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Jdm5_67-68_FT Domanialité 6/05/05 11:06 Page 67
Quels moyens d’action contre
un occupant sans titre du domaine public ?
L’occupation sans titre du domaine public peut résulter
d’un usage exclusif d’une dépendance domaniale sans
autorisation unilatérale ni contrat d’occupation. Elle peut
également résulter de la continuation d’une occupation
postérieurement à l’expiration d’un titre. En principe, il
est fait obligation à la personne publique de mettre fin à
une telle situation (1) . Aussi nous a-t-il semblé utile de faire
le point sur les moyens d’action dont dispose la personne
publique à l’encontre des occupants sans titre.
1. Les actions répressives : les contraventions
A la faveur d’un premier niveau de protection, la personne
publique est tenue (2) , lorsqu’elle est informée des faits
constitutifs d’une contravention de voirie ou de grande
voirie, de poursuivre son auteur devant le juge compétent.
En ce domaine, le maire a compétence liée.
> La contravention de voirie
L’article R. 116-2 du Code de la voirie routière soumet à
l’emprise de la contravention de grande voirie les atteintes
à l’intégrité domaniale résultant d’empiétements et
d’occupations sans autorisation préalable. En vertu de
l’article 1 er du décret-loi du 28 décembre 1926, repris par
l’ordonnance du 27 décembre 1958, les poursuites que peuvent
engendrer les contraventions de voirie relèvent de la
compétence du tribunal de police.
En pratique, sont compétents pour constater les infractions,
les agents de police municipale sur les voies de toutes natures,
les gardes champêtres et gardes assermentés, et, sur les
routes relevant de leurs attributions, les ingénieurs des ponts
et chaussées, les ingénieurs de travaux publics de l’Etat assermentés…
Juridiquement, aucun formalisme particulier ne
semble s’imposer quant à la rédaction de la contravention
de voirie (voir l’encadré page suivante).
Il appartient au tribunal saisi de prononcer la peine d’amende.
Seules, la force majeure (3) et la démence peuvent constituer
des circonstances exonératoires. Ultime précision, en
vertu de l’article L. 116-6 du Code de la voirie routière,
l’action en réparation est imprescriptible lorsque l’occupant
sans titre a généré une dégradation du domaine
public.
> La contravention de grande voirie
Relève de la contravention de grande voirie, « tout fait
sanctionné par un texte spécial et découlant de la méconnaissance
de l’obligation de respecter soit l’intégralité
matérielle d’une dépendance du domaine public autre que
la voirie routière, soit l’usage auquel cette dépendance est
également destinée » (4) .
DOMANIALITÉ
Sont donc soumises à de telles contraventions les dépendances
communales qui ne constituent pas la voirie routière.
Toutefois, l’examen précis des pouvoirs de police
du maire met en évidence un débordement de ses compétences
du strict cadre communal.
* Il en est ainsi, par exemple, concernant la police des
eaux. Dans ce cadre, en effet, la police municipale des communes
riveraines de la mer s’exerce sur le rivage de celle-ci
jusqu’à la limite des eaux (5) .
* Autre exemple : l’article L. 2212-2-3 du Code général
des collectivités territoriales (CGCT) fonde la compétence
du maire à l’égard des ports maritimes. A cet effet, le
maire voit peser sur sa personne l’obligation de sanctionner
les occupations sans titre de dépendances qui ne sont
pas stricto sensu du ressort de la commune.
La condamnation peut revêtir différentes formes. Elle
peut consister en un remboursement des frais de procèsverbal
et en la remise en état de la dépendance occupée
illicitement soit par la personne publique aux frais du
responsable objectif, soit directement par ce dernier. La
force majeure, comprenant l’erreur de l’administration se
pose comme l’unique cause d’exonération, à condition
qu’elle constitue l’unique motif de l’occupation. Dans ce
sens, n’est pas recevable, par exemple, la circonstance qu’un
permis de construire ait autorisé l’empiètement sur le
domaine public (6) .
2. Les actions en expulsion
fiches techniques
Avec l’expulsion, c’est un autre outil juridique qui s’offre
au maire. Cette action induit depuis peu le principe de la
compétence du juge administratif reléguant au rang de
dérogation celle du juge judiciaire. A côté de l’expulsion,
l’exécution d’office se pose comme une ultime alternative
dans la lutte contre les occupations sans titre.
> La compétence de principe
du juge administratif en matière d’expulsion
La question de l’expulsion d’un occupant sans titre du
domaine public repose sur une subtile cohabitation des
compétences administrative et judiciaire. Une décision du
tribunal des conflits du 24 septembre 2001 (7) est venue clarifier
les choses sur le sujet :
7 désormais, les litiges nés de l’occupation sans titre du
domaine public relèvent de la compétence exclusive du
juge administratif ;
7 d’autre part, et c’est là une donnée primordiale, en
matière d’expulsion, le juge administratif n’est pas en
mesure d’accorder de délai à l’occupant sans titre pour
quitter les lieux (8) .
suite page 68 >
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Rapport de constatation (exemple)
Affaire : (nom du contrevenant)
Objet : (exemple : empiètement des tables d’un restaurent
sur la voirie sans autorisation et présence d’un
dépôt d’immondices) article L. 116-1, R. 116-2 du Code
de la voirie routière, R. 610-5 du Code pénal et 99.2 du
règlement sanitaire départemental du……………,
Nous soussigné, ………… agent de police municipal
Vu les articles 21-2 alinéa 1 du Code de procédure
pénale,
Revêtu de notre tenue d’uniforme et muni des insignes
apparents de notre qualité, en exécution des ordres
reçus, rapportons les opérations suivantes :
Assisté de …………………… agent de surveillance
de voie publique,
Rapportons les faits suivants :
le lundi 16 mai 2005, à 14 heures, en patrouille 15, rue
……………………………………, nous constatons
la présence de tables de restaurant et d’immondices
sur la voie publique :
ltables déposées sans autorisation municipale ;
limmondices constitués de cartons et de restes de
nourriture en décomposition à même le sol dégradant
la chaussée.
14 h 15, fin de notre intervention.
> suite de la page 67
L’expulsion ne saurait être constitutive d’une voie de
fait, à moins que la commune ne détruise les biens de
l’occupant alors qu’aucune urgence ne l’imposait (9) . Souligner
la compétence de principe du juge administratif
laisse toutefois en suspens la question de la portée du
revirement jurisprudentiel engendré par la décision du
tribunal des conflits. Celle-ci sonne-t-elle le glas de la
compétence judiciaire ou lui ménage-t-elle une place
résiduelle ?
> Les exceptions de compétence judiciaire
Quelques bastions de compétence judiciaire, expressément
prévus par les textes, existent encore en pratique, à titre
dérogatoire. A cet égard, peuvent être citées l’expulsion
des occupants sans titre des voies publiques au titre de
l’ordonnance du 27 décembre 1958 ou encore celle des
gens du voyage en situation illicite, et ce, qu’il s’agisse du
domaine public ou du domaine privé en vertu de la loi du
5 juillet 2000 (10) .
> L’urgence
Quand il y a urgence, la personne publique peut également
obtenir l’expulsion de l’occupant privatif à la faveur
du référé conservatoire. En vertu de l’article L. 521-3 du
Code de la justice administrative, cette procédure permet
au juge administratif des référés « d’ordonner toutes
mesures utiles sans faire l’objet d’aucune décision administrative
». Pour ce faire, encore faut-il que l’urgence de la
68 – Journal des Maires – mai 2005 – www.journaldesmaires.com
DOMANIALITÉ
situation soit avérée. Par exemple, tel peut être le cas
lorsque le maire d’une commune demande l’évacuation
de locaux dont l’état de délabrement présente un risque
pour la sécurité (11) . L’acuité de l’urgence n’est en revanche
pas avérée lorsque l’occupation sans titre « n’apporte
pas d’entrave au fonctionnement normal du service
public » (12) . Dans une telle situation, l’expulsion d’urgence
ne saurait être prononcée. Le cas échéant, le juge
judiciaire des référés est également compétent pour
prononcer l’expulsion d’un occupant sans titre du domaine
public. Toutefois, la sphère d’intervention du juge civil
du fond ayant été amputée par le tribunal des conflits, le
domaine de compétence du juge judiciaire des référés
s’en est trouvé symétriquement diminué. Au surplus,
l’expulsion ne peut être prononcée qu’à la condition
qu’il n’y ait pas lieu d’interpréter ou de jauger la validité
d’un titre d’occupation (13) .
> L’exécution d’office
L’exécution d’office constitue la faculté dont dispose la
personne publique pour exécuter elle-même ses décisions
au moyen de la contrainte.
En pratique, le recours à l’exécution d’office peut être envisagé
dans trois hypothèses :
7 lorsque le maire n’est pas en mesure d’obtenir le prononcé
d’une condamnation pénale ;
7 lorsqu’un texte particulier autorise le maire à recouvrer
l’intégrité physique du domaine public au moyen de l’exécution
d’office ;
7 lorsque la situation commande une urgence particulière (14)
.
Notes
Vincent Lewandowski
doctorant en droit public
enseignant vacataire au CNAM
vlewand@hotmail.fr
(1) Conseil d’Etat, 11 mars 1984, M. et M me Arribey, n° 02450.
(2) Conseil d’Etat, 23 février 1975, Assoc. des amis des chemins de
ronde, Leb., p. 75.
(3) Cass. crim., 26 juin 1957, Bull. crim., p. 959.
(4) Jean-Claude Périer, Voirie : in Répertoire de contentieux
administratif, Dalloz, 1998, n° 4.
(5) Voir en ce sens l’article L. 2212-3 du Code général des collectivités
territoriales.
(6) Conseil d’Etat, 29 mai 1996, Gaggioli, n° 142927.
(7) Tribunal des conflits, 24 septembre 2001, Société BE Diffusion
c/ RATP et société Promo Métro, CJEG, avril 2002, p. 217, note
Ph. Yolka.
(8) Conseil d’Etat, 13 février 1991, Thomas, n° 78404.
(9) Tribunal des conflits, 4 juillet 1991, Assoc. Maison des jeunes
et de la culture Boris Vian, n° 02662.
(10) Loi n° 2000-614 du 5 juillet 2000 relative à l’accueil des gens
du voyage.
(11) Conseil d’Etat, 28 novembre 1980, Société d’exploitation des
sous produits des abattoirs, n° 24240.
(12) Conseil d’Etat, 23 juin 1986, Muséum national d’histoire
naturelle, n° 68261.
(13) Cass. civ., 10 octobre 1956, AJDA, 1957, II, p. 46.