Mon message est simple: le new public management ... - IDHEAP

LE "NEW PUBLIC MANAGEMENT": EST-CE LA PANACEE? *
Mon message est simple: le new public management, selon ses auteurs
britanniques et ensuite américains, représente un véritable défi pour le secteur
public suisse. Mais ceci plutôt dans le sens d'une véritable remise en question
dangereuse que d'un apport fructueux à une rénovation de nos institutions qui
est incontestablement nécessaire.
Je m'explique. Dans son article "A Public Management for all Seasons", publié
en 1991, Christopher Hood, l'un des fondateurs principaux de ce nouveau
mouvement, résume les 7 points du NPM de la manière suivante:
• contrôle de chaque unité administrative par un manager qui dispose d'un
espace de manoeuvre important dans la gestion des politiques qu'il doit
mener (contrôle par le "performance reporting": ce que l'on ne peut pas
mesurer ne sera pas atteint);
• définition d'objectifs et de standards (paramètres?) explicites pour la mise en
oeuvre, d'indicateurs de succès, si possible sous forme quantitative
("mission-driven government") ("separation of strategic planning and
operational execution") ("performance measurement") ("separation of
founder and provision fonctions");
• mise au centre de toute activité administrative du produit au détriment du
processus de production, car les prestations de l'administration sont à
valoriser à partir des "résultats" et non pas des procédés ("management by
results");
• abandon des structures monolithiques de l'Etat, désenchevêtrement du
secteur public par la création d'agences indépendantes munies d'un budget,
d'objectifs clairement définis et d'un management propre (décentralisation
administrative; structures de holding) ("decentralised tent structures instead
of central palace organisations");
* Discours du 30 septembre 1994 lors de la cérémonie de la remise des diplômes à
l'IDHEAP. – publié dans: Revue suisse de science politique 1 (4) 1995: 130-138.

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• introduction de mandats clairs de ses agences sous forme de contrats de
prestations qui doivent être fournies en ayant le plus souvent recours au
marché compétitif (par le sourcing out ou le sourcing in) (par exemple par le
"bench marking", le "competitive tendering");
• remplacement du style militaire de la bureaucratie par un management tel
qu'il est pratiqué dans le privé (salaires au mérite, gestionnaire des
ressources humaines, abandon du statut du fonctionnaire) ("lean
management");
• réduction des coûts par produit (introduction de la vérité des coûts) "do more
with less" (abandon des principes budgétaires annuels) ("maximum value -
for - money orientation") ("earning rather than spending") ("cost accounting,
controlling").
S'ajoutent à ce concept initial, sur la base d'expériences pratiques faites en
Australie, en Nouvelle-Zélande, au Canada en Grande-Bretagne et aux Etats-
Unis, mais aussi grâce à l'adaptation de ce concept au niveau suisse,
notamment par le professeur Buschor, les point suivants:
• l'orientation de l'administration vers les besoins des clients ("customer
empowerment"; introduction de véritables sondages auprès des clients);
• abandon des principes de la programmation conditionnelle en faveur d'une
programmation finale de l'administration;
• garantie de la liberté de choix pour les citoyens parmi une gamme plus
élargie de prestations étatiques (par exemple par la distribution de bons
("vouchers", "chash grants") pour la formation, l'aide sociale, la santé, etc.;
Le NPM part de l'idée de la gestion et du contrôle de l'administration à partir de
son output. Le résultat compte. Le budget, à libre disposition des agence, sera
formulé en fonction du nombre et de la qualité de ses produits fournis par
l'administration en question dans un délai donné. Comme ces produits sont
censés servir les citoyens-clients, ils devraient davantage être forgés d'après
les intérêts exprimés par le biais de sondages, etc.

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Qui ne dira pas que ce NPM vient exactement au bon moment: il va nous aider
à réduire les déficits, il va économiser les coûts, dynamiser la fonction publique,
enfin, introduire la vérité des coûts et, tout comme une baguette magique, enfin
réveiller nos administrations publiques de leur "sommeil de la belle au bois
dormant".
Certes, le nouveau mouvement, fruit incontestable d'un curieux mélange du
reaganisme et du thatcherisme des année 80, des nouveaux concepts de
management dans le monde des entreprises privées et de transformations
réelles intervenues au niveau des administrations publiques sous forme d'un
effondrement de l'Etat unique vers un système polycentrique et de juxtaposition
de politiques publiques individuelles sans véritable centre décisionnel méritant
le nom de "gouvernement" ("governements"), apporte sur le plan pratique une
série de modernisations nécessaires, qui ont d'ailleurs déjà été discutées avant
l'arrivée du NPM. Il s'agit notamment de
• la nécessité d'une vérité des coûts et de la prise en compte de l'efficience
dans la production des différents types de prestations de l'Etat (ne serait-ce
que pour revaloriser l'image de l'Etat et, partant, faire la preuve du besoin
des moyens financiers utilisés par la fonction publique);
• la nécessité de structurer davantage les administrations publiques en
fonction des produits et des besoins des clients et non pas en fonction des
différentes législations. Ceci nécessite une importante restructuration du
secteur public qui devrait être appuyée par davantage de généralistes et
moins de spécialistes, la fonction publique n'étant plus appelée à administrer
des lois mais à gérer des problèmes;
• plus de compétitivité dans le secteur publique, notamment en recourant
davantage au "sourcing out" pour autant que dans le "out" il y ait une
véritable économie de marché compétitif et non pas monopolistique ou
oligopolistique;
• la réduction des hiérarchies (surtout intermédiaires) réalisée par une plus
forte responsabilisation des unités administratives opérationnelles;
• l'autonomie accrue des services publics dans leurs activités opérationnelles
(moins d'ingérences de la part du politique ou de la direction stratégique).

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L'idée d'un contrat fixant les compétences mutuelles entre les décideurs
stratégiques et les managers opérationnels protège le gouvernement contre
des détails (vétilles?) dont il est envahi à l'heure actuelle.
Toutes ces innovations discutées depuis fort longtemps figurent également
dans les programme du NPM. Elles sont donc peu originales et nous avons
commencé à apprendre les raisons pour lesquelles, malgré leur évidence, on a
tant de difficulté à les réaliser.
J'arrive au message principal: les dangers du NPM.
• l'input (volonté du législateur, du peuple et des personnes concernées), la
procédure (participative ou unilatérale) et l'output (produit, impact et effet)
dans la démocratie conçue selon les règles de l'Etat de droit forment un
ensemble. La focalisation quasiment exclusive du NPM sur le seul output
risque de mettre en péril les acquis démocratiques de nos adminsitrations et
ceci surtout aux niveaux cantonal et communal. Vous le savez mieux que
moi: la mise en oeuvre est un processus politique et ne peut guère être
considérée comme la simple affaire de managers, de chiffres et de clients.
D'ailleurs: quels clients? Ceux qui demandent des permis de construire ou
ceux qui doivent être protégés contre les inconvénients de la construction?
Les élèves ou leurs parents? Les payants ou les non-payants? Il est certes
raisonnable de mettre davantage en exergue la nécessicité d'une efficience
et de considérer les outputs de l'administration publique comme des produits.
Mais ce ne sont pas des produits qu'on achète à la confection de la "Migros"
ou chez son tailleur.
• Le NPM, bien que son nom contient le terme "public", ne tient guère compte
des spécificités du management du secteur public. Selon le fameux énoncé
de Wallace Sayre, le secteur public ne ressemble au secteur privé que "in all
unimportant respects" (Allison 1983). Ce manque de différenciation se
manifeste particulièrement dans la notion d'objectifs de politiques publiques
et de leur mise en oeuvre. Selon le NPM, ces objectifs doivent être
mesurables, voire quantifiés. Celles et ceux qui ont mené des analyses de
politiques publiques savent bien que rares sont les cas où cette condition est
remplie. La non-explicité de tels objectifs est souvent voulue politiquement.
Le fait de leur complexité est souvent le résultat de négociations politiques
entre toute une série d'intérêts divergeants intervenant au niveau du

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processus politique. Le refus du politique de statuer des objectifs clairs ne
peut être interdit. Le flou est souvent dû à un manque de connaissances des
causes des problèmes traités. Dans tous les secteurs où il s'avère difficile,
voire impossible d'identifier un objectif quantifiable clair, le NPM est soit voué
à l'échec soit, par exemple, il doit se substituer au processus intimement
politique de la formulation des programmes. La conséquence en serait une
véritable tyrannie des managers.
• s'y ajoute le risque de la tyrannie des indicateurs: plus un produit est simple
plus il est quantifiable. Les produits complexes, de plus en plus nécessaires
pour pallier à des problèmes complexes, prennent beaucoup de temps,
nécessitent de longues procédures et de négociations avec les partenaires;
ils échappent à une simple démarche de quantification. De plus, l'efficience
n'à guère à faire à l'efficacité: une administration peut produire des milliers de
produits sans que le monde change et que les problèmes visés
disparaissent. Ce constat met en évidence deux risques du NPM que l'on a
d'ailleurs déjà pu observer lors de procédures de réforme d'aministrations
publiques: Premièrement, une dévalorisation des produits complexes et une
démotivation du personnel et de l'agence de les attaquer - cela ne rapporte
pas de "points". Deuxièmement, nous risquons de produire des produits pour
produire des produits et non pas pour résoudre des problèmes. On court
après des produits simples pour justifier ainsi le budget en terme de produits
quantifiables tout en perdant de vue la finalité de la démarche. Malgré la
bonne volonté initiale du NPM de juger les produits en fonction de leur utilité
pour le public, le simple manque de données sur cette utilité à quantifier
produira des administrations qui tournent en rond tout en s'éloignant du
monde extérieur. Ce qui change c'est que cette autosatisfaction gagnera,
peut-être, en rapidiité.
• le NPM mènera à une centralisation sous-jacente de notre secteur public:
pour être comparables ("bench matching"), les mesures des produits doivent
être faites selon un même modèle d'évaluation pour tous les cantons et les
communes suisses. Au vu des modèles de comptabilité communale
introduits au niveau d'un même canton, nous savons bien que de tels
modèles peuvent sensiblement influencer le comportement de ceux dont
l'action sera jugée selon ces modèles. Ils ont normalement un effet
centralisateur. Et qui décide? Seraient-ce trois comptables quelque part dans

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un bureau à Berne? Je ne peux que m'exclamer: vive la différence, soignons
le local et oublions la comparaison imposée plus haut!
• le NPM induit à une politisation des managers: force est de constater que
tout processus de mise en oeuvre de politiques publiques est, dans le futur
comme dans le passé, une démarche politico-technique nécessitant des
jugements de valeur en cours de route. Ces jugements dépassent les
simples calculs d'efficience tels qu'applicables dans le secteur privé.
Comment traiter les oppositions, quel poids attribuer aux implications socioéconomiques,
socio-culturels et socio-politiques de toute décision publique,
etc.? Le manager publique devant assumer la responsabilité pour ses
décisions nécessite sans aucun doute, aussi selon le NPM, un appui
politique. Aujourd'hui, il affiche sa couleur; demain il sera obligé de la cacher
derrière des chiffres soi-disant neutres produits par ses comptables. Comme
ces chiffres ne seront guère neutres, le manager public risque de devenir un
manager politique. Ce qui était censé encourager un discours rationnel, ce
repolitisera.
On pourrait fort bien continuer la liste de ces interrogations. Est-ce que le
sourcing out que nous pratiquons en Suisse depuis plus longtemps qu'il n'est
pratiqué en Grande-Bretagne ou en France qui, eux, disposaient à l'époque
d'un grand secteur d'industries nationalisées, n'est-il pas considéré aujourd'hui
comme une source d'inflation des coûts à cause de la cartellisation des
marchés? Y aura-t-il véritablement compétition dans ce secteur paradisiaque de
l'économie privée? D'ailleurs, un simple regard sur les marchés de conseil en
NPM ne montre-t-il pas lui aussi des tendances vers une cartellisation et vers
des "cosy relationships" entre l'Etat demandeur et des bureaux privés
fournisseurs de prestations publiques?
Non. Comme le dit mon collègue Hans Brinckmann, pour l'Allemagne, le NPM
ne peut guère être considéré comme un remède utile pour la modernisation du
secteur public. Méfions-nous des nouveaux termes. Le NPM n'a pas fait ses
preuves en Grande-Bretagne où une analyse scientifique des premiers résultats
a, bien au contraire, montré que la formule "is largely about increasing
efficiency and cost savings, despite the market jargon surrounding it". La qualité
des prestations de l'Etat, toujours selon le même rapport, n'a guère pu être
amélioré. Comme le disait séchement le syndic de la ville de Berne: "Wir dürfen
uns nicht ins Bockshorn jagen lassen. In der Schweiz sind wir gar nicht so

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schlecht organisiert, wie es uns manchmal vorkommen muss, insbesondere
wenn die PR-Maschinerie aus den sendungsbewussten "new public
management-Städten" in unseren Ohren dröhnt." George Downs und Patrick
Larkey l'ont déjà dit dans leur fameux ouvrage en 1986, intitulé "The Search for
Government Efficiency. From Hybris to Helplessness". On ne peut pas
améliorer l'efficience dans le vide "without changing the government's basic
character". Bien avant que le fameux livre "Reinventing Government" fut écrit,
ses auteurs lui ont prédit son destin. Ils resteront des "hollow monuments to
great expectations and great naivety". Toute innovation dans le secteur public,
aussi efficiente qu'elle soit, doit servir la cause publique. Si, en même temps,
elle permet des économies, elle est d'autant plus souhaitable. Mais si, au
contraire, elle ne donne pas de véritables améliorations au niveau des
prestations pour toutes les couches de la population concernée et qu'elle remet
en cause des valeurs constitutionnellement hautement précieuses tels que le
principe démocratique ou celui de l'Etat de droit, elle doit être considérée avec
beaucoup de précaution aussi spectaculaire et populaire qu'elle puisse paraître.
C'est probablement le non-spectaculaire qui apporte plus de fruits que les
modes éphémères tel que le NPM.