après enquête publique, le PLU peut
être éventuellement modifi é (art.L.123-10, du Code de l’urbanisme).
Toutefois, si les modifi cations remettent en cause l’économie générale
du plan, la jurisprudence (1) considère qu’une enquête publique complémentaire
est nécessaire. Le PLU est approuvé par délibération et tenu
à disposition du public.
Cette approbation (art.R.123-25, du Code de l’urbanisme) donne
un caractère défi nitif à l’opposabilité du PLU. L’effet principal est le
transfert aux communes des compétences relatives à l’utilisation du sol.
Ce transfert est défi nitif quelque soit le sort du PLU.
II.4) La révision du PLU
La révision du PLU (art. L.123-13, du Code de l’urbanisme) ne peut
porter que sur une partie du plan, sur le périmètre d’une ZAC, sur
l’évolution des franges de la ZAC ou lors de la première révision du
PLU intervenant après l’entrée en vigueur de la loi. La loi institue
une possibilité de révision d’urgence, en cas de projet présentant un
caractère d’intérêt général, avec enquête publique conjointe sur le projet
et la révision du PLU.
Au titre de l’article. L. 123-13 du Code de l’urbanisme, la modifi
cation du PLU intervient par délibération du conseil municipal,
après enquête publique, en absence d’attente à l’économie générale
du PLU, et en l’absence de réduction des mesures de protection
des espaces naturels ou de risques graves de nuisance. Le projet de
modifi cation doit être notifi é aux personnes publiques associées,
avant enquête publique.
II.5) La modifi cation du PLU
IL existe également un champ de modifi cation restreint obligatoire
notamment lors du passage d’une zone naturelle à une zone urbaine. La
suppression ou la réduction des règles du PLU portant sur la réalisation
d’aires de stationnement relève de la modifi cation.
III/ LES DISPOSITIONS APPLICABLES
AUX ZAC
Les PAZ qui fi xaient les règles applicables dans les ZAC sont supprimés
(art. L123-3, du Code de l’urbanisme). Ces zones sont désormais régies
par le règlement du PLU qui précise obligatoirement :
- la localisation et les caractéristiques des espaces publiques à conserver,
à modifi er ou à créer ;
- la localisation prévue pour les ouvrages publics, les installations d’intérêt
général et les espaces verts.
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 251

252
Urbanisme : le plan local d’urbanisme
IV/ LE RÉGIME TRANSITOIRE
Le passage du POS au PLU doit se faire progressivement. L’article
L.123-19 du Code de l’urbanisme défi nit les modalités de ce transfert
et distingue selon que le POS est approuvé, en cours d’élaboration ou
en cours de révision :
- un POS approuvé avant le 1 er avril 2001 demeure applicable jusqu’à
sa prochaine révision ;
- pour un POS en cours d’élaboration au 1 er avril 2001, il faut distinguer
selon que le projet a été ou non rendu public :
• si le projet a été rendu public, il demeure opposable pendant une durée
de 3 ans à compter de la date de l’arrêté qui l’a rendu public. Il peut
être approuvé selon le régime antérieur dans un délai d’un an après
le 1 er avril 2001. Il est ensuite soumis au régime des POS approuvés
avant l’entrée en vigueur de la loi.
• lorsque le POS rendu public n’a pu être approuvé dans le délai d’un
an, la procédure doit être poursuivie sous le régime des PLU. Le POS
continue à être opposable jusqu’à l’expiration de son délai de validité
de 3 ans, à moins qu’il ne soit remplacé par un PLU.
• Si le projet n’a pas été rendu public avant le 1 er avril 2001, le régime
des PLU s’applique
- lorsque le POS est en révision, les textes distinguent selon qu’il a été
arrêté ou non avant le 1 er avril 2001 :
• pour un projet de POS arrêté, la révision se poursuit selon le régime
antérieur pendant un an. L’approbation devrait donc intervenir avant
le 1 er avril 2002. passé ce délai, le nouveau régime s’appliquera.
• Pour un projet de POS non arrêté au 1 er avril 2001, la procédure devra
se poursuivre sous le régime des PLU.
Les textes de référence :
- loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000, relative à la solidarité et au
renouvellement urbains,
- décret n°2001-260 du 27 mars 2001 modifi ant le code de l’urbanisme,
- décret n°2001-261 sur les zones d’aménagement concerté,
- décret n°2001-262 sur les certifi cats d’urbanisme
Jurisprudence
Pour les PLU comme pour les POS, le contrôle qui sera exercé sur
la détermination des zones sera un contrôle de l’erreur manifeste
d’appréciation.
- pour un accroissement considérable de l’urbanisation en front
de mer (CE, 10 février 1997, Commune de Théoule-sur-Mer, req.
n°91532) ;
- pour une ancienne zone ND transformée en zone U pour la délivrance
d’un permis (CE, 4 février 1995, Bermon, req., tables,
p.1077),
- pour la création d’une zone U sur une ancienne zone ND exposée à
la chute de pierre (CE, 8 juillet 1994, Commune de Saint-Egrève, req.
n°146556),
- pour la création d’une zone artisanale et industrielle à proximité
immédiate d’une zone ND (CE, 8 juin 1994, Commune de Bourth, req.
n°147683),
- pour la création d’une zone NC sur des parcelles contiguës à des
parcelles déjà urbanisées ou à urbaniser (CE, 21 juillet 1995, Commune
d’Aston, req. n°98271),
- pour la création d’une zone NC à proximité immédiate d’habitations
(CE, 12 avril 1995, Stribick-Bosc, req. n°147497),
- pour la création d’une zone ND dans un secteur déjà urbanisé et
dans un site ne présentant pas de caractère particulier au titre des
richesses naturelles et des paysages (CE, 28 septembre 1997, Commune
de Frangy, req. n°149191).
1 Conseil d’État 1 er juin 1984, Association de défense des propriétaires et assimilés
de Saint-Gervaus.
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

URBANISME : Le certifi cat d’urbanisme
La loi SRU opère dés son entrée en vigueur, une réforme importante
en supprimant le certifi cat d’urbanisme de l’article L.111-5 relatif
aux divisions de terrains. Quand au certifi cat informatif, la loi impose
certaines modifi cations quand à son utilité (1) et sa délivrance (2).
I/ OBJET DU CERTIFICAT D’URBANISME
L’article 30 de la loi du 13 décembre 2000 relative à la Solidarité et
au Renouvellement Urbains modifi e l’article L.410-1 du Code de l’Urbanisme
qui organise la délivrance :
• d’un certifi cat A ordinaire (ou simplifi é) qui indiquait si le terrain
concerné pouvait être affecté à la construction,
• d’un certifi cat B pré-opérationnel indiquant si le terrain peut être
utilisé pour la réalisation d’une opération déterminée, celle-ci étant
précisée dans la demande.
Il informe sur l’étendue des droits et obligations des candidats-constructeurs
sur le terrain objet de la demande de certifi cat. Il permet ensuite
de garantir l’administré contre les changements de réglementation de
l’urbanisme. Il résulte des dispositions de l’article L.410-1 du Code de
l’urbanisme, qui ne vise au sens littéral que les certifi cats portant sur un
projet précis, appelés également « certifi cats opérationnels ». Cependant
la jurisprudence administrative a étendu cet effet à l’ensemble des
certifi cats. Cet effet conservatoire des droits des administrés n’est pourtant
pas absolu : si le certifi cat constitue bien une garantie contre les
modifi cations de la règle d’urbanisme, il ne peut assurer l’obtention d’un
permis de construire.
Jusqu’à l’intervention de la loi n°2000-1208 du 13 décembre 2000,
le certifi cat d’urbanisme pouvait être soit positif (en cas de terrain
constructible) soit négatif (en cas de terrain non constructible).
Désormais, « le certifi cat d’urbanisme indique les dispositions d’urbanisme
et les limitations administratives au droit de propriété et le régime des
taxes et participations d’urbanisme applicables à un terrain ainsi que l’état
des équipements publics existants ou prévus » (art. L.410-1 du Code
de l’urbanisme).
II/ LA DÉLIVRANCE DU CERTIFICAT
D’URBANISME
II.1) Le contenu
Le certifi cat d’urbanisme est essentiellement une information donnée à
l’administré. Il doit mentionner d’une part :
• les dispositions d’urbanisme applicables au terrain,
• les limitations administratives au droit de propriété affectant le terrain,
• les équipements publics mentionnés à l’article L.421-5 du Code de
l’urbanisme, existants ou prévus, desservant le terrain.
La nouvelle rédaction de cette disposition est plus restrictive qu’auparavant.
En effet, l’ancienne rédaction faisait référence aux équipements
« notamment » visés à l’article L.421-5 du Code de l’urbanisme.
L’adverbe « notamment » a été supprimé.
De même l’ancienne rédaction mentionnait « les équipements existants
ou futurs ». Ce sont désormais les équipements « prévus » et non pas
seulement « futurs » dont il faut faire mention.
D’autre part :
• le régime des taxes et participations d’urbanisme applicables au terrain,
• la mention, lorsqu’il s’agit d’un certifi cat « opérationnel » du deuxième
alinéa de l’article L.410-1 du Code de l’urbanisme, que le terrain
peut être utilisé pour l’opération mentionnée dans la demande.
Dans ce cas, l’abrogation de l’ancien article R.410-13 du Code de
l’urbanisme exonère l’administration de l’obligation antérieure d’énoncer
les dispositions d’urbanisme relatives notamment à la densité, à l’implantation,
à l’aspect extérieur et à la hauteur des bâtiments, les conditions
techniques, fi nancières et juridiques à respecter, ainsi que les formalités à
respecter préalablement à l’affectation du terrain à la construction.
En revanche, si le terrain ne peut pas être utilisé pour l’opération envisagée,
l’administration doit mentionner précisément les raisons qui
justifi ent cette impossibilité (art. R.410-15 du Code de l’urbanisme).
Mais aussi :
• la mention de la possibilité qu’un sursis à statuer puisse être prononcé
en cas de demande d’autorisation d’occupation du sol (art. R.410-16
du Code de l’urbanisme),
• la mention précisant que le terrain est situé à l’intérieur d’une zone
de préemption défi nie par le code de l’urbanisme (art. R.410-17 du
Code de l’urbanisme).
Comme par le passé, les usagers peuvent demander deux types de certifi
cats d’urbanisme :
a) L’un, dans lequel ils demanderont des renseignements généraux sur
le terrain. Le certifi cat indiquera précisément les dispositions d’urbanisme,
les limitations administratives au droit de propriété et le régime
des taxes et participations d’urbanisme applicables au terrain.
b) L’autre, dans lequel ils demanderont si une opération défi nie dans la
demande peut être réalisée sur le terrain.
Comme sous l’ancienne législation, la réponse devra être négative « lorsque
toute demande d’autorisation pourrait, du seul fait de la localisation
du terrain, être refusée en fonction des dispositions d’urbanisme et,
notamment, des règles générales d’urbanisme ».
L’un et l’autre de ces certifi cats d’urbanisme garantiront, pendant sa durée
de validité, qui n’est pas modifi ée, la stabilité des dispositions qu’il indique.
Les certifi cats d’urbanisme institués en vue de l’information de l’administration
en cas de division de propriété, prévus par les articles
L. 111-5e et R. 315-54 du Code de l’urbanisme sont supprimés. Le
certifi cat de l’article R. 315-54 du Code de l’urbanisme est remplacé
par une simple déclaration à la mairie.
II.2) L’instruction
La procédure d’instruction des certifi cats d’urbanisme dits de « simple
information », qui indiquent seulement les dispositions d’urbanisme, les
limitations administratives au droit de propriété et le régime des taxes
et participations d’urbanisme applicables au terrain est simplifi ée :
- l’obligation pour le service instructeur, de consulter les autres autorités
administratives est supprimée (article R. 410-4 du Code de
l’urbanisme),
- dans les communes où les certifi cats d’urbanisme sont délivrés au nom
de l’État, l’avis du maire n’est plus requis ; le maire indiquera seulement
au service instructeur, à l’occasion de la transmission de la demande,
si des équipements nouveaux concernant le terrain sont prévus par la
commune (article R. 410-8, du Code de l’urbanisme).
Lorsque le certifi cat précise si un projet défi ni peut être réalisé sur le
terrain, cette consultation des autres autorités administratives et, le cas
échéant, l’avis du maire sont maintenus.
La prorogation d’un certifi cat d’urbanisme est désormais possible, par
périodes d’une année, tant que les prescriptions d’urbanisme, les servi-
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 253

254
Urbanisme : le certifi cat d’urbanisme
tudes administratives et les taxes et participations applicables au terrain
n’ont pas évolué (article R. 410-18, du Code de l’urbanisme).
II.3) La décision
Le certifi cat est délivré par le maire, au nom de la commune, lorsqu’elle
est dotée d’un plan d’urbanisme approuvé. Il en est de même dans les
communes qui auront approuvé une carte communale.
Les réponses aux demandes de certifi cats d’urbanisme seront adaptées
dans les conditions suivantes :
- En cas de demande fondée sur l’ancien article L. 410-1 a du Code
de l’urbanisme, il faut fournir un certifi cat d’urbanisme « de simple
information », précisant les dispositions d’urbanisme, les limitations
administratives au droit de propriété et le régime des taxes et participations
d’urbanisme applicables au terrain, mais ne précisant plus si
le terrain est constructible,
- En cas de demande fondée sur l’ancien article L. 410-1 b du Code
de l’urbanisme, il faut, après avoir précisé les dispositions d’urbanisme,
les limitations administratives au droit de propriété et
le régime des taxes et participations d’urbanisme applicables au
terrain, indiquer si l’opération décrite dans la demande peut être
réalisée sur le terrain.
Pour obtenir une réponse positive ou négative sur la constructibilité
éventuelle du ou des terrains, le demandeur doit désormais, conformément
au deuxième alinéa (nouveau) de l’article R. 410-1 du Code de
l’urbanisme, indiquer « la destination et la nature des bâtiments projetés,
ainsi que la superfi cie de leurs planchers hors œuvre ».
• En cas de demande fondée sur l’ancien article L. 111-5 du Code
de l’urbanisme, comme le précisait la circulaire du 18 janvier 2001
précitée, il faut fournir, pour chaque terrain issu de la division projetée,
un certifi cat d’urbanisme, répondant, selon le contenu de la demande,
aux caractéristiques précisées aux a ou au b ci-dessus, en appliquant
la nouvelle règle de fond, c’est-à-dire sans tenir compte du fait que le
terrain est issu d’une division.
• En cas de demande fondée sur l’ancien article R. 315-54 du Code
de l’urbanisme, il faut également fournir un certifi cat d’urbanisme
pour chaque terrain issu de la division projetée, tout en précisant
que la demande de certifi cat d’urbanisme ne dispense pas, si la
division est postérieure au 28 mars 2001, d’adresser le plan de
division à la mairie, en application du nouvel article R. 315-54
du Code de l’urbanisme, si ce plan n’était pas joint à la demande
de certifi cat d’urbanisme.
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

ENVIRONNEMENT : L’air
En transposant la directive 96/62/CE du Conseil du 27 septembre 1996
concernant l’évaluation et la gestion de la qualité de l’air ambiant, la loi
sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) du 30 décembre
1996 reconnaît le droit de chacun à respirer un air qui ne nuise pas
à la santé.
A cette fi n, une obligation de surveillance de la qualité de l’air est établie
de même qu’une planifi cation est mise en place.
I/ L’OBLIGATION DE SURVEILLANCE
DE LA QUALITÉ DE L’AIR
Cette obligation ne peut avoir une réelle portée que dans la mesure où
son objet est précisé, si des moyens sont mis en place et enfi n si des
sanctions sont prévues.
A) L’objet de la surveillance
Des objectifs de qualité de l’air, des seuils d’alerte et des valeurs limites
sont fi xés, après avis de l’Agence française de sécurité sanitaire environnementale,
en conformité avec ceux défi nis par l’Union européenne ou
à défaut, par l’Organisation mondiale de la santé. Ces objectifs, seuils
d’alerte et valeurs limites sont régulièrement réévalués pour prendre en
compte les résultats des études médicales et épidémiologiques.
a) Des objectifs de qualité
Selon l’article L 221-1 du Code de l’environnement il faut entendre par là,
un niveau de concentration de substances polluantes dans l’atmosphère,
fi xé sur la base des connaissances scientifi ques, dans le but d’éviter, de
prévenir ou de réduire les effets nocifs de ces substances pour la santé
humaine ou pour l’environnement. Ces objectifs doivent être atteints
dans une période déterminée.
b) Des seuils d’alerte
Il s’agit d’un niveau de concentration de substances polluantes dans
l’atmosphère au-delà duquel une exposition de courte durée présente un
risque pour la santé humaine ou de dégradation de l’environnement à
partir duquel des mesures d’urgence doivent être prises.
c) Des valeurs limites
Ce sont des niveaux maximums de concentration de substances polluantes
dans l’atmosphère. Elles sont fi xées sur la base des connaissances
scientifi ques, dans le but d’éviter, de prévenir ou de réduire les effets
nocifs de ces substances pour la santé humaine ou pour l’environnement.
B) Les moyens de surveillance
Afi n de garantir le respect des objectifs de qualité de l’air, un dispositif
de surveillance de la qualité de l’air et de ses effets sur la santé et sur
l’environnement doit avoir été mis en place par certains acteurs et dans
un calendrier déterminé.
a) Les acteurs
C’est l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) qui
au niveau national se voit confi er cette tâche. Plus précisément l’Ademe
est chargée de la coordination technique de la surveillance. Localement,
ce sont des organismes agréés par l’État qui effectueront la surveillance.
Ceux-ci associent, des représentants de l’État, de l’Ademe, des collectivités
territoriales ainsi que des diverses activités contribuant à l’émission des
substances surveillées, des associations de protection de l’environnement,
des associations de consommateurs et des personnalités qualifi ées.
b) Le calendrier
Il varie en fonction de la taille des villes. Dans les agglomérations de
plus de 250 000 habitants la date-limite retenue est le 1 er janvier 1997.
Quant aux agglomérations de plus de 100 000 habitants cette date est le
1 er janvier 1998. Enfi n, pour toutes les autres le 1 er janvier 2000 constitue
la date butoir.
C) La sanction
de la surveillance
Lorsque les seuils d’alerte sont atteints des mesures sont prises. Plusieurs
niveaux, pour chaque type de polluants (dioxyde de souffre SO 2 , dioxyde
d’azote NO 2 , et ozone O3) sont établis :
Exemple : le dioxyde d’azote
Les valeurs ci-dessous sont exprimées en micro grammes par mètre cube.
L’expression du volume doit être ramenée aux conditions de température
et de pression suivantes : 293 K et 101,3 kPa.
La période annuelle de référence va du 1er janvier au 31 décembre.
Objectifs de qualité :
- centile 50, calculé à partir des valeurs moyennes par heure prises pour
toute l’année, égal à 50 µg/m3 ;
- centile 98, calculé à partir des valeurs moyennes par heure prises sur
toute l’année, égal à 135 µg/m3.
Seuil d’alerte : 400 µg/m3 en moyenne horaire.
Valeur limite : centile 98, calculé à partir des valeurs moyennes par heure
ou par périodes inférieures à l’heure, prises sur toute l’année, égal à
200 µg/m3. (Extraits du décret n° 98-360 du 6 mai 1998)
Au niveau 1, les services de l’État (Préfecture, Drire, Ministère) sont mis
en vigilance. Au niveau 2 le public fait l’objet de mesures d’information
par le biais des médias locaux. Il s’agit de renseignements sur le polluant
concerné (date, lieu, seuil dépassé, évolution probable,…). A ces données
s’ajoutent des recommandations sanitaires, et des actions de prévention.
Enfi n, au niveau 3 qui est le niveau d’alerte, une information du public est
réalisée par l’administration. Le préfet peut prendre des mesures restrictives
(abattement des émissions industrielles ou liées aux transports), mesures
que prévoient les plans de protection de l’atmosphère.
Ces mesures comportent un dispositif de restriction ou de suspension des
activités concourant aux pointes de pollution, y compris de la circulation
des véhicules. Dans ce dernier cas, l’accès aux réseaux de transports
publics est gratuit.
II/ LA PLANIFICATION
Elle est prévue par la loi sur l’air. Elle se concrétise à travers trois types
de plans.
A) Les plans régionaux
pour la qualité de l’air (PRQA)
Les PRQA fi xent les orientations permettant de prévenir ou de réduire la
pollution atmosphérique ou d’en atténuer les effets. Elles portent sur :
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 255

256
Environnement : l’air
- La surveillance de la qualité de l’air et de ses effets sur la santé
humaine, les milieux naturels et agricoles et sur le patrimoine
- La maîtrise des pollutions atmosphériques dues aux sources fi xes
d’origine agricole, industrielle, tertiaire ou domestique.
- La maîtrise des émissions de polluants atmosphériques dues aux sources
mobiles, notamment aux moyens de transport.
- L’information du public sur la qualité de l’air et sur les moyens dont il
peut disposer pour concourir à son amélioration.
Des orientations spécifi ques peuvent être fi xées dans certaines zones.
Le Code de l’environnement (articles L 222-1 à L 222-3) et le décret
n° 98-362 du 6 mai 1998 précisent, le contenu, la procédure d’élaboration
ainsi que la valeur de ces plans.
a) Contenu
Le plan régional pour la qualité de l’air, comprend :
- Une évaluation de la qualité de l’air, au regard notamment des objectifs
de qualité de l’air
- Une évaluation des effets de la qualité de l’air sur la santé, sur les
conditions de vie, sur les milieux naturels et agricoles et sur le patrimoine
- Un inventaire des principales émissions des substances polluantes
- Un relevé des principaux organismes qui contribuent à la connaissance
de la qualité de l’air et de son impact sur l’homme et l’environnement.
b) Élaboration
1. La phase de rédaction
Le projet de plan régional pour la qualité de l’air est élaboré par le
préfet de région, assisté par une commission placée sous sa présidence.
Cette commission comprend des représentants des différends services de
l’État (Drire, Diren, DASS), ainsi que de l’Ademe, des représentants des
collectivités territoriales, des représentants des activités contribuant à
l’émission de substances susceptibles d’affecter la qualité de l’air ; des
représentants des organismes de surveillance de la qualité de l’air, ainsi
que des représentants des associations de protection de l’environnement,
de consommateurs, d’usagers des transports, et des personnalités qualifi
ées.
2. La phase de consultation et d’information
Le préfet de région soumet le projet de plan pour avis :
- au comité régional de l’environnement et aux conseils départementaux
d’hygiène
- au conseil régional
- aux conseils généraux des départements de la région
- aux conseils municipaux des communes de la région couvertes par
un plan de déplacements urbains ou un plan de protection de l’atmosphère
- aux autorités organisatrices des transports urbains concernés.
Ces avis sont réputés favorables s’ils n’interviennent pas dans un délai de
trois mois après transmission du projet de plan régional pour la qualité
de l’air.
Le projet de plan est mis à la disposition du public au siège des préfectures
et des sous-préfectures pendant deux mois.
Les observations du public sur le projet de plan sont consignées sur des
registres ouverts à cet effet.
3. La phase d’adoption
Le projet de plan régional pour la qualité de l’air, éventuellement modifi é
pour tenir compte des observations et des avis, est approuvé par un
arrêté du préfet de région. Cet arrêté est publié au Recueil des actes
administratifs de chacune des préfectures de la région. Un avis de
publication est inséré, dans deux journaux régionaux ou locaux diffusés
dans les départements concernés.
Tous les cinq ans, le plan fait l’objet d’une évaluation par le préfet de
région. A l’issue de cette évaluation, le préfet de région peut décider de
procéder à une révision. Dans le cas où l’évaluation fait apparaître que
les objectifs de qualité de l’air n’auraient pas été atteints, le préfet de
région est obligé de procéder à la révision.
c) Valeur
Le Plan régional pour la qualité de l’air est opposable aux Plans de
protection de l’atmosphère.
B) Les plans de protection
de l’atmosphère (PPA)
Ces plans sont obligatoires dans toutes les agglomérations de plus de
250 000 habitants, ainsi que dans les zones où, les valeurs-limites de
qualité de l’air sont dépassées ou risquent de l’être.
a) Contenu
Le PPA a pour objet, de ramener la concentration en polluants dans l’atmosphère
à un niveau inférieur aux valeurs limites. A cette fi n, il fi xe un délai au
terme duquel la situation sera rétablie. Il défi nit également les modalités de
la procédure d’alerte. Il peut, également, renforcer les mesures techniques.
b) Procédure
Le préfet prend l’initiative de l’élaboration du plan. Le projet de plan
est, après consultation du comité régional de l’environnement et des
conseils départementaux d’hygiène concernés, soumis, pour avis, aux
conseils municipaux et, lorsqu’ils existent, aux organes délibérants des
établissements publics de coopération intercommunale intéressés. L’avis
qui n’est pas donné dans un délai de six mois après transmission du projet
de plan est réputé favorable. Il est ensuite soumis à enquête publique.
Il est défi nitivement adopté par arrêté du préfet.
Tous les cinq ans il fait l’objet d’une évaluation qui peut déboucher
éventuellement sur sa révision.
c) Valeur
Le PPA doit être compatible avec les orientations du plan régional pour
la qualité de l’air s’il existe.
C) Les plans de déplacement
urbain (PDU)
Les Plans de déplacements urbain étaient prévus par la loi d’orientation
sur les transports intérieurs du 30 décembre 1982 (LOTI). Ils étaient
facultatifs. Avec la loi sur l’air ils deviennent obligatoires pour les
agglomérations de plus de 100 000 habitants dans un délai de deux ans.
La loi d’orientation pour l’aménagement et le développement durable
du territoire du 25 juin 1999 a repoussé ce délai. Il vient une nouvelle
fois d’être assoupli par la loi relative à la solidarité et au renouvellement
urbain (SRU), du 13 décembre 2000.
L’objet de ce plan est de gérer harmonieusement l’utilisation de la voirie
et celle des différents modes de déplacement.
a) Contenu
Il fi xe les orientations relatives :
- à la diminution du trafi c automobile
- au développement des transports collectifs et des moyens de déplacement
économes et les moins polluants, notamment l’usage de la
bicyclette et la marche à pied
- à l’aménagement et l’exploitation du réseau principal de voirie d’agglomération,
afi n de rendre plus effi cace son usage, notamment en
l’affectant aux différents modes de transport et en favorisant la mise
en œuvre d’actions d’information sur la circulation
- à l’organisation du stationnement sur le domaine public, sur voirie et
souterrain, notamment la classifi cation des voies selon les catégories
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

d’usagers admis à y faire stationner leur véhicule, et les conditions
de sa tarifi cation, selon les différentes catégories de véhicules et
d’utilisateurs, en privilégiant les véhicules peu polluants
- au transport et la livraison des marchandises de façon à en réduire les
impacts sur la circulation et l’environnement
- à l’encouragement pour les entreprises et les collectivités publiques
à favoriser le transport de leur personnel, notamment par l’utilisation
des transports en commun et du covoiturage
Il précise les mesures d’aménagement et d’exploitation à mettre en
œuvre. Il est accompagné d’une étude des modalités de son fi nancement
et de la couverture des coûts d’exploitation des mesures qu’il contient.
b) Procédure
Le plan de déplacements urbains est élaboré à l’instigation de l’autorité
compétente pour l’organisation des transports urbains sur le territoire
qu’il couvre. Les services de l’État sont associés à son élaboration.
Sont consultés à leur demande, les représentants des professions et des
usagers des transports, les chambres de commerce et d’industrie et les
associations agréées de protection de l’environnement.
L’avis des conseils municipaux, généraux et régionaux intéressés ainsi
que des préfets est sollicité. L’avis qui n’est pas donné dans un délai de
trois mois après transmission du projet de plan est réputé favorable.
Une enquête publique est menée.
Le plan est ensuite approuvé par le préfet après délibération de l’autorité
organisatrice des transports. La délibération est réputée prise si elle
n’intervient pas dans un délai de trois mois après transmission du projet
de plan.
Tous les cinq ans le plan fait l’objet d’une évaluation. En fonction des
résultats il est révisé.
c) Valeur
Le plan doit être compatible avec les orientations des schémas directeurs
et des schémas de secteur, des directives territoriales d’aménagement,
ainsi qu’avec le plan régional pour la qualité de l’air s’il existe.
Les décisions prises par les autorités chargées de la voirie et de la police
de la circulation ayant des effets sur les déplacements dans le périmètre
de transports urbains doivent être compatibles ou rendues compatibles
avec le plan.
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 257

258
Finances publiques : les dotations globales
FINANCES PUBLIQUES :
Les dotations globales
L’État contribue au fi nancement des collectivités territoriales par le biais
de dotations globales inscrites dans les deux sections de leurs budgets.
Ces concours fi nanciers de l’État se caractérisent par le fait qu’ils sont
libres d’emploi et que leur obtention est automatique.
Ainsi l’aide de l’État aux collectivités territoriales s’accroît-elle, sans pour
autant faire peser sur elles une tutelle fi nancière trop lourde.
I/ LES DOTATIONS
DE FONCTIONNEMENT
Si la dotation générale de décentralisation est comme son nom l’indique
liée à la réforme de 1982, la dotation globale de fonctionnement, elle,
est bien antérieure.
A) La dotation globale
de fonctionnement (DGF)
Créée par la loi du 3 janvier 1979, la DGF devait être profondément
modifi ée par la loi du 29 novembre 1985 et plus récemment par la loi
du 31 décembre 1993.
a) La DGF des communes et des EPCI
(110,18 milliards de francs en 2000)
Elle se subdivise en deux parties :
1° La dotation forfaitaire (81,30 Mdf)
Elle rassemble les différentes dotations qui avant la réforme de 1993 formaient
la DGF (dotation de base, dotation de péréquation, dotation de compensation
et les concours particuliers). Elle est répartie en fonction de la population.
2° La dotation d’aménagement (10,10 Mdf) comprend
trois dotations :
- la dotation des groupements de communes (5,6 Mdf). Sont éligibles
à cette dotation les EPCI à fi scalité propre, dont les communautés
d’agglomération ;
- la dotation de solidarité urbaine (DSU) (3,7 Mdf) est répartie entre
certaines communes qui connaissent une situation diffi cile ;
- la dotation de solidarité rurale (DSR) (1,7 Mdf) est attribuée aux
bourgs-centres et aux petites communes à faible potentiel fi scal.
Une dotation spéciale instituteur faisait partie de la DGF jusqu’en 1986.
Depuis, elle a une existence autonome.
b) La DGF des départements (18,5 MdF)
Elle comprend trois dotations :
1° La dotation forfaitaire (6,9 Mdf)
est proportionnelle aux sommes versées l’année précédente.
2°La dotation de péréquation
qui se subdivise en deux parts : l’une est répartie en fonction de l’insuffi
sance de potentiel fi scal, l’autre en relation avec le produit de l’impôt
sur les ménages.
3° La dotation de fonctionnement minimal
qui met en place un mécanisme de péréquation entre les départements
favorisés et ceux qui le sont moins.
4° La dotation de garantie
permet d’assurer à tous les départements une progression minimum
Depuis 1996, l’ensemble de la DGF évolue en fonction d’un indice égal à
la somme du taux d’évolution des prix à la consommation et de la moitié
du taux de croissance du PIB. (art L.1613-1 CGCT).
B) La dotation générale
de décentralisation (DGD)
Créée en 1983, cette dotation est servie aux communes, aux départements
et aux régions selon un régime complexe.
a) La constitution de la DGD
- le montant initial a été évalué en tenant compte de toutes les charges
et ce au moment du transfert ;
- la DGD évolue de la même manière que la DGF ;
- son montant total pour 2000 était de 10 Mdf après prélèvement pour
la CMU.
b) La répartition de la DGD
1° Les bénéfi ciaires
- les communes pour fi nancer les transferts en matière d’urbanisme,
de transports scolaires, de bibliothèques municipales, de services d’hygiène
et de santé ;
- les départements pour fi nancer les transferts en matière d’action
sociale et de santé, de ports maritimes et de commerce, de travaux
d’aménagement destinés aux cultures maritimes, de transports
scolaires, d’enseignement, de bibliothèques départementales de
prêts ;
- les régions pour fi nancer les transferts en matière de modernisation
de la fl otte, de modernisation de la pêche côtière, d’aide aux
entreprises de cultures marines, de ports fl uviaux, d’enseignement.
Enfi n, la formation professionnelle fait l’objet d’une dotation distincte.
2° Les critères
En principe c’est sur la base des dépenses réelles de la collectivité
dans le domaine de compétence transféré qu’est répartie la dotation.
Les dépenses en question sont celles constatées dans le compte
administratif. Mais, dans quelques cas (pêche côtière, enseignement…)
la répartition se fait à partir de critères physiques ou
fi nanciers.
Enfi n, plusieurs mécanismes de péréquation entre collectivités
locales ont été mis en place et apportent éventuellement leurs
concours fi nanciers. Il s’agit : du Fonds de correction des déséquilibres
régionaux, du Fonds de solidarité entre les communes de
la Région Ile de France, du Fonds de péréquation des espaces
régionaux. De plus, l’État a mis en place un Fonds national de
péréquation de la taxe professionnelle et un Fonds national de
péréquation.
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

II/ LES DOTATIONS D’INVESTISSEMENT
A) La dotation globale
d’équipement (DGE)
La DGE a pour bénéfi ciaires les départements et les communes, mais le
régime n’est pas le même dans les deux cas.
a) La DGE des communes (2,65 MdF)
A l’origine, la DGE des communes comprenait deux parts, à partir de
1985 le montant de la deuxième part bénéfi ciant aux petites communes
de moins de 2 000 habitants ou moins de 20 000 sur option sera distribué
sous forme de subventions spécifi ques par le préfet après avis d’une
commission d’élus locaux.
Depuis 1996, la première part a disparu. La seconde (en réalité des
subventions spécifi ques) ne bénéfi cie plus qu’aux communes de moins
de 20 000 habitants à faible potentiel fi scal, ainsi d’ailleurs qu’aux
groupements de communes de même taille démographique. Le critère
fi scal ne s’appliquant pas dans ce cas.
b) La DGE des départements (2,85 MdF)
Elle se subdivise en deux parts :
1° La première part comprend elle-même deux fractions
et une majoration :
- la fraction principale qui représente (75 %) est répartie entre tous les
départements sur la base d’un taux de concours ;
- la fraction voirie (20 %) est attribuée comme son nom l’indique en
fonction de la longueur de la voirie départementale ;
- la fraction « majoration » est distribuée aux départements à faible
potentiel fi scal.
2° La seconde part se décompose en une fraction
et deux majorations :
- la fraction principale est répartie au prorata des dépenses d’aménagement
foncier ;
- la première majoration est spécifi que à l’aménagement foncier la
seconde majoration est répartie sur la base du potentiel fi scal.
La DGE est indexée sur le taux de croissance de la formation brute de
capital fi xe des administrations publiques.
B) Les autres dotations
a) Le FCTVA (art L.1615-1 à L.1615-10 CGCT)
21,820 Mdf en 2000
1°Origine
Le Fonds de compensation de la TVA a été mis en place par la loi
de fi nances pour 1978. Il prenait le relais du Fonds d’équipement des
collectivités locales lui-même institué par la loi du 13 septembre 1975.
Il s’agissait de mettre fi n à une situation dénoncée par tous les élus
locaux : à travers la TVA l’État empochait d’une main ce que d’une autre
main il avait accordé par le biais à l’époque de subventions spécifi ques.
2° Fonctionnement
Sont bénéfi ciaires du Fonds, les communes, les départements, les
régions, les groupements de communes. Ils perçoivent une somme
qui est proportionnelle à leurs dépenses d’investissement. Ces
dépenses sont celles inscrites dans le compte administratif de la
pénultième année d’où un décalage de deux ans qui a souvent été
critiqué.
b) La DDEC et la DRES
Ces deux dotations ont été instituées lors du transfert de compétences
en matière d’enseignement. La dotation régionale d’équipement scolaire
(DRES) sert à fi nancer les dépenses de construction et d’entretien des
lycées tandis que la dotation départementale d’équipement des collèges
permet de fi nancer la construction et l’entretien des collèges
Ces deux dotations sont réparties sur la base de critères physiques
tels que la population scolarisable et la capacité d’accueil des établissements
Il faut ajouter à ces dotations, celles qui de plus en plus nombreuses
viennent compenser des exonérations d’impôts ou des dégrèvements
fi scaux. En 1999 ces dotations s’élevaient à 24 % du produit des
quatre taxes. Ce qui veut dire que l’État est devenu le premier contribuable
des collectivités territoriales.
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 259

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Actualité : le volontariat
ACTUALITÉ : Le volontariat,
les particularités d’un statut
L’année 2001 a été déclarée « année internationale du volontariat. ».
Cette même année, le Conseil de l’Europe, dans sa recommandation
1496, déclare : « Le volontariat est un geste d’apprentissage, de partage
et de solidarité ; le volontariat permet aux jeunes et aux moins jeunes
d’acquérir une expérience de la vie, un esprit civique et des compétences
professionnelles. Il participe de la transmission du savoir. Il améliore
l’employabilité des personnes volontaires au chômage et permet aux
personnes âgées de rester actives. L’activité volontaire représente dans de
nombreux pays une part importante du produit intérieur brut. Elle répond
à des changements sociaux et à de nouveaux besoins et souffrances
humaines. Parfois le volontariat anticipe l’intervention des politiques par
la création de nouveaux types de services, appelés à devenir des emplois
rémunérés. L’activité volontaire est donc source d’emplois. »
Autant d’actes ou de déclarations qui soulignent le poids croissant de
ce que certains appellent le tiers-secteur, tant au niveau médiatique –
renforcé par le prix Nobel de la paix reçu par Handicap International
en 1997 1 ou par Médecins Sans Frontière en 1999 – qu’économique et
social. Mais la défi nition proposée par le Conseil de l’Europe fait un peu
fi gure d’auberge espagnole, sans doute pour contenter tous les convives.
Entre le « volunteer » anglo-saxon et le volontariat à la française, il y
a autant de différences qu’il peut en exister, en France justement, entre
le volontariat ou le bénévolat.
I/ LE VOLONTARIAT, ENTRE BÉNÉVOLAT
ET SALARIAT
I.1) De la bonne volonté…
Un bénévole est une personne de bonne volonté, c’est-à-dire selon le
Petit Larousse, quelqu’un qui agit sans obligation et sans contrepartie.
Intimement lié au monde associatif, le bénévolat implique donc une
activité, mais une activité au service du bien commun, librement décidée
sur la seule base de ses convictions ou de ses envies. Mettre au
même niveau les envies et les convictions n’est pas anodin. Au-delà
du seul aspect altruiste du bénévolat, il s’agit de souligner l’absence
de contraintes qui pèse sur le bénévole. Son engagement n’est qu’un
engagement moral, ce qui signifi e qu’il n’est pas lié contractuellement
à la structure associative.
Il est libre, entre autres, d’exprimer son désaccord et même de cesser
son activité sans aucune forme de procès. Autrement dit, il s’agit d’un
engagement informel :
• Engagement de la structure d’accueil dans la mesure où celle-ci autorise
d’une certaine façon le bénévole à agir en son nom ;
• Engagement du bénévole dans la mesure où celui-ci met son temps et
ses compétences au service des objectifs de la structure.
I.2) …à l’engagement dans
la durée
Mais surtout, ce qui caractérise l’engagement bénévole, c’est sa dimension
temporaire. Seule une reconduction tacite permet de lui donner un
caractère durable. A contrario, le volontariat qu’il soit public, avec le
volontariat civil, ou associatif, par le biais du volontariat de solidarité
internationale, implique un engagement dans la durée. Cette durée
trouve à se matérialiser dans des textes législatifs ou réglementaires et
par contrat, autant d’écrits qui traduisent les droits et devoirs de chacun
des partenaires.
Par cette contractualisation, le volontaire se met dans la durée au service
de la collectivité, en France ou ailleurs. Cet acte ne doit, en principe,
recevoir aucunes contreparties fi nancières autres que celles lui assurant
des conditions de vie décentes. Pendant cette mise à disposition, ces
indemnités constituent la seule source de revenus du volontaire. Si l’on
reconnaît des caractéristiques du bénévolat, générosité et action, on ne
peut s’empêcher de penser également à une certaine forme de travail.
En première approche, le travail peut se défi nir comme une activité
visant à la production d’une œuvre utile. Mais, il ne faut pas oublier,
le travail permet aussi, et bien souvent surtout, à l’individu d’assurer
sa subsistance et, éventuellement, celle de ses proches. Plus largement
encore, André Gorz le considère comme « une activité dans la sphère
publique, demandée, défi nie, reconnue utile par d’autres et, à ce titre,
rémunérée par eux. C’est par le travail rémunéré (et plus particulièrement
par le travail salarié) que nous appartenons à la sphère publique, acquérons
une existence et une indemnisation sociales (c’est-à-dire une « profession
»), sommes insérés dans un réseau de relations et d’échanges où
nous nous mesurons aux autres et nous voyons conférer des droits sur eux
en échange de nos droits envers eux. 2 »
I.3) Volontariat versus salariat
On voit, au travers de ces défi nitions, ce qui peut rebuter certaines
associations dans une assimilation du volontariat à du travail, l’idée
de contrepartie allant à l’encontre d’une certaine idée de l’altruisme.
Pourtant, sans s’appesantir sur les conditions parfois très avantageuses
qui sont proposées aux volontaires, limiter le volontariat au seul désintéressement
paraît réducteur, en témoigne la défi nition du Conseil de
l’Europe proposée en introduction.
Plus encore qu’une distinction d’avec le travail, fi nalement de l’ordre
des convictions, la différentiation d’avec le salariat relève d’un enjeu
autrement plus important, ne serait-ce qu’en raison des risques toujours
possible de requalifi cation des contrats. Or en la matière, les défi nitions
peuvent prêter à confusion. Dans son arrêt « Société Générale » du
13 novembre 1996, la Cour de cassation a unifi é le régime du salariat
dans le droit du travail et droit de la sécurité sociale, le défi nissant
comme un travail accompli dans le cadre d’un « lien de subordination à
l’égard de l’employeur ». Depuis, l’arrêt « Labbane » de décembre 2000 a
réintroduit en sus le critère de « dépendance économique ».
Derrière cette jurisprudence, dont l’importance est à la mesure de l’absence
de défi nition législative, se profi le indéniablement, ce qu’il est
désormais convenu d’appeler la norme fordiste. L’accord salarial qui
relève de ce mode de régulation consiste en un échange tacite entre
employeurs et employés : sécurité de l’emploi et rémunération relativement
élevée contre renoncement à l’autonomie dans le travail.
II/ DIVERSITÉ DU VOLONTARIAT
C’est bien ici que réside la principale la diffi culté. Dès lors que le salariat
est censé englober toute activité encadrée et offrir un moyen de
subsistance, le positionnement statutaire du volontariat devient délicat.
Or, par son histoire et par philosophie, le volontariat s’est toujours
considéré sinon contre, du moins à côté de la norme sociale, du fordisme
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

dominant, de la sphère marchande. D’où la nécessité de se rattacher un
cadre précis. Et cela tant pour le volontariat de solidarité internationale
que pour le nouveau service civil.
II.1) Le volontariat de solidarité
internationale
Le volontariat de solidarité internationale est aussi divers que les Organisations
non Gouvernementales (ONG) qui le portent. Des petites
structures aux grandes associations humanitaires spécialisées dans les
situations d’urgence, des développeurs en passant par les associations
confessionnelles, elles sont toutes les héritières, dans des proportions
propres à chacune, de l’esprit missionnaire, du tiers-mondisme et de
l’anti-colonialisme.
Ces associations ont pour objet d’apporter leur concours dans des régions
en diffi culté. Les actions relèvent alors des domaines du développement
économique, agricole ou social, de la protection de l’environnement,
de l’action humanitaire d’urgence ou encore de la défense des droits de
l’homme et la promotion de la démocratie. Dans ce cadre, le volontariat
est destiné à agir au plus près du terrain en collaboration avec les
acteurs locaux. Et, ce qui ne peut être négligé, il s’agit d’une main
d’œuvre motivée et a priori bon marché.
Et ce d’autant plus qu’à l’enthousiasme, et parfois l’amateurisme, des
années soixante s’est ajouté une volonté affi rmée de professionnalisation.
Une volonté qui trouve sa traduction dans le recrutement de
volontaires de plus en plus diplômés - plus de la moitié des volontaires
partis en 1999 avaient un niveau supérieur à bac+3 – et de plus en
plus âgé – 1/3 à plus de 29 ans. Or, même si les candidatures sont
nombreuses, les personnes répondant aux caractéristiques qu’exige une
expatriation en situation souvent diffi cile le sont moins 3 . Il n’est donc
pas rare de voir les associations, françaises ou étrangères, entrer dans
une logique de concurrence pour recruter la perle rare. Si bien que le
revenu de subsistance prévu par le décret du 30 janvier 1995 relatif
aux volontaires civils et aux associations de volontariat pour la solidarité
internationale, porte parfois mal son nom.
Ce décret, qui sert de référence au volontariat, défi nit, dans le cadre
d’un conventionnement entre l’État et les associations de solidarité
internationale, les droits du volontaire et les devoirs des associations. Le
contrat prévoit, entre autres, une formation préalable à l’expatriation,
cette dernière étant comprise entre 1 et 6 ans 4 . Dans ce cadre :
• Le volontaire et ses ayants-droit bénéfi cient d’une large couverture
sociale : maladie, maternité, invalidité, décès, accident du travail,
maladie professionnelle, vieillesse, ainsi que d’une mutuelle complémentaire
et d’une assurance rapatriement sanitaire.
• A son retour, s’il ne peut bénéfi cier de l’assurance chômage ou du R.M.I,
le volontaire a droit, pendant 9 mois au plus, à une prime forfaitaire de
réinsertion versée par le Ministère des Affaires Étrangères.
• Le volontaire reçoit une indemnité de subsistance et des avantages
en nature sur place.
• Les volontaires expatriés pendant deux ans reçoivent à leur retour une
indemnité de fi n de mission (actuellement de l’ordre de 3660 euros).
Si ce décret défi nit des obligations a minima, il ne fi xe aucun plafond,
notamment sur l’indemnité de subsistance. Si bien que les associations,
selon leurs moyens ou leurs principes, sont amenées à proposer des
conditions parfois éloignées les unes des autres. Mais il est une règle sur
laquelle elles sont en principe d’accord, à savoir le refus de différencier
en interne les indemnités selon le niveau de compétence.
II.2) Le nouveau
volontariat civil
La fi n du service national obligatoire (pour les Français nés après le
31 décembre 1978) ne devrait pas contribuer à atténuer les diffi cultés de
recrutement des associations, au contraire. Car force est de reconnaître
que de nombreux jeunes se découvraient une vocation à la solidarité
à l’occasion du service national 5 . Ainsi jusqu’en juin 2001, près d’un
quart des volontaires partait dans le cadre de la coopération de service
national (CSN).
La fi n du service national et de sa composante civile ne touche pas
que les ONG. Elle risque aussi de créer un vide pour les ministères,
les établissements publics et les collectivités locales qui avaient su
utilement trouver une place à ces jeunes qui effectuaient leur service
national sous forme civile. Pour combler ce vide, le législateur a défi ni le
volontariat civil 6 , un volontariat de statut public 7 .
Ouvert aux jeunes, femmes et hommes, de plus de 18 ans et de moins
de 28 ans, il leur permet d’accomplir un service civil d’une durée de 6
à 24 mois. Effectué dans les domaines de la prévention, de la sécurité,
de la protection des personnes et des biens, de la protection de l’environnement
et dans le domaine de la cohésion sociale et la solidarité,
le volontariat civil peut être accompli en France ou à l’étranger. Placés
sous l’autorité d’un ministre, ces jeunes sont rémunérés sur une base
équivalant à 50 % de l’indice brut de la fonction publique, soit environ
527 euros. Toutefois, en cas de mission à l’étranger, ils perçoivent une
indemnité supplémentaire, variable selon la destination.
Le dispositif est encore trop récent pour qu’un quelconque bilan soit
avancé. Mais, s’il est probable que les expatriations devraient conserver
tout leur attrait, les collectivités locales, notamment, ne cachent pas
une certaine inquiétude pour les missions de proximité.
II.3) Un travail engagé ?
Les interrogations que portent les associations sur le volontariat de
solidarité internationale, la réussite ou non du nouveau volontariat civil
sont autant de pistes pour un renouvellement de cette forme de travail.
Car la clarté des intentions, concilier activité et engagement social, ne
peut faire oublier que des diffi cultés subsistent.
Ainsi certaines associations font du volontariat un préalable à une
embauche ultérieure ou envoient sur des postes similaires, aussi bien des
volontaires que des salariés. Le risque est alors grand de faire apparaître
le volontariat comme un gisement de compétences à bon marché, le
volontariat civil n’échappant pas à ce type de critiques.
D’autres associations n’hésitent pas à proposer des conditions très avantageuses
pour obtenir les compétences dont ils ont besoin. Et après tout,
si l’urgence le commande, cela peut se justifi er. Certains dénonceront ici
une dérive à l’anglo-saxonne, mais puisque les associations ont choisi,
qui oserait les en blâmer, de dépasser l’obligation de moyens pour
s’imposer une obligation de résultats, on peut y trouver une certaine
logique. Il ne s’agit pas pour autant de condamner le volontariat dans
sa forme actuelle, mais plutôt de l’inviter à réaffi rmer, réinventer peutêtre,
sa spécifi cité. La pureté des intentions ne suffi t plus à défi nir son
originalité, comme en témoignent nombre de professions, salariées, dont
l’engagement et l’utilité sociale ne sont plus à démontrer.
1 Ou plus exactement à « la campagne contre les mines anti-personnel » dont
Handicap international est un des fondateurs.
2 Métamorphoses du travail, Quête du sens. Galilée, 1988
3 En 1999, les associations conventionnées par l’État ont recruté 1540 volontaires
sur plus de 10 000 candidatures.
4 L’usage veut que les associations conventionnées alignent le traitement des
volontaires hors décret.
5 Ceci ne remet pas en cause la réalité de leur engagement.
6 A côté de ce dispositif, il faut signaler le service volontaire européen, expérimenté
en 1996, et développé depuis sous forme de programme. L’objectif de ce programme
est de permettre à des jeunes de 18 à 25 ans, sans condition de diplôme
ou de formation, de participer au développement d’un projet d’intérêt général
dans un pays européen, pendant 6 à 12 mois.
7 Loi du 29 février 2000.
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 261

262
Actualité : la dépénalisation des drogues
ACTUALITÉ : La dépénalisation
des drogues dites « douces »
Il semble extrêmement diffi cile, à l’heure actuelle, d’aborder sereinement
le débat sur l’éventuelle dépénalisation de l’usage du cannabis. Il s’avère
pourtant d’autant plus nécessaire d’y parvenir que le thème a été relancé
par la campagne électorale.
A maints égards, l’usage du cannabis apparaît comme une fatalité à
gérer, à la croisée des discours idéologiques et scientifi ques. L’ampleur du
phénomène semble avoir conduit à une dépénalisation de fait, compte
tenu du décalage qui existe entre la lettre de la loi et la pratique du
monde judiciaire (I).
Il faudrait adopter une démarche pédagogique et pragmatique qui tienne
compte des effets pervers de la prohibition, sans toutefois chercher à
exonérer à tout prix le cannabis de sa dangerosité. C’est pourquoi, en
la matière, les études scientifi ques paraissent décisives pour orienter la
réfl exion des pouvoirs publics (II).
L’exemple des pays étrangers peut être consulté à titre indicatif, tout
comme les orientations retenues par les instances internationales (III).
I/ UN PHÉNOMÈNE D’AMPLEUR RÉSOLU
PAR UNE DÉPÉNALISATION DE FAIT ?
Le contraste est frappant entre, d’une part, les données chiffrées relatives
à la consommation du cannabis (1), et, d’autre part, les faibles
poursuites judiciaires, qui semblent traduire l’existence d’une dépénalisation
dans les faits (2).
1) Les données chiffrées
d’un phénomène d’ampleur
Le cannabis est la drogue illicite la plus consommée chez les 12-75 ans.
Plus du tiers de ceux-ci (34,9 %) s’est déjà vu proposer du cannabis, et
un Français sur cinq (21,1 %) l’a déjà expérimenté au moins une fois
dans sa vie. L’usage occasionnel du produit, (au moins une fois dans
l’année), concerne 7,9 % des individus, son usage répété, (au moins
10 fois dans l’année), 4,2 %, et son usage régulier, (10 fois par mois
et plus), environ 1,5 % des enquêtés (Source CFES, Baromètre Santé
1999).
Cette consommation varie selon le sexe et l’âge. On décompte deux fois
plus d’expérimentateurs de cannabis chez les hommes (26,1 %) que chez
les femmes (13,9 %). Plus d’un tiers des 15-34 ans a déjà consommé du
cannabis au cours de sa vie, contre seulement 3,4 % entre 12 et 14 ans.
Chez les adultes, la proportion d’expérimentateurs décroît avec l’âge,
jusqu’à ne plus concerner que 2,5 % des 55-75 ans.
L’enquête Escapad 2000 réalisée par l’Observatoire français des drogues
et des toxicomanies démonte également que l’expérimentation du cannabis
constitue un comportement majoritaire chez les jeunes arrivant à
l’âge adulte. A 17 ans, la consommation est surtout masculine (50,1 %
contre 40,9 % chez les fi lles, mais la différence entre les sexes est très
inférieure à celle observée pour les autres substances illicites). Cette
proportion atteint 60,3 % des garçons à 19 ans. Il faut également
souligner qu’en termes d’expérimentation, l’usage du cannabis apparaît
rarement de façon isolée.
Spontanément cité comme une « drogue » par 78 % des Français (Source
OFDT, EROPP 1999), une majorité de la population juge le cannabis
dangereux dès sa première expérimentation (51,3 %), tandis qu’un tiers
estime sa consommation régulière sans danger. Le seuil de dépendance
est perçu pour 37,8 % pour une consommation quotidienne. Enfi n, 70 %
des enquêtés jugent valide la théorie de l’escalade.
On peut également mentionner l’augmentation constante du nombre de
consommateurs de cannabis pris en charge par le système sanitaire et
social depuis 1987 (date du 1 er exercice de l’enquête périodique « sur
les usagers de drogues pris en charge par le système sanitaire et social
au cours du mois de novembre ») : 950 en novembre 1987, 3301 en
novembre 1999. La consommation de cannabis est soit à l’origine directe
du recours aux soins (15 %), soit associée à d’autres consommations,
elles-mêmes à l’origine de cette prise en charge. Les consommateurs de
cannabis au sein du système de soins ont en moyenne 25 ans.
2) L’application de la loi vers
une dépénalisation de fait ?
Certes, les interpellations d’usagers de cannabis ont été multipliées par
5 entre 1988 et 1999. Elles représentaient ainsi 87 % des interpellations
pour usage de drogues en 1999, contre 54 % en 1985. Toutefois, le
nombre des consommateurs interpellés reste faible au regard du nombre
total des consommateurs. De plus, les simples consommateurs de
cannabis interpellés sont de moins en moins poursuivis.
La loi du 31 décembre 1970 relative aux mesures sanitaires de lutte
contre la toxicomanie et à la répression du trafi c et de l’usage illicite des
substances vénéneuses constitue le principal texte en la matière.
Elle condamne la consommation, la détention, la production et l’incitation
à l’usage de toute drogue prohibée. Néanmoins, son objectif
demeure, avant tout, de punir les trafi quants et de soigner les toxicomanes.
C’est pourquoi le trafi c tombe sous le coup d’une incrimination
pénale, tandis que l’usage est régi par le code de la santé publique.
Aux termes de l’article L 3421-1 de ce code, l’usage de produits stupéfi
ants, quels qu’ils soient, est puni d’un emprisonnement d’un an et/ou
d’une amende de 25 000 F (3750 euros). Mais l’action publique n’est pas
nécessairement exercée, le magistrat du parquet pouvant prononcer une
« injonction thérapeutique ». Dans cette hypothèse, si l’intéressé suit
le traitement jusqu’à son terme, il n’est pas poursuivi. Il en va de
même lorsque les toxicomanes se présentent librement et spontanément
dans un service de soins, où ils peuvent être traités en bénéfi ciant de
l’anonymat.
Or, précisément, depuis 1978, les circulaires du ministère de la justice
se sont succédé pour encourager les parquets à ne pas poursuivre les
simples usagers de produits stupéfi ants. Selon celle du 17 juin 1999, par
exemple, « de nombreuses situations rendent nécessaire un rappel à la
loi, sous la forme d’un classement avec avertissement ».
Cette dépénalisation de fait n’est pas sans susciter la controverse dans le
monde judiciaire. Ainsi, M. Jean-Pierre Colomines, substitut du procureur
de la république de Perpignan a-t-il été déchargé du service des stupéfi
ants dont il s’occupait, à la suite d’un entretien paru le 17 septembre
dans le quotidien local, l’Indépendant (Le Monde, 21 septembre 2001).
Qualifi ant la loi du 31 décembre 1970 d’« obsolète » et d’« inapplicable »,
il avait fait état d’une dépénalisation de fait pratiquée par le parquet de
Perpignan et s’était prononcé en faveur de la dépénalisation du cannabis
« dans certaines limites et conditions ». La décision adoptée à son
encontre a été présentée comme une mesure administrative interne au
tribunal et non comme une sanction disciplinaire à proprement parler.
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Pour le procureur de la république Jean-René Floquet, « à partir du
moment où un magistrat critique une loi qu’il est censé faire appliquer,
il n’est plus crédible ». Celui-ci concédait toutefois que les poursuites
en matière de simple consommation de cannabis n’étaient guère systématiques
et qu’elles pouvaient être remplacées par des injonctions
thérapeutiques ou un accompagnement médical.
De tels propos « jugés inacceptables » se retrouvent pourtant chez
d’autres procureurs. M. Eric de Montgolfi er a notamment déclaré, dans un
entretien publié le 21 septembre 2001 par Libération, que le parquet de
Nice ne poursuivait plus les usagers. Il a souligné à cet égard l’ambiguïté
qui consiste d’une part à demander à la justice de régler le décalage
entre la loi et les modes de vie, et, d’autre part, à répéter que les
juges disposent de trop de pouvoirs. Il relevait « le défaut de courage
politique » et « la véritable fuite des parlementaires devant le débat »
(voir aussi Le Monde, 22 septembre 2001).
Les témoignages recueillis auprès de MM. Jean-Philippe Joubert, procureur
de Dunkerque (Nord), Jean-Michel Durand, procureur d’Evry (Essonne)
et Jean-Pierre Fredericksen, procureur de Rochefort (Charente-
Maritime) quant à la politique pénale appliquée aux consommateurs
confortent cette approche (Le Monde, 27 mars 2002).
Les statistiques du ministère de la justice refl ètent d’ailleurs cette
réalité : le nombre de personnes incarcérées pour seul usage de
stupéfi ants a chuté de 12000 pour l’année 1993 à 395 au cours de
l’année 2000.
II/ UNE RÉFLEXION GUIDÉE PAR
DIFFÉRENTES ÉTUDES SCIENTIFIQUES
La polémique qui s’attache à la dépénalisation du cannabis a progressivement
quitté le terrain idéologique pour se situer sur un plan
scientifi que.
Quels sont les risques à long terme de la consommation de cannabis ?
Comporte-t-elle un risque de glissement vers les drogues dures ? Quelles
sont ses propriétés thérapeutiques ? Quel est le retentissement de l’usage
du cannabis au volant ? Autant de zones d’ombre qui entourent les
effets de la consommation - et surtout la consommation abusive - de
cannabis.
Si elles alimentent le débat, les études scientifi ques entretiennent paradoxalement
l’incertitude dans la mesure où des divergences subsistent
dans le monde médical. Les données épidémiologiques sur l’abus et la
dépendance sont d’ailleurs encore fragmentaires. Elles ont toutefois le
mérite de permettre aux divers partis d’aborder le débat de société plus
objectivement.
1) L’éclairage scientifi que
Nous reproduisons ici quelques éléments du débat, sans pour
autant prendre parti sur leur bien-fondé.
• Les études scientifi ques qui peuvent être invoquées à
l’appui d’une dépénalisation du cannabis
- En 1978, le rapport Pelletier a été utilisé par les partisans de la dépénalisation
des drogues comme preuve scientifi que de la caducité de la
théorie de l’escalade vers les drogues dites « dures ». (Mme Monique
Pelletier, avocate au Barreau de Paris avait notamment été chargée
par le Président Valéry Giscard d’Estaing d’une mission d’enquête sur
la drogue en France).
- Le Comité consultatif national d’éthique, dans son avis de novembre 1994,
a affi rmé que la distinction entre drogues licites et illicites ne reposait
sur aucune base scientifi que cohérente, et a préconisé une classifi cation
fondée sur la dangerosité des différents produits. Il prônait également
une « troisième voie » entre répression et légalisation.
- En 1994 toujours, la Commission présidée par le professeur Roger
Henrion s’est déclarée favorable à la dépénalisation de l’usage du cannabis
et de sa possession en petites quantités à une voix de majorité
(9 sur 17).
- En mars 1998, Bernard Kouchner alors secrétaire d’État à la santé,
avait souhaité, l’ouverture d’un débat à l’Assemblée nationale sur la
dépénalisation des drogues « pour que les positions cessent d’être
idéologiques et concernent la réduction des risques et la santé publique
», et pour « rompre avec une information tronquée et partiale ».
En juin 1998, le groupe d’experts présidé par le professeur Bernard
Roques répartissait les produits stupéfi ants en trois catégories, selon
leur dangerosité croissante. Ainsi distinguait-il un premier groupe comprenant
l’héroïne, les opiacés, la cocaïne et l’alcool ; un deuxième groupe
visant les psycho-stimulants (amphétamines), les benzodiazépines
(médicaments anxiolytiques et hypnotiques), le tabac et les hallucinogènes
; et enfi n, en retrait, le cannabis. Le rapport soulignait par ailleurs
la « faible » dépendance physique et psychique au cannabis, sa « très
faible » toxicité et sa « faible » dangerosité sociale (Le Monde, 17 juin
1998). Mais Bernard Kouchner rappelait prudemment en préface du
rapport qu’il était « opposé à la dépénalisation des drogues », qui ne
pouvait être « une fi n en soi » et qui serait « aussi et surtout une
régression (…) ».
- Le CNS (Conseil national du sida crée en 1989 par décret du président
de la République) a recommandé la levée de « l’interdiction pénale
de l’usage personnel de stupéfi ants dans un cadre privé » dans son
rapport du 6 septembre sur « les risques liés aux usages de drogues
comme un enjeu de santé publique » (Le Monde, 7 septembre 2001).
Ce rapport, qui englobe tous les produits stupéfi ants, a été adopté à
l’unanimité des vingt-trois membres du CNS, moins une voix contre
et deux abstentions. C’était la première fois qu’une instance offi cielle
adoptait une telle position (Cette position ne fi gurait pas parmi
les recommandations formulées en 1993 par le CNS sur la prise en
charge des risques liés au partage des seringues et aux pratiques
sexuelles non protégées de certains usagers de drogue par voie
intraveineuse). Cette recommandation était motivée par « l’ineffi -
cacité des peines prononcées à l’encontre des auteurs, au regard
des objectifs de santé publique » et par « l’amplifi cation des risques
sanitaires à laquelle peut participer l’action répressive ».
- Nicole Maestracci, présidente de la Mission interministérielle de lutte
contre la drogue et la toxicomanie (Mildt) a jugé nécessaire de demander
à l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm)
une expertise collective sur les effets du cannabis sur le comportement
et la santé.
Le 22 novembre 2001, les conclusions de celle-ci ont relativisé la plupart
de ses dangers. (Le Monde, 23 novembre 2001). Elles ont ainsi établi
l’absence de décès recensé après une intoxication aiguë isolée due
au cannabis, ont décrit les signes somatiques aigus comme « souvent
mineurs et inconstamment ressentis » et souligné le caractère réversible
de l’altération des performances psychomotrices et cognitives. Selon les
experts, le lien de dépendance au cannabis est plus faible que celui des
autres produits psychoactifs, et, « dans deux cas sur trois, la dépendance
au cannabis est modérée ou faible ». Elle est d’ailleurs nettement plus
faible que pour le tabac (40 % contre 87 %).
En revanche, une consommation chronique de cannabis augmente le
risque de certains cancers des voies aérodigestives supérieures notamment.
Des incertitudes subsistent encore dans certains domaines. S’il existe
une corrélation entre la présence de certains troubles mentaux et la
fréquence d’une consommation « répétée » de cannabis, le rapport ne
précise pas si l’usage précède ou non les troubles.
Les auteurs du rapport souhaitent également que la recherche des effets
d’une exposition in utero sur l’enfant à naître soit « plus rigoureuse » (le
delta THC passe en effet dans le lait maternel et à travers le placenta).
La prudence était aussi de mise s’agissant des conséquences de l’usage
du cannabis sur la conduite automobile faute « d’études endémiologi-
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 263

264
Actualité : la dépénalisation des drogues
ques fi ables démontrant l’existence d’un lien causal entre usage de
cannabis et accident de la circulation ».
• Les critiques
Certains scientifi ques et médecins critiquent les conclusions des rapports
précités. Le site non offi ciel du débat sur la dangerosité de la drogue
recense, sur Internet, un certain nombre de travaux scientifi ques français
et étrangers « tenus au secret », dont ceux du professeur Gabriel Nahas,
ancien directeur de l’Inserm, professeur aux universités de Colombia
et de New-York. Ce pharmacologue et toxicologue étudie depuis plus
de vingt ans les drogues illicites et demeure le conseiller de la Maison
Blanche sur les problèmes de drogue.
Les réserves émises par certains scientifi ques sont d’ordre épistémologique
et liées, notamment, à la nature des expériences menées. En effet,
selon le professeur Laqueilles, « pour des raisons éthiques, les études sur
les effets des drogues chez l’homme sont impossibles à réaliser en France.
On ne peut administrer à un sujet sain un produit susceptible d’engendrer
une dépendance ». Se pose dès lors la question de la transposition pure
et simple des enseignements observés chez l’animal à l’homme.
La réticence découle en outre de ce que la teneur en cannabis ayant
servi pour les expériences ne correspond en rien à celui que l’on trouve
sur le marché, comme c’est le cas par exemple du cannabis hollandais le
Nederweit à forte teneur en THC (120 à 30 %).
La dépénalisation du cannabis est également loin de faire l’unanimité
chez les praticiens. Par ailleurs, le Quotidien du Médecin révélait dans
son numéro du 26 juin 1998 que 64 % des médecins se montraient
hostiles à la dépénalisation du cannabis, et 67 % des spécialistes aussi.
- Les critiques du Dr Léon Hovnanian, Président du CNID
Le Comité national d’information sur la drogue tente de mobiliser l’opinion
sur les dangers d’une dépénalisation. Le Dr Hovnanian (qui n’est pas
un spécialiste des drogues) a crû décelé de nombreuses contradictions
et des silences cliniques qui remettent en cause les affi rmations du
rapport Roques sur l’innocuité relative du cannabis. Il souligne d’emblée
qu’aucun médecin clinicien qualifi é n’a été invité à participer à cette
étude.
Selon lui, la demande de réintroduction du THC en thérapeutique s’explique
surtout à une action de lobbying. En réalité, l’utilisation thérapeutique
du cannabis ne peut qu’être marginale du fait de ses faibles
effets thérapeutiques et de ses effets psychotropes nocifs. Il rappelle
en ce sens que le Dronabinol aux USA (cannabinoïde), testé avec 6
autres classes de produits pour lesdits effets thérapeutiques, n’arrive
régulièrement qu’en 7 ème et dernière position pour l’effi cacité. D’ailleurs,
en conclusion, à propos de l’utilisation potentielle du cannabis en
thérapeutique, le rapport Roques, reprenant un rapport d’experts de la
British Medical Association en 1997, conclut « au caractère anecdotique
des vertus thérapeutiques du cannabis ».
Il contredit ensuite la plupart des affi rmations du rapport Roques, et
souligne que ce dernier reconnaît la dangerosité neurotoxique du cannabis
puisqu’il précise que « bien entendu les molécules très hydrophobes
… entreront aisément dans les structures nerveuses » et « plus le
passage dans le cerveau sera rapide, plus le risque de neurotoxicité
immédiat sera élevé ».
Affi rmer tout d’abord que le cannabis n’a jamais tué un adolescent
ne signifi e pas grand-chose. Le risque de mortalité lié au tabac ne se
concrétise que 25 à 60 ans plus tard. Par conséquent, la morbidité du
cannabis n’en sera évidente que dans 15 à 20 ans au plus tôt. Il convient
cependant d’y intégrer la mortalité par accident de la route chez les
jeunes suite à l’usage de cannabis.
La mortalité n’est d’ailleurs pas la seule conséquence nocive du cannabis :
l’échec et la désinsertion scolaires, l’exclusion sont les conséquences de
l’usage du cannabis qui en 6 mois à 3 ans entraîne chaque année 40 000
jeunes vers une « mort sociale », ce que n’apporte pas le tabac.
Parmi les réponses comportementales induites par le THC, on trouve
certes « les effets euphorisants, relaxants, une facilitation des contacts
interindividuels, un accroissement des perceptions visuelles et auditives
éventuellement modifi ées à haute dose » énoncés par le rapport Roques.
Mais cet énoncé semble « regrettable et réducteur ». Selon le Dr Hovnanian
« Il eut été plus complet, voir plus honnête, d’ajouter que la phase
d’excitation sensorielle et affective s’accompagne de désorientation avec
perturbation des notions de temps et d’espace, perte du sens du réel et
du self-control, puis déprime, inertie et somnolence. Toutes réactions
négatives d’autant plus fréquentes avec l’apparition du cannabis hollandais
le Nederweit à forte teneur en THC (120 à 30 %) ou avec les modes
de prise par inhalations chauffées pénétrant plus rapidement le système
nerveux central ».
On ne saurait ensuite réduire la toxicomanie à la seule dépendance. En
effet « ce qui fait la gravité de la toxicomanie c’est la dépendance à
un produit qui par ses effets chimiques et neurobiologiques spécifi ques
sur certains sites cérébraux entraîne des troubles de comportement et
une dégradation de la personnalité ce qui exclut le tabac mais intègre
l’alcool, l’héroïne et le cannabis ».
Par ailleurs, l’absence de syndrome de sevrage sévère dans le cas d’arrêt
de cannabis découle de sa lente élimination par l’organisme. Cette
élimination progressive du cannabis entraîne un stockage insidieux de
THC dans l’organisme des jeunes qui consomment régulièrement du
cannabis avec une modifi cation lente de leur comportement, ce qui en
fait une drogue piège par excellence des adolescents.
Réduire l’escalade aux drogues dures (gateway theory) à une minorité
de jeunes issus des milieux défavorisés « c’est méconnaître que la
toxicomanie des jeunes s’est développée de 1960 à 1980 période de
boom économique sans chômage des jeunes, ignorer que (…) les jeunes
des milieux aisés sont d’autant plus exposés que leur pouvoir d’achat
est plus grand. Cette affi rmation reprend tout simplement les clichés
misérabilistes d’une certaine presse et de sociologues orientés. Plus
sérieux est la position de l’ex Premier ministre de Suède Ingvar Carlsson
qui, dans un appel aux européens, déclarait en 1995 « le risque
d’escalade est trop grand pour que nous le prenions », énonçant ainsi
un principe de précaution cher aux écologistes quand il s’agit de la
pollution de l’air, de l’eau, du sol ou des aliments et qu’ils oublient quand
il s’agit de la pollution du cerveau des enfants ».
Enfi n, tous les individus ne sont pas égaux devant le risque toxicomaniaque.
Selon le Dr Hovnanian, le Pr Roques semble avoir repris les
conclusions de l’enquête ethnographique d’utilisateurs de cannabis du
Dr Ingold de 1996 enquête du type boule de neige qui a privilégié l’étude
des adultes utilisateurs ludiques de cannabis. Or, de tels utilisateurs
peuvent faire un usage contrôlé du cannabis avec des effets modestes
sur leur comportement parce qu’ils ont la chance d’avoir un système
de neurotransmission et des récepteurs cérébraux génétiquement plus
résistants aux effets de la drogue. Mais, d’une part, les doses utilisées à
de fi ns récréatives ne sont pas précisées. Et, d’autre part, des dizaines
de milliers de jeunes prennent régulièrement 6 à 10 joints par jour ce
qui dépasse largement les doses récréatives en question. Encore faut-il
ajouter que les jeunes utilisent du cannabis à dosage de plus en plus
concentré en THC. Chez 50 % d’entre eux une dépendance physique
« s’installe en 6 mois à 3 ans. avec troubles sérieux du comportement,
désintérêt et inaptitude scolaire, démotivation familiale, état dépressif,
repli sur soi, inertie, délire confusionnel grave, baisse de la conscience
morale, escalade vers la polytoxicomanie ».
- L’Académie nationale de médecine
et l’Offi ce parlementaire d’évaluation
des choix scientifi ques et technologiques (Opecst)
Ces deux institutions se positionnent fermement contre toute « banalisation
» du cannabis (Le Monde, 25 février 2002).
Lors de sa séance plénière du 19 février 2002, l’Académie nationale de
médecine a dénoncé « les désordres physiques, psychique, professionnel
et social » du cannabis, en regrettant qu’ils ne soient « pas assez
connus ». Elle s’est appuyée à cet égard sur les travaux neurobiologiques
récents réalisés par le professeur Jean Costentin (CNRS-Rouen) sur des
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

souris. Ces expériences tendraient à démontrer que le cannabis « suscite
une dépendance physique » assimilable à celle d’une drogue dure, et
« facilite la sensibilité à l’héroïne » et pourrait être un facteur révélateur
ou aggravant de la schizophrénie. Jean-Pol Tassin, neurobiologiste au
Collège de France et directeur de recherche à l’Inserm, a évidemment
regretté que « la parole d’un chercheur isolé prenne le pas sur le travail
mené par vingt-cinq scientifi ques pendant six mois et nous fasse retomber
dans les débats idéologiques et la diabolisation ».
Le rapport de l’Offi ce parlementaire d’évaluation des choix scientifi ques
et technologiques (Opecst) du 21 février 2002, intitulé « L’impact éventuel
de la consommation des drogues sur la santé mentale de leurs
consommateurs » s’appuie à la fois sur l’expertise collective de l’Inserm
consacrée au cannabis et sur les contributions présentées à l’Académie
nationale de médecine. Christian Cabal, député (RPR) de la Loire, médecin
et rapporteur du texte réclame l’application du principe de précaution
et conclut ainsi : « Pouvons-nous, au nom de la récréation de l’adulte
inséré socialement, fumant un joint dans la semaine, oublier les dégâts
générés par ce produit sur la jeunesse ? ».
- Le retentissement de l’usage du cannabis sur la conduite
automobile
Selon le directeur médical du Centre d’études et de recherches en médecine
du trafi c, le Dr Charles Mercier-Guyon, 12 à 15 % des accidents de la
circulation graves et mortels impliquent la drogue ou des médicaments
détournés de leur usage.
Le rapport présenté le 19 février 2002 devant l’Académie nationale de
Médecine par le Dr Patrick Mura, responsable du Laboratoire de biochimie
et de toxicologie du CHU de Poitiers semble confi rmer les dangers de
la drogue au volant.
Au terme de 18 mois de recherches, il a évalué la présence de cannabis,
d’alcool, d’héroïne et de médicaments psychotropes chez 900 accidentés
de la route accueillis dans six services d’urgence. Il a ainsi découvert
que 30 % d’entre eux présentaient une alcoolémie supérieure à 0,5 g/l, et
que 20 % des 18-27 ans se trouvaient sous l’emprise du cannabis. Ce facteur
multiplie par 2,5 le risque d’accident (le risque est multiplié par 4,8
en cas d’association alcool/cannabis, et par 9 par l’usage d’héroïne).
Pour combler le retard de la France en ce domaine, le décret d’application
de l’article 9 de la loi du 18 juin 1999 relative à la sécurité routière devait
permettre le dépistage systématique des drogues pour les automobilistes
impliqués dans un accident mortel de la circulation routière dès l’année
2001 (Décret du 29 août 2001). Le dépistage de la consommation
de cannabis, des amphétamines, des opiacés, de la cocaïne, s’avère
cependant plus délicat à mettre en œuvre que le contrôle d’alcoolémie.
Selon la Déléguée interministérielle à la sécurité routière, 4000 et 6000
dépistages devraient être réalisés chaque année pour un budget d’une
quinzaine de millions de francs. Les données recueillies alimenteront
l’étude épidémiologique portant sur les années 2001-2002.
Il s’agit dans un premier temps, comme l’a rappelé le ministre Jean-
Claude Gayssot, de « renforcer la connaissance des effets de la consommation
des différents stupéfi ants » sur la conduite. En revanche, aucune
sanction n’est instaurée car il n’existe pas encore de délit de conduite
sous l’emprise de la drogue. Les mesures adaptées de répressions interviendront
donc le moment venu.
2) L’attitude des partis
politiques
L’éclairage projeté par les avancées scientifi ques contribue à ouvrir le
débat au sein des partis politiques durant la campagne présidentielle. Le
débat dépasse le traditionnel clivage droite/gauche (Le Monde, 27 mars
2002).
Le président Jacques Chirac demeure tout à fait hostile à la dépénalisation
du cannabis, tout comme Jean-Pierre Chevènement (Pôle
Républicain). Le parti de François Bayrou s’est lui aussi interrogé sur la
dépénalisation du cannabis. Le colloque intitulé « Faut-il dépénaliser
les drogues douces ? » mercredi 2 mai par l’UDF au siège du parti en
témoigne, même si M. Bayrou est clairement hostile à une telle réforme.
Lionel Jospin, dans une réponse écrite à des questions de l’AFP a considéré
que « fumer un joint chez soi est certainement moins dangereux que
boire de l’alcool avant de conduire, pour soi et aussi pour les autres ».
S’il tient à exprimer « à quel point alcool et tabac sont également de
terribles poisons à partir de certaines doses », le Premier ministre en
campagne ne souhaite ni banaliser le cannabis, ni la dépénalisation du
cannabis.
En revanche, dès 1997, M. Madelin (Démocratie libérale) s’était dit, « très
ouvert » à la dépénalisation des drogues douces. En effet, « la loi de 1970
est inappliquée et inapplicable. En matière de santé publique, la frontière
entre les drogues licites, comme l’alcool, le tabac et certains médicaments,
et certaines drogues illicites est plus discutable ». Mais ces prises de
positions libérales ne font pas l’unanimité du reste des élus du parti.
Noël Mamère, candidat des Verts, propose quant à lui, « la légalisation
contrôlée du cannabis dans le cadre d’une politique de contrôle et de
prévention des drogues douces : interdiction de la vente et de l’usage du
cannabis au moins de 16 ans, de la revente et institution d’un contrôle
au volant, comme pour l’Alcotest ».
Olivier Besancenot, s’est également prononcé en faveur de la légalisation
du cannabis, tandis que le « contrat progressiste » de Robert Hue (Parti
communiste français) souhaite remplacer « la loi de 1970 qui criminalise
l’usage privé de drogue par une loi de santé publique et une loi de
répression du trafi c et du blanchiment d’argent ».
III/ L’ISOLEMENT DE LA FRANCE
FACE AUX EXEMPLES RETENUS
À L’ÉTRANGER
Au moment où est relancé le débat sur la dépénalisation de l’usage du
cannabis, il paraît intéressant d’examiner la réglementation d’autres pays
voisins tels l’Allemagne, l’Angleterre et le Pays de Galles, le Danemark,
l’Espagne, les Pays-Bas, le Portugal et la Suisse. Il importe aussi de
mentionner quelques éléments tirés du contexte international, car cette
culture de la tolérance n’est pas forcément bien perçue.
1) Une culture de la tolérance
de l’usage du cannabis
Les mesures analysées concernent la consommation stricto sensu, mais
aussi la détention, la vente et la culture du cannabis, à l’exclusion de
l’utilisation du cannabis à des fi ns thérapeutiques.
• La consommation du cannabis
Seule la Suisse continue de considérer la consommation du cannabis
comme une infraction pénale punissable d’une amende ou d’une peine
d’emprisonnement. Cependant, la loi prévoit la possibilité de suspendre
la procédure pénale ou de dispenser le contrevenant de peine « dans les
cas bénins ». En pratique, dans la plupart des cas, la police ne transmet
pas au parquet les affaires de consommation de cannabis. Un projet
de révision de la loi actuellement soumis au Parlement vise à dépénaliser
la consommation du cannabis tandis que celle des autres produits
stupéfi ants resterait interdite.
Dans les six autres pays étudiés, la consommation du cannabis ne constitue
pas une infraction pénale. Elle forme une infraction administrative
au Portugal depuis le 1 er juillet 2001, date de l’entrée en vigueur de la loi
du 30 novembre 2000 qui défi nit le régime applicable à la consommation
de produits stupéfi ants.
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 265

266
Actualité : la dépénalisation des drogues
De même, en Espagne, la loi organique de 1992 sur la protection de la
sécurité civile a érigé la consommation des produits stupéfi ants dans
les lieux publics en infraction administrative grave. Cette infraction est
punissable d’une amende dépourvue de caractère pénal ou d’une autre
sanction administrative, comme la suspension du permis de conduire.
En pratique, la simple consommation du cannabis dans les lieux publics
est rarement sanctionnée.
En revanche, en Allemagne, en Angleterre et au Pays de Galles, au Danemark
et aux Pays-Bas, la consommation du cannabis n’est pas interdite.
• La détention du cannabis
Seul le Portugal a explicitement dépénalisé la détention d’une petite
quantité de cannabis depuis le 1er juillet 2001. La détention des produits
stupéfi ants n’est plus une infraction pénale, mais une infraction
administrative, à condition que la quantité détenue ne dépasse pas
ce qui peut être considéré comme une consommation moyenne d’une
personne pendant dix jours.
Dans les autres pays, divers mécanismes permettent de ne pas sanctionner
la détention d’une petite quantité de cannabis.
Au Danemark et aux Pays-Bas, le principe d’opportunité permet au parquet
de ne pas poursuivre toutes les infractions relatives aux stupéfi ants.
Dans ces deux pays, des directives du parquet général déterminent la
conduite à tenir pour la poursuite des infractions relatives aux stupéfi
ants. Les directives néerlandaises, très détaillées, précisent que, jusqu’à
5 grammes, l’affaire doit être classée (car la quantité correspond à la
consommation personnelle), et que de 5 à 30 grammes, il s’agit d’une
contravention à laquelle la sanction pénale prévue par la loi sur l’opium
s’applique. Les directives danoises ne comportent pas d’indication de
quantité, mais insistent sur le fait que la loi sur les stupéfi ants cherche
à empêcher la diffusion de ces produits, et non à sanctionner leur consommation.
Par conséquent, la détention d’une quantité correspondant
à la consommation personnelle ne doit pas être punie. En règle générale,
la détention de 10 grammes de cannabis est tolérée.
En Allemagne, la loi sur les stupéfi ants permet aux parquets de ne pas poursuivre
les contrevenants et aux tribunaux de ne pas les punir, notamment
lorsque les quantités détenues sont faibles. Le Tribunal constitutionnel
fédéral a, ainsi invité, en 1994, les ministères de la Justice des Länder à
déterminer les quantités de cannabis correspondant à la consommation
personnelle. Elle varie de 5 à 30 grammes selon les Länder et, en pratique,
plus de 90 % des procédures engagées pour la détention d’une quantité de
cannabis ne dépassant pas 10 grammes sont abandonnées.
En Espagne, le code pénal interdit la détention des produits stupéfi ants
lorsqu’elle tend à favoriser leur consommation illégale. Cette disposition
est interprétée comme excluant les petites quantités liées à la consommation
personnelle. Cette quantité n’a pas été déterminée précisément
par la jurisprudence et les plafonds retenus varient assez nettement
d’une décision à un autre. En règle générale, toute sanction est exclue
lorsque la quantité détenue ne dépasse pas 50 grammes.
L’Angleterre et le Pays de Galles et la Suisse font de la détention de
cannabis destiné à un usage personnel une infraction spécifi que, punie
plus légèrement que la détention avec l’intention de fournir des tiers.
Les contrevenants ne sont donc généralement pas punis. Le projet de
loi suisse confi rme cette évolution : il prévoit de dépénaliser certains
actes préparatoires à la consommation personnelle de cannabis, comme
la détention, dans la mesure où ceci ne fournit pas à un tiers l’occasion
de consommer ce produit.
• La vente et la culture du cannabis
Elles constituent partout des infractions pénales, mais sont cependant
tolérées aux Pays-Bas et en Suisse. Aux Pays-Bas, le parquet général a
ainsi publié les critères auxquels doivent répondre les établissements
qui vendent au détail pour fonctionner sans être inquiétés. Ils doivent
notamment respecter l’interdiction de vendre des drogues dures. Les
directives précisent aussi que la culture du cannabis, même si elle
constitue une infraction, ne doit pas être poursuivie lorsqu’elle ne revêt
pas un caractère professionnel, notamment lorsque le nombre de pieds
cultivés ne dépasse pas cinq.
En Suisse, il existe également un réseau de boutiques spécialisées
dans la vente de produits dérivés du chanvre et qui, sous ce couvert,
vendent également du cannabis. Elles sont plus ou moins tolérées. Le
projet de loi envisage de donner une assise juridique à cette tolérance,
puisqu’il prévoit d’autoriser l’exécutif à fi xer par voie réglementaire
des dispositions limitant l’obligation de poursuivre les infractions
relatives à la vente du cannabis, dans la mesure où les points de
vente respecteraient certains critères, également déterminés par voie
réglementaire.
2) L’approche internationale
Cette « culture de la tolérance (des drogues) » a été vivement dénoncée
dans le rapport public du 24 février 1998 de l’organe international
de contrôle des stupéfi ants (OICS) - chargé par l’ONU de veiller
à l’application des conventions internationales sur le contrôle des
drogues.
Dans son rapport du 26 février 2002, il a notamment condamné le
projet de dépénalisation partielle du cannabis en Suisse (Le Monde
26 février 2002) dans la mesure où il violerait la convention unique sur
les stupéfi ants de 1961 ratifi ée par 174 États. Il rappelle que « toute
rupture par un État du consensus international » peut « compromettre
(leur) application dans les autres États », et invite la communauté
internationale « à prendre en considération et à discuter les réalités
nouvelles liées à la politique d’un certain nombre de pays concernant le
cannabis et à s’accorder sur les moyens de faire face à cette évolution
dans le cadre du droit international ».
Lors de la 20 ème session spéciale de l’Assemblée générale de l’ONU du 8
et 10 mai 2001 dédiée au problème de la drogue, les Nations Unies ont
adopté à l’unanimité une déclaration politique qui fait de la lutte contre
la drogue l’une des priorités des différents gouvernements. En prévision
de la conférence prévue en juin à New-York et organisée par l’ONU
afi n d’élargir les stratégies de lutte contre la drogue, Torgny Peterson,
directeur de l’ECAD (European Cities against Drugs (Villes européennes
contre la drogue) a élaboré une résolution qui sera présentée à la
conférence de l’ONU et qui comporte des mesures très fermes en la
matière. Il a tenu à souligner l’importance d’une approche commune du
problème. Or, la politique de libéralisation de certains pays d’Europe compromet
les efforts d’autres pays visant à limiter l’offre et la demande.
Dans le cadre de l’Union européenne enfi n, les gouvernements des États
membres et les institutions communautaires sont invitées à coopérer
dans le champ de leurs compétences respectives avec les organisations
internationales pour tout ce qui attrait au marché de la drogue, pour
parvenir à une lutte concertée et effi cace.
Ce cahier ne peut être vendu séparément.
Éditeur : L’Action municipale
SARL au capital social de 15 000 euros
R.C.S Paris B 659.801.419
17, rue d’Uzès, 75108 Paris Cedex 02.
N° de commission paritaire : 63.333
Directeur de la publication : Jacques Guy
Composition : Groupe Moniteur
Tirage : Roto-France Impression (Emerainville)
Dépôt légal : avril 2002
15 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

Cahier n° 2 - 16/1642 - 22 avril 2002
P R É P A R A T I O N AUX CONCOURS
Cahier détaché
Réussir
le concours
d’attaché
2002
• Droit civil : la responsabilité civile
• Urbanisme : les ZAC ;
la protection du patrimoine
• Environnement : les risques
industriels ; les déchets
• Finances publiques : la M 14
• Actualité : dispositions de la
loi « démocratie de proximité » ;
l’adoption d’enfants par
des couples homosexuels
28
N°

Sommaire
DROIT CIVIL : LA RESPONSABILITÉ CIVILE
I/ LE PRÉJUDICE ...........................................................................................................................250
I.1) Les variétés de préjudice ...........................................................................................................250
I.2) Les caractères du préjudice .......................................................................................................250
II/ LE LIEN DE CAUSALITÉ .............................................................................................................250
II.1) La causalité, condition de mise en œuvre de la responsabilité .....................................................250
II.2) La causalité, cause d’exonération de la responsabilité .................................................................251
II.2.1) La force majeure ...............................................................................................................................251
II.2.2) Le fait du tiers ....................................................................................................................................251
II.2.3) La faute de la victime .........................................................................................................................251
III/ LE FAIT GÉNÉRATEUR DE RESPONSABILITÉ ............................................................................251
III.1) En matière délictuelle ............................................................................................................251
III.1.1) La faute ............................................................................................................................................251
III.1.2) Le fait des choses .............................................................................................................................251
III.1.3) Le fait d’autrui ..................................................................................................................................251
III.2) En matière contractuelle .........................................................................................................252
III.2.1) Les obligations contractuelles de résultat ..........................................................................................252
III.2.2) Les obligations contractuelles de moyens .........................................................................................252
URBANISME : ZONE D’AMÉNAGEMENT CONCERTÉ
I/ L’OBJET .....................................................................................................................................253
II/ LA PROCÉDURE DE CRÉATION DES ZAC ....................................................................................253
II.1) Initiative .................................................................................................................................253
II.2) Localisation ............................................................................................................................253
II.3) Dossier de création ..................................................................................................................253
II.3.1) Constitution du dossier de création ....................................................................................................253
II.3.2) Effets de la création ...........................................................................................................................253
III/ LA PROCÉDURE DE RÉALISATION DES ZAC ..............................................................................253
III.1) Le dossier de réalisation .........................................................................................................253
III.1.1) Les modes de réalisation ..................................................................................................................253
III.2) Le processus de réalisation .....................................................................................................254
III.2.1) Acquisition foncière ..........................................................................................................................254
III.2.2) Aménagement et équipement de la zone ..........................................................................................254
III.2.3) Cession de terrains ...........................................................................................................................254
IV/ L’ACHÈVEMENT DE LA ZAC .......................................................................................................254
IV.1) Modifi cation et suppression de la ZAC ......................................................................................254
IV.1.1) La modifi cation .................................................................................................................................254
IV.1.2) La suppression .................................................................................................................................254
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 245

246
URBANISME : LA PROTECTION DU PATRIMOINE
I/ LA PROTECTION DES MONUMENTS HISTORIQUES ET DES SITES................................................255
I.1) La loi du 31 décembre 1913 sur les monuments historiques ........................................................255
I.2) La loi du 2 mai 1930 sur les sites ..............................................................................................255
II/ LES SECTEURS SAUVEGARDÉS..................................................................................................255
II.1) La création des secteurs sauvegardés.........................................................................................255
II.2) Le plan de sauvegarde et de mis en valeur .................................................................................255
II.2.1) Élaboration du plan ............................................................................................................................255
II.2.2) Le contenu du plan ............................................................................................................................256
II.2.3) Les effets du plan ...............................................................................................................................256
II.2.4) La révision du plan .............................................................................................................................256
III/ LES ZONES DE PROTECTION DU PATRIMOINE ARCHITECTURAL,
URBAIN ET PAYSAGER (ZPPAUP)....................................................................................................256
III.1) La création de la zone .............................................................................................................256
III.2) Les effets de la zone ...............................................................................................................256
ENVIRONNEMENT : LES RISQUES INDUSTRIELS
I/ LE RÉGIME DE BASE : LES INSTALLATIONS CLASSÉES ...............................................................257
A) La procédure d’ouverture et de fermeture ......................................................................................257
a) L’ouverture................................................................................................................................................257
b) La fermeture.............................................................................................................................................257
B) Les prescriptions imposées ..........................................................................................................257
a) Le contenu ...............................................................................................................................................257
b) Les sanctions ..........................................................................................................................................257
II/ LE RÉGIME RENFORCÉ : LES DIRECTIVES SEVESO.....................................................................258
A) Le champ d’application de la directive seveso................................................................................258
a) La directive SEVESO I ...............................................................................................................................258
b) La directive SEVESO II ..............................................................................................................................258
B) Le contenu de la directive............................................................................................................258
a) Les obligations des exploitants ..................................................................................................................258
b) Les obligations des autorités publiques.....................................................................................................259
c) La maîtrise de l’urbanisation autour des installations dangereuses ............................................................259
ENVIRONNEMENT : LES DÉCHETS
I/ LES OBJECTIFS DE LA GESTION DES DÉCHETS ...........................................................................260
A) L’énoncé des objectifs .................................................................................................................260
a) Des principes d’action .............................................................................................................................260
b) Une conséquence : l’obligation d’éliminer des déchets .............................................................................260
c) La sanction de l’obligation.........................................................................................................................260
B) La mise en œuvre des objectifs ....................................................................................................260
a) Les déchets ménagers et assimilés ...........................................................................................................260
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

) Les déchets industriels .............................................................................................................................260
II/ LES INSTRUMENTS DE LA GESTION DES DÉCHETS....................................................................261
A) Les instruments de planifi cation ...................................................................................................261
a) Planifi cation en matière de déchets ménagers ..........................................................................................261
b) Planifi cation en matière de déchets industriels .........................................................................................262
B) Les instruments fi nanciers ...........................................................................................................262
a) Les taxes ..................................................................................................................................................262
b) Les aides fi nancières ................................................................................................................................262
III/ LA CIRCULATION DES DÉCHETS................................................................................................263
A) L’importation des déchets .......................................................................................................... 263
a) Les déchets énumérés à l’annexe I du décret n° 90-267 du 23 mars 1990...............................................263
b) Les déchets ménagers..............................................................................................................................263
c) Les déchets radioactifs .............................................................................................................................263
B) L’exportation des déchets.............................................................................................................263
a) Les déchets sont exportés vers un État membre de l’Union européenne ...................................................263
b) L’exportation se fait vers un État non-membre de l’Union européenne.......................................................263
C) Le transit des déchets..................................................................................................................264
a) Les États concernés ne sont pas membres de l’Union européenne ...........................................................264
b) Dans toute autre hypothèse ......................................................................................................................264
FINANCES PUBLIQUES : LA M 14
I/ DE NOUVELLES NOMENCLATURES BUDGÉTAIRES ......................................................................265
A) Une nomenclature par nature .......................................................................................................265
a) Les comptes de bilan................................................................................................................................265
b) Les comptes d’exploitation........................................................................................................................265
B) Une nomenclature par fonction ....................................................................................................265
II/ DE NOUVELLES TECHNIQUES COMPTABLES ..............................................................................265
A) L’amortissement..........................................................................................................................265
B) Les provisions.............................................................................................................................265
C) Le rattachement à l’exercice.........................................................................................................265
ACTUALITÉ : PRÉSENTATION DES PRINCIPALES DISPOSITIONS DE LA LOI
“ DÉMOCRATIE DE PROXIMITÉ ”
I/ LES DISPOSITIONS DE LA “ LOI DÉMOCRATIE DE PROXIMITÉ ”
RELATIVES À LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE................................................................................266
I.1) la création de conseils de quartier ..............................................................................................266
I.2) La création d’adjoints au maire chargés des quartiers...................................................................266
I.3) La création de mairies annexes...................................................................................................266
I.4) La refonte des commissions consultatives des services publics locaux ...........................................266
II/ LES DISPOSITIONS DE LA “ LOI DÉMOCRATIE DE PROXIMITÉ ”
RELATIVES À LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE ...........................................................................267
II.1) Les nouveaux droits des élus au sein des assemblées locales .......................................................267
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 247

248
II.1.1) La création de missions d’information et d’évaluation..........................................................................267
II.1.2) la création d’espaces “ d’expression réservés aux conseillers d’opposition ou aux groupes politiques ”
dans les bulletins d’information de la collectivités locales ..............................................................................267
II.1.3) L’ assouplissement du régime des délégations de fonctions ................................................................267
II.2) Les nouvelles règles en matière de statut des élus locaux .......................................................... 267
II.2.1) La création du congé électif................................................................................................................267
II.2.2) l’amélioration du régime indemnitaire et du régime de remboursement des frais ................................267
II.2.3) Le renforcement du droit à la formation des élus locaux .....................................................................268
II.2.4) L’augmentation des crédits d’heures accordés aux élus locaux ...........................................................268
II.2.5) L’accompagnement de la fi n de mandat .............................................................................................268
ACTUALITÉ : L’ADOPTION D’ENFANTS PAR DES COUPLES HOMOSEXUELS
I/ L’APPRÉCIATION DE L’INTÉRÊT DE L’ENFANT À ÊTRE ADOPTÉ
PAR UNE PERSONNE HOMOSEXUELLE ..........................................................................................269
A) Le maintien des droits parentaux malgré l’homosexualité du parent.................................................269
B) Le refus d’agrément motivé par l’homosexualité du requérant .........................................................270
II/ L’ÉCLAIRAGE APPORTÉ PAR LA JURISPRUDENCE DE LA COUR EUROPÉENNE
DES DROITS DE L’HOMME..............................................................................................................270
A) Une distinction non discriminatoire ..............................................................................................271
B) Une solution précaire ?................................................................................................................271
CONCLUSION...................................................................................................................................272
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

250
Droit civil : La responsabilité civile
DROIT CIVIL : La responsabilité civile
La responsabilité civile désigne l’ensemble des règles qui obligent
l’auteur d’un dommage causé à autrui à réparer ce préjudice en offrant
à la victime une compensation (G. Viney). La responsabilité civile
s’oppose à la responsabilité pénale qui vise à sanctionner l’auteur d’une
infraction pénale portant atteinte à l’ordre social. Cependant, certains
dommages sont constitutifs d’une infraction pénale et peuvent aussi
entraîner la responsabilité civile de leur auteur. Dans ce cas, l’action
civile peut être exercée soit devant la juridiction civile, soit devant
la juridiction répressive qui statuera sur l’action civile accessoirement
à l’action publique.
On divise la responsabilité civile en deux branches : la responsabilité
contractuelle et la responsabilité délictuelle. La responsabilité contractuelle
est l’obligation de réparer le dommage résultant de l’inexécution
d’un contrat. En vertu du principe du non-cumul des responsabilités,
lorsque les conditions de la responsabilité contractuelle sont réunies,
la victime ne peut, quand bien même elle y aurait intérêt, invoquer
les règles de la responsabilité délictuelle. Cependant, les responsabilités
contractuelle et délictuelle ont un régime juridique très proche :
les règles concernant le préjudice et le lien de causalité sont presque
entièrement communes. Seul le fait générateur de responsabilité obéit
à des règles différentes.
I/ LE PRÉJUDICE
Le préjudice est la lésion d’un droit subjectif. Il existe différentes variétés
de préjudice (1.1.) qui doivent présenter certains caractères (1.2.)
I.1) Les variétés de préjudice
Le préjudice peut être matériel : il s’agit alors de la lésion d’un intérêt
économique évaluable en argent. Le préjudice matériel peut découler
soit d’une perte (destruction d’un bien) soit d’un manque à gagner
(absence de revenus en raison d’une incapacité de travail).
Le préjudice peut être moral : il s’agit alors d’une atteinte aux sentiments
et aux droits de la personnalité. Ainsi, le préjudice esthétique,
le préjudice sexuel ou encore le pretium doloris (douleur physique)
sont des préjudices moraux. Est également un préjudice moral, le
préjudice affection, c’est-à-dire la douleur résultant de la perte d’un
être cher ou de la vue de ses souffrances. La jurisprudence a même
admis l’indemnisation de la douleur morale découlant de la perte
d’un animal domestique (Civ. 1 re , 16 janv. 1962, D. 1962-199, note
R. Rodière).
Le préjudice corporel, c’est-à-dire l’atteinte à l’intégrité physique de la
victime peut entraîner les lésions d’ordre moral et matériel : incapacité
de travail, préjudice esthétique, préjudice d’agrément (privation partielle
ou totale des agréments normaux de l’existence), etc.
I.2) Les caractères
du préjudice
Le préjudice doit être certain, c’est-à-dire qu’aucun doute ne doit exister
quant à sa réalité. Le préjudice peut s’être déjà réalisé mais la réparation
du préjudice futur est aussi possible, pourvu qu’il soit certain qu’il se
réalisera. La jurisprudence admet aussi la réparation de la perte d’une
chance d’échapper à la réalisation d’un dommage. La réparation est à la
mesure des chances perdues.
Le préjudice doit être direct, c’est-à-dire la conséquence directe du fait
générateur. En matière délictuelle, cette condition est appréciée assez
souplement mais en matière contractuelle, la loi limite la réparation du
créancier aux seuls dommages prévisibles (art. 1150 du Code civil).
Le préjudice doit être la lésion d’un intérêt juridiquement protégé.
La victime doit se prévaloir d’un intérêt légitime. Pendant longtemps,
la jurisprudence a écarté l’action de la concubine en cas de décès
accidentel de son concubin sur ce fondement. Depuis un arrêt d’une
Chambre mixte du 27 fév. 1970 (Bull. civ. n° 1), l’indemnisation
est admise sans restriction, y compris lorsque le concubinage est
homosexuel. En revanche, elle décide que même s’il n’est pas désiré
par ses parents, « la naissance d’un enfant n’est pas un préjudice
réparable » (Civ. 1re, 25 juin 1991, D. 1991-566, note Le Tourneau).
Cependant, en cas de naissance d’un enfant souffrant d’un handicap
congénital grave, la Cour de cassation et le Conseil d’État admettent
l’indemnisation du préjudice des parents, résultant de la perte d’une
chance d’exercer un choix éclairé en matière d’interruption médicale
de la grossesse.
Dans la célèbre affaire Perruche, l’Assemblée plénière de la Cour de
cassation a décidé que, dès lors que les fautes commises par un médecin
et un laboratoire ont empêché la femme enceinte d’exercer son choix
d’interrompre sa grossesse afi n d’éviter la naissance d’un enfant atteint
d’un handicap, ce dernier peut demander la réparation du préjudice
résultant de ce handicap et causé par les fautes retenues (Ass. plén., 17
nov. 2000, Bull. ass. plén. n° 9) Toutefois, les conditions de l’interruption
médicale de la grossesse doivent être réunies (Ass. plén. 13 juill.
2001). Une proposition de loi, émanant du député Mattéi, amendée
par le gouvernement et adoptée en première lecture par l’Assemblée
nationale le 10 janvier 2002, vise à affi rmer : « Nul ne peut se prévaloir
d’un préjudice du seul fait de sa naissance ».
II/ LE LIEN DE CAUSALITÉ
La condition relative au lien de causalité peut être appréciée dans
deux circonstances différentes : soit au stade de la mise en œuvre de la
responsabilité (2.1.), soit au stade de l’exonération (2.2.).
II.1) La causalité,
condition de mise en œuvre
de la responsabilité
L’exigence d’un lien causal entre le fait générateur et le préjudice
est une condition générale de mise en œuvre de la responsabilité.
Cependant, lorsqu’une responsabilité sans faute (objective) pèse sur
le défendeur, le lien causal semble être présumé. Dès lors, la question
de la preuve du lien de causalité ne se pose en pratique que lorsque
la responsabilité est subjective, c’est-à-dire pour faute prouvée. Dans
ce cas, il appartient à la victime de prouver non seulement une faute
du défendeur et son préjudice mais encore l’existence d’un lien causal
entre les deux.
Plusieurs systèmes doctrinaux ont été proposés pour défi nir la notion de
causalité. Les plus connues sont la théorie de l’équivalence des conditions
(toutes les causes sont présumées équivalentes, toute condition sine qua
non sans laquelle le dommage ne se serait pas réalisé, est retenue comme
véritable cause du dommage) et la théorie de la causalité adéquate (on
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

procède à une sélection des causes pour ne retenir que celles qui, d’après
le cours normal des choses, devaient entraîner le fait qui s’est produit).
La jurisprudence ne précise pas la conception qu’elle a adoptée en
matière de causalité. Les auteurs relèvent qu’en matière pénale, les
juges semblent plutôt adopter la théorie de l’équivalence des conditions,
tandis qu’en matière civile, la théorie de la causalité adéquate semble
davantage avoir les faveurs du juge.
II.2) La causalité,
cause d’exonération
de la responsabilité
La question de la causalité peut rejaillir au stade de l’exonération lorsque
le défendeur invoque une cause étrangère qui a produit le préjudice.
Cette cause étrangère peut entraîner son exonération totale ou partielle
selon qu’il s’agit de la force majeure (2.2.1.), du fait du tiers (2.2.2.) ou
de la faute de la victime (2.2.3.).
II.2.1) La force majeure
La force majeure ou cas fortuit est un événement imprévisible, irrésistible
et extérieur à l’activité du défendeur ou la chose, instrument du
dommage. La preuve d’un tel événement entraîne l’exonération totale du
défendeur puisqu’il n’a été que l’instrument passif de la force majeure,
seule cause du dommage.
II.2.2) Le fait du tiers
Le fait d’un tiers ne constitue une cause d’exonération que s’il revêt les
caractères de la force majeure. A défaut, le fait du tiers dont l’action n’a
fait que concourir à la production du dommage, ne peut être invoqué par
le défendeur pour diminuer sa part de responsabilité. Seule une action
récursoire peut être éventuellement exercée au stade de la contribution
à la dette. Si la victime met en cause plusieurs personnes et que toutes
sont déclarées responsables, elles devront réparer intégralement le dommage
et en seront tenues in solidum. Cela signifi e que la victime pourra
demander à l’un quelconque des responsables le paiement intégral des
dommages-intérêts.
II.2.3) La faute de la victime
La faute de la victime qui a elle aussi contribué à la production de son
propre dommage, pourra constituer une cause d’exonération totale ou
partielle de responsabilité.
La responsabilité du défendeur sera totalement écartée si la faute de la
victime a présenté les caractères de la force majeure.
La responsabilité du défendeur sera partiellement écartée si la victime
a commis une faute qui a simplement concouru à la production de
son dommage. Le juge diminuera le montant des dommages-intérêts
octroyés à la victime.
III/ LE FAIT GÉNÉRATEUR
DE RESPONSABILITÉ
Bien que la jurisprudence tente aujourd’hui de les rapprocher, il faut encore
distinguer la matière délictuelle (3.1.) de la matière contractuelle (3.2.).
III.1) En matière délictuelle
L’art. 1384 al. 1 er du Code civil dispose : « On est responsable non seulement
du dommage que l’on cause par son propre fait (3.1.1.) mais encore
de celui qui est causé par le fait des personnes dont on doit répondre
(3.1.3.), ou des choses que l’on a sous sa garde (3.1.2.). »
III.1.1) La faute
Le fait générateur de responsabilité en matière délictuelle, c’est la faute :
« Tout fait quelconque de l’homme qui cause à autrui un dommage
oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer » (art. 1382
du Code civil).
Toute faute est de nature à engager la responsabilité de son auteur.
Il n’est pas nécessaire que son auteur soit animé d’une intention de
nuire. Aucun degré de gravité n’est exigée : « Chacun est responsable du
dommage qu’il a causé non seulement par son fait, mais encore par sa
négligence ou son imprudence » (art. 1383 du Code civil).
Aucune capacité de discernement du défendeur n’est aujourd’hui requise
pour retenir sa responsabilité. Il n’est pas nécessaire que l’auteur de la
faute soit doté d’une capacité de discernement (art. 489-2 du Code civil
et Ass. Plén., 9 mai 1984, D. 1984-525, concl. Cabannes et F. Chabas).
Un dément et un très jeune enfant peuvent engager leur responsabilité
pour faute et être condamnés à réparer le dommage qu’ils ont causé.
III.1.2) Le fait des choses
Sur le fondement de l’art. 1384 al. 1 er du Code civil, la jurisprudence a
découvert un principe général de responsabilité sans faute du fait des
choses.
Toutes choses, animées (les animaux, art. 1385 du Code civil) ou inanimées
entrent dans le domaine de la responsabilité sans faute. Il n’est
pas nécessaire que la chose soit viciée, dangereuse, actionnée ou non
par la main de l’homme.
La chose doit avoir joué un rôle actif dans la production du dommage. Ce
rôle est présumé lorsque la chose était en mouvement et est entrée en
contact avec la victime. Si la chose était inerte ou alors en mouvement
mais sans être entrée en contact avec la victime, cette dernière devra
prouver le rôle actif de la chose découlant notamment du comportement
ou de la position anormale de la chose.
La responsabilité sans faute repose sur le gardien de la chose. Ce dernier
exerce les pouvoirs « d’usage, de contrôle et de direction » sur la chose.
La loi présume que le propriétaire est le gardien de la chose mais il
peut prouver que la garde a été transférée, par exemple par l’effet d’un
contrat (prêt, location…) ou par l’effet d’une dépossession involontaire
(vol, détournement…).
III.1.3) Le fait d’autrui
L’article 1384 énumère différents cas dans lesquels une personne non
fautive peut être tenue d’indemniser la victime d’un dommage causé par
autrui. En principe, le répondant dispose d’un recours auprès de l’auteur
du dommage pour récupérer le montant des dommages-intérêts qu’il a
été condamné à verser à la victime.
« Les père et mère en tant qu’il exerce le droit de garde, sont solidairement
responsables du dommage causé par leurs enfants mineurs habitant avec
eux » (art. 1384 al. 4). La faute de l’enfant n’est pas nécessaire : il
suffi t qu’il ait été cause directe du dommage (Civ. 2 e , 10 mai 2001).
La cohabitation de l’enfant avec ses père et mère visée à l’article 1384
alinéa 4, résulte de la résidence habituelle de l’enfant au domicile des
parents ou de l’un d’eux (Civ. 2 e , 20 janv. 2000, Bull. civ. II n° 14).
Depuis un arrêt du 19 fév. 1997 (Bull. civ. II, n° 56), la 2 e Chambre civile
décide que les parents ne peuvent pas s’exonérer de leur responsabilité
en prouvant leur absence de faute de surveillance ou d’éducation. Seule
la force majeure et la faute de la victime peuvent exonérer les parents
de leur responsabilité civile. La présomption de responsabilité n’est pas
écartée par la seule circonstance que l’enfant se trouvait au moment
des faits dans un établissement scolaire (Civ. 2 e , 20 avr. 2000, Bull. civ.
II n° 66).
« Les commettants sont responsables des dommages causés par leurs préposés
dans les fonctions auxquels ils ont été employés » (art. 1384 al. 5).
La faute du préposé doit être prouvée. La responsabilité du commettant
n’est pas engagée en cas de dommages causés par le préposé qui a agi
hors des fonctions auxquelles il était employé, sans autorisation et à des
fi ns étrangères à ses attributions (Ass. Plén., 19 mai 1988, D. 1988-513,
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 251

252
Droit civil : La responsabilité civile
note Larroumet). Le préposé n’engage pas sa responsabilité personne
lorsqu’il agit sans excéder les limites de la mission qui lui a été impartie
par son commettant (Ass. plén., 25 févr. 2000, Bull. ass. plén. n° 2).
Toutefois, le préposé est personnellement responsable civilement envers
la victime lorsqu’il a été condamné pénalement pour avoir commis, fûtce
sous l’ordre du commettant, une infraction ayant porté préjudice à
un tiers (Ass. plén., 14 déc. 2001).
Depuis un arrêt de l’Assemblée plénière du 29 mars 1991, la Cour de
cassation décide que la liste des cas de responsabilités du fait d’autrui
de l’art. 1384 du Code civil n’est plus limitative. Aussi, a t-elle décidé
qu’on est responsable du dommage du fait des personnes dont on doit
répondre. Elle a condamné sur le fondement de l’art. 1384 al. 1er du Code
civil une association gérant un centre destiné à accueillir des personnes
handicapées mentales parce qu’elle « avait accepté la charge d’organiser
et de contrôler le mode de vie » de ces handicapés (D. 1991-324, note
Larroumet).
III.2) En matière contractuelle
En matière contractuelle, pour connaître les conditions de la responsabilité
du débiteur dont le contrat est inexécuté, il faut au préalable
déterminer s’il était tenu d’une obligation de résultat (3.2.1.) ou de
moyens (3.2.2.).
III.2.1) Les obligations contractuelles de résultat
L’obligation de résultat est l’engagement d’obtenir un résultat déterminé.
En cas d’inexécution d’une obligation de résultat, le créancier doit
simplement apporter la preuve que le résultat n’est pas atteint, et c’est
au débiteur qu’il appartient de justifi er l’inexécution. Seule la force
majeure ou la faute de la victime peuvent exonérer le débiteur d’une
obligation de résultat de sa responsabilité.
Telle est, par exemple, la nature de l’obligation contenue dans le contrat
de transport mettant à la charge du transporteur, une obligation de livrer
la marchandise en bon état, au jour et lieu fi xés. La jurisprudence a
également découvert, dans certains contrats, une obligation de sécurité
de résultat. Ainsi, le transporteur de personnes est tenu d’une obligation
de sécurité de résultat qui consiste à mener les voyageurs sains et saufs
à destination. De même, la le médecin est tenu d’une obligation de
sécurité de résultat en matière d’infection nosocomiale (Civ. 1re, 29 juin
1999, Bull. civ. I n° 220) ou encore, d’une obligation de sécurité en ce
qui concerne les matériels qu’il utilise pour l’exécution d’un acte médical
d’investigation ou de soins (Civ. 1 re , 9 nov. 1999, Bull. civ. I n° 300)
III.2.2) Les obligations contractuelles de moyens
L’obligation de moyens est une simple obligation de prudence et de
diligence. Le débiteur ne s’engage pas à obtenir le résultat, bien souvent
parce qu’il ne dépend qu’en partie de lui, mais il s’engage à mettre tout
en œuvre pour tenter de parvenir au résultat.
Tel est le cas, en principe, du médecin qui ne s’engage pas à guérir
son malade, résultat aléatoire, mais s’engage à lui dispenser des soins
consciencieux et attentifs, et conformes aux données acquises de la
science.
En cas d’inexécution d’une obligation de moyens, le créancier devra
apporter la preuve d’une imprudence ou d’une négligence de la part
du débiteur pour engager sa responsabilité et l’obliger à réparer le
dommage causé.
La zone d’aménagement concertée est une opération d’aménagement
publique (I), dont le régime à connu des modifi cations importantes,
notamment à travers la loi SRU.
Toutes ces évolutions affectant les ZAC n’ont pas remis en cause le
découpage de l’opération en deux phases. Ont été maintenues une phase
de création (II) et une phase de réalisation (III)
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

URBANISME : Zone d’aménagement
concerté
La zone d’aménagement concertée est une opération d’aménagement
publique (I), dont le régime a connu des modifi cations importantes,
notamment à travers la loi SRU.
Toutes ces évolutions affectant les ZAC n’ont pas remis en cause le
découpage de l’opération en deux phases. Ont été maintenues une phase
de création (II) et une phase de réalisation (III).
I/ L’OBJET
L’article L.311-1 du Code de l’urbanisme les défi nit comme « des zones
à l’intérieur desquelles une collectivité publique ou un établissement
public y ayant vocation, décide d’intervenir pour réaliser ou faire réaliser
l’aménagement et l’équipement des terrains, notamment ceux que cette
collectivité ou cet établissement a acquis ou acquerra en vue de les
céder ou de les concéder ultérieurement à des utilisateurs publics ou
privés ».
C’est une procédure souple, faisant une large part à la concertation,
mêlant les procédures et les partenaires publics et privés.
Cette procédure est utilisée pour des fi nalités très larges d’aménagement
énoncées par l’article L.300-1 du Code de l’urbanisme, mais elle peut
aussi concerner la transformation du tissu urbain existant.
II/ LA PROCÉDURE DE CRÉATION
DES ZAC
II.1) Initiative
La ZAC est une opération d’aménagement publique. L’article R.311-1 du
Code de l’urbanisme précise que l’initiative est prise par une collectivité
publique ou un établissement public de type EPCI, EP d’aménagement,
organismes publics d’HLM.
La personne publique qui a pris l’initiative de la ZAC doit établir le
dossier de création et l’approuver, demander sa création à l’autorité
compétente et constituer le dossier de réalisation.
II.2) Localisation
Les ZAC ne peuvent être créés que sur des terrains destinés à l’équipement
et à l’aménagement. Afi n d’assouplir ces dispositions, la loi SRU a
modifi é les rapports entre la ZAC et la réglementation locale d’urbanisme.
La suppression du Plan d’Aménagement de Zone (PAZ) doit permettre
une meilleure intégration de l’opération de ZAC dans le PLU.
Désormais, depuis l’entrée en vigueur de la loi, les contraintes de localisation
des ZAC résultent de trois situations :
- une ZAC peut être créée sur un territoire qui n’est pas couvert par
un SCOT. Si celui ci existe, la ZAC devra être compatible avec ses
dispositions tant en ce qui concerne sa localisation que son programme
(art.L.122-1 et art.R.122-5 du Code de l’urbanisme),
- lorsque la commune est dotée d’un PLU, les ZAC ne peuvent être créées
qu’à l’intérieur des zones urbaines ou destinées à être urbaniser,
- lorsque la commune n’est pas dotée d’un PLU, l’article L.111-1-2
du Code de l’urbanisme, impose des règles de construction limitée.
Les constructions ne sont alors autorisées qu’à l’intérieur des parties
actuellement urbanisées,
- dans le cadre d’une carte communale, la ZAC ne pourra être créée que
sur les secteurs d’extension de l’urbanisation (art.L.124-2 du Code de
l’urbanisme),
• la ZAC doit respecter les prescriptions des lois montagne et littoral.
II.3) Dossier de création
La création d’une ZAC est précédée d’une étude préalable éclairant
l’autorité qui prendra la décision sur l’opportunité du projet (choix du
site, faisabilité technique et économique, son insertion dans l’environnement
naturel et urbain…).
Parallèlement à ces études préalables, l’article L.300-2 du Code de l’urbanisme
rend obligatoire une concertation préalable dont une délibération
détaillera les modalités puis les conclusions.
II.3.1) Constitution du dossier de création
Au titre de l’article L.311-3 du Code de l’urbanisme, le dossier doit
comprendre :
- un rapport de présentation indiquant l’objet et la justifi cation de
la ZAC,
- un plan de situation,
- un plan de délimitation du ou des périmètres de la zone,
- une étude d’impact régie par le décret du 12 octobre 1977,
- des indications sur le mode de réalisation envisagée et ou sur le régime
fi nancier applicable.
II.3.2) Effets de la création
Principalement, l’administration peut surseoir à statuer sur les demandes
de permis de construire susceptibles de contrarier le développement de
l’opération (art.L.123-7 du Code de l’urbanisme) pendant une durée de
eux ans (art.L.111-7, L.111-8, L.311-2 du Code de l’urbanisme).
III/ LA PROCÉDURE DE RÉALISATION
DES ZAC
Une fois prise la décision de création de la zone qui délimite le périmètre
et permet de prendre des mesures conservatoires, la collectivité publique
qui a pris l’initiative de l’opération peut lancer la phase de réalisation.
III.1) Le dossier de réalisation
Établi selon l’article R.311-11 de Code de l’urbanisme, le dossier doit
comprendre :
- le programme des équipements publics à réaliser dans la zone
- les modalités prévisionnelles de fi nancement de l’opération dans son
ensemble.
III.1.1) Les modes de réalisation
a) La régie
C’est la personne publique qui a pris l’initiative de la création de la ZAC
qui est le propre aménageur.
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 253

254
Urbanisme : Zone d’aménagement concerté
b) Le mandat
Les EP d’aménagement sont habilités à réaliser une ZAC au nom et pour
le compte de la personne publique mandante (art.L.321-1 du Code de
l’urbanisme).
c) La convention publique d’aménagement
Au titre de l’article L.300-4 du Code de l’urbanisme, l’aménagement et
l’équipement de la zone sont confi és à un EP y ayant vocation ou à une
SEM aux termes d’une convention publique d’aménagement.
d) La convention privée d’aménagement
L’aménagement est confi é à un aménageur privé dans le cadre d’un
convention., bien que celui ci ne puisse bénéfi cier des prérogatives de
puissance publique en matière de préemption et expropriation.
III.2) Le processus
de réalisation
III.2.1) Acquisition foncière
La réalisation d’une ZAC nécessite le plus souvent l’acquisition des
terrains par l’aménageur.
L’acquisition peut se faire soit par voie amiable, soit à la suite de
l’exercice du droit de délaissement des propriétaires soit par voie de
préemption ou d’expropriation.
III.2.2) Aménagement et équipement de la zone
Au titre de l’article L.311-1 du Code de l’urbanisme il résulte « qu‘il
ne peut y avoir de zone d’aménagement concerté sans travaux d’équipements
signifi catifs ».
La viabilité primaire (équipements reliant la zone à l’extérieur) est à
la charge de la collectivité publique, la viabilité secondaire (voies de
desserte, espaces collectifs, aires de stationnement) est à la charge de
l’aménageur, la viabilité tertiaire (à l’usage exclusif des habitants d’un
groupe d’immeubles) est le plus souvent à la charge du constructeur.
III.2.3) Cession de terrains
L’aménageur cède en général les terrains viabilisés et divisés en lots,
à des constructeurs à la suite d’une vente mais aussi, d’un bail à construction
ou d’une concession d’usage. Un cahier des charges de cession
ou concession d’usage de terrains est approuvé et devient caduc à la
date de suppression de la zone (art.L.311-6 du Code de l’urbanisme)
IV/ L’ACHÈVEMENT DE LA ZAC
IV.1) Modifi cation
et suppression de la ZAC
IV.1.1) La modifi cation
Elle peut affecter l’acte de création de la zone : changement du périmètre,
modifi cation de son objet… Elle doit intervenir (art.R.311-12 du Code
de l’Urbanisme) selon les formes prescrites pour la création de la zone :
mêmes mesures de publicité et d’information.
IV.1.2) La suppression
Elle constitue depuis l’entrée en vigueur de la loi SRU, l’unique procédure
mettant fi n à l’existence de la zone.
La procédure d’achèvement (anciens art.R.311-35 à R.311-38 du Code
de l’urbanisme) est abrogée. Il suffi t que cette suppression soit prononcée
sur proposition ou après avis de la personne publique qui a pris
l’initiative de la création de la zone.
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

URBANISME : La protection du patrimoine
Les procédures liées à la protection du patrimoine architectural,
urbain et paysager, se sont diversifi ées à mesure que s’étendait le
patrimoine à protéger.
La protection du patrimoine architectural et urbain est traditionnellement
une compétence de l’État, à travers les lois de 1913
et 1930 (I) mais aussi les secteurs sauvegardés (II). Les zones de
protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (III)
marquent une évolution, puisqu’elles permettent aux communes
qui le souhaitent de prendre en charge, conjointement avec l’État,
cette protection.
I/ LA PROTECTION DES MONUMENTS
HISTORIQUES ET DES SITES
I.1) La loi du 31 décembre 1913
sur les monuments historiques
Elle institue au profi t des immeubles dont la conservation présente un
intérêt public historique ou artistique, deux protection possibles :
- l’inscription à l’inventaire,
- le classement (amiable ou d’offi ce).
La protection concernant les abords du monument est menée selon deux
critères :
- géographique : immeubles situés dans un cercle d’un rayon de 500
mètres autour d’un monument,
- visuel : immeubles se trouvant dans le champ de visibilité du monument.
Les immeubles situés « aux abords » ne peuvent faire l’objet d’aucune
transformation de nature à en affecter l’aspect sans autorisation préalable
de l’ABF. L’article L.421-6 du Code de l’urbanisme précise que le
permis de construire doit être revêtu de son visa.
I.2) La loi du 2 mai 1930
sur les sites
Elle entraîne la création de zones de protection autour des sites classés
ou inscrits, dont la conservation ou la préservation présente « au point
de vue artistique, historique, scientifi que, légendaire ou pittoresque un
intérêt général ».
Les pouvoirs publics ont mis en place des documents d’urbanisme spécifi
ques destinés à encadrer les procédures de classement. Il s’agit d’une
part d’une procédure restée centralisée de réhabilitation des quartiers
anciens : les secteurs sauvegardés (II), d’autre part, d’une planifi cation
décentralisée du patrimoine : les ZPPAUP (III).
II/ LES SECTEURS SAUVEGARDÉS
Afi n de protéger et restaurer les quartiers anciens et plus particulièrement
les centres historiques, la loi Malraux du 4 août 1962 a mis au point
un système de protection spécifi que alliant planifi cation et mesures
réglementaires : les secteurs sauvegardés.
Certaines conditions doivent être réunies pour qu’un ensemble
urbain puisse faire l’objet de la procédure des secteurs sauvegardés
(art.L.313-1 du Code de l’urbanisme). Le secteur doit présenter « un
caractère historique, esthétique ou de nature à justifi er la conservation
et la mise en valeur de tout ou partie d’un ensemble d’immeubles
bâtis ou non ».
Les secteurs sauvegardés peuvent être créés et délimités :
- par décision de l’autorité administrative sur avis favorable ou sur
proposition de la ou des communes intéressées,
- par décret en Conseil d’État, en cas d’avis défavorable de la ou d’une
des communes intéressées.
Pour la création d’un secteur sauvegardé, sont associés les services
compétents de l’administration, les collectivités locales et les membres
de la commission nationale des secteurs sauvegardés, la maîtrise
du dossier restant à l’État, puisque la procédure n’est pas
décentralisée.
Cette commission placée auprès du ministre chargé de l’architecture
(art.R.313-21 du Code l’urbanisme), est composée de huit représentants
des ministères concernés et de quatorze personnalités.
II.1) La création des secteurs
sauvegardés
La création d’un secteur sauvegardé entraîne trois effets principaux :
- elle met en révision le plan local d’urbanisme (art.L.313-1 du
Code de l’urbanisme) et vaut prescription de l’établissement du
plan de sauvegarde et de mise en valeur (art.R.313-4 du Code de
l’urbanisme),
- elle ouvre aux autorités administratives la possibilité de surseoir à
statuer sur toutes les demandes de travaux ayant pour effet de modifi er
l’état des immeubles.
- elle renforce les pouvoirs de l’architecte des bâtiments de France
(permis de construire soumis pour avis, instruction des DT, sursis à
statuer., accord pour permis de démolir.)
II.2) Le plan de sauvegarde
et de mis en valeur
II.2.1) Élaboration du plan
Les articles R.313-5 à R.313-10 du code de l’urbanisme fi xent le régime
de l’élaboration. Le projet de plan doit être préparé par un architecte
désigné par le maire, et soumis à une commission locale du secteur
sauvegardé.
Cette commission, composée des représentants des élus des communes
et des représentants de l’État, propose la création du futur secteur
à partir des propositions faites par l’administration, rarement par les
communes.
Le plan de sauvegarde rendu public est opposable aux tiers. Il doit
tout même être soumis à enquête publique. Puis, après modifi cation
éventuelle par la commission locale (si avis exprimés), il fait l’objet
d’une deuxième délibération des conseils municipaux et d’un deuxième
avis de la commission nationale avant d’être approuvé par décret en
Conseil d’État.
La loi SRU (art.L.313-1 du Code de l’urbanisme) permet désormais une
approbation par arrêté des ministres compétents, après avis de la commission
nationale en cas d’avis favorable du conseil municipal, de la
commission locale, du commissaire enquêteur ou de la commission
d’enquête.
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 255

256
Urbanisme : La protection du patrimoine
II.2.2) Le contenu du plan
Le plan se présente sous la forme d’un dossier qui contient :
- un rapport de présentation,
- des documents graphiques,
- un règlement,
- des annexes.
Les caractéristiques principales de ce document résident dans les règles
d’urbanisme très détaillées qu’il contient. Ainsi, le plan de sauvegarde
fi xe des règles au niveau de la parcelle.
Il indique ainsi, les immeubles dont la démolition, l’enlèvement ou
l’altération son interdits et dont la modifi cation est soumise à conditions
spéciales. Mais aussi, les immeubles dont la démolition peut être
imposée à des fi ns de salubrité.
Certains espaces des servitudes particulières peuvent être imposées,
pour des pavages à conserver, par exemple.
II.2.3) Les effets du plan
Dés sa publication, le plan se substitue au PLU. L’architecte des bâtiments
de France veille sur le respect de son application et donne son
accord à l’octroi des permis de construire et autres autorisations de
travaux.
II.2.4) La révision du plan
Elle est ordonnée par arrêté des ministres concernés sur demande ou
après avis des communes ou groupements de communes intéressés. La
révision permet de remettre en cause tout ou partie du plan approuvé.
Selon l’article R.313-20-1 du Code de l’urbanisme, l’ancien plan demeure
en vigueur jusqu’à ce que le nouveau plan soit rendu du public.
III/ LES ZONES DE PROTECTION
DU PATRIMOINE ARCHITECTURAL,
URBAIN ET PAYSAGER (ZPPAUP)
Les ZPPAUP ont été créées par l’article 70 de la loi du 7 janvier 1983.
C’est le Code de l’environnement qui fi xe les règles qui s’y appliquent.
La loi du 8 janvier 1993 étend aux paysages le champ d’application de
ces zones.
Contrairement aux périmètres de protection des monuments historiques
qui sont constitués par un cercle de 500 mètres de rayon ayant pour
centre le monument, les ZPPAUP sont établies « sur mesure », en fonction
de l’espace à protéger, c’est à dire « un périmètre et des modalités
de protection adaptés aux caractéristiques historiques architecturales et
paysagères du patrimoine local ».
Cette procédure, applicable à des espaces qui n’ont encore fait l’objet
d’aucune mesure de protection, est mise en œuvre sur l’initiative de
la commune et réalisées sous sa responsabilité, avec l’architecte des
Bâtiments de France.
Elle ont pour effet :
- de renforcer la protection du patrimoine urbain et rural ;
- de renforcer la responsabilité et le rôle des communes dans la gestion,
la mise en valeur du patrimoine ;
- d’adapter les servitudes d’utilité publique des abords des monuments
historiques.
Elles sont à l’origine de servitudes et permettent ainsi d’imposer des
prescriptions aux décisions relatives aux travaux de construction ou
d’interdire les démolitions…
III.1) La création de la zone
Procédure décentralisée, l’élaboration d’une zone se réalise conjointement
avec l’État. Un groupe d’étude est placé sous l’autorité du maire,
avec l’assistance de l’ABF. Un projet de zone est mis au point et comprend
trois éléments :
- un rapport de présentation qui expose les particularités historiques,
géographiques, architecturales et urbaines de la zone, ainsi que les
raisons de sa création,
- un document graphique qui fait apparaître ses limites,
- le règlement applicable à la zone.
Soumis à différents avis, la zone est après enquête publique, arrêtée par
le préfet de région, mais sous réserve de l’accord des élus locaux.
III.2) Les effets de la zone
Les remarques vont de la simples recommandation à de véritables contraintes
: interdictions totales ou partielles de construire, démolir, choix
de matériaux.
En l’absence de PLU, les prescriptions de la ZPPAUP s’imposent. En
présence d’un PLU, la ZPPAUP qui a le statut de servitude d’utilité
publique (art.L.126-1 du Code de l’urbanisme) affectant l’utilisation des
sols, doit être annexée à ses dispositions.
Tous les travaux réalisés dans la zone, même lorsqu’ils ne sont pas
assujettis à autorisation ou à déclaration au titre du Code de l’urbanisme,
sont soumis à autorisation spéciale donnée après avis conforme
de l’ABF.
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

ENVIRONNEMENT : Les risques industriels
Les risques que font courir certaines installations industrielles sont
importants. Pour éviter les dangers ainsi encourus une législation
d’origine très ancienne a mis en place un régime de base ne la
matière.
Plus récemment en raison d’accidents majeurs et dans le cadre européen
un régime renforcé a été construit, il se traduit par les directives
Séveso. Une nouvelle loi est en préparation.
I/ LE RÉGIME DE BASE :
LES INSTALLATIONS CLASSÉES
Il s’agit d’une institution paradoxalement très ancienne, certainement
la plus ancienne du droit de l’environnement, puisque l’on peut faire
remonter son origine à une réglementation napoléonienne de 1810 sur
les poudrières qui a été sérieusement revue en 1917. Plus récemment
c’est la loi n° 76-663 du 19 juillet 1976 qui met en place le cadre
normatif sur les installations classées pour la protection de l’environnement
(ICPE) Ces dispositions sont désormais insérées dans le Code de
l’environnement (art L 511-1 à L 517-2).
Les activités industrielles qui relèvent de cette législation sont énumérées
dans une nomenclature qui les soumet à des procédures d’ouverture
et de fermeture particulières ainsi qu’à des prescriptions techniques
imposées.
A) La procédure d’ouverture
et de fermeture
a) L’ouverture
La procédure varie selon que l’installation est soumise à autorisation ou
plus simplement à déclaration.
I) Installations soumises à autorisation
Un dossier doit être établi par le pétitionnaire. Il fera l’objet d’une
procédure d’examen.
• Le dossier
Il indique l’emplacement sur lequel l’installation doit être réalisée,
la nature et le volume des activités, les procédés de fabrication mis
en œuvre, les matières utilisées, les produits fabriqués, les capacités
techniques et fi nancières de l’exploitant.
Plusieurs pièces doivent l’accompagner : une carte indiquant l’emplacement
de l’installation, une série de plans, une étude d’impact, une étude
de dangers.
Enfi n, lorsque l’importance particulière des dangers le justifi e, le préfet
peut exiger la production, aux frais du demandeur, d’une analyse
critique d’éléments du dossier justifi ant des vérifi cations particulières,
effectuée par un organisme extérieur expert choisi en accord avec
l’administration.
• La procédure
Le dossier est déposé en sept exemplaires auprès du préfet qui diligente
une enquête publique. Un avis est demandé aux Conseils municipaux
intéressés ainsi qu’à différents services : DDE, DDAF, DDASS, SDIS,
DIREN.
Après avoir reçu le rapport de l’inspecteur des installations classées, le
préfet se prononce par arrêté dans les trois mois.
II) Installations soumises à déclaration
Lorsque l’installation présente des risques moindres une déclaration suffi
t. Elle indique l’emplacement sur lequel l’installation doit être réalisée,
la nature et le volume des activités.
Elle comprend des plans et des informations relatives aux conditions
d’utilisation, d’épuration et d’évacuation des eaux résiduaires et des
émanations de toute nature ainsi que d’élimination des déchets et
résidus de l’exploitation seront précisés. La déclaration mentionne en
outre les dispositions prévues en cas de sinistre.
Le Préfet donne récépissé de la déclaration et communique au déclarant
une copie des prescriptions générales applicables à l’installation.
Une copie de cette déclaration et le texte des prescriptions générales est
remise au maire qui l’affi che pendant une durée minimum d’un mois.
b) La fermeture
En cas de fermeture, le préfet doit être informé par l’exploitant dans le
mois précédant la cessation d’activité.
Un dossier est déposé comprenant un plan du site fourni et un mémoire
sur l’état du site. L’exploitant a l’obligation de remettre le site dans un
état tel qu’il n’y ait plus d’inconvénients ou de dangers pour la santé
et l’environnement.
Le préfet consulte le maire sur le dossier. Il peut, à tout moment, imposer
des prescriptions relatives à la remise en état du site, après consultation
de la commission départementale consultative compétente.
B) Les prescriptions imposées
L’installation classée va se voir imposer un certain nombre de prescriptions
dont il faut préciser le contenu et qui seront sanctionnées.
a) Le contenu
Le contenu initial des prescriptions peut être amené à évoluer en fonction
d’un certain nombre d’initiatives.
I) Le contenu initial
• S’agissant des installations soumises à autorisation
L’arrêté autorisant l’ouverture est accompagné d’un certain nombre de
prescriptions techniques qui ont été négociées entre le service des mines
et l’entreprise. Elles comportent des mesures antipollution et des plans
et des mesures d’urgence.
• S’agissant des installations soumises à déclaration, il existe des prescriptions
générales par catégories d’installation.
II) L’évolution du contenu
Les prescriptions peuvent évoluer soit à l’instigation de l’administration
ou des tiers soit sur l’initiative de l’entreprise elle-même.
En cas d’accident, le préfet peut prescrire, par arrêté, après avis de la
commission départementale consultative compétente, la réalisation des
évaluations et à la mise en œuvre des remèdes que rendent nécessaires
les conséquences d’un accident ou d’un incident survenu dans l’installation.
En dehors d’un accident, des arrêtés complémentaires peuvent être
pris par le préfet à la demande de tiers ou non.
En cas de transformation, d’agrandissement ou de modifi cation de l’installation
le préfet doit être informé. Celui-ci décide alors librement s’il
est nécessaire de prendre un arrêté complémentaire.
b) Les sanctions
Elles se concrétisent de différentes manières, mais elles sont précédées
de contrôles et de mesures d’informations.
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 257

258
Environnement : Les risques industriels
I) Le préalable des sanctions : information et contrôle
• L’information du public
La commission d’accès aux documents administratifs a décidé le 19 juillet
1982 que les résultats des mesures concernant le niveau de pollution
sont communicables au public sans restriction.
• Le contrôle de l’administration
C’est l’inspection des installations classées qui est chargée du contrôle.
Les inspecteurs des installations classées sont des cadres techniques
désignés par le préfet sur proposition du D.R.I.R.E. et relevant de la
D.R.I.R.E., de la direction départementale de l’équipement (D.D.E.), des
services vétérinaires de la direction départementale de l’agriculture et
de la forêt (D.D.A.F), et de la direction départementale des affaires
sanitaires et sociales (D.D.A.S.S.).
Le préfet peut également désigner, sur proposition du D.R.I.R.E., et sous
certaines conditions, des cadres techniques appartenant à d’autres services
de l’État. Les personnes chargées de l’inspection des installations classées
sont assermentées et astreintes au secret professionnel. Elles peuvent
visiter à tout moment les installations soumises à leur surveillance.
II) Les différentes sanctions
• Les sanctions administratives
En cas d’inobservation des conditions imposées à l’exploitant d’une
installation classée, le préfet peut prendre un certain nombre de mesures
administratives.
Après mise en demeure il peut exiger l’exécution de travaux nécessaires.
Le préfet peut faire procéder d’offi ce à ces travaux en cas de refus. Il peut
obliger l’exploitant de consigner une somme garantissant l’exécution des
travaux nécessaires. Enfi n il peut suspendre l’exploitation voire fermer
l’installation.
• Les sanctions pénales
Le non-respect de l’arrêté préfectoral imposant les prescriptions techniques
constitue une contravention. Par contre l’exploitation sans autorisation
est un délit sanctionné par un an de prison et 750 000 e d’amende.
Le non-respect d’un arrêté de mise en demeure est un délit depuis 1985
puni de six mois de prison et de 75 000 e d’amende.
II/ LE RÉGIME RENFORCÉ :
LES DIRECTIVES SEVESO
Nombreuses ont été les catastrophes engendrées par des activités technologiques.
Mais, c’est, l’accident de SEVESO qui a entraîné une prise de
conscience des autorités des pays industrialisés. Le 24 juin 1982 était
ainsi adoptée une directive européenne relative aux risques d’accidents
industriels majeurs. Cette directive 82/501/CEE, demandait aux États
membres de mettre sur pied une procédure de notifi cation par les industriels
d’informations relatives aux risques.
Depuis le 3 février 1999, cette directive est remplacée par la directive
96/82/CE du 9 décembre 1996, appelée SEVESO 2.
Elle défi nit le risque majeur comme un « événement tel qu’une émission,
un incendie, ou une explosion de caractère majeur, en relation avec
un développement incontrôlé, d’une activité industrielle, entraînant un
danger grave, immédiat ou différé, pour l’homme, à l’intérieur ou à
l’extérieur de l’établissement et/ou pour l’environnement, et mettant
en jeu une ou plusieurs substances dangereuses » (article 1-2c de la
directive).
A) Le champ d’application
de la directive Seveso
Il s’est élargi en passant de la directive SEVESO I à la directive
SEVESO II.
a) La directive SEVESO I
I) Sont visés
- les établissements susceptibles de créer un risque technologique
majeur et appartenant aux secteurs de la chimie, du pétrole et des
gaz liquéfi és
- certaines activités de stockage de produits tels que ceux des domaines
agropharmaceutiques, phytosanitaires, etc.
II) Sont exclus
- les établissements militaires
- les établissements susceptibles de générer des dangers liés aux rayonnements
ionisants.
- les industries extractives : les mines et les carrières, ainsi que le forage
- les transports de matières y compris leur stockage temporaire, ainsi
que les activités de chargement et déchargement de ces substances
dans les ports et gares de triage
- les transports par pipe-lines et stations de pompage à l’extérieur des
établissements visés par la directive
- les décharges et déchets
- la fabrication et le stockage séparé d’explosifs, poudres et munitions
b) La directive SEVESO II
I) La notion d’établissement
Elle s’applique à des « établissements », et non à des « installations »
comme dans le précédent texte. L’établissement correspond à une zone
comportant une ou plusieurs installations. Cette notion permet de ne
plus faire référence à des activités, en distinguant stockage et mise en
œuvre de procédés.
II) Les deux niveaux d’établissement
Sont compris dans le champ de la directive les établissements dans
lesquels des substances dangereuses sont présentes dans des quantités
supérieures aux niveaux défi nis en annexe de la directive.
Les seuils fi xés sont plus bas pour l’application des articles 6 et 7 de
la directive (obligation pour l’exploitant de notifi er l’ouverture de son
établissement et de rédiger un document défi nissant sa politique de
prévention des accidents majeurs) que pour ceux entraînant l’application
de l’article 9 (obligation de présenter un rapport de sécurité réexaminé
périodiquement). Sont communément appelés « établissements
SEVESO » ceux relevant du seuil haut de la directive.
III) Les nouveaux secteurs concernés
Les activités relevant du secteur pyrotechnique, l’emploi et le stockage
de produits chimiques utilisés dans les installations nucléaires ainsi que
les embranchements ferroviaires et les appontements liés à l’activité
d’un établissement sont désormais soumis à la nouvelle directive.
B) Le contenu de la directive
La nouvelle directive reprend les exigences de sécurité de la directive
de 1982 et renforce les dispositions relatives à la prévention. Elle met
l’accent sur les dispositions de nature organisationnelle que doivent
prendre les exploitants en matière de prévention des accidents majeurs
impliquant des substances ou des préparations dangereuses. A ce titre,
ils doivent mettre en œuvre un système de gestion de la sécurité (SGS)
adapté. Pour ce qui relève des autorités des États-membres, des programmes
d’inspection et des mesures visant à limiter l’urbanisation
doivent être arrêtés.
a) Les obligations des exploitants
Le SGS met en œuvre un ensemble contrôlé d’actions planifi ées ou
systématiques, fondées sur des procédures écrites. Concrètement, une
Étude de dangers doit être réalisée ainsi qu’un Plan d’opération interne
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

I) L’étude de dangers
Elle comprend :
- un recensement et une description des situations accidentelles susceptibles
de survenir
- une évaluation de la nature et de l’extension des conséquences des
accidents éventuels sur les populations et sur l’environnement
- la justifi cation des mesures prises pour prévenir les accidents et ou en
limiter les conséquences
- le recensement des moyens de secours publics portés à la connaissance
de l’exploitant, et l’inventaire des moyens de lutte privés disponibles
en cas d’accident
- les informations permettant l’élaboration du plan d’opération interne
de l’établissement (POI)
- les éléments nécessaires pour l’élaboration d’un Plan particulier d’intervention
(PPI) pour les installations les plus dangereuses.
II) Le Plan d’opération interne (POI)
Le POI défi nit les mesures d’organisation, les méthodes d’intervention
et les moyens nécessaires que l’exploitant doit mettre en œuvre pour
protéger le personnel, les populations et l’environnement. Il comprend
un certain nombre de documents généraux et décrit les scénarios
d’accident.
Lorsque l’importance particulière des dangers ou inconvénients des
installations le justifi e, le préfet peut exiger la production, aux frais du
demandeur, d’une analyse critique d’éléments du dossier, effectuée par
un organisme extérieur expert choisi avec l’accord de l’inspection des
installations classées.
En général, les analyses critiques effectuées conformément à cette
procédure portent sur l’ensemble de l’étude de dangers des installations
concernées. En particulier, les hypothèses et scénarios pris en compte,
la démarche et les modalités utilisées, les paramètres, les équipements
et les dispositions d’organisation importants pour la sécurité.
b) Les obligations des autorités publiques
Elles sont au nombre de trois.
I) L’élaboration de plans particuliers d’interventions (PPI)
Il existe trois catégories de plans d’urgence : les plans destinés à porter
secours à de nombreuses victimes ou plans rouges, les plans de secours
spécialisés liés à un risque défi ni (par exemple : POLMAR 3, neige,
transport de matières dangereuses). Les plans particuliers d’intervention
(PPI) concernent spécifi quement certaines installations à risques. Ces
plans d’urgence sont communicables au public dans certaines limites.
Le PPI comporte l’indication du risque ou groupe de risques pour lequel
il est établi. Il précise la nature des contre-mesures prévues pour la
protection des populations ainsi que le périmètre dans lequel elles
s’appliquent.
Il énonce les missions de l’État, des collectivités locales, ainsi que des
personnes ou organismes privés appelés à intervenir.
Il prévoit les modalités d’information des populations en cas de sinistre
(schéma d’alerte et consignes de sécurité) en distinguant les mesures
immédiates à prendre par l’exploitant, sous le contrôle des autorités de
police, de celles qui devront ensuite être prises aussitôt que possible par
les autorités de police elles-mêmes.
Les frais entraînés par la mise en place et l’entretien de ces dispositifs
incombent intégralement à l’exploitant ou au groupe d’exploitants
intéressés. Toutefois les collectivités locales ou d’autres organismes
intéressés pourront, s’ils le veulent bien, en assumer une partie.
II) Le contrôle
L’ensemble des établissements SEVESO, fait l’objet d’un programme pluriannuel
d’inspection. Ce programme comporte un calendrier indiquant
les parties d’installations qui seront contrôlées. Divers éléments tels
que les études de dangers, en particulier l’analyse des risques, le retour
d’expérience, l’issue d’inspections antérieures, ainsi que la note synthétique
annuelle présentant les résultats de la revue de direction de l’établissement
concerné, doivent permettre à l’inspection des installations
classées d’élaborer le programme d’inspection.
L’inspection des installations classées doit effectuer au moins une visite
de contrôle annuelle dans ces établissements, sauf si l’analyse des
risques permet une fréquence inférieure.
L’inspection donne lieu à la rédaction d’un rapport et d’une lettre de
suite adressée à l’exploitant. Elle formalise les écarts, les remarques et
les demandes de l’inspection.
La lettre de suite mentionne clairement un délai de réponse. Les mesures
correctives proposées par l’exploitant en ce qui concerne son système de
gestion de la sécurité doivent s’accompagner d’un échéancier de mise
en œuvre.
Lorsque la gravité des faits l’exige, l’inspection des installations classées
dresse les constats permettant la prise de sanctions prévues par la loi.
c) La maîtrise de l’urbanisation autour des installations
dangereuses
La loi du 22 juillet 1987 a créé des servitudes d’utilité publique avec
indemnisation des propriétaires concernés dans le cas des installations
nouvelles sur un site nouveau. Pour les installations existantes, les
risques identifi és doivent être pris en compte par le maire qui doit
modifi er son Plan local d’urbanisation (PLU). Le préfet peut, en cas de
besoin, employer la procédure dite de Projet d’Intérêt Général (PIG).
La prévention des risques technologiques a entraîné la prévention des
risques naturels. Ceux ci ont été pris en compte par la loi n° 95-101 du
2 février 1995 qui a mis en place les plans de prévention des risques
naturels prévisibles (PPR) ainsi qu’une procédure d’expropriation des biens
soumis à certains risques naturels majeurs menaçant la vie humaine.
Le plan de prévention des risques naturels prévisibles, se substituent au
plan d’exposition aux risques naturels prévisibles (PER prévus par la loi
n° 82-600 du 13 juillet 1982). Il est élaboré et approuvé par l’État, et a
pour but de localiser les différents risques (inondations, mouvements de
terrains, avalanches, incendies de forêts, séismes, éruptions volcaniques,
tempêtes, cyclones). Le plan prévoit, dans les zones qu’il couvre, les
mesures à prendre pour les éviter.
Le PPR est approuvé par arrêté préfectoral après enquête publique et
avis des conseils municipaux des communes sur le territoire desquelles
il doit s’appliquer.
En cas d’urgence, le préfet peut appliquer par anticipation certaines
dispositions du projet de plan. Le PPR vaut servitude d’utilité publique
et il est annexé au PLU.
D’autre part les biens exposés à des risques naturels majeurs prévisibles
peuvent faire l’objet de procédure d’expropriation.
Toutefois, il doit s’agir de risques naturels tels que les mouvements de
terrain, les avalanches ou les crues torrentielles. De plus, ces risques
doivent faire peser une menace grave sur la vie humaine. Enfi n, les
moyens de sauvegarde et de protection des populations doivent s’avérer
plus coûteux que les indemnités d¹expropriation.
L’expropriation est réalisée, dans les conditions prévues par le code
de l’expropriation pour cause d’utilité publique, complété par quelques
dispositions spécifi ques.
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 259

260
Environnement : Les déchets
ENVIRONNEMENT : Les déchets
La loi n° 92-646 du 13 juillet 1992 a rénové la loi cadre n° 75-633 du
15 juillet 1975, en redéfi nissant les objectifs de la gestion des déchets,
en prévoyant des instruments plus effi caces et enfi n en réglementant
leur circulation. Ces principes ont été renforcés par la loi Barnier du
2 février 1995. Enfi n toutes ces dispositions ont été intégrées au Code
de l’environnement (Livre V Titre IV)
I/ LES OBJECTIFS DE LA GESTION
DES DÉCHETS
L’article L. 541-1 du Code de l’environnement les énonce. Ils sont appliqués
de manière variable selon les secteurs.
A) L’énoncé des objectifs
Les principes rappelés débouchent sur une obligation générale.
a) Des principes d’action
I) La prévention ou la réduction de la production déchets
La loi de 1992 rappelait que le but à atteindre en la matière est
de prévenir ou de réduire la production et la nocivité des déchets,
notamment en agissant sur la fabrication et sur la distribution des
produits.
II) La valorisation des déchets
Si l’on ne peut prévenir alors il faut guérir. A cette fi n la même
loi prévoyait de valoriser les déchets que ce soit par réemploi, par
recyclage ou de toute autre façon visant à obtenir à partir des
déchets des matériaux réutilisables ou de l’énergie. Bien sûr, il restera
en fi n de processus des déchets ultimes que le Code de l’environnement
défi nit ainsi : « Est ultime au sens du présent chapitre un
déchet, résultant ou non du traitement d’un déchet, qui n’est plus
susceptible d’être traité dans les conditions techniques et économiques
du moment, notamment par extraction de la part valorisable
ou par réduction de son caractère polluant ou dangereux. » (article
L. 541-1 III).
b) Une conséquence : l’obligation d’éliminer des déchets
Il résulte de tout ceci une obligation générale d’élimination des déchets
que rappelle l’article L. 541-2 du Code.
I) Les titulaires de l’obligation
Il s’agit de « toute personne qui produit ou détient des déchets » dès
lors que ces déchets sont de nature à produire des effets nocifs sur
le sol, la fl ore et la faune, ou à dégrader les sites ou les paysages,
à polluer l’air ou les eaux, à engendrer des bruits et des odeurs et,
d’une façon générale, à porter atteinte à la santé de l’homme et à
l’environnement
II) L’objet de l’obligation
Les personnes en question sont tenues d’assurer ou de faire assurer
l’élimination. Celle-ci se traduit de différentes manières : la collecte, le
transport, le stockage. La loi de 1992 dispose qu’à partir du 1 er juillet
2002, les installations de stockage ne seront autorisées à accueillir que
des déchets ultimes (article 2-1).
L’élimination peut se faire également par le tri ou l’incinération avec
récupération d’énergie. Des valeurs limites d’émission atmosphérique
pour l’acide chlorhydrique, les poussières, les métaux lourds et d’autres
composés ont été fi xées de façon à éviter les nuisances.
c) La sanction de l’obligation
En cas de carence du responsable des déchets l’autorité titulaire du
pouvoir de police peut, après mise en demeure, assurer d’offi ce leur élimination
aux frais du responsable. Les travaux sont réalisés par l’Agence
de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie.
De façon à s’assurer que le responsable payera bien, l’autorité titulaire
du pouvoir de police peut obliger le responsable à consigner entre les
mains d’un comptable public une somme répondant du montant des
travaux à réaliser. Elle sera restituée au fur et à mesure de l’exécution
des travaux.
De plus le non-respect de cette obligation peut être sanctionné pénalement
par 2 ans de prison et 500 000 francs d’amende.
B) La mise en œuvre
des objectifs
a) Les déchets ménagers et assimilés
Ce sont les déchets collectés et traités par les collectivités locales. Les
quantités de déchets produites annuellement sont évaluées à 29,5 millions
de tonnes (Mt). Ils se répartissent en déchets produits par les
ménages : 24,5 Mt dont 4,5 Mt de déchets occasionnels, et en déchets
industriels banals (5 Mt) c’est à dire les déchets produits par les artisans,
les commerçants et les activités diverses de service, collectés en mélange
avec les déchets des ménages. Ces déchets font l’objet d’une collecte
en vue de leur élimination.
I) La collecte des déchets
C’est une obligation à la charge de communes en liaison avec les
départements pour ce qui est des déchets abandonnés. La collecte
doit avoir lieu au moins une fois par semaine, de porte à porte,
dans les zones agglomérées de plus de 5 000 habitants. Elle peut
être sélective. Enfi n, elle est réalisée en régie municipale ou par
concession à une entreprise privée. Des schémas départementaux de
collectes sont établis. (cf. infra)
II) L’élimination des déchets
C’est une obligation pour les communes ou les communautés de communes
ou d’agglomération. Elle est réalisée en régie ou en concession.
Différents traitements sont possibles : l’incinération, le compostage ou
le broyage. Une circulaire du 28 avril 1998 impose un rééquilibrage des
fi lières de traitement, en privilégiant la prévention, la réduction à la
source, le recyclage et le tri sélectif conformément aux objectifs de la
loi de 1992. Les dépôts et les usines d’incinération sont des installations
classées.
b) Les déchets industriels
Les déchets industriels sont les déchets produits par l’industrie, le commerce
; l’artisanat et les Transports. Ils comprennent :
- les déchets industriels banals collectés séparément des déchets
ménagers et assimilés, mais dont les modalités et les conditions
de traitement sont les mêmes que celles des déchets ménagers et
assimilés (95 Mt dont 45 Mt provenant de l’industrie agroalimen-
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

taires et donc essentiellement constitués de terres et matières
organiques)
- les déchets industriels spéciaux dont les caractéristiques nécessitent
des modalités particulières de collecte et de traitement, 7 Mt dont
environ la moitié est traitée par les producteurs eux-mêmes (traitement
dit « interne »)
- les déchets des chantiers « bâtiment » (déchets de construction,
démolition et réhabilitation) : (24 Mt)
- les déchets des chantiers « travaux publics » (remblais, déblais, déchets
de terres, pierres…) (330 Mt)
L’élimination de ces déchets est de la responsabilité du producteur de
déchets.
I) Mesures générales et préventives
Depuis quelques années, sous le vocable de « management environnemental
», se développe une approche globale qui vise à intégrer
la problématique environnementale dans l’ensemble des pratiques de
l’entreprise et dans son système d’organisation et de fonctionnement.
Aux niveaux européen et international, ont été élaboré deux documents
de référence (norme ISO 14001 et règlement éco-audit), à
l’instar des normes ISO 9000 portant sur la qualité. En France, dès
1991, le Ministère de l’Environnement a décidé de parrainer les
initiatives des entreprises qui souhaitaient mettre en place un programme
d’actions : c’est ainsi que naquirent les Plans environnement
entreprise (PEE).
Il s’agit d’une méthode qui se décompose en trois temps :
- Un état des lieux est réalisé afi n de rassembler les données de base et
d’identifi er plusieurs pistes d’amélioration, de les traduire en actions
concrètes.
- Il est alors possible de proposer à l’industriel de réaliser une amélioration
des performances, ainsi que la mise en place d’un système de
management environnemental.
- Enfi n, des indications sont données aux entreprises qui veulent notamment
obtenir une reconnaissance offi cielle (ISO 14001 ou éco-audit).
II) Mesures relatives à certains déchets
• Les huiles usagées
Plusieurs décrets (décret n° 79-981 du 21 novembre 1979, décret
n° 85-387 du 29 mars 1985, décret n° 89-192 du 24 mars 1989) ont
transposé la directive du Conseil n° 75-439 du 16 juin 1975 concernant
l’élimination des huiles usagées.
Selon ces textes, les détenteurs d’huiles usagées doivent :
- soit remettre leurs huiles usagées aux ramasseurs agréés
- soit assurer eux-mêmes le transport de leurs huiles usagées en vue de
les remettre aux entreprises qui collectent légalement dans un autre
État membre ou en vue de les mettre directement à la disposition d’un
éliminateur ayant obtenu soit un agrément, soit une autorisation dans
un autre État membre de la Communauté économique européenne
- soit assurer eux-mêmes l’élimination des huiles usagées qu’ils produisent
dans les conditions conformes aux dispositions du présent décret
après avoir obtenu un agrément.
• Les déchets d’emballage
En application de la directive n° 75-442 du 15 juillet 1975 et de l’article
2 de la loi du 15 juillet 1975, plusieurs décrets ont précisé les
règles relatives à la gestion de ces déchets complétant en particulier le
décret n° 98-638 du 20 juillet 1998. Ces textes imposent deux sortes
d’exigences.
- Des exigences quant la fabrication et la composition de l’emballage
L’emballage doit être conçu et fabriqué de manière à limiter son volume
et sa masse au minimum.
Il doit également être conçu, fabriqué et commercialisé de manière à
permettre sa réutilisation ou sa valorisation, y compris son recyclage.
Enfi n, l’emballage doit être conçu et fabriqué en veillant à réduire
au minimum la teneur en substances et matières nuisibles et autres
substances dangereuses.
- Des exigences portant sur le caractère réutilisable ou valorisable d’un
emballage
L’emballage doit pouvoir être traité en vue d’une nouvelle utilisation
dans le respect des règles applicables en matière de santé et de sécurité
des travailleurs ; il doit être conçu et fabriqué de façon qu’il soit conforme
aux exigences propres à l’emballage valorisable.
Plusieurs formes de valorisations sont possibles :
- Le recyclage de matériaux
- La valorisation énergétique
- Le compostage
- La biodégradation
• Les piles
Le décret du 12 mai 1999 précise qu’il revient aux responsables de la
mise sur le marché des piles et accumulateurs de mettre en place les
systèmes permettant la reprise et le traitement de ces produits usagés
en provenance des ménages. Les utilisateurs autres que les ménages
doivent assurer eux-mêmes l’élimination de leurs piles et accumulateurs
usagés.
• Les déchets hospitaliers
Le décret n° 97-1 048 du 6 novembre 1997, prévoit les modalités pour
le conditionnement, la collecte, le transport et l’élimination des déchets
contaminés.
Les déchets à risques infectieux et assimilés doivent être collectés dans
des emballages à usage unique. Le conditionnement, le marquage et
le transport sont soumis aux dispositions relatives au transport des
matières dangereuses. L’élimination de ces déchets doit se faire, soit par
incinération, soit par prétraitement dans des appareils de désinfection,
de telle façon qu’ils puissent être éliminés par les communes, selon les
procédés appliqués aux déchets ménagers.
L’incinération, peut-être réalisée soit dans un incinérateur spécifi que,
soit dans une usine d’incinération des déchets ménagers et assimilés
adaptée.
Dans tous les cas, ces installations doivent être autorisées par arrêté
préfectoral.
II/ LES INSTRUMENTS DE LA GESTION
DES DÉCHETS
A) Les instruments
de planifi cation
a) Planifi cation en matière de déchets ménagers
I) Les schémas départementaux de collecte et de traitement
des ordures ménagères
En 1979, une circulaire demandait aux préfets de rédiger de tels schémas
afi n de défi nir les grands axes d’une politique en la matière. Ils ne seront
pas repris par la loi, mais ils préfi gurent le nouvel instrument qui verra
le jour :
II) Les plans départementaux d’élimination des déchets
ménagers et assimilés
Prévus par la loi du 13 juillet 1992, les plans départementaux d’élimination
des déchets ménagers et assimilés ont pour objet de coordonner
l’ensemble des actions à mener.
• Élaboration
C’est le Conseil général qui depuis 1995 approuve le plan. Sa rédaction
est réalisée par une commission qui comprend des élus locaux, l’ADEME,
des professionnels de la fi lière, des personnes qualifi ées et enfi n des
associations. Le texte est ensuite soumis à enquête publique.
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 261

262
Environnement : Les déchets
• Contenu
Il est double puisqu’il comporte :
- un inventaire prospectif des quantités de déchets à éliminer selon leur
nature et leur origine
- la fi xation des objectifs de recyclage, d’incinération avec et sans
récupération d’énergie, de compostage et de mise en décharge à terme
de cinq et dix ans.
• Valeur
Toutes les installations doivent être compatibles avec le plan.
b) Planifi cation en matière de déchets industriels
I) Les plans régionaux ou interrégionaux d’élimination
des déchets industriels spéciaux
Les plans d’élimination des déchets industriels spéciaux ont pour
objet de coordonner les actions entreprises à terme de dix ans par
les pouvoirs publics et par des organismes privés en vue d’assurer la
prévention ou la réduction de la production ainsi que la valorisation
de ces déchets.
• Élaboration
Ils sont élaborés à l’instigation du conseil régional depuis 1996. Une
commission locale du plan est alors mise en place. Elle comprend :
- Le président du conseil régional, qui préside la commission
- Des représentants du conseil régional désignés par ce dernier
- Le directeur régional de l’industrie, de la recherche et de l’environnement,
le directeur régional de l’environnement et le directeur régional
des affaires sanitaires et sociales
- Les représentants des établissements publics de l’État, notamment
de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, et des
agences de bassin
- Les représentants de la chambre régionale de commerce et d’industrie,
de la chambre régionale d’agriculture et de la chambre régionale des
métiers
- Les représentants des organisations professionnelles de la fi lière
- Les représentants d’associations agréées de protection de l’environnement.
Les plans ainsi élaborés sont mis à la disposition du public pendant deux
mois. Ils sont ensuite modifi és, pour tenir compte, le cas échéant, des
observations formulées et publiées.
• Contenu
Les plans contiennent :
- Le recensement des installations existantes d’élimination de ces
déchets, notamment par valorisation, incinération, co-incinération,
stockage, traitement physico-chimique ou biologique ainsi que celle
des installations qu’il apparaît nécessaire de créer et, le cas échéant,
leur localisation préconisée, notamment en ce qui concerne les centres
de stockage.
- Les mesures recommandées pour prévenir l’augmentation de la production
de déchets ainsi que les priorités à retenir.
- Une évaluation à terme de dix ans des quantités de déchets à éliminer
selon leur origine, leur nature et leur composition.
• Valeur
Toutes les installations doivent être compatibles avec les plans.
II) Les plans nationaux d’élimination de certains déchets
L’article L. 541-11 du Code de l’environnement prévoit que des plans
nationaux d’élimination doivent être établis, par le ministre chargé de
l’environnement, pour certaines catégories de déchets dont la liste est
établie par décret en Conseil d’État, à raison de leur degré de nocivité
ou de leurs particularités de traitement et de stockage.
Ces plans sont établis au sein d’une commission réunissant les représentants
de l’État et des organismes publics concernés, des représentants
des collectivités territoriales concernées, des organisations professionnelles
concourant à la production et à l’élimination des déchets et des
associations de protection de l’environnement agréées.
Les plans ainsi élaborés sont mis à la disposition du public pendant deux
mois. Ils sont ensuite modifi és, pour tenir compte, le cas échéant, des
observations formulées et publiées.
Ces plans tendent à la création d’ensembles coordonnés d’installations
d’élimination des déchets et énoncent les priorités à retenir en vue de
l’élimination de ces déchets.
A ce jour seul un plan d’élimination des déchets radioactif est en
préparation.
B) Les instruments fi nanciers
Ils sont de différentes sortes.
a) Les taxes
L’article 45 de la loi de fi nances pour 1999 a introduit dans le Code des
Douanes des articles créant la taxe générale sur les activités polluantes
(TGAP).
En matière de déchets, elle est due :
- par tout exploitant d’une installation de stockage de déchets ménagers
et assimilés ou tout exploitant d’une installation de déchets industriels
spéciaux par incinération, coïncinération, stockage, traitement
physico-chimique ou biologique non exclusivement utilisée pour les
déchets que l’entreprise produit
- toute personne qui effectue une première livraison après fabrication
nationale ou qui livre sur le marché intérieur en cas d’acquisition
intracommunautaire ou qui met à la consommation des lubrifi ants
susceptibles de produire des huiles usagées
- tout utilisateur d’huiles et préparations lubrifi antes autres que celles
visées ci-dessus produisant des huiles usagées dont le rejet dans le
milieu naturel est interdit.
La taxe ne s’applique pas aux installations d’élimination de déchets industriels
spéciaux exclusivement affectées à la valorisation comme matière.
b) Les aides fi nancières
L’ADEME accorde aux collectivités territoriales des aides fi nancières pour
certaines opérations et pour certains investissements.
I) Les aides à certaines opérations
- Les études locales concernant notamment l’élaboration ou la révision
des plans départementaux, les études locales à caractère technique,
organisationnel, économique ou juridique.
- Les actions menées par des acteurs locaux pour l’information, la formation
et la sensibilisation auprès des élus, des personnels territoriaux,
des responsables d’associations, des enseignants et des scolaires.
- Les actions liées aux opérations si elles visent à induire des modifi cations
de comportement (réduction des fl ux de déchets ou compostage
individuel, collectes séparatives, déchetteries par exemple).
- Les emplois de chargés de mission « déchets » qu’ils soient placés
auprès des structures signataires d’un contrat territorial, de communes
ou de groupements intercommunaux responsables en matière de
déchets, des conseils généraux de départements ruraux n’ayant pas
pris la compétence du plan, des chambres d’agriculture.
- Le contrat territorial pour une gestion globale des déchets.
II) Les aides aux investissements
Peuvent être aidés les investissements suivants :
- Les transferts et transports combinés de déchets
- Les déchetteries
- Les collectes séparatives et tris de matériaux secs
- Les collectes et traitements de déchets organiques
- Les valorisations énergétiques
- La maturation de mâchefers et le tri des métaux en usines d’incinération
- Les technologies nouvelles
- La remise en état d’installations de stockage
- Le stockage de déchets inertes dans le cadre d’un contrat territorial
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

III) Les garanties fi nancières
Pour éviter de remettre en état des sites aux frais du contribuable, une
garantie fi nancière est exigée pour toute demande d’autorisation d’une
installation classée de stockage ou de gestion des déchets.
III/ LA CIRCULATION DES DÉCHETS
A la suite de quelques affaires ayant défrayé la chronique comme
les fameux fûts baladeurs de Seveso ou encore la décharge de Montchanin
une loi visant à réglementer la circulation des déchets sera
adopté le 30 décembre 1988 (articles L 541-40 à L 542-2 du Code
de l’environnement). Le décret n° 90-267 du 23 mars 1990 relatif à
l’importation, à l’exportation et au transit de déchets générateurs de
nuisances en précise les dispositions. Trois situations doivent être
distinguées.
A) L’importation des déchets
Le régime d’importation varie selon le type de déchet.
a) Les déchets énumérés à l’annexe I
du décret n° 90-267 du 23 mars 1990
L’importation de ces déchets est soumise au régime de l’autorisation.
C’est le préfet du département sur le territoire duquel est
située l’installation d’élimination du déchet par le destinataire qui
est compétent.
I) Un dossier est constitué
• Il identifi e
Le détenteur initial des déchets, le transporteur ainsi que l’importateur.
• Il indique
- La nature, le fait générateur, la composition, la quantité, les caractéristiques
de danger, la destination et le mode d’élimination du déchet
ainsi que la destination ultérieure s’il s’agit d’un prétraitement.
- Les conditions de transport et l’itinéraire.
• Il comprend
- Une pièce établissant l’accord liant le destinataire au détenteur
initial quant à la prise en charge du déchet dans l’installation aux
fi ns d’élimination.
- Des pièces certifi ant que le projet d’importation a été porté à la connaissance
des autorités compétentes des États étrangers d’expédition
et de transit.
- Une attestation signée de la personne à l’origine du déchet, confi rmant
les indications relatives aux caractéristiques du déchet et indiquant
qu’elle a pris connaissance de la destination prévue.
II) Le préfet se prononce
Il accepte ou il refuse. Dans certains cas il doit refuser, dans d’autres
il peut refuser.
• Il doit refuser (compétence liée) si :
- Le dossier est incomplet.
- L’élimination du déchet est incompatible avec la législation ou avec
un plan d’élimination.
• Il peut refuser (compétence discrétionnaire) quand :
- Le déchet qui doit faire l’objet d’une mise en décharge est susceptible
d’être valorisé.
- Il existe dans le pays d’origine une installation de décharge plus proche
du lieu de production.
b) Les déchets ménagers
S’agissant de tels déchets le principe est l’interdiction de l’importation.
Toutefois, deux exceptions sont prévues en cas d’accord des États concernés
ou lorsque le plan d ‘élimination des déchets le prévoit.
c) Les déchets radioactifs
L’importation de tels déchets est soumise à autorisation du ministre. De
plus, un certifi cat attestant que l’État d’origine accepte de reprendre les
déchets dans toutes hypothèses.
B) L’exportation des déchets
Deux situations peuvent se présenter :
a) Les déchets sont exportés vers un État membre
de l’Union européenne
Une déclaration préalable doit être déposée auprès du préfet du département
sur lequel est située l’installation qui a produit le déchet. Les
autorités saisies peuvent néanmoins s’opposer à l’exportation.
I) La déclaration
• La déclaration contient plusieurs sortes d’indications :
- Indications relatives aux personnes : L’identité du détenteur initial
auteur de la déclaration, de la personne qui a crée le déchet, du
destinataire, du ou des transporteurs prévus, le transporteur maritime
n’étant pas considéré comme transporteur au sens du présent décret
en cas de transroulage, ainsi que de toute autre personne intervenant
à titre commercial ou technique dans l’envoi du déchet du détenteur
initial au destinataire.
- Indications relatives aux déchets : La nature, le fait générateur, la
composition, la quantité, les caractéristiques de danger, la destination
et le mode élimination du déchet.
- Indications relatives aux installations : La référence de l’autorisation
en cours de validité de l’installation destinataire délivrée par
l’autorité compétente.
• La déclaration est accompagnée de plusieurs pièces
- Une pièce établissant l’accord liant le destinataire au détenteur initial
quant à la prise en charge du déchet dans l’installation prévue aux
fi ns élimination.
- Des pièces certifi ant que le projet d’exportation a été porté à la connaissance
des autorités compétentes des États étrangers de destination
et de transit.
II) La réaction des autorités
• Le préfet peut s’opposer à l’exportation
- Les raisons de l’opposition
- Si le dossier de déclaration est incomplet
- Si l’exportation compromet l’exécution d’un plan élimination des
déchets
- Si un État de transit a fait connaître son opposition.
- La forme de l’opposition
La décision d’opposition du préfet doit être motivée. Elle est notifi ée au
déclarant dans un délai de vingt jours à compter de la réception de la
déclaration. A défaut, le préfet est réputé ne pas être opposé.
Une copie de la décision d’opposition est transmise au service des
douanes.
• Le ministre peut interdire l’exportation à la demande de l’État d’accueil.
b) L’exportation se fait vers un État non-membre
de l’Union européenne
Dans ce cas seul le ministre de l’environnement est compétent pour
délivrer une autorisation Une demande contenant les mêmes indications
que celles énoncées dans le cas précédent est nécessaire.
- Le ministre chargé de l’environnement refuse l’autorisation par
décision motivée.
- Si le dossier de demande est incomplet.
- S’il n’est pas établi que le destinataire possède la capacité et les
compétences pour assurer élimination du déchet dans des conditions
qui ne présentent de danger ni pour la santé humaine ni pour
l’environnement.
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 263

264
Environnement : Les déchets
- Si l’exportation prévue compromet l’exécution d’un plan élimination
des déchets arrêté en vertu de l’article 10 de la loi du 15 juillet 1975
précitée.
- Si un État de transit appartenant à la Communauté a fait connaître
son opposition.
- Dans le cas contraire, le ministre délivre au détenteur un certifi
cat d’autorisation et fi xe le délai imparti pour procéder à l’opération
qui ne peut excéder un an à compter de la date de délivrance de
l’autorisation.
C) Le transit des déchets
a) Les États concernés ne sont pas membres
de l’Union européenne
Une autorisation préalable du ministre de l’environnement est nécessaire.
b) Dans toute autre hypothèse
Une déclaration préalable doit être faite. Elle est accompagnée de
l’accord de l’État destinataire.
Le ministre de l’environnement peut s’opposer si le dossier est incomplet
ou si l’État destinataire ne donne pas toutes les garanties en matière
de traitement des déchets.
Lorsque des déchets ont été introduits ou exportés sur le territoire
national en méconnaissance des règles qui viennent d’être exposées,
le préfet peut enjoindre à leur détenteur d’assurer leur retour dans le
pays d’origine.
En cas d’inexécution, toutes dispositions utiles pour assurer ce retour
peuvent être prises. Les dépenses correspondantes sont alors mises à
la charge des personnes ayant contribué à l’introduction ou au dépôt
de ces déchets.
De plus le non-respect de ces dispositions est puni de deux ans d’emprisonnement
et de 75 000 e d’amende.
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

FINANCES PUBLIQUES : La M 14
Afi n de fonder la comptabilité communale sur une plus grande transparence
et de la rapprocher de celle utilisée par les personnes privées, la
loi du 22 juin 1994 devait mettre en place une réforme importante qui
se traduira notamment par l’instruction ministérielle M. 14. Il s’agissait
d’abord de remplacer les anciennes nomenclatures budgétaires communales
qui avaient été mises en place par les instructions M. 11 et M. 12. Mais
il s’agissait aussi de mettre en place de nouvelles techniques comptables.
I/ DE NOUVELLES NOMENCLATURES
BUDGÉTAIRES
A) Une nomenclature par nature
Un classement par nature signifi e que les recettes et les dépenses sont
regroupées selon leur identité (immobilisations, emprunts, impôts et
taxes, charges de personnel, frais fi nanciers, etc.) et non selon leur
destination ou leur incidence. La nouvelle nomenclature par nature
se rapproche encore plus de celle utilisée par les entreprises. Elle est
construite autour de deux catégories de comptes.
a) Les comptes de bilan
Les comptes budgétaires de la section d’investissement, relèvent des
classes 1 à 3.
- Classe 1, comptes de capitaux (fonds propres, emprunts et dettes
assimilées)
- Classe 2, comptes d’immobilisations
- Classe 3, comptes de stock et encours
- Classe 4, comptes de tiers (dettes et créances de la collectivité à
l’égard des tiers)
- Classe 5, comptes fi nanciers (décaissement et d’encaissement)
Les comptes des classes 4 et 5 sont tenus par le comptable seul, alors
que les trois précédents sont mouvementés par l’ordonnateur et le
comptable.
b) Les comptes d’exploitation
Ces comptes retracent les opérations de la section de fonctionnement.
Ils sont divisés en deux classes :
- Classe 6, comptes de charges.
- Classe 7, comptes de produits.
La classe 8 regroupe les comptes qui n’ont pas leur place dans les classes
1 à 7 du tableau. Elle permet notamment de comptabiliser les garanties
d’emprunts accordés. Le classement par nature ne permet pas de connaître
facilement le coût d’un équipement ni le prix de revient d’un service c’est
pourquoi une nomenclature fonctionnelle a été mise en place.
B) Une nomenclature
par fonction
Dix fonctions ont été retenues :
Fonction 0 - « services généraux des administrations publiques » ;
Fonction 1 - « enseignement »
Fonction 2 - « culture, vie sociale, sports et loisirs »
Fonction 3 - « santé » ;
Fonction 4 - « interventions sociales »
Fonction 5 - « logement » ;
Fonction 6 - « développement local »
Fonction 7 - « environnement et aménagement de l’espace naturel »
Fonction 8 - « transport »
Fonction 9 - « action économique ».
Chacune des dix fonctions est ensuite subdivisée en sous-fonctions à
deux chiffres et, parfois, en rubriques à trois chiffres en tout une cinquantaine.
En croisant cette nomenclature et la classe 9 de la nomenclature
précédente on peut non seulement présenter le budget de manière
fonctionnelle mais de plus le faire voter sur cette base.
En effet, dans les communes de plus de 10 000 habitants le vote peut se
faire par fonctions ou par nature, c’est le Conseil municipal qui le décide.
Il est entendu que quel que soit le choix, l’autre mode de présentation
doit fi gurer dans les documents budgétaires. Pour ce qui est des communes
comprises entre 3 500 et 10 000 habitants, si elles doivent présenter leur
budget par nature et par fonction, le vote ne peut se faire que par nature.
II/ DE NOUVELLES TECHNIQUES
COMPTABLES
Afi n de rapprocher la comptabilité des communes de celles des entreprises
et d’en assurer une plus grande transparence, il a été fait appel, en
dehors des nomenclatures que l’on vient d’évoquer, à des techniques
comme l’amortissement, les provisions ou encore le rattachement des
recettes et des charges à l’exercice.
A) L’amortissement
Un amortissement permet de constater d’un point de vue comptable
la dépréciation irréversible d’un bien mobilier ou d’une immobilisation.
Un amortissement est calculé pour chaque bien ou immobilisation au
prorata de la durée prévisible d’utilisation de ceux-ci. Ces dotations aux
amortissements constituent une dépense de fonctionnement (compte
68) et une recette d’investissement (compte 28).
La loi du 22 juin 1994, rend obligatoire, pour les communes de plus de
3 500 habitants, l’amortissement des biens mobiliers renouvelables, comme le
mobilier, le matériel, l’outillage ou encore les véhicules. Mais il est exclu pour
les immeubles et la voirie de façon à éviter une majoration de la fi scalité.
B) Les provisions
Comme l’amortissement, les provisions sont fondées sur le principe de
prudence et de sincérité. En effet elles permettent de tenir compte de
dépréciations probables d’actifs. En d’autres termes elles permettent de
faire face à des risques. Rien n’interdisait avant la loi du 22 juin 1994 le
recours à cette technique mais il faut reconnaître que rares ont été les
utilisations. C’est pourquoi, l’article 2 de la loi a prévu deux provisions
spéciales obligatoires, du moins pour les communes de plus de 3 500
habitants. Il s’agit de la dotation aux provisions pour garanties d’emprunt,
et de la dotation aux provisions pour dettes à remboursement différé.
C) Le rattachement à l’exercice
Trop de dépenses ou de recettes sont détachées artifi ciellement de l’exercice
budgétaire auquel elles se rattachent, rendant ainsi particulièrement diffi cile
la connaissance de la situation réelle de la commune. C’est pourquoi, seront
rattachés à l’exercice, les droits acquis ou les charges ayant donné lieu à
service fait avant le 31 décembre. La mesure ne vaut que pour les communes
de plus de 3 500 habitants et pour la section de fonctionnement
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 265

266
ACTUALITÉ : Présentation des principales
dispositions de la loi
« démocratie de proximité »
Le 13 février dernier, le Parlement a adopté défi nitivement la loi relative
à la démocratie de proximité. Cette loi met en œuvre de nombreuses
propositions formulées par la « commission Mauroy » dans le cadre de
l’acte II de la décentralisation.
Cette loi comprend trois volets principaux relatifs à la démocratie participative
(I), à la démocratie représentative (II) et aux transferts de
compétences (III). Enfi n, cette loi résout, à travers différentes dispositions
spécifi ques, des problèmes urgents qui limitaient l’exercice des
compétences des collectivités locales (IV).
I/ LES DISPOSITIONS
DE LA « LOI DÉMOCRATIE
DE PROXIMITÉ » RELATIVES
À LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE
La loi « démocratie de proximité » dispose que les collectivités locales
constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens à la
vie locale et garantissent l’expression de sa diversité. La loi « démocratie
de proximité » pose, comme principe essentiel à la démocratie locale, le
droits des habitants de la commune d’être informés de ses activités ainsi
que celui d’être associés aux décisions qui les concernent.
Différentes dispositions législatives et réglementaires existaient déjà
en ce sens. La loi va toutefois plus loin notamment à travers la
création de conseils de quartier (I.1), de postes spécifi ques d’adjoints
au maire chargés des quartiers (I.2), de mairies annexes (I.3). La
loi refonde aussi les commissions consultatives des services publics
locaux (I.4).
I.1) La création de conseils
de quartier
Selon l’article 2143-1 du code général des collectivités territoriales issu
de la loi « démocratie de proximité », dans les communes de 80 000
habitants et plus, le conseil municipal fi xe le périmètre de chacun des
quartiers constituant la commune. Chacun d’eux est doté d’un conseil de
quartier dont le conseil municipal fi xe la dénomination, la composition
et les modalités de fonctionnement. Les conseils de quartier peuvent
être consultés par le maire et peuvent lui faire des propositions sur toute
question concernant le quartier ou la ville. Le maire peut les associer à
l’élaboration, à la mise en œuvre et à l’évaluation des actions intéressant
le quartier, en particulier celles menées au titre de la politique de la ville.
Le conseil municipal peut affecter aux conseils de quartier un local et
leur allouer chaque année des crédits pour leur fonctionnement.
Il est à noter que la loi prévoit que les communes dont la population est
comprise entre 20 000 et 79 999 habitants peuvent appliquer de façon
volontaire des dispositions dans le respect des articles L. 2122-2-1 et
L. 2122-18-1 du code général des collectivités territoriales.
I.2) La création d’adjoints
au maire chargés des quartiers
Selon l’article L.2122-2-1 du code général des collectivités territoriales,
dans les communes de 80 000 habitants et plus, la limite fi xée à l’article
L. 2122-2 peut donner lieu à dépassement en vue de la création de
postes d’adjoints chargés principalement d’un ou plusieurs quartiers,
sans toutefois que le nombre de ceux-ci puisse excéder 10 % de l’effectif
légal du conseil municipal.
Selon l’article L.2122-18-1 du code général des collectivités territoriales,
l’adjoint chargé de quartier connaît de toute question intéressant à titre
principal le ou les quartiers dont il a la charge. Il veille à l’information
des habitants et favorise leur participation à la vie du quartier.
I.3) La création de mairies
annexes
Selon l’article L. 2144-2 du code général des collectivités territoriales,
dans les communes de 100 000 habitants et plus, sont créées dans les
quartiers des annexes de la mairie qui peuvent être communes à plusieurs
quartiers. Dans ces annexes, des services municipaux de proximité sont
mis à la disposition des habitants. Les dispositions de l’article L. 2144-1
sont applicables à ces annexes.
I.4) La refonte des commissions
consultatives des services
publics locaux
La loi « démocratie de proximité », à travers son article 5, renforce
le rôle des commissions consultatives des services publics locaux, qui
doivent être crées par les régions, les départements, les communes de
plus de 10 000 habitants, les établissements publics de coopération
intercommunale de plus de 50 000 habitants et les syndicats mixtes
comprenant au moins une commune de plus de 10 000 habitants pour
l’ensemble des services publics qu’ils confi ent à un tiers par convention
de délégation de service public ou qu’ils exploitent en régie dotée de
l’autonomie fi nancière. Cette commission est présidée par l’exécutif
local. Elle est composée de membres de l’organe délibérant, désignés
dans le respect du principe de la représentation proportionnelle, et
des représentants d’associations locales, nommés par le conseil. Cette
structure n’est pas nouvelle car l’article L. 2143-4 désormais abrogé la
prévoyait déjà et de façon plus large car elle concernait les communes
de 3 500 habitants et plus. En revanche, leur rôle était moindre que celui
qu’elles sont appelées à jouer, la loi les déclarant compétentes « pour un
ou plusieurs services publics locaux » sans plus de précisions. Désormais
la commission examine chaque année le rapport établi par le délégataire
de service public (art L. 1411-3), les rapports sur le prix et la qualité
du service public d’eau potable, sur les services d’assainissement et
sur les services de collecte, d’évacuation ou de traitement des ordures
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

ménagères visés à l’article L. 2224-5 ; le bilan d’activité des services
exploités en régie dotée de l’autonomie fi nancière. Elle est consultée
pour avis par l’organe délibérant obligatoirement sur tout projet de
délégation de service public et éventuellement sur tout projet de création
d’une régie dotée de l’autonomie fi nancière. Ces dispositions entreront
en vigueur après le 28 février 2003.
II/ LES DISPOSITIONS
DE LA « LOI DÉMOCRATIE
DE PROXIMITÉ » RELATIVES
À LA DÉMOCRATIE REPRÉSENTATIVE
La loi « démocratie de proximité » apporte des nouveautés en matières
de droits des élus au sein des assemblées locales (II.1) et de statut des
élus locaux (II.2).
II.1) Les nouveaux droits
des élus au sein
des assemblées locales
Au titre des nouveaux droits des élus au sein des assemblées locales, il
est prévu la création de missions d’information et d’évaluation (II.1.1),
la création d’espaces « d’expression réservés aux conseillers d’opposition
ou aux groupes politiques » dans les bulletins d’information de la collectivités
locales (II.1.2) et un assouplissement du régime des délégations
de fonctions (II.1.3).
II.1.1) La création de missions d’information et d’évaluation
La loi « démocratie de proximité », à travers son article 8 prévoit,
pour les communes de 50 000 habitants et plus, les départements et
les régions, une possibilité de création de missions d’information et
d’évaluation à la demande d’un sixième des élus (conseils municipaux)
ou d’un cinquième d’entre eux (autres collectivités).
II.1.2) la création d’espaces « d’expression réservés
aux conseillers d’opposition ou aux groupes politiques »
dans les bulletins d’information de la collectivités locales.
La loi « démocratie de proximité », à travers son article 9 prévoit,
lorsque la collectivité commune diffuse, sous quelque forme que ce soit,
un bulletin d’information générale sur ses réalisations et sa gestion,
la réservation d’un espace pour l’expression de l’opposition dans les
communes de 3 500 habitants et plus, les départements et les régions.
Les modalités pratiques de mise en œuvre de cette disposition sont précisées
par l’assemblée délibérante de la collectivité dans son règlement
intérieur.
II.1.3) L’assouplissement du régime des délégations
de fonctions
La loi « démocratie de proximité » prévoit que les conseillers municipaux
peuvent se voir déléguer une partie des fonction du maire,
dès lors que les adjoints sont tous déjà titulaires d’une délégation
(article L. 2122-18 du code général des collectivités territoriales
modifi é). Ce principe est étendu aux membres du bureau des EPCI
(article L.5211-9 du code général des collectivités territoriales
modifi é) aux membres du conseil général (article L. 3221-3 du
code général des collectivités territoriales modifi é) ou à ceux du
conseil régional (article L. 4231-3 du code général des collectivités
territoriales modifi é).
II.2) Les nouvelles règles
en matière de statut
des élus locaux
Pour mener à bien les missions que les électeurs leur ont confi és, les
élus locaux se sont vus reconnaître progressivement, au fur et à mesure
du développement de la décentralisation, un véritable statut qui fut
pendant longtemps incarné essentiellement par la loi n° 92-108 du
3 février 1992 relative aux conditions d’exercice des mandats locaux. La
loi « démocratie de proximité » vient y apporter de nombreuses modifi -
cations à travers notamment la création d’un congé électif (II.2.1),
l’amélioration du régime indemnitaire et du régime de remboursement
des frais (II.2.2), le renforcement du droit à la formation (II.2.3),
l’augmentation des crédits d’heures (II.2.4) et un meilleur accompagnement
lors de la fi n de mandat (II.2.5).
II.2.1) La création du congé électif
La loi « démocratie de proximité » prévoit à travers ses articles 65 à 67
la création d’un congé de dix jours pour les candidats aux élections
européennes et locales. Pour les élections municipales, cette disposition
nouvelle ne s’applique que pour les communes peuplées d’au moins
3 500 habitants.
II.2.2) l’amélioration du régime indemnitaire et du régime
de remboursement des frais
L’article 78 de la loi « démocratie de proximité » prévoit que les assemblées
locales délibèrent dans un délai de trois mois après leur renouvellement
sur les indemnités de fonction de leurs membres. Par ailleurs,
toute délibération prise sur les indemnités d’un ou plusieurs membres est
accompagnée d’un tableau annexé récapitulant l’ensemble des indemnités
accordées aux élus de la collectivité concernée.
La loi « démocratie de proximité » dispose que le maire d’une commune
de moins de 1 000 habitants perçoit l’indemnité maximale, sauf délibération
contraire expresse du conseil municipal.
L’article 81 de la loi « démocratie de proximité » procède à la revalorisation
des indemnités de fonction des adjoints. Elles sont désormais
déterminée par référence à l’indice terminal 1015 de la fonction publique.
Ainsi, en vertu de l’article Art. L. 2123-24 du code général des collectivités
territoriales, les indemnités votées par les conseils municipaux
pour l’exercice effectif des fonctions d’adjoint au maire et de membre de
délégation spéciale faisant fonction d’adjoint au maire sont déterminées
en appliquant au terme de référence mentionné à l’article L. 2123-20
le barème suivant :
POPULATION Taux maximal
(HABITANTS) (en %)
Moins de 500 ............................................6,6
De 500 à 999.............................................8,25
De 1 000 à 3 499 ...................................... 16,5
De 3 500 à 9 999 ..................................... 22
De 10 000 à 19 999 .................................. 27,5
De 20 000 à 49 999 .................................. 33
De 50 000 à 99 999 .................................. 44
De 100 000 à 200 000 ............................... 66
Plus de 200 000 ....................................... 72,5
L’article 81 de la loi « démocratie de proximité » prévoit également que
l’adjoint d’une ville de 20 000 habitants ou plus, à qui le maire retire
ses délégations peut, sous certaines conditions, continuer de percevoir
pendant trois mois ses indemnités de fonction.
L’article 82 de la loi « démocratie de proximité » ouvre une possibilité
d’indemnisation des conseillers municipaux des communes de moins de
100 000 habitants (hors délégation).
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 267

268
Actualité : Présentation des principales dispositions de la loi « démocratie de proximité »
L’article 83 de la loi « démocratie de proximité » aligne l’indemnité du
président de conseil général ou régional sur celle du maire d’une ville
de plus de 100 000 habitants et ouvre la possibilité pour les conseils
généraux et régionaux de moduler les indemnités des vice-présidents
et des membres en fonction de leur assiduité (baisse de 50 % au
maximum).
Enfi n, la loi « démocratie de proximité » apporte de nouvelles possibilités
de remboursement de frais pour les élus locaux :
- dans le cadre d’un mandat spécial, peuvent être remboursés par la
commune les frais de garde d’enfants, d’assistance aux personnes
âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d’une aide personnelle
à leur domicile.
- les membres du conseil municipal peuvent bénéfi cier du remboursement
des frais de transport et de séjour qu’ils ont engagés à l’occasion
de réunions dans des instances ou organismes où ils représentent leur
commune lorsque celles-ci se tiennent hors du territoire communal,
dans des conditions qui seront défi nies par décret ;
- par ailleurs, les conseillers municipaux non indemnisés, qui assistent à
des réunions municipales, peuvent être remboursés par la commune
des frais de garde d’enfants ou d’assistance aux personnes âgées,
handicapées ou à celles qui ont besoin d’une aide personnelle à leur
domicile.
II.2.3) Le renforcement du droit à la formation
des élus locaux
La loi « démocratie de proximité » prévoit à travers son article 73 que
les collectivités locales doivent délibérer dans les trois mois suivant leur
renouvellement sur l’exercice du droit à formation de leurs membres.
Par ailleurs, un tableau récapitulatif des actions de formation devra
être annexé au compte administratif et donne lieu à un débat chaque
année.
A travers les articles 74 et 75, es droits à formation des élus (congé,
compensation des pertes de revenu) sont portés de 6 à 18 jours par élu
et par mandat. Il est a noter que, pour mettre en œuvre ces actions de
formations, les communes pourront, en vertu de l’article 76, transférer
l’organisation et les moyens de la formation de leurs élus à la structure
intercommunale dont elles sont membres
II.2.4) L’augmentation des crédits d’heures accordés
aux élus locaux
La loi « démocratie de proximité » instaure, à travers son article 66,
un nouveau barème de crédit d’heures pour tous les élus locaux. Ce
crédit d’heures, forfaitaire et trimestriel, est fi xé par référence à la durée
hebdomadaire légale du travail. Il est égal :
- A l’équivalent de quatre fois la durée hebdomadaire légale du travail
pour les maires des communes d’au moins 10 000 habitants et les
adjoints au maire des communes d’au moins 30 000 habitants ;
- A l’équivalent de trois fois la durée hebdomadaire légale du travail pour
les maires des communes de moins de 10 000 habitants et les adjoints
au maire des communes de 10 000 à 29 999 habitants ;
- A l’équivalent d’une fois et demie la durée hebdomadaire légale du
travail pour les conseillers municipaux des communes de 100 000
habitants au moins et les adjoints au maire des communes de moins
de 10 000 habitants ;
- A l’équivalent d’une fois la durée légale du travail pour les conseillers
municipaux des communes de 30 000 à 99 999 habitants, de 60 % pour
les conseillers municipaux des communes de 10 000 à 29 999 habitants
et de 30 % pour les conseillers municipaux des communes de 3 500
à 9 999 habitants.
Les heures non utilisées pendant un trimestre ne sont pas reportables.
Par ailleurs, lorsqu’un adjoint ou un conseiller supplée le maire dans les
conditions fi xées par l’article L. 2122-17 du code général des collectivités
territoriales, il bénéfi cie, pendant la durée de la suppléance, du crédit
d’heures fi xé au 1 o , au 2 o ou au 3 o de l’article L. 2123-2 du même code.
De même, les conseillers municipaux qui bénéfi cient d’une délégation
de fonction du maire ont droit au crédit d’heures prévu pour les adjoints
au 1 o ou au 2 o de l’article L.2123-2 présent article. »
II.2.5) L’accompagnement de la fi n de mandat
Le statut des élus locaux issu de la loi avait totalement laissé de
côté la fi n de mandat. Aujourd’hui, il est apparu nécessaire de mieux
encadrer cette période qui n’est pas toujours simple pour les personnes
concernées. En effet, elles peuvent parfois, dès lors qu’elles ont
arrêtés leur activité professionnelle pour exercer leurs mandats locaux,
rencontrer des diffi cultés pour retrouver une activité professionnelle
normale. En conséquence, le législateur a décidé de créer une allocation
différentielle de fi n de mandat (II.2.5.1) et de donner aux élus
locaux concernés le droit à l’accès à une formation et à un bilan de
compétence (II.2.5.2).
II.2.5.1) la création d’une allocation différentielle
de fi n de mandat
La loi « démocratie de proximité » crée, à travers son article 69, une
allocation différentielle de fi n de mandat, pour le maire d’une commune
de 1 000 habitants ou plus, l’adjoint d’une ville de 20 000 habitants ou
plus, le président ou le vice-président du conseil général ou régional
qui a cessé d’exercer son activité professionnelle pour l’exercice de son
mandat. Cette allocation, versée pendant une durée maximale de six
mois, est égale à 80 % de la différence entre les indemnités de fonction
perçues durant le mandat et l’ensemble des ressources dont l’élu dispose
après l’expiration de celui-ci. L’allocation est fi nancée par des cotisations
obligatoires des collectivités concernées, assises sur le montant des
indemnités susceptibles d’être allouées à leurs élus. Le taux en sera fi xé
par décret dans la limite de 1,5 %.
II.2.5.2) L’accès à une formation et à un bilan
de compétences
La loi « démocratie de proximité » permet, à travers son article 68,
l’ouverture d’un droit au congé de formation et au congé de bilan de
compétences dans les conditions fi xées par le Code du travail, pour
les maires, les adjoints des communes de 20 000 habitants et plus, les
présidents et vice-présidents de conseil général ou régional. Pour la
détermination de ces droits, la durée du mandat est assimilée à une
durée d’activité professionnelle.
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

ACTUALITÉ : L’adoption d’enfants
par des couples homosexuels
A l’heure où la famille homosexuelle fait une entrée remarquable, et
remarquée, dans le droit néerlandais, et où les revendications afférentes
à l’homoparentalité se multiplient, il semble nécessaire d’examiner
les problèmes qu’elles soulèvent.
Le terme d’homoparentalité « désigne les relations entre un enfant,
son ou ses parents biologiques et le nouveau couple formé par un de
ses parents avec un partenaire du même sexe » 1 .
L’homoparentalité recouvre principalement trois aspects :
- l’accès des personnes homosexuelles à la procréation médicalement
assistée,
- l’adoption (par un couple homosexuel ou par une personne homosexuelle
seule),
- et enfi n l’exercice de l’autorité parentale.
Aux termes de la loi du 29 juillet 1994, l’assistance à la procréation
médicalement assistée n’est réservée, en France, qu’au couple composé
d’un homme et d’une femme.
Par ailleurs, lors des travaux relatifs à la loi du 5 juillet 1996 « relative
à l’adoption », les parlementaires n’ont pas accordé aux concubins la
possibilité d’adopter conjointement.
En revanche, depuis 1966, l’adoption plénière est ouverte en France
aux personnes célibataires de plus de 28 ans qui présentent les qualités
matérielles, psychologiques et éducatives nécessaires à l’accueil de
l’enfant. Cette possibilité semble donc constituer l’instrument privilégié
d’une reconnaissance d’un droit à l’enfant pour une personne
homosexuelle.
L’adoption d’un enfant pupille de l’État ou étranger exige toutefois
l’obtention d’un agrément administratif (art. 63 C. fam.). La loi Mattéi
et les décrets postérieurs ont redéfi ni cet agrément, censé garantir
l’aptitude à accueillir un enfant.
Une commission donne ainsi son avis au Président du Conseil général
qui doit s’assurer que « les conditions d’accueil offertes par le demandeur
sur les plans familial, éducatif et psychologique correspondent
aux besoins et à l’intérêt d’un enfant adopté » (Décret du 1 er septembre
1998, article 4 alinéa 1). L’Administration sociale est invitée à
entreprendre toutes les investigations nécessaires. Elles comportent,
d’une part, « une évaluation de la situation familiale, des capacités
éducatives ainsi que des possibilités d’accueil » et, d’autre part, une
évaluation du contexte psychologique dans lequel est formé le projet
d’adopté.
Mais, si les demandes d’adoption par une personne homosexuelle sont
fréquentes, le refus de délivrer cet agrément l’est aussi. Dès lors,
l’Administration est-elle fondée à refuser l’agrément en raison des
choix de vie du candidat, quand celui-ci offre par ailleurs des garanties
suffi santes pour l’accueil d’un enfant ?
Le débat acquiert une nouvelle dimension depuis l’intervention de la
loi du 15 novembre 1999 relative au pacte civil de solidarité qui permet
de « légaliser » civilement l’homosexualité. Le Conseil constitutionnel
a cependant précisé que « la loi est sans incidence sur les autres titres
du livre I er du Code civil, notamment ceux relatifs aux actes d’état civil,
à la fi liation, à la fi liation adoptive et à l’autorité parentale, ensemble
de dispositions dont les conditions d’application en sont pas modifi ées
par la loi déférée » 2 .
Sans souci de polémique, et sans céder aux enjeux sociaux et symboliques
de la question, il importe de restituer les solutions du droit
français (I), confortées par l’analyse de la Cour européenne des droits
de l’homme (II).
I/ L’APPRÉCIATION DE L’INTÉRÊT
DE L’ENFANT À ÊTRE ADOPTÉ
PAR UNE PERSONNE HOMOSEXUELLE
La question posée est très simple. Il s’agit de déterminer l’incidence de
l’homosexualité du candidat à l’adoption sur la demande d’agrément. Cela
peut surprendre de prime abord. La loi n’établit en effet a priori aucune
distinction entre différentes catégories de célibataires (art. 343-1 Civ.).
L’article 9 du Décret du 23 août 1985 précise même que la motivation
d’un refus d’agrément ne doit pas découler de « la seule constatation de
l’âge ou de la situation matrimoniale du demandeur ou de la présence
d’enfants au foyer ».
Pourtant le Conseil d’État, et la pratique des Conseils généraux, semblent
avoir introduit une condition non voulue par le législateur : l’hétérosexualité
de l’adoptant au nom de l’intérêt de l’enfant.
Mais il faut, au préalable, soigneusement distinguer la reconnaissance
des droits familiaux d’un parent biologique homosexuel, de l’adoption
d’un enfant par une personne homosexuelle.
A) Le maintien des droits
parentaux malgré
l’homosexualité du parent
Quand la fi liation de l’enfant est légalement établie, et lorsque ses
parents se séparent, il faut évidemment parvenir à gérer les diffi cultés
qui en découlent. Le parent par le sang homosexuel peut bénéfi cier d’un
droit de visite, et peut aussi exercer en commun l’autorité parentale,
comme le révèle la jurisprudence judiciaire.
L’étude réalisée par M me Gouron-Mazel démontre par exemple que, s’agissant
de l’exercice en commun de l’autorité parentale, « sur 34 arrêts, 24
optent en faveur de cette solution, tandis que huit confi ent l’exercice
exclusif au parent homosexuel. (…) postérieurement à la loi de 1993,
seulement deux décisions, dans la série étudiée, ont accordé cet exercice
exclusif au parent homosexuel » 3 .
Dans le même sens, l’arrêt de la Cour européenne de droits de l’homme
Salgueiro Da Silva Mouta/Portugal du 21 décembre 1994 a estimé qu’une
décision d’attribution de l’autorité parentale fondée sur l’orientation
sexuelle du père constituait au regard de l’article 14 combiné avec
l’article 8 une discrimination dépourvue de proportion par rapport au
but légitime poursuivi.
Comme l’a souligné P. Murat : « Il serait en effet profondément choquant
que les préférences sexuelles d’un individu aient en elles-mêmes une
interférence systématique sur les droits issus de la constitution d’une
famille : un parent fût-il homosexuel reste parent avec la plénitude des
droits attachés à cette qualité dès lors que l’enfant n’est pas mis en danger
par un comportement précis. Il semble même préférable de favoriser a
priori le maintien des liens de l’enfant avec ses deux parents, plutôt que de
reléguer dans l’ombre un parent au nom de son homosexualité » 5 .
L’intérêt de l’enfant par rapport au droit de visite ou à l’exercice en commun
de l’autorité parentale malgré l’homosexualité du parent est donc ici
déterminé in concreto, c’est à dire par rapport aux spécifi cités de l’espèce.
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE 269

270
Actualité : L’adoption d’enfants par des couples homosexuels
B) Le refus d’agrément motivé
par l’homosexualité
du requérant
En matière d’adoption, à la différence de l’hypothèse précédente,
« le droit est sollicité pour créer un lien artifi ciel destiné à donner
une famille à un enfant : le candidat à l’adoption n’est privé d’aucun
droit né de sa situation familiale » 6 .
La création du lien de fi liation ex nihilo repose entièrement sur
l’intérêt de l’enfant à être adopté. La diffi culté majeure est donc
d’évaluer celui-ci. On aboutit en effet à des solutions opposées selon
que l’on privilégie une appréciation in concreto ou, au contraire,
in abstracto. Adopter la première démarche revient à considérer
l’orientation sexuelle du candidat comme un élément parmi d’autres
pour vérifi er son aptitude à adopter. La seconde en revanche érige
l’homosexualité en obstacle rédhibitoire et justifi e le rejet systématique
des demandes d’agrément présentée par une personne qui
affi che clairement ce choix de vie.
Or, en matière d’agrément « l’appréciation de l’enfant se fera nécessairement
par rapport à une projection abstraite au sujet d’une
adoption imaginaire : l’incidence de l’homosexualité prend donc
une toute autre dimension puisqu’il s’agit toujours de délivrer une
autorisation a priori susceptible de concerner n’importe quel enfant
adoptable ».
Dans son arrêt du 9 octobre 1996, le Conseil d’État a délivré sa
position de principe, approuvant le refus d’agrément pris par l’Administration
« au motif que si les choix de vie de l’intéressé devaient
être respectés, les conditions d’accueil qu’il serait susceptible
d’apporter à un enfant pouvaient présenter des risques importants
pour l’épanouissement de cet enfant ; qu’il ressort des pièces du
dossier (…) que celui-ci, eu égard à ses conditions de vie et malgré
des qualités humaines et éducatives certaines, ne présentait pas les
garanties suffi santes sur le plan familial, éducatif et psychologique
pour accueillir un enfant adopté » 7 .
Le Conseil d’État semble donc avoir fait sienne la recommandation
formulée par son commissaire du gouvernement selon laquelle « l’enfant
adopté a d’autant plus besoin d’un environnement familial stable
et épanouissant qu’il a été privé de sa famille d’origine et a déjà
un passé douloureux ». L’adoption n’est pas un droit subjectif des
individus, elle est soumise à une fi nalité qui est, en premier lieu,
d’offrir à un enfant sans famille un cadre familial jugé plus favorable
à son développement. Au nom du principe de précaution, il y a
lieu d’éviter la création de conditions qui présenteraient a priori des
risques pour l’enfant. Dès lors, il ne s’agirait nullement de discriminations
condamnables au regard de la Convention européenne des droits
de l’homme mais de simples différences de traitement parfaitement
justifi ées par des données objectives et raisonnable.
Depuis 1994 déjà, tout célibataire qui s’opposait formellement à la
présence d’un référant de l’autre sexe compromettait ses chances
d’obtenir l’agrément. Certes, la référence masculine ou féminine
pourrait être trouvée dans les relations de famille proche ou les
amis. Mais en l’occurrence, une telle référence semble insuffi sante.
Comme le résume M. Piastra : « A l’abandon originel, traumatisant,
doit suivre en principe une adoption comportant déjà des risques
liés à différents facteurs (histoire personnelle, culture…). Il serait
nuisible à l’intérêt de l’enfant d’ajouter à cela un milieu familial
offrant la référence d’un couple homosexuel » 8 .
Cette conception « du moindre mal » explique la réticence du Conseil
d’État et des cours administratives d’appel à annuler un refus
d’agrément 9 .
En pratique, les chances d’obtenir l’agrément varient d’un conseil
général à l’autre (voir Le Monde, 28 février 2002). Sur 95 départements
sollicités par les responsables de l’Association des parents
et futurs parents gays et lesbiens (AGPL), 21 départements ont
délivré leur position de principe. Six d’entre eux ont déclaré refuser
l’agrément aux homosexuels en évoquant la décision du Conseil
d’État de 1996 (le Calvados, l’Isère, la Loire, le Loiret, la Meurthe-et-
Moselle, les Pyrénées-Atlantiques). Mais on peut penser qu’en règle
générale, la plupart de ceux qui ne se sont pas prononcés suit la
ligne directrice du Conseil d’État.
Certes, parmi les juridictions administratives, le tribunal administratif
de Besançon s’était démarqué de la jurisprudence du Conseil d’État
10 (Le Monde, 26 février 2000).
En l’espèce, le président du conseil général du Jura avait fondé son
refus d’agréer sur « une absence d’image ou de référent paternel
susceptible de favoriser le développement harmonieux d’un enfant
adopté », et évoqué par ailleurs « la place qu’occuperait l’amie de
M elle B. dans la vie de l’enfant ». Soulignant le droit pour l’enfant
« d’être accueilli dans une famille établie sur le modèle du couple
différencié », le commissaire du gouvernement Garde avait invité le
tribunal administratif à valider le refus d’agrément.
Le tribunal a pourtant estimé, au contraire que la demanderesse
présentait des garanties suffi santes sur les plans familial, éducatif
et psychologique pour accueillir un enfant adopté. D’une part, ces
qualités humaines et éducatives n’étaient pas contestées. D’autre
part, sa profession d’institutrice témoignait de son insertion sociale.
Mais l’arrêt infi rmatif de la Cour administrative d’appel de Nancy
s’inscrit dans la droite ligne de la jurisprudence du Conseil d’État
depuis 1996 (voir Le Monde, 23 décembre 2000).
Le commissaire du gouvernement avait pourtant réfuté d’emblée les
arguments tirés d’un nécessaire « modèle d’altérité sexuelle » et de
« la socialisation future de l’enfant confronté à la différence de son
modèle familial par rapport au modèle social courant ». Mais les
magistrats ont souligné le « défaut de « repères identifi catoires »
dû à l’absence d’image ou de référent paternel et à l’ambiguïté de
l’investissement de chaque membre du foyer par rapport à l’enfant
accueilli ». Ils ont par conséquent considéré que la demanderesse,
quelles que soient ses qualités personnelles et son choix de vie, ne
présentait pas toutes les garanties suffi santes sur le plan familial,
psychologique et éducatif.
Certains, comme le député des Bouches-du-Rhône, Renaud Musellier,
estiment souhaitable d’appliquer en la matière le principe de précaution
pour les enfants. D’autres dénoncent « l’hypocrisie organisée »
du système (Le Monde, 28 février 2002).
Ainsi Éric Dubreuil, coprésident de l’Association des parents et futurs
parents gays et lesbiens (AGPL) déclarait-il : « A notre connaissance,
il n’y a qu’un seul cas d’une personne n’ayant pas caché son
homosexualité et qui a obtenu l’agrément. Alors que ceux qui la
taisent ou la cachent l’obtiennent. C’est l’illustration absolue de la
discrimination » (Le Monde, 23 décembre 2000).
II/ L’ÉCLAIRAGE APPORTÉ
PAR LA JURISPRUDENCE
DE LA COUR EUROPÉENNE
DES DROITS DE L’HOMME
La prise en compte de l’homosexualité pour refuser l’agrément préalable
à l’adoption est-elle compatible avec l’article 8 de la Convention européenne
des droits de l’homme qui garantit le respect dû à la vie privée
et familiale ? Engendre-t-elle une discrimination condamnable au regard
de l’article 14 de la Convention ?
De telles questions devaient être abordées à l’occasion du recours déposé
contre la France devant la Cour de Strasbourg par l’avocat de M. Fretté.
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

A) Une distinction
non discriminatoire
Selon le gouvernement français, le refus d’agrément n’était « pas
seulement motivé par son homosexualité déclarée », mais également
par des « incertitudes sur la mise en œuvre de son projet d’adoption »
et par « un mode de vie quotidien qui a laissé penser qu’il n’était
pas prêt à accueillir un enfant ». A supposer qu’il y ait eu ingérence
dans la vie privée de l’intéressé, elle visait à « protéger le bien-être
psychologique de l’enfant susceptible d’être adopté » (Le Monde,
28 février 2002).
Dans sa décision du 26 février 2002, la Cour européenne des droits de
l’homme a tout d’abord reconnu que le refus d’agrément reposait « de
manière déterminante sur l’homosexualité déclarée » du requérant.
Mais elle n’a pas qualifi ée la distinction opérée en fonction de
l’orientation sexuelle de « discriminatoire » dans la mesure où elle
poursuivait un but légitime (« protéger la santé et les droits des
enfants »).
A l’appui de son raisonnement, la Cour a évoqué la division qui règne
dans la communauté scientifi que quant aux éventuelles conséquences
de l’accueil d’un enfant par un ou des parents homosexuels, et le
nombre restreint d’études scientifi ques réalisées sur la question.
Elle s’est également fondée sur les profondes divergences des opinions
publiques nationales et internationales, et a constaté l’insuffi sance du
nombre d’enfants adoptables par rapport aux demandes. En défi nitive,
elle a estimé que les autorités françaises avaient « légitimement et
raisonnablement pu considérer que le droit de pouvoir adopter trouvait
sa limite dans l’intérêt des enfants susceptibles d’être adoptés ».
Certes, le Québec et certains États américains, tels le New Jersey, le
Vermont ou encore le Connecticut, admettent l’adoption par des couples
de même sexe. Mais la réponse apportée par la France ne diffère
d’ailleurs pas fondamentalement de celles d’autres pays européens 11 .
A ce jour, les Pays-Bas sont le seul pays où un couple d’homosexuels
puisse adopter un enfant depuis le 1 er avril 2001. Dans tous les
autres pays étudiés, l’adoption conjointe est réservée aux couples
hétérosexuels stables, mariés ou non. Les homosexuels ne peuvent
donc adopter un enfant qu’individuellement.
La présence au cœur de l’Europe d’un mariage et d’une famille homosexuels
méritent que l’on s’y attarde 12 . Cette possibilité est le fruit
d’un processus entamé depuis le début des années quatre-vingt-dix.
En juillet 1997, le législateur néerlandais avait créé un partenariat
enregistré, très proche du mariage, pour les couples homosexuels
comme pour les couples hétérosexuels. Parallèlement, il avait admis
la possibilité de partager la garde de l’enfant avec une autre personne
qui n’était pas le parent biologique de l’enfant. En octobre de la
même année, la Commission Kortmann, chargée d’étudier la question
du mariage des personnes de même sexe, rendait son rapport. Au
nom du refus de toute discrimination, la majorité de ses membres se
prononçait en faveur de l’ouverture du mariage aux homosexuels. Le
1 er avril 2001 sont entrées en vigueur deux lois du 21 décembre 2000,
l’une portant sur le mariage des personnes de même sexe, l’autre sur
l’adoption par deux personnes de même sexe. Cette dernière loi ne
concerne que les enfants néerlandais ou résidant habituellement aux
Pays-Bas.
L’enfant né d’une femme mariée à une autre femme est automatiquement
rattachée à la femme qui a accouché, mais aucun lien de fi liation
n’est établi de plein droit avec l’épouse de la mère. De même, l’enfant
dont la fi liation est établie à l’égard d’un homme marié n’est pas
juridiquement rattaché au mari de celui-ci. Cependant, d’une part,
l’adoption de l’enfant du conjoint permet un tel rattachement, et,
d’autre part, la loi offre de larges possibilités de « garde conjointe ».
L’adoption peut être prononcée à la demande de deux personnes ou
d’une personne seule. Dans la première hypothèse, la loi exige trois
années continues de vie commune avant le dépôt de la demande. Il en
va de même en cas d’adoption de l’enfant du conjoint, du partenaire
enregistré ou du partenaire de vie. Trois autres conditions doivent
être remplies par le ou les demandeurs. L’article I : 228 du Code civil
néerlandais exige tout d’abord que le demandeur ait pris en charge et
élevé l’enfant pendant au moins trois ans ou, s’il s’agit d’une adoption
par deux personnes, pendant au moins un an. En cas d’adoption de
l’enfant du conjoint, il faut également que l’adoptant et son conjoint
aient pris en charge et élevé l’enfant pendant au moins un an. Ensuite,
le nouvel article I : 228 exige que l’enfant n’ait plus rien à attendre
de son ou de ses parents par le sang en tant que parent(s) dans la
mesure où l’adoption rompt tous liens avec le parent par le sang.
Enfi n, l’adoption doit, en toute hypothèse, être conforme à l’intérêt
de l’enfant.
Au Danemark, depuis la modifi cation intervenue en 1999 de la loi de
1989 sur le « partenariat enregistré », l’un des membres du couple
peut adopter l’enfant de son partenaire. Cette disposition s’applique
même si cet enfant a précédemment été adopté, mais elle est réservée
aux enfants de nationalité danoise.
Cette possibilité est exclue dans tous les autres pays étudiés. L’impossibilité
d’adopter les enfants de son partenaire homosexuel est
explicite au Portugal. Elle est implicite en Allemagne, en Angleterre
et au Pays de Galles, en Belgique et en Espagne.
Il faut signaler par ailleurs que l’appréciation de l’intérêt de l’enfant
et l’interprétation de la lettre de la loi peuvent varier d’un État à
un autre. Ainsi, en Angleterre, l’adoption par une personne seule est
devenue possible depuis la réforme intervenue en 1989 (Adoption Act
1976, art. 14, al. 1, modifi é par Children Act 1989). Mais, « lorsque le
parent adoptif pressenti affi che son homosexualité, les juges semblent
traiter le dossier sans parti pris, en ayant pour seule exigence l’objectif
que le législateur a assigné à l’adoption, à savoir de sauvegarder et
de promouvoir l’intérêt de l’adopté pendant son enfance. (…) Ceci
ressort clairement d’une décision rendue en 1997 concernant le refus
d’un parent de consentir à l’adoption parce que son enfant allait
être adopté par une femme lesbienne (In re W. (A Minor) (Adoption :
Homosexual Adopter) _1997_ 3 W.L.R. 768, Fam.D. (…) En l’espèce,
le juge Singer s’est opposé à une soi-disant conception de l’ordre
public qui l’eût conduit à ajouter des conditions quant au sexe de
l’adoptant alors que la loi n’en formule point » 13 .
B) Une solution précaire ?
On peut estimer que la différence de traitement réservée aux personnes
affi chant leur identité homosexuelle n’est pas disproportionnée
et déraisonnable par rapport au but poursuivi, puisqu’il
s’agit de minimiser les risques de perturbations psychologiques d’un
enfant déjà fragilisé. Une démarche dictée par la prudence paraît
compréhensible.
Mais l’extrême justesse avec laquelle la France a échappé à une
condamnation (quatre juges contre trois) n’exclut pas toute évolution.
Il ne faut pas mésestimer la franche opposition des magistrats
britannique, belge et autrichien à cet arrêt. L’arrêt intervient, écrivent
ces trois juges « au moment où tous les pays du Conseil de
l’Europe s’engagent résolument dans le refus de toutes les formes
de préjugés et de discrimination ». De plus, « La Cour n’a pas à
se prononcer en faveur de quelque modèle familial que ce soit ».
En outre, se référer à l’absence de principes uniformes dans les différents
pays du Conseil de l’Europe pour leur reconnaître une totale
marge de manœuvre en matière d’adoption par les homosexuels
« (leur) paraît hors de propos, contraire à la jurisprudence de la
Cour dans le domaine de l’article 14 de la Convention (sur les
discriminations), et, sous cette forme générale, de nature à provoquer
une régression dans la protection des droits fondamentaux »
(Le Monde, 28 février 2002).
L’accueil de cette décision en France par les personnes concernées refl ète
les mêmes incertitudes. M. Fretté regrette ainsi que l’État français se soit
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272
Actualité : L’adoption d’enfants par des couples homosexuels
peu à peu mis à sélectionner des catégories de parents au regard d’un
modèle parental estimé « socialement correct ».
Daniel Borillo - maître de conférences en droit à l’université Paris X et
juriste de l’association Aides-analyse cet arrêt comme « une extraordinaire
régression pour les droits de l’homme ». Selon lui, il s’agit « d’une
décision éminemment politique, qui entérine une discrimination fondée
sur l’orientation sexuelle en invoquant l’état de l’opinion publique ainsi
que l’absence de consensus scientifi que ».
A l’appui des critiques formulées à l’encontre de cette décision, (voir
Le Monde, 2 mars 2002), MM. Borrillo et Pitois-Etienne rappellent l’existence
d’un consensus européen pour mettre fi n à toute discrimination
fondée sur l’orientation sexuelle (article 21 de la Charte des droits
fondamentaux de l’Union européenne).
Le Parlement européen avait d’ailleurs invité, dès février 1994, la Commission
à présenter un projet de recommandation sur « l’égalité des
droits des homosexuels et des lesbiennes, afi n notamment de mettre un
terme à toute restriction à leurs droits à être parent ou à adopter et
élever des enfants ». Une résolution de 1998 réitère l’exigence adressée
aux États membres pour qu’ils « garantissent à l’égard des couples de
même sexe, l’égalité des droits par rapport aux couples et aux familles
traditionnelles ».
Pour répondre à l’argument scientifi que, ils se réfèrent à une série
d’études. Ainsi, « une récente enquête de l’American Psychological
Association révèle que les enfants de parents gays et lesbiens ne
souffrent pas davantage que les enfants élevés par des couples
hétérosexuels. Déjà, en 1995, une étude britannique sur deux
groupes de jeunes adultes dont l’un était élevé par des mères
hétérosexuelles et l’autre par des mères lesbiennes, démontrait
qu’il n’existe aucune différence de comportement entre les groupes.
Cette étude signalant par ailleurs que 91 % des personnes issues
des mères lesbiennes étaient hétérosexuelles. Dans le même ordre
d’idées, l’Académie américaine de pédiatrie (institution regroupant
55 000 pédiatres) vient d’annoncer qu’il n’existe aucune raison
légitime pour empêcher un individu ou un couple homosexuel de
devenir parent. En France, la thèse de doctorat en médecine soutenue
par Stéphane Nadaud sur les enfants élevés par des familles
homoparentales arrive aux mêmes conclusions ».
Ils réfutent enfi n l’argument quantitatif (car, s’il y a peu de pupilles de la
Nation à adopter, tel n’est pas le cas pour les enfants étrangers).
L’AGPL et les associations réunies au sein de l’Observatoire du
pacs entendent dorénavant inciter le plus grand nombre possible
de postulants à l’agrément déçus à se porter devant la Cour de
Strasbourg pour accélérer l’évolution de sa jurisprudence (Le Monde,
28 février 2002).
CONCLUSION
En défi nitive, la décision de la Cour européenne des droits de l’homme a
le mérite d’ouvrir à nouveau un débat. Elle concerne en effet l’ensemble
des homosexuels des 43 pays du Conseil de l’Europe qui souhaitent
concrétiser un projet parental. Certes, le corps social n’est pas prêt à
admettre qu’un enfant soit élevé par un couple non différencié. On peut
cependant déceler les prémisses d’une évolution.
Dans les milieux politiques, le Parti socialiste n’a-t-il pas indiqué dans
son « projet 2002 », que « l’orientation sexuelle ne doit pas intervenir
dans les critères d’appréciation lors de l’examen d’une demande d’adoption
par une personne de plus de 28 ans » ?
En outre, certains tribunaux pourraient plus fréquemment annuler le
refus d’agrément quand le candidat homosexuel présentait les garanties
nécessaires à l’accueil et à l’éducation de l’enfant.
Enfi n, il n’est pas exclu que certains pays ne soient tentés de suivre
la voie tracée par les Pays-Bas puisque, récemment, les gouvernements
suédois et britannique viennent de présenter des projets de loi visant à
permettre aux couples homosexuels d’adopter des enfants.
Selon Mme Rubellin-Devichi, introduire dans le pacte civil de solidarité
des dispositions relatives à la fi liation constituerait une « hérésie juridique
». En effet, « on voit mal comment se superposeraient, pour
les enfants des concubins hétérosexuels, leur lien de fi liation d’enfants
naturels et celui d’enfants de pacsés ». La solution, selon elle, ne doit pas
davantage être recherchée dans la suppression de l’adoption individuelle.
Par ailleurs, il est impensable d’envisager une modifi cation de l’autorité
parentale car qui « appartient aux père et mère » (article 371-2 Civ.).
Plus intéressantes sont les pistes suivantes évoquées par l’auteur. Le
Congrès des notaires de France, en 1999, avait proposé que les parents,
tout en restant titulaires de l’autorité parentale, puissent conférer à un
tiers le pouvoir d’accomplir des actes de la vie courante de l’enfant, pouvoir
établi en la forme authentique et révocable unilatéralement. Le rapport de
la Commission Dekeuwer-Defossez proposait lui de « construire un statut
de tiers chargé de prendre l’enfant à charge » pour créer un système de
mandat permanent en cas de situations de crises au bénéfi cie essentiellement
des beaux-parents et grands-parents. Or, l’idée d’un mandat par
acte authentique et celle d’une délégation partielle entérinée par le juge
de l’autorité parentale « permettrait de créer entre l’enfant d’un parent
homosexuel et le compagnon de celui-ci des liens de solidarité familiale,
exclusifs de toute idée de fabrication des liens de fi liation » 14 . Dans cette
éventualité, « il ne s’agirait plus de reconstituer aux yeux de l’enfant un
couple de parents », ce qui permettrait au Conseil d’État d’atténuer la
sévérité de sa jurisprudence relative au refus d’agrément 15 .
(1) J. Rubellin-Devichi, « Faut-il réformer l’adoption ? », Dr famille, Hors série décembre 2000, p. 47
(2) Cons. Const., 9 novembre 1999, JO, 16 nov. 1999, p. 16962
(3) A. Gouron-Mazel, « Juge de la famille et homosexualité », Dr famille, janvier 2002, p. 4
(4) Dr. famille 2000, comm. n° 45, observations A. Gouttenoire-Cornut ; F. Sudre, JCP, G. 2000, I, 203, n° 11
(5) P. Murat, « Vers la famille homosexuelle par adoption ? », Dr famille, avril 2000, p. 4
(6) Idem
(7) CE, 9 octobre 1996, JCP G 1997, II, 22766, concl. C. Maugüé
(8) R. Piastra, note sur CAA Nancy, 21 décembre 2000, D. 2001, n° 20, p. 1575
(9) CE, 9 octobre 1996, Département de Paris, JCP G 1997, II, 22766, concl. C. Maugüé ; CE, 12 février 1997, M me Parodi et M me Bettant, Rev. fr. Dr admin., 1997, p. 441 ;
CAA Lyon, 7 juillet 1999, AJDA, 1999, jurisp. P. 1033
(10) TA Besançon, 24 février 2000, M elle B./Département du Jura, DA, mars 2000, I, p. 14, concl. F. Garde
(11) Pour une présentation de droit comparé voir Les documents de travail du Sénat, n°LC 100, janvier 2002, consacrés à l’homoparentalité
(12) H. Fulchiron, « La reconnaissance de la famille homosexuelle aux Pays-Bas », JCP, G., 2 mai 2001, p. 1033
(13) J. Flauss Diem, « Couples de même sexe et famille. Version anglaise (à propos de la décision Fitzpatrick du 28 octobre 1999) », Dr famille, décembre 2000, p. 8
(14) Souligné par nous
(15) J. Rubellin-Devichi, article précité, spéc. p. 50
22 AVRIL 2002 • LA GAZETTE

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N° de commission paritaire : 63.333
Directeur de la publication : Jacques Guy
Composition : Groupe Moniteur
Tirage : Roto-France Impression (Emerainville)
Dépôt légal : avril 2002