KIINTEISTÖPALVELUT JULKISENA HANKINTANA - TKK
KIINTEISTÖPALVELUT JULKISENA HANKINTANA - TKK
KIINTEISTÖPALVELUT JULKISENA HANKINTANA - TKK
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
Teknillisen korkeakoulun rakentamistalouden laboratorion raportteja 236<br />
Helsinki University of Technology Construction Economics and Management Reports 236<br />
Espoo 2007 <strong>TKK</strong>-RTA-R236<br />
<strong>KIINTEISTÖPALVELUT</strong> <strong>JULKISENA</strong> <strong>HANKINTANA</strong><br />
Antti Tieva Juha-Matti Junnonen
Teknillisen korkeakoulun rakentamistalouden laboratorion raportteja 236<br />
Helsinki University of Technology Construction Economics and Management Reports 236<br />
Espoo 2007 <strong>TKK</strong>-RTA-R236<br />
<strong>KIINTEISTÖPALVELUT</strong> <strong>JULKISENA</strong> <strong>HANKINTANA</strong><br />
Antti Tieva Juha-Matti Junnonen<br />
Helsinki University of Technology<br />
Department of Civil and Environmental Engineering<br />
Laboratory of Construction Economics and Management<br />
Teknillinen korkeakoulu<br />
Rakennus- ja ympäristötekniikan osasto<br />
Rakentamistalouden laboratorio
Jakelu:<br />
Teknillinen korkeakoulu<br />
Rakentamistalous<br />
PL 2100<br />
02015 <strong>TKK</strong><br />
Puh. (09) 451 3743<br />
Fax (09) 451 3758<br />
E-mail: leena.honkavaara@tkk.fi<br />
© <strong>TKK</strong> Rakentamistalous<br />
ISBN 978-951-22-8738-3<br />
ISBN 978-951-22-8739-0 (pdf)<br />
ISSN 1456-9329<br />
Picaset Oy<br />
Helsinki 2007<br />
1. painos
TEKNILLINEN KORKEAKOULU<br />
http://www.tkk.fi/<br />
Osasto/laboratorio ja URL/verkko-osoite<br />
Rakennus- ja ympäristötekniikan osasto/ Rakentamistalous<br />
http://www.cem.tkk.fi/fsr/<br />
Tekijät<br />
Tieva, A., Junnonen, J-M<br />
Julkaisun nimi<br />
Kiinteistöpalvelut julkisena hankintana<br />
TIIVISTELMÄSIVU<br />
Julkaisija<br />
Teknillinen korkeakoulu<br />
Rakentamistalouden laboratorio<br />
Tiivistelmä<br />
Tämä julkaisu liittyy julkisen hankintayksikön tekemään kiinteistöpalveluiden hankintaprosessiin ja siinä noudatettaviin<br />
menettelytapoihin. Julkaisun tavoitteena on selkeyttää kiinteistöpalveluiden hankinnassa noudatettavia<br />
hankintalainsäädännön määräyksiä sekä selventää käytännön toimijoille mahdollisia toimintatapoja.<br />
Kiinteistöpalveluiden julkiseen hankintaan liittyvä tutkimus on ajankohtainen useastakin syystä. Suomessa on<br />
käynnissä julkisia hankintoja koskeva lainsäädäntöuudistus, joka muuttaa hankintaan liittyviä toimintamenettelyitä.<br />
Uuden hankintalain kansallisten kynnysarvojen raja palveluhankinnoissa on 15 000 euroa. Tämä merkitsee,<br />
että suuri osa julkisista kiinteistöpalveluhankinnoista joudutaan kilpailuttamaan hankintalain mukaan. Tutkimus<br />
on myös ajankohtainen siitä syystä, että vastaavantyyppistä hankintalainsäädännön ja kiinteistöpalvelujen suhdetta<br />
koskevaa tutkimusta on Suomessa tehty suhteellisen vähän.<br />
Julkisten hankintojen sääntelyn tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä siten, että käytettävissä olevilla<br />
resursseilla pystytään hankkimaan laadultaan parhaita palveluita. Tavoitteena on lisäksi julkisten palveluiden<br />
tehostaminen ja laadun parantaminen. Julkisten kiinteistöpalveluiden hankinnassa keskeisiä periaatteita ovat<br />
kilpailun aikaansaaminen sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Nämä periaatteet<br />
asettavat vaatimuksia kiinteistöpalveluiden hankinnassa sovellettaville menettelyille sekä tarjousten valintaan<br />
liittyville arviointikriteereille.<br />
Valtaosa kiinteistöpalveluista hankitaan rajoitetulla hankintamenettelyllä. Tällöin hankintayksikkö voi asettaa<br />
tarjouskilpailuun osallistuville palveluntuottajille kriteereitä ja siten rajata tarjouskilpailuun osallistuvien palveluntuottajien<br />
määrää. Palveluntuottajille asetettavat kriteerit eivät kuitenkaan saa rajoittaa kilpailua eivätkä<br />
myöskään suosia tai syrjiä eri palveluntuottajia. Hankintayksikkö voi asettaa kriteereitä koskien palveluntuottajan<br />
taloudellista asemaa ja liikevaihtoa, henkilökunnan määrää tai yrityksen toimintahistoriaa. Hankintayksikön<br />
ei voi kuitenkaan asettaa sellaisia kriteereitä, jotka eivät ole perusteltuja hankinnan kohde huomioon ottaen.<br />
Hankintayksikön ei siten ole hyväksyttävää asettaa esimerkiksi niin korkeita liikevaihtoja tai henkilökunnan määrää<br />
koskevia vaatimuksia, jotka eivät ole hankkeen kohde huomioon ottaen perusteltuja.<br />
Mikäli tarjousten valintaperusteena käytetään kokonaistaloudellisesti edullisuutta, on tarjousten vertailuperusteiden<br />
ja painottamisen etukäteen ilmoittaminen pakollista. Tarjouksen valinnassa on käytettävä objektiivisiä ja<br />
yksiselitteisiä hankittavaan kiinteistöpalveluun liittyviä tekijöitä eikä saa antaa hankintayksilölle rajoittamatonta<br />
valinnanvapautta. Tarjouksen valinnassa onkin käytettävä objektiivisia ja yksiselitteisiä hankittavaan kiinteistöpalveluun<br />
liittyviä tekijöitä. Samoja kriteereitä ei voida käyttää palveluntuottajan kelpoisuuden ja tarjouksen<br />
paremmuuden arvioinnissa.<br />
Asiasanat (avainsanat) ja luokat<br />
Julkinen hankinta, kiinteistöpalvelut, hankintalainsäädäntö<br />
Paikka<br />
Espoo<br />
ISBN (painettu)<br />
978-951-22-8738-3<br />
ISBN (elektroninen)<br />
978-951-22-8739-0 (pdf)<br />
Vuosi<br />
2007<br />
URL (verkko-osoite)<br />
http://www.cem.tkk.fi/fsr/publications.htm<br />
Sivumäärä<br />
91<br />
Julkaisun kieli<br />
suomi<br />
ISSN ja osan numero tai raporttitunnus (painettu)<br />
1456-9329 <strong>TKK</strong>-RTA-R236<br />
ISSN ja osan numero tai raporttitunnus (elektroninen)<br />
4<br />
Tiivistelmän kieli<br />
suomi
Alkusanat<br />
Tämä työ on osa Teknillisen korkeakoulun Rakentamistalouden laboratorion ”Palvelun-<br />
tuottajan valintaan vaikuttavat tekijät liike-elämän palveluissa (PATA)” –<br />
tutkimushanketta. Hankkeen tavoitteena on lisätä ymmärrystä kiinteistöpalveluhankin-<br />
toihin vaikuttavista tekijöistä. Tässä osatutkimuksessa on selvitetty hankintalainsäädäntöön<br />
vaikutuksia kiinteistöpalveluiden hankintaan ja niissä noudatettaviin menettelyihin.<br />
PATA -tutkimushankkeen päärahoittajana toimi Tekes. Lisäksi tutkimusta ovat rahoittaneet<br />
useat yritykset, joiden edustajista on myös muodostettu tutkimuksen johtoryhmä.<br />
Esitämme suuret kiitokset tutkimuksen rahoittajille sekä tutkimusta ohjanneille johtoryhmän<br />
jäsenille.<br />
Satu Haaparanta<br />
Matti Heinonen<br />
Thomas Hollfast<br />
Jyrki Kalavainen<br />
Kari Kangasmaa<br />
Sirpa Kokki<br />
Seppo Korhonen<br />
Pekka Metsi<br />
Tekes<br />
SKV<br />
Wärtsilä<br />
VTT<br />
Pohjola Oyj<br />
YLE<br />
SOK<br />
Pöyry Building Services Oy<br />
Jani Nieminen<br />
Pekka Hapuoja<br />
Maarit Leppänen<br />
Raija Valtiala<br />
Heimo Valtonen<br />
Sato<br />
Helsingin kaupunki<br />
ISS Palvelut<br />
<strong>TKK</strong><br />
Senaatti-kiinteistöt<br />
Tutkimusraportin kirjoittamisesta on vastannut tutkija Antti Tieva ja tutkimuspäällikkö<br />
Juha-Matti Junnonen.<br />
Espoossa 15.3.2007<br />
5
SISÄLLYSLUETTELO<br />
TIIVISTELMÄ<br />
ESIPUHE<br />
1 JOHDANTO.......................................................................................................................................7<br />
2 JULKISEN HANKINTALAINSÄÄDÄNNÖN KESKEISET PERIAATTEET................................9<br />
3 JULKISEN HANKINNAN KÄSITE ...............................................................................................16<br />
4 HANKINTAYKSIKKÖ JA KILPAILUTTAMISVELVOLLISUUS ..............................................19<br />
4.1 HANKINTAYKSIKÖISTÄ ............................................................................................................19<br />
4.2 KILPAILUTTAMISVELVOLLISUUDESTA .....................................................................................21<br />
5 HANKINTAMENETTELYT ...........................................................................................................25<br />
5.1 YLEISTÄ...................................................................................................................................25<br />
5.2 AVOIN JA RAJOITETTU MENETTELY..........................................................................................26<br />
5.3 NEUVOTTELUMENETTELY JA KILPAILULLINEN NEUVOTTELUMENETTELY................................34<br />
5.4 PUITEJÄRJESTELY.....................................................................................................................38<br />
6 TARJOUSPYYNTÖ JA TARJOUS.................................................................................................41<br />
6.1 TARJOUSPYYNNÖISTÄ ..............................................................................................................41<br />
6.1.1 Hankinnan kohteesta ..........................................................................................................46<br />
6.1.2 Tarjoajien valintaa koskevat kriteerit.................................................................................47<br />
6.1.3 Arviointiperusteet tarjouspyynnössä...................................................................................50<br />
6.1.4 Tarjousten arviointiperusteiden ero tarjoajien kelpoisuusvaatimuksiin.............................55<br />
6.2 TARJOUKSISTA.........................................................................................................................56<br />
6.2.1 Yleistä .................................................................................................................................56<br />
6.2.2 Tarjoajan poissulkeminen tarjouskilpailusta......................................................................57<br />
7 TARJOUSVERTAILU JA TARJOUSKILPAILUN RATKAISEMINEN ......................................60<br />
7.1 TARJOUSVERTAILUSTA JA TARJOUSTEN VALINNASTA..............................................................60<br />
7.1.1 Yleistä .................................................................................................................................60<br />
7.1.2 Arviointiperusteista ............................................................................................................62<br />
7.1.3 Oikeustapauksia .................................................................................................................65<br />
7.2 HANKINTAPÄÄTÖKSISTÄ JA –SOPIMUKSISTA ...........................................................................72<br />
8 OIKEUSTURVAKEINOISTA.........................................................................................................76<br />
8.1 MARKKINAOIKEUDESTA ..........................................................................................................76<br />
8.2 SEURAAMUKSISTA ...................................................................................................................77<br />
9 POHDINTAA KOSKIEN KIINTEISTÖPALVELUIDEN HANKINTAA .....................................82<br />
10 YHTEENVETO................................................................................................................................85<br />
LÄHDELUETTELO ..................................................................................................................................89<br />
6
1 JOHDANTO<br />
Tämä tutkimusraportti koskee kiinteistöpalvelujen julkisia hankintoja. Julkaisu on ajan-<br />
kohtainen useastakin syystä. Ensinnäkin tällä hetkellä Suomessa on käynnissä lainsää-<br />
däntöuudistus, jossa laki julkisista hankinnoista uudistuu ja lähitulevaisuudessa tulee<br />
sovellettavaksi uusi hankintalaki. Toiseksi julkaisu on ajankohtainen, sillä vastaavan-<br />
tyyppistä hankintalainsäädännön ja kiinteistöpalvelujen suhdetta koskevaa tutkimusta<br />
on Suomessa tehty suhteellisen vähän. Tässä mielessä raportti tuo uusia näkökulmia<br />
kyseisen suhteen tutkimukseen.<br />
Julkaisu on ajankohtainen myös sen vuoksi, että yleisesti julkisten hankintojen saralla<br />
tapahtuu paljon. Aiheen tiimoilta käydään paljon keskustelua, julkiset hankintayksiköt<br />
keskittävät hankintojaan ja pyrkivät parantamaan hankintaosaamistaan. Lisäksi julkisten<br />
hankintojen kansantaloudellinen merkitys ja arvo ovat huomattavan suuria. Näiden<br />
seikkojen pohjalta, voidaan todeta, että kyseisen kaltaiselle tutkimukselle ja julkaisulle<br />
on ollut yleisesti tarvetta. Julkaisulla pyritäänkin tuomaan lisää tietoutta julkisten hankintojen<br />
toteuttamisesta kiinteistöpalveluhankinnoissa.<br />
Raportin työstäminen on toteutettu seuraavalla tavalla. Ensinnäkin perustan tarkasteluille<br />
on muodostanut uudistunut hankintalaki. Tähän liittyen on tarkasteltu hallituksen<br />
esitystä uudeksi laiksi julkisista hankinnoista 1 . Lakiehdotusta on tarkasteltu ja analysoitu<br />
kauttaaltaan, kuitenkin keskittyen tiettyihin osakokonaisuuksiin, kuten esimerkiksi<br />
tarjouspyyntöön, tarjoukseen ja tarjousvertailuun. Tavoitteena on ollut huomioida tekijöitä,<br />
jotka vaikuttavat kiinteistöpalveluhankinnan toteuttamiseen.<br />
Toiseksi, julkaisua on työstetty hyödyntämällä yli 60 oikeustapausta. Analysoinnin kohteena<br />
ovat olleet kilpailuneuvoston päätökset, markkinaoikeuden ratkaisut, korkeimman<br />
hallinto-oikeuden ratkaisut, Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen ratkaisut sekä yksi Itä-<br />
Suomen hovioikeuden ratkaisu. Tapaukset on valittu lähtökohtaisesti siten, että ne koskevat<br />
kiinteistöpalveluja. Koska tällaisia tapauksia on ollut käsittelyssä oikeusasteissa<br />
rajallinen määrä, olemme hyödyntäneet paikka paikoin myös muiden toimialojen tapauksia.<br />
Tapauksia on analysoitu lakiehdotuksen säännösten yhteydessä, jolloin ne on<br />
saatu täydentämään toisiaan. Tavoitteena on ollut tuottaa uutta informaatiota ja tietämystä<br />
juuri liittyen kiinteistöpalveluihin, mutta myös laajemmin koskien yleisesti palveluhankintoja.<br />
1 Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja<br />
postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista HE 50/2006 vp.
Kolmanneksi raportin tekemisessä on hyödynnetty alan kirjallisuutta. Kiinteistöpalvelu-<br />
ja ja julkisia hankintoja on käsitelty oikeuskirjallisuudessa niukasti, minkä vuoksi ,<br />
olemme tarkastelleet yleisiä teoksia koskien julkisia hankintoja ja erityisesti koskien<br />
hankintalainsäädäntöä. Tässä olemme hyödyntäneet sekä kansallista että kansainvälistä<br />
oikeuskirjallisuutta.<br />
8
2 JULKISEN HANKINTALAINSÄÄDÄNNÖN KESKEISET PERIAATTEET<br />
Julkisten hankintojen sääntelyn tavoitteena on tehostaa julkisten varojen käyttöä siten,<br />
että käytettävissä olevilla resursseilla pystytään hankkimaan laadultaan parhaita tuotteita<br />
ja palveluja. Samalla pyritään avaamaan julkisten hankintojen markkinat koko EU:n<br />
alueella muista jäsenvaltioista tulevalle kilpailulle. Tavoitteena on myös julkisten palvelujen<br />
tehostaminen ja laadun parantaminen sekä talouden kasvun, kilpailukyvyn ja työllisyyden<br />
edistäminen. Lisäksi hankintalainsäädännöllä pyritään edistämään elinkeinotoimintaa.<br />
Julkisia hankintoja koskeva sääntely perustuu EU:n perustamissopimukseen, hankintadirektiiveihin<br />
sekä kansalliseen lainsäädäntöön. EU:n perustamissopimuksen ja oikeusperiaatteiden<br />
vaikutus näkyy myös uuden hankintalain esitöissä 2 , joiden mukaan julkisia<br />
hankintoja koskevalla sääntelyllä pyritään edistämään EU:n perustamissopimuksen<br />
mukaista tavaroiden vapaata liikkuvuutta, palvelujen tarjoamisen vapautta sekä sijoittautumisvapautta.<br />
Hankintalainsäädännön keskeisiä periaatteita ovat kilpailun aikaansaaminen<br />
sekä tarjousmenettelyyn osallistuvien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu.<br />
Syrjintä käsittää laajasti kaikenlaisen syrjinnän, joka kohdistuu esimerkiksi luonnollisiin<br />
tai oikeushenkilöihin taikka hankinnan kohteena oleviin palveluihin. Periaatteen mukaan<br />
samanlaisia tilanteita ei saa kohdella eri tavoin ainakaan, mikäli erilaista kohtelua<br />
ei voida perustella puolueettomin syin. Tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu tarkoittaa<br />
myös sitä, että hankintayksikön määrittelee hankinnan kohteen ja ehdot sekä laatii kilpailuasiakirjat<br />
objektiivisesti. Lisäksi tärkeä periaate on avoimuusperiaate, joka on mainittu<br />
uuden hankintadirektiivin 2004/18/EY 2 artiklassa sekä hankintalain 2 §:ssä. Syrjimätön<br />
ja tasapuolinen kohtelu ei koske hankintalain sanamuodosta huolimatta pelkästään<br />
tarjouskilpailuun osallistuvia, vaan myös sellaisia toimittajia, jotka ovat tahtomattaan<br />
jääneet tarjousmenettelyn ulkopuolelle. 3 Näitä periaatteita täydentää kilpailumahdollisuuksien<br />
hyödyntämisen periaate.<br />
Hankintalailla ei ole kuitenkaan tarkoitus poistaa tai tasoittaa niitä eroja, joita toimittajien<br />
välillä on esimerkiksi taloudellisissa, teknisissä tai toiminnallisissa resursseissa.<br />
Hankintayksiköiden tuleekin hyödyntää markkinoilla jo olevaa kilpailua hinta-laatusuhteeltaan<br />
ja muutenkin hankintatarpeisiin parhaiten soveltuvan ratkaisun löytämisek-<br />
2 Julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) kokonaisuudistusta valmistelleen työryhmän muistio<br />
15.11.2004. KTM Julkaisuja 36/2004.; Hallituksen esitys Eduskunnalle laeiksi julkisista hankinnoista<br />
sekä vesi- ja energiahuollon, liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankinnoista HE<br />
50/2006 vp<br />
3 Pohjonen 2002 s. 11.<br />
9
si. Hankintayksikkö antaa kaikille toimittajille tasapuoliset ja syrjimättömät kilpailu-<br />
mahdollisuudet, mutta toimittajien menestyminen kilpailussa riippuu niiden omista kil-<br />
pailuvahvuuksista.<br />
Julkisia hankintoja koskevat säännökset koostuvat sekä oikeussäännöistä että oikeuspe-<br />
riaatteista. Oikeussäännöistä poiketen periaatteet ovat oikeusohjeita, jotka eivät suoraan<br />
määrää täydellisesti tapauksen ratkaisua, vaan antavat perusteita tiettyyn suuntaan teh-<br />
tävälle ratkaisulle. 4 Käytännössä järjestelmä perustuu oikeussääntöjen soveltamiseen,<br />
joita täydennetään periaatteilla. 5 Hankintamenettelyjen oikeussäännöt koskevat lähinnä<br />
sitä, milloin hankinnasta on järjestettävä tarjouskilpailu, miten hankinnasta on tiedotettava<br />
ja kuinka paljon osapuolia menettelyyn on hyväksyttävä. Hankintayksikölle asetettavat<br />
menettelylliset velvoitteet voidaankin johtaa pitkälti suoraan oikeussäännöistä.<br />
Oikeussäännön puuttuessa ratkaisu perustuu periaatteille. Eräät kokonaisuudet, kuten<br />
neuvottelumenettely, on jätetty pääosin periaatteiden varaan.<br />
Periaatteiden tavoitteita voidaan havainnollistaa jakamalla tavoitteet tehokkuustavoitteisiin,<br />
vapaustavoitteisiin ja oikeudenmukaisuustavoitteisiin. Periaatteet voivat suojata<br />
mitä tahansa näistä tavoitteista. Tavoitteet ovat vuorovaikutussuhteessa keskenään, joten<br />
periaate, jonka tarkoituksena on suojata yhtä tavoitetta voi välillisesti suojata myös<br />
toista. Esimerkiksi kilpailuoikeudellinen periaate, jonka tarkoituksena on suojata markkinoiden<br />
tehokkuutta voi samalla suojata oikeudenmukaisuutta, esimerkiksi kieltämällä<br />
määräävässä asemassa olevan yrityksen käyttämät kohtuuttomat ehdot. 6<br />
Tehokkuuteen liittyvillä argumenteilla on vahva asema hankintadirektiiveissä ja hankintalain<br />
esitöissä. Uuden hankintadirektiivin johdanto-osion 2 kohdassa direktiivin velvoitteet<br />
johdetaan tavaroiden vapaasta liikkuvuudesta, sijoittautumisvapauden periaatteesta<br />
ja palveluiden tarjoamisen vapauden periaatteesta. Komission vuonna 1988 jul-<br />
4 Oikeusperiaatteista ks. Pöyhönen 1988 s. 20 ss, Yleensä oikeussäännön ja oikeusperiaatteen ero johdetaan<br />
niiden yleisyysasteesta. Jaottelua voidaan näin ollen pitää suhteellisena ja se voidaan myös kyseenalaistaa.<br />
5 Ks. Arrowsmith 1996 s. 294-295, joka tarkastelee sääntöihin ja periaatteisiin perustuvien järjestelmien<br />
haittoja ja hyötyjä. Pelkästään periaatteille perustuvan järjestelmän ongelmana hän pitää sitä, etteivät<br />
yhteisöön kuuluvat jäsenvaltiot ole sisäistäneet periaatteiden noudattamista sekä sitä, että periaatteisiin<br />
liittyy syrjivän kohtelun vaara – toisaalta periaatteisiin perustuva järjestelmä mahdollistaisi taloudellisen<br />
toiminnan joustavamman kehittämisen. Ongelmaksi voisi myös osoittautua periaatteisiin perustuvan järjestelmän<br />
yhteensovittaminen kansainvälisiin hankintasäännöstöihin, jotka perustuvat pitkälti oikeussääntöihin.<br />
Kyseessä on siis viime kädessä oikeuspoliittinen valinta, jossa punnitaan järjestelmien etuja ja<br />
haittoja keskenään.<br />
6 Tavoitteista erityisesti Kuoppamäki 2003 s. 31 ss. Kuoppamäki tarkastelee muun muassa tehokkuuden<br />
eri lajeja, vapauden ilmentymiä sopimusvapaudessa, elinkeinonharjoittamisen vapaudessa ja omistusoikeudessa<br />
sekä oikeudenmukaisuutta distributiviisenä elementtinä.. Ks. myös Wilhelmsson 1995 s. 3738,<br />
joka EY-oikeudellista sopimusoikeutta tarkastellessaan katsoo markkinarationaalisten ja sosiaalisten<br />
piirteiden olevan osaksi samansuuntaisia.<br />
10
kaisemassaan selvityksessä ”The Cost of non-Europe in public procurement” julkisten<br />
hankintojen avaamisen hyödyt liitetään tehokkuuden paranemiseen. 7 Hankintalakia<br />
koskevassa hallituksen esityksessä eräänä lain tavoitteena mainitaan julkisten varojen<br />
käytön tehostaminen 8 . Julkisissa hankinnoissa tavoitellaan hankintayksikön tarpeita<br />
hinta-laatu-suhteiltaan parhaiten vastaavaa ratkaisua. Välittömien ja välillisten kustannusten<br />
lisäksi tavoitteena tulee olla myös laatuun liittyvien tekijöiden huomioon ottaminen<br />
erityisesti palveluhankinnoissa 9 .<br />
Hankintalainsäädännöllä on liittymäkohtia kilpailuoikeuteen, sopimusoikeuteen ja julkisoikeuteen.<br />
Kysymys on toisaalta markkinoiden vapauttamisesta, toisaalta siitä, millä<br />
tavalla ja minkä sisältöisenä sopimus voidaan tehdä sekä viimeiseksi julkisyhteisön<br />
toiminnan sääntelystä. 10 Hankintalainsäädäntö on laajassa merkityksessä osa EY:n kilpailuoikeutta<br />
ja sen tavoitteet ovat olennaisilta osiltaan samansuuntaisia. Hankintalainsäädäntö<br />
turvaa kilpailumekanismia yksittäisissä julkisissa hankintasopimuksissa, joiden<br />
osalta ei voida luottaa markkinoiden itseohjautuvuuteen. Lähtökohtana sekä yrityksiä<br />
että julkisia hankintoja koskevalle sääntelylle voidaan pitää perustamissopimuksen 2<br />
artiklassa mainittuja yleisiä tavoitteita, joita ovat yhteismarkkinoiden perustaminen,<br />
kansallisten rajojen poistaminen, taloudellisen toiminnan sopusointuinen kehitys ja jatkuva<br />
taloudellinen kasvu. Kilpailutavoite ja integraatiotavoite ovat läheisessä yhteydessä<br />
toisiinsa. Näin ollen tavoitteiden tarkastelussa voidaan hakea johtoa yleisen kilpailuoikeuden<br />
tavoitteista. Kilpailuoikeus suojaa kilpailua, ei kilpailijoita. 11<br />
Yhteisön oikeuskäytännössä syrjintäkiellosta sekä tavaroiden vapaata liikkuvuuden sekä<br />
palvelujen tarjoamisen vapauden sekä sijoittautumisvapauden periaatteista on johdettu<br />
muita periaatteita, kuten tasapuolisen kohtelun, avoimuuden sekä suhteellisuuden periaatteet.<br />
Julkisten hankintojen sääntely perustuu mainituille periaatteille ja periaatteiden<br />
soveltumista hankintasopimusten tekemiseen on käsitelty runsaasti yhteisön tuomioistuimessa.<br />
7<br />
ks. Arrowsmith 1996 s.48 ss. Näitä tekijöitä ovat muun muassa hankintayksiköille aiheutuva säästö,<br />
kilpailun tehostumisesta ja teollisuuden uudelleen järjestämisestä sekä kasvaneesta yrityskoosta aiheutuvat<br />
säästöt, innovaatioiden lisääntymisestä ja yritysten kansainvälisen kilpailukyvyn paranemisesta aiheutuvat<br />
säästöt.<br />
8<br />
HE 50/2006 vp. s. 1.<br />
9<br />
HE 50/2006 vp., s. 46<br />
10<br />
Erilaisista arvoista ks. McCrudden teoksessa Public Procurement: Global Revolution s. 219-221. Samassa<br />
teoksessa Arrowsmith s. 18-20 ja 23, tarkastellessaan kansallisia ja kansainvälisiä kilpailuttamissääntöjä,<br />
tiivistää yhteiset piirteet seuraavasti: (1) Mahdollisten osallistujien tietoisuus sovellettavista<br />
säännöistä, (2) Harkintavaltaa käyttävien viranomaisten toimintaa koskevat formaalit säännöt, (3) Sovellettavien<br />
sääntöjen noudattaminen tulee voida todeta, (4) Väärinkäytösten todentamiseen liittyvät menettelyt.<br />
Painotukset voivat olla kuitenkin erilaisia. Esimerkiksi avoimuusperiaate on säännönmukaisesti<br />
tunnustettu tehokkuushyötyjen näkökulmasta, mutta siitä voidaan sallia eri laajuisia poikkeuksia.<br />
11<br />
Kuoppamäki 2003 s. 56-62.. Ks. myös Arrowsmith 1996 s. 98-100.<br />
11
Periaatteista johdettuja velvollisuuksia ovat muun muassa informaation tasapuolinen<br />
jakaminen (tasapuolinen kohtelu) ja tarjouskilpailun ratkaiseminen tarjouspyynnössä<br />
määritettyjen kriteerien perusteella (tasapuolinen kohtelu), julkaisuvelvollisuudet (lä-<br />
pinäkyvyys) sekä hankinnan teknisten vaatimusten määrittäminen asianmukaisessa suh-<br />
teessa asetettuihin tavoitteisiin (suhteellisuus). Periaatteet ovat esillä myös uudessa han-<br />
kintadirektiivissä sekä uudessa hankintalaissa. 12<br />
Yhdenvertaisuus ja syrjimättömyysvaatimus kohdistuvat hankintamenettelyyn kokonaisuudessaan,<br />
ja edellyttää, että kilpailuttamisen ja tarjousmenettelyn kaikissa vaiheissa<br />
ehdokkaita ja tarjoajia kohdellaan samalla tavalla riippumatta sellaisista tekijöistä, jotka<br />
eivät liity hankinnan toteuttamiseen. Tällaisia tekijöitä ovat erityisesti ehdokkaiden tai<br />
tarjoajien kansallisuus tai sijoittautuminen johonkin jäsenvaltioon tai alueelle. Syrjimätön<br />
kohtelu edellyttää siten myös, että eri paikkakunnilta olevia ehdokkaita tai tarjoajia<br />
kohdellaan samalla tavoin kuin esimerkiksi oman kunnan yrityksiä. Oikeuskäytännössä<br />
syrjimättömyysperiaatteen on tulkittu myös tarkoittavan, että hankinnalle asetetut vaatimukset<br />
eivät saa olla paikallisia tai tiettyä aluetta tai yritystä suosivia. Vaikka hankintamenettelyn<br />
valinta ja tarjouspyyntö olisivat olleet tasapuoliset, hankinta on silti toteutettu<br />
lainvastaisesti, jos tarjousvertailussa syrjitään jotain tarjoajaa. Vastaavasti menettely<br />
ei täytä tasapuolisuuden vaatimuksia, vaikka tarjousvertailu olisi tehty tasapuolisesti,<br />
jos tarjoajien valinta tai tarjouspyyntö on ollut syrjivä. 13 Tasapuolinen ja syrjimätön<br />
kohtelu tarkoittaa myös, että hankintayksikön tulee antaa hankinnasta kaikille tarjoajille<br />
samat tiedot. Hankintayksikön tulee antaa kaikille tarjoajille keskenään vastaava aika<br />
tarjoustensa laatimiseen sekä mahdollisten lisäselvitysten antamiseen. Hankintayksikön<br />
tulee myös tutustua tasapuolisesti kaikkiin tarjouksiin. Mikäli hankintayksikkö antaa<br />
tarjoajille mahdollisuuden esitellä tarjouksiaan, hankintayksikön on annettava kaikille<br />
tarjoajille tähän keskenään vastaava mahdollisuus. Hankintayksikön on sovellettava<br />
tarjouskilpailun ehtoja ja tarjousten arviointiperusteita tasapuolisesti kaikkien tarjoajien<br />
kohdalla.<br />
Tasapuolisen kohtelun tavoitteena on varmistaa taloudellisin perustein toteutettu kilpailuttaminen.<br />
Tasapuolisen kohtelun periaatteen vähimmäisedellytyksenä on muodollisesti<br />
tasapuolinen menettely, jossa kaikkiin ehdokkaisiin sovelletaan samoja sääntöjä. Lisäksi<br />
edellytetään, ettei tällainen menettely tosiasiassa johda syrjintään tai kaupan rajoittamiseen.<br />
Näiden vaatimusten täyttymisen jälkeen tasapuolisen kohtelun periaatteen<br />
12<br />
Direktiivin johdanto-osan 2 kappale, HE 50/2006 2 §, ks. myös HE 50/2006 vp, s. 46 - 49<br />
13<br />
Virtanen 2003 s. 527-528<br />
12
soveltamisessa on kyse siitä, että sille annetaan painoarvo muut periaatteet ja tehok-<br />
kuustavoite huomioon ottaen. Muuten menettely, jossa suljetaan osa tarjoajaehdokkaista<br />
menettelyn ulkopuolelle, olisi kielletty tasapuolisen kohtelun periaatteen perusteella.<br />
Tasapuolinen kohtelu laajassa merkityksessä edustaa tarjouskilpailua, jossa kaikki voi-<br />
vat osallistua tarjouskilpailuun. Tällainen tehokkuusihanne vastaisi täydellisillä markki-<br />
noilla vallitsevaa kilpailua, mitä ei voida pitää hankintalainsäädännön vaatimuksena.<br />
Tasapuolisuus ja syrjimättömyys tarkoittavat käännetysti sitä, että kaikilla yrityksillä<br />
täytyy olla tasaveroiset mahdollisuudet tehdä tarjouksia hankintayksiköille. Kyse ei siten<br />
ole pelkästään passiivisesta velvollisuudesta, vaan hankintayksikön on pyrittävä<br />
aktiivisesti varmistamaan, että hankintamenettelyn kaikissa vaiheissa kaikilla on yhtäläiset<br />
mahdollisuudet osallistua menettelyyn. 14 Tämä koskee esimerkiksi hankinnasta<br />
annettavia tietoja. Jos hankintaa joudutaan ennen tarjousten pyyntöajan umpeutumista<br />
muuttamaan, kaikille tarjouspyynnön saaneille on ilmoitettava muutoksista tai tarvittaessa<br />
julkaistava uusi hankintailmoitus. Myöskään tarjousvertailuvaiheessa ei saa suosia<br />
tai syrjiä ketään tarjoajaa, vaan tarjouksia on verrattava objektiivisesti tarjouspyynnössä<br />
asetettujen valintakriteerien avulla. 15<br />
Avoimuusperiaate perustuu yhteisön perustamissopimusta koskevaan oikeuskäytäntöön<br />
sekä kansallisesti myös hallinnon avoimuutta koskeviin vaatimuksiin. Oikeudellisen<br />
kontrollin varmistamiseksi hankintamenettelyn on kaikissa vaiheissa oltava riittävän<br />
avointa, jotta jälkikäteenkin voidaan todeta menettelyn täyttäneen hankintalainsäädännön<br />
vaatimukset. Avoimuusperiaate tehokkuustavoitteen ilmentymänä liittyy tasapuolisen<br />
kohtelun vaatimukseen ja säännösten tehokkuuteen. Avoimuusvaatimusta voidaan<br />
pitää sekä hankintapäätösten riittävänä perusteluvaatimuksena että vaatimuksena siitä,<br />
että mitään sellaisia seikkoja, jotka eivät ilmene hankintaan liittyvistä ilmoituksista,<br />
tarjouspyynnöistä tai päätöksistä, ei käytetä hankinnan todellisena ratkaisuperusteena. 16<br />
Avoimuusperiaate edellyttää esimerkiksi, että hankintamenettelyä koskevia tietoja ei<br />
salata, hankinnasta ilmoitetaan julkisesti, tarjouskilpailun ratkaisemisesta tiedotetaan<br />
tarjouskilpailuun osallistuneille ja että hankintaa koskevat asiakirjat ovat lähtökohtaisesti<br />
julkisia. Menettelyn tulee olla todettavissa asianmukaiseksi myös jälkeenpäin. 17<br />
14<br />
Vrt. kiinteistöpalveluiden kaksivaiheinen puitekumppanuusmenettely, jossa hankinnan toisessa vaiheessa<br />
kilpailutetaan valittuja kumppaneita ja muilla ei ole mahdollisuutta osallistua kohdekohtaiseen<br />
kilpailutukseen.<br />
15<br />
Virtanen. 2003 s. 528<br />
16<br />
Virtanen. 2003 s. 530<br />
17<br />
Se, että tarjoajaehdokkaat voivat riitauttaa hankintamenettelyn ja vaatia hyvitysmaksua, ei tarkoita, että<br />
hankintalainsäädäntö suojaisi ensisijassa tarjoajien oikeudenmukaista kohtelua – oikeusturvakeinot ovat<br />
liitettävissä säännösten tehokkuuteen.<br />
13
Lisäksi avoimuusperiaate turvaa riittävän kilpailun toteutumista velvoittamalla hankin-<br />
tayksikön ilmoittamaan hankinnasta. Avoimuus tarkoittaa usein myös sitä, ettei hankin-<br />
tapäätökseen voida jälkikäteen liittää uusia perusteita, jos niitä ei ole käytetty hankinta-<br />
menettelyssä apuna ja jos niistä ei ole selvää mainintaa tarjouspyynnössä. Tarjoajilla on<br />
oikeus olettaa, että tarjouksia verrataan nimenomaan tarjouspyynnössä olevien kriteeri-<br />
en pohjalta. Muutoin ei voitaisi edes arvioida, onko kriteerit asetettu tarjousten jättämi-<br />
sen jälkeen jotain tarjoajaa suosivasti tai syrjivästi. Avoimuusperiaate tarkoittaa myös<br />
sitä, että hankinta on kilpailutettava riittävän laajasti hankinnan arvoon ja merkitykseen<br />
nähden. Hankintaa ei ikään kuin saa pyrkiä ”salailemaan”, vaan tiedon on levittävä riit-<br />
tävän laajalle jo kilpailun syntymisen varmistamiseksi. Avoimuus toimii tällöin kaikkien<br />
potentiaalisten tarjoajien eduksi, jotka eivät muuten ehkä olisi saaneet lainkaan tietoa<br />
tarjouskilpailusta. 18 Avoimuusperiaatetta on lähtökohtaisesti sovellettava kaikissa hankinnoissa.<br />
Avoimuusperiaatteen toteuttamista rajoittavat eräät salassapitotarpeet, joita<br />
on yksilöity viranomaistoiminnan julkisuutta koskevassa lainsäädännössä sekä suhteellisuusperiaate.<br />
Suhteellisuusperiaate edellyttää, että hankintamenettelyn vaatimukset ovat oikeassa suhteessa<br />
tavoiteltavan päämäärän kanssa. Siten esimerkiksi tarjoajien kelpoisuusehtojen<br />
asettamisessa on otettava huomioon hankinnan luonne ja arvo. Suhteellisuusperiaatteen<br />
oikea soveltaminen erilaisissa hankinnoissa mahdollistaa kuitenkin esimerkiksi palveluhankinnoissa<br />
tarjoajan ominaisuuksiin liittyviä tiukempia kriteereitä kuin tavanomaisissa<br />
tavarahankinnoissa. Myös tarjouspyynnön sisältöön tai tarjousmenettelyn ehtoihin<br />
liittyvien vaatimusten tulee olla oikeassa suhteessa hankinnan laatuun nähden. Suhteellisuusperiaatteen<br />
mukaisesti voidaan huomioon ottaa myös tarjouskilpailusta aiheutuvat<br />
kustannukset suhteessa tarjouskilpailulla aikaansaatuun säästöön.<br />
Hankintalainsäädännön periaatteiden tulkinnassa tulee näin ollen lähteä siitä, että periaatteet<br />
ilmentävät tehokkuuteen liittyviä tavoitteita ja että ratkaisu yksittäistapauksessa<br />
edellyttää periaatteiden punnintaa. Avoimuuden ja tasapuolisen kohtelun periaatetta<br />
joudutaan käytännössä tasapainottamaan kilpailumahdollisuuksien hyödyntämisen periaatteella<br />
ja hankintayksikön toimintavapaudella. Periaatteiden soveltamisessa niiden<br />
painoarvo määräytyy ensi sijassa tehokkuustavoitteen perusteella.<br />
Oikeusperiaatteiden merkitys käy ilmi myös hankintalaista, jonka mukaan hankinnoissa<br />
tulee huolehtia tarjoajien tasapuolisesta ja syrjimättömästä kohtelusta sekä kilpailun<br />
aikaansaamisesta. Lisäksi hankintayksiköille on asetettu nimenomainen velvollisuus<br />
18 Virtanen. 2003 s. 530-531<br />
14
noudattaa avoimuusperiaatetta sekä suhteellisuusperiaatetta 19 . Periaatteiden merkitys<br />
korostuu tilanteissa, joissa hankintalaki ei aseta oikeussääntöjä siitä, miten tulee toimia.<br />
Näin ollen hankintayksiköiden tulee kiinnittää erityistä huomiota periaatteiden toteutumiseen.<br />
Hankintamenettelyä koskevia periaatteita tulee noudattaa kaikissa hankintamenettelyn<br />
vaiheissa. Näin ollen esimerkiksi tarjouspyyntöä ei saa laatia siten, että hankinnan kohteen<br />
määrittely asettaa tarjoajat epätasa-arvoiseen asemaan. Tarjouspyyntö on saatettava<br />
avoimesti kaikkien halukkaiden saataville tai niille, jotka esimerkiksi rajoitetussa menettelyssä<br />
on valittu tarjousmenettelyyn. Tarjoajien ja tarjousten arvioinnissa syrjimättömyys<br />
ja tasapuolisuusvaatimus edellyttävät, että asetetut vaatimukset koskevat samalla<br />
tavoin kaikkia tarjoajia. Suhteellisuusperiaatteen mukaisesti näiden vaatimusten on<br />
oltava järkevässä suhteessa hankinnan kohteeseen. Kun tarjous hylätään tarjouskilpailusta<br />
sen vuoksi, että se ei vastaa tarjouspyynnön vaatimuksia, tulee myös muut vastaavan<br />
puutteen omaavat tarjoukset hylätä tarjouskilpailusta.<br />
19 HE 50/2006 s. 173<br />
15
3 JULKISEN HANKINNAN KÄSITE<br />
Jotta voidaan jatkossa siirtyä tarkastelemaan julkisiin hankintoihin liittyviä eri teemoja<br />
ja kysymyksiä, on tärkeää aluksi paneutua kysymykseen siitä, mitä tarkoittaa julkinen<br />
hankinta? Julkisen hankintatoiminnan eräs lähtökohta on tuoda tehokkuutta hankintatoimintaan<br />
luomalla kilpailua. Tämä osaltaan myös liittyy julkisen hankinnan käsitteen<br />
määrittelyyn.<br />
Uudessa hankintalaissa hankintasopimuksella tarkoitetaan kirjallista sopimusta, joka on<br />
tehty yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välillä ja jonka<br />
tarkoituksena on rakennusurakan toteuttaminen, tavaran hankinta tai palvelun suorittaminen<br />
taloudellista vastiketta vastaan. Määritelmän mukaisesti hankintasopimus on<br />
luonteeltaan yksityisoikeudellinen sopimus kahden erillisen oikeushenkilön välillä. Siten<br />
organisaation sisäisiä sopimuksia ei yleensä ole katsottava hankintasopimuksiksi,<br />
eivätkä ne siten kuulu hankintalain piiriin. Jos kuitenkin hankintayksikkö kilpailuttaa<br />
hankinnan, jonka se voisi toteuttaa myös omana työnä, mahdollista oman yksikön tarjousta<br />
on kohdeltava samoin kuin muita tarjouksia. Sopimusta ei ole katsottava hankintasopimukseksi,<br />
jos sen pääasiallisena tarkoituksena on muun toiminnan kuin hankinnan<br />
toteuttaminen. Määritelmän mukaisesti hankintasopimuksella tulee olla taloudellista<br />
arvoa. Taloudellista arvoa voidaan katsoa olevan sopimuksella, josta maksetaan rahallinen<br />
korvaus tai joka oikeuttaa tarjoajan muuhun hankintayksikön myöntämään taloudelliseen<br />
hyötyyn. Sopimuksen tulee määritelmän mukaan olla myös kirjallinen.<br />
Palveluhankintasopimuksella tarkoitetaan sopimusta, jonka kohteena on palvelujen suorittaminen.<br />
Palveluhankintaan voi sisältyä myös tavarahankintoja tai rakennustöitä.<br />
Hankintasopimuksen sisältäessä sekä palveluja että tavaroita, hankinta katsotaan palveluhankinnaksi,<br />
jos palveluiden arvo on suurempi kuin tavaroiden arvo.<br />
Lähtökohtaisesti mikä tahansa hankintayksikön tekemä tuotteen tai palvelun hankkimiseksi<br />
tehty sopimus voi olla hankintalaissa tarkoitettu hankintasopimus. Mitään rahallista<br />
tai määrällistä alarajaa ei ole, vaikka laki sallii tietyissä tapauksissa toteuttaa hankinnan<br />
ilman tarjouskilpailua. Hankintalain tarkoittamana hankintana pidetään aina sellaista<br />
hankintaa, joka on päätetty kilpailuttaa hankintalain sääntöjen mukaisesti. Näin ollen<br />
hankintayksikkö ei voi kesken hankinnan päättää, ettei kyseessä olekaan julkinen hankinta,<br />
ja esimerkiksi ryhtyä hankkimaan palvelua tarjouskilpailun ulkopuoliselta tai tehdä<br />
hankintaa omana työnään. 20<br />
20 Virtanen 2003 s. 519<br />
16
Rajanvetoa joudutaan joskus tekemään sen suhteen, onko kysymyksessä julkinen hankinta<br />
vai ei. Esimerkiksi sellaiset hallintotoimet, joilla ei tähdätä edellä mainittuihin<br />
päämääriin (eli tavaroiden ja palvelujen ostamiseen jne.), eivät ole hankintoja. Esimerkiksi<br />
jos kunta palkkaa siivoojan työsuhteeseen, kyseessä ei ole julkinen hankinta. Sen<br />
sijaan siivouspalvelun ostaminen, vaikka palveluntuottajana olisi yksi ainoa siivooja, on<br />
julkinen hankinta. Eräs rajanveto liittyy siihen, että hankinnalla tarkoitetaan nimenomaan<br />
jonkin hankkimista. Esimerkiksi se, että kunta myy tai vuokraa omaisuuttaan, ei<br />
ole hankinta. Tämäntyyppisissä tilanteissa voidaan joutua tarkastelemaan hankinnan<br />
muodostamaa kokonaisuutta, jos oikeustoimen varsinaisena tarkoituksena onkin esimerkiksi<br />
palvelun hankinta ja omaisuuden vuokraus on vain tähän liittyvä järjestely. 21<br />
Oikeuskäytännöstä löytyy tapauksia, jotka valottavat julkisen hankinnan määritelmää.<br />
Esimerkiksi kilpailuneuvoston 21.9.2000 Rakennus Oy Lemminkäisen<br />
hakemukseen antamassa päätöksessä (d:o 95/690/99) oli kyse Porvoon moottoritieurakan<br />
tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö eli Tielaitos hyväksyi tarjouskilpailussa<br />
Tuotantoyhtymä Poko:n tarjouksen. Tuotantoyhtymä PoKo:n olivat<br />
muodostaneet Tielaitos tuotanto sekä kaksi yksityistä osakeyhtiötä, MVR Maatek<br />
Oy ja Kesälahden Maansiirto Oy. Tielaitos tuotannon osuus työyhteenliittymästä<br />
oli 40 % ja kummankin yksityisen osakeyhtiön 30 %. Työyhteenliittymäsopimuksesta<br />
ilmeni, että osapuolten tarkoituksena oli ollut yhteenliittymänä<br />
tehdä tarjous ja urakkasopimus sekä toteuttaa työt KVR –<br />
urakkasopimuksen mukaisesti tarjouskilpailun kohteesta.<br />
Kysymys oli yhden urakan toteuttamiseksi perustetusta työyhteenliittymästä.<br />
Hakija katsoi, että hankintayksikön olisi tullut hylätä Tuotantoyhtymä PoKo:n<br />
tarjous ennen tarjousvertailua, koska tarjous oli pakottavan lainsäädännön vastainen<br />
sen vuoksi, että hankintayksikkö oli julkisista hankinnoista annetun lain<br />
ja kynnysarvot ylittävistä tavara ja palveluhankinnoista sekä rakennusurakoista<br />
annetun asetuksen pakottavien säännösten vastaisesti laiminlyönyt kilpailuttaa<br />
työyhteenliittymän yksityisten osakkaiden valinnan.<br />
Kilpailuneuvosto katsoi, että työyhteenliittymän perustamisessa ei ollut kyse<br />
julkisista hankinnoista annetuin lain tarkoittamasta hankinnasta, joka olisi tullut<br />
kilpailuttaa, vaikka Tielaitos olikin julkisista hankinnoista annetun lain mukainen<br />
hankintayksikkö. Työyhteenliittymää ei ollut perustettu tavaroiden ja<br />
palvelujen ostamista, vuokraamista tai siihen rinnastettavaa toimintaa tai urakalla<br />
teettämistä varten. Tielaitos tuotanto ei yhteenliittymäsopimuksessa ostanut<br />
kumppaneiltaan mitään, vaan se oli ryhtynyt yhteistyöhön tehdäkseen sopimuskumppaneidensa<br />
kanssa työyhteenliittymänä tarjouksen julkista hankintaa<br />
koskevassa moottoritieurakan tarjouskilpailussa. Tielaitos ei ollut velvollinen<br />
kilpailuttamaan osakasyhtiöitä.<br />
Myös Korkein hallinto-oikeus on ottanut kantaa julkisen hankinnan määrittelyyn.<br />
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisussa 17.8.1999 taltio 2027 läänin-<br />
21 Virtanen 2003. s. 522-523<br />
17
hallitus oli sopinut ammatillisen aikuiskoulutuskeskuksen kanssa helikopterilentäjien<br />
lisäkoulutusohjelman toteuttamisesta siten, että lääninhallitus myönsi<br />
koulutukseen noin kolme miljoonaa markkaa sillä edellytyksellä, että yritys,<br />
jonka aloitteesta koulutusta oli ryhdytty järjestämään, itse osallistuisi koulutuksen<br />
rahoittamiseen noin kahdella miljoonalla markalla. Aikuiskoulutuskeskus<br />
hankki koulutuksen edellä mainitulta yritykseltä järjestämättä tarjouskilpailua.<br />
Ratkaisussaan KHO katsoi, että kyseessä oli julkinen palveluhankinta. Ratkaisu<br />
syntyi äänestyksen jälkeen, äänin 4 puolesta 1 vastaan. Vähemmistöön jäänyt<br />
hallintoneuvos katsoi, ettei kyseessä ollut julkinen palveluhankinta, koska koulutus<br />
järjestettiin mainitun yrityksen eikä julkisyhteisön tarpeisiin.<br />
Edellä todettu ja esitellyt oikeustapaukset vahvistavat näkemystä siitä, että julkisen hankinnan<br />
käsite on suhteellisen laaja. Tästä huolimatta on selkeästi olemassa tilanteita,<br />
jolloin julkisen hankinnan määritelmän edellytykset eivät täyty. Myös erilaista rajankäyntiä<br />
kyseiseen määritelmään liittyen voidaan hankintayksikköjen puolesta tapauskohtaisesti<br />
joutua käymään. Tällöin johtopäätös tulee tehdä kokonaisarvion perusteella<br />
sen suhteen, onko kyseessä julkinen hankinta vai ei.<br />
18
4 HANKINTAYKSIKKÖ JA KILPAILUTTAMISVELVOLLISUUS<br />
4.1 Hankintayksiköistä<br />
Julkisiin hankintoihin ja hankintamenettelyihin oleellisesti vaikuttaa hankintayksikköjen<br />
määritelmät sekä kilpailuttamisvelvollisuuteen liittyvät kysymykset. On hyödyllistä<br />
tarkastella näitä osa-alueita koskevaa lainsäädäntöä, oikeustapauksia ja kirjallisuutta.<br />
Muun muassa hankintayksikköjen määritelmät ovat keskeinen osa lainsäädäntöön liittyvää<br />
soveltamisalaa.<br />
Valtaosan hankinnoista ovat perinteisesti tehneet valtio ja kunnat suoraan oman organisaationsa<br />
kautta tai tätä varten perustettujen julkisoikeudellisten elinten kuten kuntayhtymien<br />
kautta. Näissä tapauksissa ei asiaa siten tarvitse laajemmin selvittää. Kysymys<br />
on kuitenkin tärkeä sekä potentiaalisille hankintayksiköille että niille, jotka tahtovat<br />
hakea muutosta hankintapäätökseen. Edellistenhän on tiedettävä, voiko niiden hankintamenettelyä<br />
koskea hankintalaki ja muut hankintaan liittyvät säännökset vai ei. Muutoksenhakijan<br />
kannalta hakemuksen tekeminen markkinaoikeuteen ei luonnollisesti johda<br />
toivottuun tuloksen, jos kyse ei ole hankintayksiköstä. Tällöin asia jää tutkittavaksi<br />
ottamatta. 22<br />
Organisaatiomuodoltaan hankintayksikkö voi olla joko päällikköviranomainen tai kolleginen<br />
viranomainen. Siis yksikin viranhaltija voi toimia hankintayksikkönä kuten<br />
esimerkiksi eduskunnan oikeusasiamies ja kunnallinen viranhaltija, jolle niin ikään viranomaisena<br />
on uskottu hankintavaltuuksia tai muuta päätäntävaltaa. Myös muut kuin<br />
viranomaiset, nimittäin yksityiset voivat toimia hankintayksikköinä. Niinpä hankintayksikkö<br />
voi olla julkista tehtävää suorittava, mutta yksityisoikeudelliseen organisaatioon<br />
kuuluva osakeyhtiö. 23<br />
Uuden hankintalain 6 §:ssä luetellaan hankintayksiköt. Näitä ovat muun muassa valtio<br />
ja sen yksiköt, kunnat ja kaupungit, kuntayhtymät, kunnalliset liikelaitokset, valtion<br />
liikelaitokset sekä niin sanotut julkisoikeudelliset laitokset. Julkisoikeudellisella laitoksella<br />
tarkoitetaan oikeushenkilöä, joka on nimenomaisesti perustettu tyydyttämään yleisen<br />
edun mukaisia tarpeita, joilla ei ole teollista tai kaupallista luonnetta ja jota rahoittaa<br />
pääasiallisesti toinen hankintalaissa yksilöity hankintayksikkö tai jonka johto on toisen<br />
hankintalaissa yksilöidyn hankintayksikön valvonnan alainen tai jonka hallinto-, johtotai<br />
valvontaelimen jäsenistä toinen hankintalaissa yksilöity hankintayksikkö nimittää yli<br />
puolet. Yleisen edun mukaisten tarpeiden tyydyttämisellä voidaan tarkoittaa esimerkiksi<br />
22 Virtanen. 2003 s. 507<br />
23 Kalima 2001 s. 49<br />
19
hankkeita, joilla toteutetaan yhteiskunnan toimintoja, kuten jätehuoltoa, tai joilla aina-<br />
kin osaksi edistetään uusien työpaikkojen syntymistä. Muulla kuin teollisella tai kaupal-<br />
lisella toiminnalla voidaan tarkoittaa esimerkiksi toimintaa, jonka ensisijaisena tarkoi-<br />
tuksena ei ole voiton tavoittelu. Oikeuskäytännössä on runsaasti ratkaisuja, joissa esi-<br />
merkiksi kunnallisia kiinteistöyhtiöitä ja kunnallisia jätehuoltoyhtiöitä on pidetty han-<br />
kintalain soveltamisalaan kuuluvina julkisoikeudellisina laitoksina. 24<br />
Oikeuskäytännön esimerkit antavat lisävalaisua hankintayksiköiden määrittelyyn.<br />
Kilpailuneuvoston käsittelemässä tapauksessa (Parkanon Kenkätehtaan<br />
Tontti Oy, d:o 57/359/98) oli kysymys teollisuushallin rakentamisesta ja sen<br />
vuokraamisesta yksityiselle elinkeinonharjoittajalle, joka harjoitti kenkien valmistusta.<br />
Teollisuushallin tarjouskilpailusta tehtiin hakemus kilpailuneuvostolle.<br />
Kaupunki vaati asian jättämistä tutkimatta sillä perusteella, että kysymys oli<br />
kaupallisen ja teollisen toiminnan tukemisesta. Päätöksessään kilpailuneuvosto<br />
katsoi, että kunnan kiinteistöyhtiö oli perustettu elinkeinotoiminnan tarvitseman<br />
infrastruktuurin luomiseksi ja ylläpitämiseksi kunnan alueella, mitä oli pidettävä<br />
kunnallisena tehtävänä. Tämän vuoksi kiinteistöyhtiötä oli pidettävä<br />
hankintalain 2.2 §:ssä tarkoitettuna julkishallintoon kuuluvana oikeushenkilönä,<br />
minkä vuoksi hankintalain säännöksiä oli sovellettava kunnan kiinteistöyhtiön<br />
järjestämään tarjouskilpailuun.<br />
Ratkaisussaan 1.12.1999 taltio 3895 korkein hallinto-oikeus kumosi kyseisen<br />
kilpailuneuvoston päätöksen, koska Parkanon kaupunki oli perustanut kiinteistöyhtiön<br />
yhdessä yrityksen kanssa. Kaupungin ja yrityksen välisessä osakassopimuksessa<br />
oli lisäksi sovittu, että kaupunki siirtää omistamiaan kiinteistöyhtiön<br />
osakkeita yritykselle. Näin ollen kysymys KHO:n mukaan oli yksityisen<br />
yrityksen tietyn hankkeen toteuttamisesta, joten tehtävää ei ollut suoritettu pääasiassa<br />
yleisen edun nimissä. KHO:n ratkaisua on tietyiltä osin kritisoitu. 25<br />
24 Esimerkiksi MAO 120/I/02 (2.10.2002); Joensuun Tiedepuisto Oy pidettiin hankintayksikkönä eli<br />
oikeushenkilönä, jonka katsotaan kuuluvan julkishallintoon. Joensuun Tiedepuisto Oy:n omistavat Joensuun<br />
kaupunki (81 %), Joensuun yliopisto, Joensuun yliopiston tukisäätiö, Pohjois-Karjalan liitto ja Pohjois-Karjalan<br />
koulutuskuntayhtymä. Sen hallituksen seitsemästä jäsenestä kolme edustaa Joensuun kaupunkia<br />
ja yksi koulutuskuntayhtymää. Kaupparekisterin mukaan yhtiön toimialana on kehittää Pohjois-<br />
Karjalan elinkeinoelämää edistämällä tutkimustiedon ja teknologian siirtoa yritystoiminnan ja julkisen<br />
hallinnon käyttöön sekä tuottaa ja välittää yritystoiminnan tukipalveluita. Yhtiön rahoitus koostuu toimitilavuokrauksesta,<br />
kaupungilta saatavasta tuesta, erilaisista EU-projekteista sekä maksullisesta palvelutoiminnasta.<br />
MAO 2/03 (6.5.2003); Jätekukko Oy pidettiin hankintayksikkönä. Jätekukko Oy:n omistavat yhtiön toimittaman<br />
selvityksen mukaan Pieksämäen alueen kunnat ja yhtiön toimialana on jätehuolto ja jätteiden<br />
hyötykäytön edistäminen omistajakuntien alueella. Yhtiö ei jaa osinkoa, vaan sen mahdollinen voitto<br />
käytetään toiminnan kehittämiseen.<br />
25 kts. Kalima. 2001 s.56. Kalima toteaa, että KHO:n vakiintuneen linjan mukaan kunnan yleistä toimialaa<br />
koskevan säännöksen mukaan kunnan varoja ei saa käyttää pääasiallisesti yksityisen yrityksen hyväksi,<br />
mistä tapauksessa on nyt kyse.<br />
20
Korkein hallinto-oikeus 2005/63 Taltio 2529<br />
Varkauden Taitotalo Oy:tä koskeneessa tapauksessa, jossa oli kysymys Varkauden<br />
kaupungin teknologiakeskuksen rakennuttamisesta. Varkauden kaupungin<br />
määräysvallassa oleva Varkauden Taitotalo Oy oli perustettu siinä tarkoituksessa,<br />
että luodaan toimitiloja uusille informaatioteknologiaan suuntautuneille<br />
yrityksille. Kun tämän tarkoituksen lisäksi otettiin huomioon yhtiön<br />
julkisyhteisöiltä saama rahoitus sekä se, ettei yhtiön ensisijaisena tarkoituksena<br />
voitu pitää voiton tavoittelua ja ettei myöskään voitu pitää poissuljettuna, että<br />
kaupunki vastasi osaltaan yhtiön toiminnan riskeistä, osakeyhtiön katsottiin<br />
olevan ainakin osaksi perustettu huolehtimaan tehtävistä yleisen edun tarkoituksessa<br />
ilman teollista tai kaupallista luonnetta. Yhtiö oli siten julkisista hankinnoista<br />
annetun lain 2 §:n 1 momentin 2 kohdassa tarkoitettu hankintayksikkö.<br />
4.2 Kilpailuttamisvelvollisuudesta<br />
Julkisista hankinnoista annetussa laissa tarkoitetuilla hankintayksiköillä on oikeus päättää<br />
siitä, missä määrin ne tuottavat tarvitsemansa tavarat ja palvelut omana työnään<br />
oman organisaationsa toimesta ja missä määrin ne hankkivat nämä hankintayksikön<br />
ulkopuolelta esimerkiksi ostopalveluna. Julkisia hankintoja koskevat säännökset eivät<br />
myöskään aseta esteitä tuottaa aikaisemmin ulkopuoliselta ostettu palvelu omana työnä.<br />
Julkisia hankintoja koskevat menettelysäännökset eivät koske tilanteita, joissa esimerkiksi<br />
tavara tai palvelu tuotetaan hankintayksikön omana sisäisenä työnä. Silloin kun<br />
hankintayksikkö hankkii hyödykkeitä oman organisaationsa ulkopuolelta, hankintayksikön<br />
tulee lähtökohtaisesti kilpailuttaa hankinnat. 26<br />
Valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava<br />
hankintansa hankintalain mukaisesti. Hankintalaissa on asetettu hankintayksikölle erityinen<br />
velvoite käyttää hyväksi olemassa olevat kilpailuolosuhteet, kohdeltava hankintamenettelyn<br />
osallistujia tasapuolisesti ja syrjimättä sekä toimittava avoimesti ja suhteellisuuden<br />
vaatimukset huomioon ottaen.<br />
Hankintojen kilpailuttamisen laajuuteen vaikuttaa hankinnan arvo eli niin sanotut kynnysarvot.<br />
Hankintalakiuudistuksen myötä kynnysarvot jakaantuvat kahteen pääasialliseen<br />
ryhmään: EU-kynnysarvoihin ja kansallisiin kynnysarvoihin. Kynnysarvon ylittymisen<br />
arvioinnissa käytetään hankintasopimuksen ennakoitua arvonlisäverotonta kokonaisarvoa.<br />
Ennakoidun arvon laskennassa on käytettävä pääsääntöisesti suurinta maksettavaa<br />
kokonaiskorvausta ilman arvonlisäveroa. Kokonaiskorvaukseen sisältyvät optio-<br />
26 Pohjonen 2002 s. 22<br />
21
ja pidennysehdot sekä hankintamenettelyn kuluessa maksettavat palkkiot ja maksut eh-<br />
dokkaille ja tarjoajille. Uuden hankintalain 16 §:ssä määritetään EU-kynnysarvot. Ne<br />
ovat:<br />
• 137 000 euroa valtion keskushallintoviranomaisten tavarahankinnoissa ja palveluhankinnoissa;<br />
• 211 000 euroa muiden kuin 1 kohdassa tarkoitettujen hankintayksiköiden tavarahankinnoissa<br />
ja palveluhankinnoissa; sekä<br />
• 278 000 euroa rakennusurakoissa ja käyttöoikeusurakoissa.<br />
Uuden hankintalain 15 §:ssä määritetään kansalliset kynnysarvot. Sen mukaan hankintalakia<br />
ei sovelleta:<br />
• tavara tai palveluhankintoihin, suunnittelukilpailuihin eikä palveluja koskeviin käyttöoikeussopimuksiin,<br />
jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa on vähemmän<br />
kuin 15 000 euroa;<br />
• tiettyihin terveydenhoito- ja sosiaalipalveluihin ja palveluihin, joita hankitaan julkisesta<br />
työvoimapalvelusta annetun lain (1295/2002) 6 luvun 3 §:n mukaisesti yhteishankintana<br />
työnantajan kanssa, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman arvonlisäveroa<br />
on vähemmän kuin 50 000 euroa; sekä<br />
• rakennusurakoihin ja käyttöoikeusurakoihin, jos hankinnan ennakoitu arvo ilman<br />
arvonlisäveroa on vähemmän kuin 100 000 euroa.<br />
Sellaisissa palveluhankintasopimuksissa, joissa ei ilmoiteta kokonaishintaa, ennakoidun<br />
arvon laskennassa perusteena on käytettävä:<br />
• määräaikaisissa, enintään 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa<br />
voimassaolon aikaista ennakoitua kokonaisarvoa; taikka<br />
• toistaiseksi voimassa olevissa tai yli 48 kuukautta voimassa olevissa hankintasopimuksissa<br />
kuukausiarvoa kerrottuna luvulla 48.<br />
Puitejärjestelyssä hankinnan ennakoidun arvon laskennassa on käytettävä kaikkien puitejärjestelyn<br />
keston ajaksi suunniteltujen hankintasopimusten ennakoitua kokonaisarvoa.<br />
22
Valtaosa kiinteistöpalveluista rajautunee EU-kynnysarvon alittaviin, mutta kansallisen<br />
kynnysarvon ylittäviin hankintoihin. Lähtökohtana julkisten hankintojen osalta siis on,<br />
että hankintayksiköiden tulee kilpailuttaa hankintansa. Tilanteet, joiden kohdalla han-<br />
kintayksikön ei tarvitse kilpailuttaa hankintoja, ovat poikkeustapauksia, joiden käsillä<br />
oloa tulkitaan suppeasti. Näitä on esitetty olevan hankinnan vähäinen arvo ja suorahan-<br />
kinta 27 . Oikeuskäytännössä on tulkittu erittäin tiukasti säännöstä, jonka mukaan hankin-<br />
tayksikön on hyväksyttävää tehdä hankinta kilpailuttamatta, mikäli vain yksi ainoa toi-<br />
mittaja voi teknisistä, taiteellisista taikka yksinoikeuden suojelemiseen liittyvistä syistä<br />
toteuttaa hankinnan 28 . Mikäli hankintayksikkö arvioi, että vain yksi ainoa toimittaja voi<br />
toteuttaa hankinnan, hankintayksiköllä on näyttötaakka siitä, että kukaan muu toimittaja<br />
ei kykene toteuttamaan hankintaa. Hankintayksikön tulee kyetä sulkemaan pois kaikki-<br />
en muiden toimittajien potentiaalinen mahdollisuus toteuttaa hankinta. Kysymys on<br />
tällöin toimittajien potentiaalisesta kelpoisuudesta toteuttaa hankinta. Kysymys ei ole<br />
tässä vaiheessa siitä, kenen toimittajan voidaan etukäteen arvioida kykenevän parhaaseen<br />
suoritukseen esimerkiksi resurssiensa tai aikaisempien referenssiensä perusteella.<br />
Oikeuskäytännössä on myös korostettu, että esimerkiksi hankintayksiköltä itseltään<br />
puuttuva ammattitaito laatia kyseessä olevaa hankintaa koskeva tarjouspyyntö ei ole<br />
hyväksyttävä peruste sille, että hankintayksikkö jättää hankinnan kilpailuttamatta. 29<br />
MAO 41/03<br />
Tapauksessa Nurmon kunnan tekninen lautakunta oli valinnut Seinäjoen KTK<br />
Oy:n vuoden 2002 murskeiden toimittajaksi halvimman hyväksyttävän tarjouksen<br />
antaneena ja varalle Perusmaa Ky:n. Seinäjoen KTK Oy on kirjeessään<br />
9.9.2002 esittänyt sopimuksen jatkamista vuodelle 2003 ilman indeksitarkistusta,<br />
niin että sopimus olisi kokonaisuudessaan vuoden 2002 sopimuksen mukainen.<br />
Nurmon kunnan tekninen lautakunta oli 17.9.2002 pöytäkirjan 91 §:n<br />
kohdalla päättänyt valita murskeiden toimittajaksi vuodelle 2003 Seinäjoen<br />
KTK Oy:n jatkaen voimassaolevaa sopimusta kokonaisuudessaan vuoden 2002<br />
mukaisin ehdoin.<br />
Markkinaoikeus päätöksessään totesi, että Hankintalain 5 §:n 2 momentin mukaan<br />
hankinta saadaan tehdä ilman tarjouskilpailua vain erityisistä syistä. Tällaisina<br />
syinä voidaan pitää muun muassa hankinnan vähäistä arvoa tai suoran<br />
neuvottelumenettelyn käytölle asetettuja ehtoja, joista säädetään kynnysarvon<br />
ylittävistä hankinnoista annetussa asetuksessa.<br />
Hankinnan kokonaisarvo on hankintayksikön ilmoituksen mukaan noin<br />
125.000 euroa, joten hankintaa ei ole pidettävä vähäisenä. Kun otetaan huomi-<br />
27<br />
Suorahankinta on määritelty lyhyesti hallituksen esityksen 5 §:n kohdassa 13. Sillä tarkoitetaan hankintamenettelyä,<br />
jossa hankintayksikkö julkaisematta hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden<br />
tai usean toimittajan, jonka kanssa hankintayksikkö neuvottelee sopimuksen ehdoista. Suorahankintaa ei<br />
tarkemmin käsitellä tässä julkaisussa.<br />
28<br />
Markkinaoikeus 28.2.2003 (41/03) ja markkinaoikeus 24.1.2005 (17/05, 18/05 ja 19/05).<br />
29<br />
Pohjonen 2002 s. 23<br />
23
oon se, että kunnalla on aiemmin ollut eri mursketoimittajia ja se, että kuntaan<br />
on tehdyn hankintapäätöksen jälkeen otettu yhteyttä kolmen eri yrityksen taholta,<br />
kunta olisi voinut tarjouskilpailussa saada tarjouspyyntöä vastaavia tarjouksia.<br />
Pelkästään se seikka, että vajaata vuotta aiemmin toteutetussa tarjouskilpailussa<br />
koskien vuoden 2002 mursketoimituksia ei kunnan kannan mukaan<br />
ole ollut kuin yksi tarjouskilpailun ehdot täyttävä tarjoaja, ei vielä osoita, että<br />
vuoden 2003 mursketoimituksia koskevaan tarjouskilpailuun ei olisi voinut tulla<br />
kuin yksi hyväksyttävä tarjous. Tuotteen laatuvaatimukset ja sen ominaisuudet<br />
eivät ole sellaiset, että vain tietty toimittaja voisi teknisistä syistä toteuttaa<br />
hankinnan. Markkinaoikeus katsoo, että hankintalain 5 §:n 2 momentissa tarkoitettuja<br />
erityisiä syitä hankinnan tekemiselle ilman tarjouskilpailua ei ole ollut.<br />
Markkinaoikeus katsoo edellä olevan perusteella, että Nurmon kunnan tekninen<br />
lautakunta on menetellyt hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla<br />
julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti valitessaan Seinäjoen<br />
KTK Oy:n Nurmon kunnan murskeen toimittajaksi vuodelle 2003 järjestämättä<br />
tarjouskilpailua.<br />
Kansallisen kynnysarvojen alittavat hankinnat voidaan toteuttaa noudattamatta hankintalaissa<br />
olevia menettelytapavaatimuksia. Hankintayksiköt voivat siten toteuttaa kansallisen<br />
kynnysarvon alittavat hankinnat omien sisäisten hankintasääntöjen ja -ohjeiden<br />
mukaisesti. Kansallisia kynnysarvoja koskeva määräys on uusi, ja sillä on pyritty helpottamaan<br />
menettelyjä pienten hankintojen tekemisessä ja mahdollistamaan kilpailuttamisen<br />
kustannusten huomioon ottamisen. Aikaisemmassa hankintalaissa ei ollut määritelty<br />
vähäisen hankinnan arvoa. Hankinnan vähäistä arvoa koskevaa oikeuskäytäntöä on<br />
niukasti. Arvoltaan vähäiseksi hankinnaksi on katsottu 13.000 markan lumenaurauspalveluja<br />
koskeva hankinta 30 . Samoin vähäiseksi hankinnaksi on katsottu kunnan kuljetuspalveluiden<br />
hankinta, jonka arvo on ollut 6 000 euroa 31 . Sitä vastoin 10.000 euron<br />
kunnallisten ilmoitusten julkaisupalveluja ei katsottu vähäiseksi 32 eikä myöskään<br />
118.000 markan rakennusten julkisivukorjausta koskevaa rakennustyötä 33 . Hankinnan<br />
vähäistä arvoa on lain soveltamiskäytännössä yleisesti tulkittu melko kaavamaisesti ja<br />
kilpailuttamisvelvoitteen on katsottu ulottuvan kaikkiin hankintoihin aivan pieniä hankintoja<br />
lukuun ottamatta.<br />
30 Kilpailuneuvosto 13.8.2001 (d:o 89/690/2001)<br />
31 Markkinaoikeus 1.4.2005 (71/05 ja 72/05)<br />
32 Markkinaoikeus 1.4.2004 (68/04)<br />
33 Kilpailuneuvosto 26.4.2001<br />
24
5 HANKINTAMENETTELYT<br />
5.1 Yleistä<br />
Tarjoukset voidaan hankkia avoimella menettelyllä, rajoitetulla menettelyllä, neuvottelu<br />
menettelyllä, suorahankinnalla tai kilpailullisella neuvottelumenettelyllä. Avoin ja rajoi-<br />
tettu menettely ovat käytettävissä kaikissa hankinnoissa. Näiden lisäksi hankintayksikkö<br />
voi käyttää neuvottelumenettelyjä ja suorahankintaa erityisen edellytysten täyttyessä.<br />
Hankintaviranomaisten on ensisijaisesti käytettävä avointa menettelyä tai rajoitettua<br />
menettelyä 34 . Neuvottelumenettelyn ja kilpailullisen neuvottelumenettelyn voidaan<br />
käyttää nimenomaisesti säädetyissä erityisolosuhteissa. Avoin ja rajoitettu menettely<br />
ovat näin ollen lähtökohtaisia menettelytapoja hankintojen kilpailuttamiseksi.<br />
Hankintamenettelyt on kuvattu hankintalain 5 §:ssä. Avoimella menettelyllä tarkoite-<br />
taan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituk-<br />
sen. Kaikki hankinnasta kiinnostuneet toimittajat voivat tehdä hankintayksikölle tarjo-<br />
uksen. Hankintayksikkö voi myös lähettää tarjouspyyntöjä soveliaiksi katsomilleen toi-<br />
mittajille.<br />
Rajoitetulla menettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkai-<br />
see hankinnasta hankintailmoituksen. Toimittajat tekevät hankintayksikölle osallistumishakemukset.<br />
Hankintayksikkö valitsee etukäteen hankintailmoituksessaan ilmoittamiensa<br />
valintaperusteiden perusteella ne toimittajat, jotka pääsevät tekemään tarjouksen.<br />
Neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisee<br />
hankinnasta hankintailmoituksen. Toimittajat tekevät hankintayksikölle osallistumishakemukset.<br />
Hankintayksikkö valitsee etukäteen hankintailmoituksessaan ilmoittamiensa<br />
valintaperusteiden perusteella ne toimittajat, jotka pääsevät mukaan neuvotteluihin.<br />
Hankintayksikkö neuvottelee valitsemiensa toimittajien kanssa hankintasopimuksen<br />
ehdoista.<br />
Suorahankinnalla tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkaisematta<br />
hankintailmoitusta valitsee menettelyyn mukaan yhden tai useamman toimittajan ja<br />
neuvottelee sopimuksen ehdoista heidän kanssaan. Menettely on käytettävissä ainoastaan<br />
poikkeustapauksissa.<br />
34 Hankintadirektiivi (2004/18/EY) 28 artikla, myös Hankintalaki 24 § EU-kynnysarvot ylittävien hankintojen<br />
osalta ja 65 § EU-kynnysarvot alittavien hankintojen osalta<br />
25
Kilpailullisella neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankin-<br />
tayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen. Toimittajat tekevät hankintayksi-<br />
kölle osallistumishakemukset. Hankintayksikkö valitsee etukäteen hankintailmoitukses-<br />
saan ilmoittamiensa valintaperusteiden perusteella ne toimittajat, jotka pääsevät mukaan<br />
neuvotteluihin. Hankintayksikkö neuvottelee hyväksyttyjen ehdokkaiden kanssa löy-<br />
tääkseen yhden tai usean ratkaisun, joka vastaa hankintayksikön tarpeita ja jonka perus-<br />
teella valittuja ehdokkaita pyydetään tekemään tarjouksensa. Hankintayksikkö voi käyt-<br />
tää kilpailullista neuvottelumenettelyä ainoastaan sellaisissa hankkeissa, joissa se ei<br />
pysty etukäteen määrittelemään hankkeen oikeudellisia tai taloudellisia ehtoja taikka<br />
teknisiä keinoja tarpeidensa toteuttamiseksi.<br />
Valtaosa kiinteistöpalveluista hankitaan avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Neuvot-<br />
telumenettelyn tai kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttö kiinteistöpalveluiden han-<br />
kinnassa on varsin rajoitettua ja soveltuu poikkeuksellisiin hankintoihin. Tästä syystä<br />
jatkossa keskitytään pääasiassa avoimen ja rajoitetun menettelyn kuvaamiseen, muiden<br />
hankintamenettelyiden kuvauksen jäädessä vähemmälle painolle.<br />
5.2 Avoin ja rajoitettu menettely<br />
Avoimella menettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkai-<br />
see hankinnasta hankintailmoituksen ja jossa kaikki halukkaat toimittajat voivat tehdä<br />
tarjouksen. Hankintailmoituksen ohella hankintayksikkö voi lähettää tarjouspyyntöjä<br />
soveliaiksi katsomilleen toimittajille. Rajoitetulla menettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä,<br />
jossa hankintayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon halukkaat<br />
toimittajat voivat pyytää saada osallistua. Ainoastaan hankintayksikön valitsemat<br />
ehdokkaat voivat tehdä tarjouksen.<br />
Hankinnassa on käytettävä ensisijaisesti avointa tai rajoitettua menettelyä. Rajoitetussa<br />
menettelyssä, neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankintayksikkö<br />
voi ennalta rajata niiden ehdokkaiden määrää, jotka kutsutaan tarjousmenettelyyn.<br />
Menettelyyn kutsuttavien ehdokkaiden vähimmäismäärä sekä tarvittaessa ehdokkaiden<br />
enimmäismäärä on ilmoitettava hankintailmoituksessa. Tarjoajiksi hyväksyttävät<br />
ehdokkaat on valittava noudattamalla hankintailmoituksessa esitettyjä ehdokkaiden soveltuvuutta<br />
koskevia vähimmäisvaatimuksia sekä objektiivisia ja syrjimättömiä perusteita.<br />
26
Ehdokkaita on kutsuttava tarjouskilpailuun hankinnan kokoon ja laatuun nähden riittävä<br />
määrä todellisen kilpailun varmistamiseksi. Tarjouskilpailuun on rajoitetussa menettelyssä<br />
kutsuttava vähintään viisi ehdokasta, jollei soveltuvia ehdokkaita ole vähemmän.<br />
Avoimessa hankintamenettelyssä kaikki halukkaat toimittajat voivat tehdä tarjouksia<br />
eikä tarjoajien määrää ennalta rajata. Käytännössä hankintayksikkö ilmoittaa hankintailmoituksessaan,<br />
mistä tarjoajat voivat pyytää tarjouspyyntöasiakirjat. Tämän jälkeen<br />
tarjoajat tekevät tarjouksensa hankintayksikön asettamassa määräajassa. Toimittajaksi<br />
valitaan joku tarjouksen lähettäneistä. Tarjoajien määrää ei avoimessa menettelyssä ennalta<br />
rajata ja tarjouskilpailuun voi osallistua ilmoittautumalla ja tilaamalla tarjouspyyntöasiakirjat<br />
hankintayksiköltä. Hankintayksikkö lähettää tarjouspyyntöasiakirjat kaikille,<br />
jotka niitä haluavat. Potentiaalisille toimittajille on mahdollista lähettää avoimessa menettelyssä<br />
erillisiä osallistumiskutsuja sillä edellytyksellä, että niitä ei lähetetä ennen<br />
hankintailmoitusta, eikä niissä ole enempää tietoja kuin hankintailmoituksessa. Tarjouspyynnön<br />
julkaisukielto ennen hankintailmoitusta ja tiedon rajoittaminen hankintailmoituksen<br />
määrään estää kotimaisia tarjoajia hyötymästä aiheettomasti ulkomaisiin tarjoajiin<br />
verrattuna. Avoimen menettelyn haittapuolena esitetään olevan muun muassa se,<br />
että käsiteltävien tarjousten määrä saattaa paisua lisäten hankintapäätöksen valmisteluaikaa.<br />
Avointa menettelyä voidaan käyttää tilanteissa, joissa<br />
• voidaan yksikäsitteisesti määrittää palveluntuottajalle tulevat velvollisuudet,<br />
• kun on kyse paljousesineiden hankinnasta (esim. ns. bulkkitavarat, joiden laatu ei<br />
olennaisesti vaihtele) tai<br />
• hankinnasta, johon on vaikea löytää tarjoajia. 35<br />
Rajoitetussa menettelyssä hankintayksikkö julkaisee hankintailmoituksen ja pyytää siinä<br />
toimittajia tekemään osallistumishakemuksen. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessaan<br />
niiden tarjoajien vähimmäismäärän, jotka hankintayksikkö hyväksyy<br />
mukaan tarjouskilpailuun. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessaan<br />
kaikki ne tarjoajien valintakriteerit, joilla hankintayksikkö valitsee tarjouskilpailuun<br />
mukaan pääsevät tarjoajat 36 . Toimittajat, joita tässä vaiheessa hankintamenettelyä nimitetään<br />
ehdokkaiksi, tekevät hankintailmoituksen perusteella hankintayksikölle osallis-<br />
35 Kalima 2001, s. 118<br />
36 Vrt. KHO 2.12.2002, taltio 3157, jossa hankintayksikkö oli kieltäytynyt toimittamasta tarjouspyyntöasiakirjoja<br />
niitä pyytäneelle yritykselle. KHO:n mukaan hankintayksikkö ei voi kieltäytyä asiakirjojen<br />
antamisesta sillä perusteella, että sillä voisi olla mahdollisuus sulkea yritys pois tarjouskilpailusta sillä<br />
perusteella, että yrityksellä ei katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi.<br />
27
tumishakemukset. Ehdokkaiden tulee antaa osallistumishakemuksissaan kaikki tarpeel-<br />
liset tiedot hankintayksikön ilmoittamiin tarjoajien valintakriteereihin. Hankintayksikkö<br />
valitsee hankintailmoituksessaan ilmoittamiensa tarjoajien valintakriteerien perusteella<br />
ne tarjoajat, jotka hankintayksikkö hyväksyy mukaan tarjouskilpailuun. Hankintayksikkö<br />
toimittaa tarjouspyynnön tarjouskilpailuun hyväksymilleen tarjoajille. Tarjoajat tekevät<br />
tarjouspyyntöön tarjouksen.<br />
Rajoitetun hankintamenettelyn käyttäminen on järkevää esimerkiksi silloin, kun on todennäköistä,<br />
että tarjouksia jätetään niin paljon, että niiden käsittely nostaa huomattavasti<br />
hankintakustannusten määrää. Ehdokkaiden lukumäärän rajaaminen, joille tarjouspyyntö<br />
lähetetään, ei ole kuitenkaan välttämätöntä. Rajattaessa ehdokkaiden lukumäärä<br />
ennalta on rajauksesta kuitenkin ilmoitettava hankintailmoituksessa. Kilpailun aikaansaamiseksi<br />
tarjoajia on aina kutsuttava riittävä määrä hankinnan laatuun ja kokoon näh-<br />
den. 37<br />
Tarjouskilpailuun on kutsuttava vähintään viisi ehdokasta paitsi, jos kelpoisuusehdot<br />
täyttäviä ehdokkaita on vähemmän. Pääsääntöisesti tarjous tulee pyytää suuremmalta<br />
joukolta ehdokkaita kuin viideltä todellisen kilpailun varmistamiseksi. Rajoitetussa menettelyssä<br />
on myös mahdollista informoida tiettyjä yrityksiä hankkeesta, mikäli informaatio<br />
ei tapahdu ennen hankintailmoituksen julkaisemista eikä siinä ole enempää tietoja<br />
kuin hankintailmoituksessa. Ehdokkaiden osallistumishakemukset antavat hankintayksikölle<br />
tietoja yrityksistä, jotka ovat kiinnostuneet tarjouksen tekemisestä.<br />
Rajoitettuun menettelyyn liittyen voidaan menettelyä kuvata lisää oikeustapauksen<br />
kautta. Kilpailuneuvoston 7.12.1999 Rakennus-Salama Oy:n hakemukseen<br />
antamassa päätöksessä (d:o 122/690/99) oli kynnysarvon alle jäävästä<br />
päiväkodin rakennusurakan tarjouskilpailusta. Ruskon kunta oli pyytänyt tarjouksia<br />
kahdeksalta rakennusyhtiöltä. Hakijayhtiö oli pyytänyt saada osallistua<br />
tarjouskilpailuun, mutta kunta ei ollut pyynnöstä huolimatta antanut yhtiölle<br />
tarjousasiakirjoja. Ruskon kunta totesi kilpailuneuvostokäsittelyssä, että hakijayhtiölle<br />
ei ollut lähetetty tarjouspyyntöä, koska kunta halusi rajata osallistujien<br />
määrän hankkeen koko huomioon ottaen.<br />
Kunta valitsi mukaan aiemmissa hankkeissa mukana olleita hyväksitunnettuja<br />
urakoitsijoita sekä lisäksi oikean hinnan varmistamiseksi muualla hyviksi tunnettuja<br />
erikokoisia urakoitsijoita maakunnasta. Kilpailuneuvosto totesi, että<br />
kunnalla ei ollut esittämillään perusteilla ollut oikeutta kieltäytyä antamasta<br />
hakijayhtiölle tarjousasiakirjoja, vaan kunnan olisi tullut julkisista hankinnoista<br />
annetun lain 5 §:n mukaan antaa tarjousasiakirjat hakijayhtiölle.<br />
37 Alkio – Wik 2004, s. 826<br />
28
Avoin ja rajoitettu menettely perustuvat kertaluontoiselle tarjouskilpailulle, jossa menet-<br />
telyyn osallistujat antavat tarjouksensa toisistaan tietämättä hankintayksikön ilmoitta-<br />
maan määräaikaan mennessä. Avoimen ja rajoitetun menettelyn luonne perustuu niitä<br />
koskeviin oikeussääntöihin. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tämä tarkoittaa sitä,<br />
että tarjouspyyntö ja annetut tarjoukset ovat tehtävän sopimuksen perustana. 38<br />
Kirjallinen tarjouskilpailu vähentää syrjinnän mahdollisuutta ja tarjousvertailun tiedoksi<br />
saatuaan osallistujat voivat arvioida menettelyn asianmukaisuutta jälkikäteen. Kerta-<br />
luontoisuus tarkoittaa sitä, että annettuihin tarjouksiin voidaan tehdä muutoksia vain<br />
perustellusta syystä, ja tällöinkin tarjoajat saavat muuttaa tarjouksiaan vain pyydetyltä<br />
osin. Hankintayksikkö ei voi muuttaa vapaasti tarjouspyyntöä tai ryhtyä neuvottelemaan<br />
tarjousten antajien kanssa. Silloinkin, kun tarjouksia voidaan poikkeuksellisesti muuttaa,<br />
tulee lopullisen valinnan perustua jo annettuihin tarjouksiin. Mikäli tämä ei ole<br />
mahdollista, on järjestettävä uusi tarjouskilpailu. Erityisesti hinnoista neuvottelu on ehdottomasti<br />
kiellettyä, koska se merkitsisi poikkeamista tarjouskilpailun lopullisuudesta<br />
ja kertaluontoisuudesta. Perusteltuja muutoksia ja täsmennyksiä voidaan sitä vastoin<br />
tehdä, edellyttäen, että tämä on tasapuolista kaikkien tarjoajien kannalta. 39 Tasapuolisen<br />
kohtelun periaate ulottuu myös tarjouskilpailun ulkopuolisiin toimijoihin, jotka olisivat<br />
mahdollisesti olleet kiinnostuneita tarjoamaan kohteesta.<br />
Avoimen ja rajoitetun menettelyn merkittävin hyöty on niiden avoimuus ja julkisuus<br />
koko tarjouskilpailun ajan. Kaikilla tarjoajilla on objektiivisesti arvioiden yhtäläiset<br />
mahdollisuudet antaa tarjous ja voittaa tarjouskilpailu. Parhaan tarjouksen valinta tehdään<br />
avoimessa ja rajoitetussa menettelyssä kirjallisen tarjouspyynnön ja kirjallisten<br />
tarjousten perusteella, joka lisää menettelyn avoimuutta. Arviointikriteereiden perusteella<br />
edullisimman tarjouksen tehnyt tarjoaja tulee valita toteuttamaan hanke. Hankintayksikön<br />
näkökulmasta avoin ja rajoitettu menettely ovat käytännöllisiä erityisesti standardihyödykkeiden<br />
hankinnassa, jolloin sopimuksen tekemiseen liittyvät kustannukset ovat<br />
vähäisiä ja hyödykkeestä voidaan pyytää markkinoilta suuri määrä tarjouksia.<br />
38 Kotimaisista ratkaisuista ks. esim. MAO 123/03, jonka mukaan ” Julkisia hankintoja koskevan tarjouskilpailun<br />
perustana on se, että sekä tarjoajat että hankintayksikkö pitävät lähtökohtana tarjousten lopullisuutta.”<br />
Vastaava kanta on omaksuttu myös ratkaisussa MAO 22/04.<br />
39 Ks. esim. MAO 57/05 ja 58/05, jossa hankintayksikkö oli keskustellut (vain) yhden tarjoajan kanssa<br />
hankittavien vaatteiden väristä. MAO 123/03, jonka mukaan ” menettely, jossa alun perin puutteellinen<br />
tai muutoin tarjouspyynnöstä ilmenevän vaatimustason alittava tarjous saatetaan neuvotteluteitse tarjouspyynnön<br />
mukaiseksi, ei ole omiaan turvaamaan hankintamenettelyyn osallistuvien tasapuolista ja syrjimätöntä<br />
kohtelua.” Ks. myös KHO 1998/39, jossa lausuttiin seuraavaa: ”Kun lääninhallitus oli ottanut huomioon<br />
yhden ainoan tarjoajan määräajan päättymisen jälkeen telekopiona alkuperäiseen tarjoukseen tekemän<br />
oikaisun, tämä tarjoaja oli asetettu edullisempaan asemaan kilpailijoihinsa verrattuna. Lääninhallitus<br />
ei siten ollut kohdellut tarjoajia tasapuolisesti eikä sen menettely täyttänyt avoimuuden vaatimusta.”<br />
29
Tarjousten vertailukelpoisuuden varmistamiseksi tarjousten arviointikriteerit on määri-<br />
teltävä tarkoin jo tarjouspyynnössä. Käytettäessä kokonaistaloudellisesti edullisuutta<br />
valinnan tekemisessä, on myös yksilöitävät ne tekijät, joiden perusteella valinta tehdään<br />
sekä myös ilmoitettava näiden painoarvot. Myös tarjousten vertailu on tehtävä perustellusti<br />
ja kirjallisesti.<br />
Avoin ja rajoitettu menettely eivät kuitenkaan ole täysin joustamattomia. Hankintalain<br />
tai –direktiivien säännökset eivät nimenomaisesti kiellä esimerkiksi ennen varsinaista<br />
tarjouskilpailua käytyjä keskusteluja. Säännöksissä ei myöskään oteta kantaa siihen,<br />
miten on meneteltävä, jos tarjouspyynnössä tai tarjouksissa havaitaan epäjohdonmukaisuuksia,<br />
taikka hankinta ei ole hankintayksikön kannalta enää tarkoituksenmukainen.<br />
Kysymys on siitä, mitä vaatimuksia toisaalta tarjouskilpailusäännöstä ja toisaalta hankintalainsäädännön<br />
periaatteista voidaan johtaa.<br />
Tarjouspyynnön, tarjouksen tai koko hankinnan muutostarve voi ilmentyä hankintamenettelyn<br />
eri vaiheissa ja hyvin erilaisista syistä. Ajallisesti voidaan erottaa (1) hankintayksikön<br />
käymä vuoropuhelu ennen varsinaista tarjouskilpailua (2) muutokset ja täsmennykset<br />
tarjousten laatimiselle varattuna aikana sekä (3) muutokset tarjousten antamisen<br />
jälkeen.<br />
Hankintalainsäädäntö ei aseta, muutamia ilmoittamisvelvollisuuksia lukuun ottamatta,<br />
vaatimuksia hankintayksikön menettelylle ennen tarjouskilpailun käynnistämistä. Kysymys<br />
on ennemminkin siitä, milloin varsinaisen tarjouskilpailun tasapuolisuusvaatimus<br />
vaarantuu hankintayksikön menettelyn seurauksena. 40 Tasapuolisuusvaatimus voi vaarantua<br />
esimerkiksi, kun hankintayksikkö antaa mahdollisille tarjoajille tietoa, joka muodostaa<br />
edun varsinaisessa tarjouskilpailussa. Vuoropuhelu on pääsääntöisesti kielletty,<br />
mikäli sen vaikutuksena on kilpailun estyminen. Vuoropuhelu ei yleensä johda kilpailun<br />
estymiseen tai tasapuolisen kohtelun rikkomiseen, jos kyseessä on hyvin yleisluontoinen<br />
asia. Menettely ei saa kuitenkaan johtaa siihen, että vuoropuheluun osallistunut<br />
toimija saa paremman aseman tulevaisuudessa järjestettävässä tarjouskilpailussa. Tämä<br />
voi olla tilanne esimerkiksi silloin, kun toimija saa hankinnasta sellaiset tiedot, joiden<br />
40 Vrt. Arrowsmith 1998, s. 69, jossa kirjoittaja toteaa, että hankintayksikön toimintavapauden rajoitukset<br />
ennen varsinaista menettelyä ovat pitkälti seurausta hankintaperiaatteiden soveltamisesta. Kannanottoa<br />
voidaan pitää perusteltuna, koska tässä vaiheessa hankintayksikköä eivät koske erityiset oikeussäännöt –<br />
Tältä osin avoin ja rajoitettu menettely sekä toisaalta neuvottelumenettely ovat rinnastettavissa.<br />
30
avulla se voi valmistella tarjoustaan jo etukäteen. Mikäli toimija saa etua teknisestä vuo-<br />
ropuhelusta, tulee se sulkea tarjouskilpailun ulkopuolelle. 41<br />
Ratkaisu on tehtävä kilpailuolosuhteiden, tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun sekä<br />
avoimuusperiaatteen punninnalla. Perustellulta näyttäisi lähteä vuoropuhelussa annettu-<br />
jen tietojen luonteesta ja yksityiskohtaisuudesta. Mikäli kukaan toimijoista ei ole saanut<br />
etua teknisestä vuoropuhelusta, voitaneen lähteä siitä, että menettely on sallittu. Hankin-<br />
tayksiköllä tulee olla päätösvalta tilattavan suorituksen laadusta, eikä tällainen päätös<br />
lähtökohtaisesti ole syrjivä. Päätös toteutustavasta ei myöskään itsessään vaaranna kilpailun<br />
toteutumista, vaan markkinoilla vallitsevat kilpailuolosuhteet hyödynnetään valitun<br />
ratkaisun osalta.<br />
Toinen tärkeä kysymys on, missä määrin tarjouspyyntöön tai annettuihin tarjouksiin<br />
voidaan puuttua niiden antamisen jälkeen. Kysymys voi olla suoranaisista muutoksista,<br />
asiakirjatäydennyksistä tai oikaisuista. Puuttuminen voi olla seurausta muun muassa<br />
siitä, etteivät tarjoukset vastaa tarjouspyyntöä, virheilmaisuista, puutteellisesta tarjouspyynnöstä<br />
tai selvistä väärinymmärryksistä. Kirjallisessa tarjousmenettelyssä tarjoajat<br />
saattavat jopa pyrkiä sisällyttämään tarjouksiinsa sellaisia epäjohdonmukaisuuksia, joiden<br />
perusteella voidaan jatkossa vaatia lisää vastiketta. 42<br />
Pääsääntönä on pidettävä avoimessa ja rajoitetussa menettelyssä hankintalain ja sitä<br />
koskevan oikeuskäytännön perusteella tarjousten lopullisuutta. 43 Tämän vuoksi suoranaisia<br />
muutoksia arvioidaan eri tavalla kuin täsmennyksiä tai virheen korjaamista. Muutos<br />
merkitsee aina puuttumista kilpailutettavaan kokonaisuuteen. Täsmennyksellä ja<br />
virheen korjaamisella ei periaatteessa ole vastaavaa tavoitetta, vaan niissä on kysymys<br />
hankinnan läpiviemisestä annetun tarjouksen asiakirjojen osoittamalla tavalla.<br />
Ennen tarjousten antamista pyydetty muutos ei merkitse poikkeusta annettuihin tarjouksiin.<br />
Tämän vuoksi voidaan lähteä siitä, että muutoksen pyytäminen tarjousaikana, ennen<br />
varsinaisten tarjousten antamista, ei ole vastaavassa määrin ongelmallista kuin tar-<br />
41<br />
Ks. Virtanen 2003, s. 592. Tältäkin osin saattaa ilmetä tilanteita, jotka edellyttävät periaatteiden punnintaa.<br />
Virtanen kiinnittää huomiota ratkaisuun MAO 85/03, jossa suunnittelijalle asetettua kieltoa osallistua<br />
myöhemmin järjestettävään tarjouskilpailuun oli pidettävä liikaa kilpailua rajoittavana, koska se<br />
rajasi monialayritykset kokonaan joko sen hetkisen tai myöhemmän tarjouskilpailun ulkopuolelle kokonaan.<br />
42<br />
Krüger 1998 s. 196-197. Kyseessä voivat olla lisä- ja muutostöihin liittyvät vaatimukset, jotka perustetaan<br />
asiakirjojen epäselvyyksiin.<br />
43<br />
Tarjouksen lopullisuuden vaatimus on tulkinnanvarainen kysymys, jota ei voida suoraan johtaa hankintaperiaatteista.<br />
Tämän vuoksi eri oikeusjärjestelmissä tarjousten lopullisuuden vaatimus voi nähdäkseni<br />
vaihdella. Suomalaisessa oikeuskäytännössä lähdetään tarjousten lopullisuudesta, ellei siitä ole perusteltua<br />
syytä poiketa.<br />
31
jouksiin puuttuminen tarjousten antamisen jälkeen. Muutosta voidaan pyytää kaikilta<br />
tarjoajilta, jolloin myöskään tasapuolisen kohtelun vaatimusta ei tältä osin rikota. 44 Toisaalta<br />
menettely saattaa olla ongelmallinen tarjouskilpailun ulkopuolelle jättäytyneiden<br />
mahdollisten tarjoajien osalta. Ratkaisu on tehtävä tapauskohtaisesti, ja keskeistä on,<br />
olisivatko menettelyn ulkopuoliset olleet kiinnostuneet hankinnasta muutetussa muodossaan.<br />
Mikäli kysymys on ainoastaan täsmennyksestä, ei menettelyn ulkopuolisia<br />
voida katsoa syrjityn.<br />
MAO 100/05: Tarjouspyynnössä on pyydetty tarjouksia Kokkolan kaupungin<br />
ja Kokkolan Vuokra Asunnot Oy:n omistamien sekä Keski-Pohjanmaan sairaanhoitopiirin<br />
Tekniikan ja Kokkolanseudun terveyskeskus kuntayhtymän<br />
kiinteistöjen ikkunoiden ja ovenlasien korjauksesta. Tarjous tuli tehdä tarjouspyynnön<br />
liitteenä olevalla tarjouslomakkeella, jossa muun ohella oli pyydetty<br />
ilmoittamaan yksikköhinnat kunkin lasin osalta, työveloituksen tuntihinta ja<br />
kuljetuksen kertahinta Kokkolan alueella.<br />
Hankintayksikkö on tarjousten saapumisen jälkeen lähettänyt molemmille tarjoajille<br />
kirjallisen tarkennuspyynnön, jossa on pyydetty, että tarjoajat ilmoittavat<br />
"mahdollisen matkaveloituksen kohteeseen (edestakaisin), kun kohteiden<br />
arvioitu määrä on 160 kpl/vuosi". Hankintayksikön kirjeessä on ilmoitettu, että<br />
matkakustannukset otetaan huomioon vertailussa.<br />
Kun hankintayksikkö on lähettänyt molemmille tarjoajille samansisältöisen<br />
tarkennuspyynnön, markkinaoikeus katsoo, ettei hankintayksikkö ole tarkennuspyynnön<br />
lähettäessään menetellyt hakijaa syrjivästi.<br />
Tarjousten muuttaminen niiden antamisen jälkeen on pääsääntöisesti kiellettyjä, koska<br />
hankinnat tulee tehdä tarjouskilpailun perusteella. Oikeuskäytäntö on kuitenkin osoittanut,<br />
että hankintalain mukaisessa tarjouskilpailussa on poikkeuksellisesti mahdollista<br />
tehdä tarjouspyyntöön tarjousten antamisen jälkeen muutoksia, kunhan tarjoukset pysyvät<br />
tarjouskilpailun perustana. Muutoksille on edellytetty perusteltua syytä, joka voi<br />
tulla kyseeseen esimerkiksi silloin, kun tarjoukset ovat osoittautuneet liian kalliiksi.<br />
Tällöin hankintayksikkö voi karsia tarjouspyyntöä siten, että tarjoajilta pyydetään uutta<br />
44 Arrowsmith 1998, s. 68 tarkastellessaan keskustelujen sallittavuutta tarjousten antamiselle varattuna<br />
aikana arvioi, että tasapuolisen kohtelun periaate edellyttäisi keskustelujen käymistä kaikkien menettelyyn<br />
osallistuvien kanssa.<br />
32
tarjousta muuttuneiden tekijöiden osalta. 45 Mikäli muutokset osoittautuvat pitkälle me-<br />
neviksi ja olennaisiksi, hankintayksikön tulee järjestää uusi tarjouskilpailu. 46<br />
Tarjousten muuttamisen lisäksi voi tulla tarpeelliseksi puuttua annettuihin tarjouksiin<br />
eritasoisin täsmennyksin, tarkennuksin tai suoranaisen virheen poistamiseksi. Yleensä<br />
tarkennusten tekeminen tarjouspyyntöön tarjousten tekemiselle varattuna aikana ei ai-<br />
heuta erityisiä ongelmia, sillä kaikki ehdokkaat voivat ottaa tarkennuksen huomioon.<br />
Täsmennyksen seurauksena tarjoukset todennäköisesti vastaavat toisiaan, eikä ole tar-<br />
peellista arvioida sitä, milloin tarjoaja muuttaa jo annettua tarjoustaan. Kysymystä on<br />
kuitenkin arvioitava eri tavalla, jos tarjoukset on jo annettu. Menettelyyn liittyy riski<br />
siitä, että tarjoajat saavat tilaisuuden muuttaa tarjouksiaan sekä riski hankintaperiaattei-<br />
den rikkomisesta.<br />
Hankintalainsäädännössä ei oteta kantaa siihen, voidaanko tarjouksista poistaa suoranai-<br />
sia epäjohdonmukaisuuksia. Lähtökohtana voidaan pitää, ettei tämä ole sallittua, mikäli<br />
hankintaperiaatteita tai tarjouskilpailusääntöä rikotaan perusteettomasti. Vaikeita tulkin-<br />
takysymyksiä voi aiheuttaa rajanveto sen välillä onko kyse täsmennyksistä vai muutok-<br />
sista (muutos rikkoo tarjousten lopullisuuden vaatimusta ja se edellyttää perusteltua<br />
syytä) ja toisaalta onko kyseessä täsmennys vai virheen korjaaminen vai tarjouspyyntöä<br />
vastaamaton tarjous, jonka hankintayksikkö on velvollinen hylkäämään. 47 Tarjouksen<br />
täsmentäminen ja virheen korjaaminen näyttävät oikeuskäytännön perusteella mahdolliselta,<br />
jos ne eivät johda tarjouksen muuttamiseen tai tällaisen menettelyn riskiin.<br />
Seuraavassa tapauksessa oli kysymys puuttumisesta jo annettuihin tarjouksiin:<br />
Kilpailuneuvoston päätös d:o 77/690/2001, jossa todettiin muassa seuraavaa:<br />
Tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaatteet edellyttävät muun ohella,<br />
että tarjouksia arvioidaan sellaisina kuin ne on toimitettu hankintayksikölle tarjousten<br />
jättämiselle annettuun määräaikaan mennessä. Jotta hankintayksikkö<br />
voi vertailla tehtyjä tarjouksia, tarjousten tulee olla yhteismitallisia keskenään.<br />
Tarvittaessa hankintayksikkö voi ottaa yhteyttä tarjoajaan saadakseen tarvittavat<br />
täydennykset ja selvennykset. Tämä ei kuitenkaan saa tarkoittaa sitä, että<br />
jollekin tarjoajalle annetaan mahdollisuus parantaa tarjoustaan... mahdollisuudella<br />
tarvittaessa täydentää tarjouksia ei tarkoiteta sitä, että alun perin hylättäväksi<br />
tuleva tarjous saatetaan täydentämisellä tarjouspyynnön mukaiseksi...<br />
45 Muutokset voivat olla perusteltuja hankinnan pienentämiseksi, mutta laajennuksia on arvioitava eri<br />
tavalla. Ks. Pohjonen 2002 s. 34 ja KN d:o143/690/99. Ratkaisussa oli kysymys siitä, että tarjoukset koululaiskuljetuksille<br />
oli pyydetty yhdeksi vuodeksi, mutta hankinta tehtiin kahdeksi vuodeksi – kyseessä oli<br />
siis hyvin suuri poikkeama tarjouspyynnöstä.<br />
46 Kilpailuneuvoston oikeuskäytännöstä ks. Pohjonen 2002 s. 84 ss., erityisesti tapaukset KN d:o<br />
30/359/98, KN d:o 97/690/99 ja KN d:o 100/690/99. Kahdessa viimeisessä ratkaisussa katsottiin olevan<br />
kyse hintatinkimisestä. Perustelujen osalta huomio kiinnittyy siihen, ettei ratkaisuja perusteltu tasapuolisen<br />
kohtelun periaatteen laiminlyömisellä.<br />
47 Ks. lisää oikeuskäytännöstä Pohjonen 2002 s. 100 ss.<br />
33
Täsmennysten tekeminen näyttää käytännössä hyvin rajoitetulta, koska tarjouksiin puut-<br />
tuminen mahdollistaa tosiasiassa tarjouksen muuttamisen joiltakin osin tai ainakin riskin<br />
siitä. Myöskään se, että täsmennykset pyydetään kaikilta tarjoajaehdokkailta, ei tee<br />
muutosta sallituksi. Tämä on seurausta tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun periaat-<br />
teesta sekä tarjouskilpailuja koskevasta oikeuskäytännöstä. 48<br />
5.3 Neuvottelumenettely ja kilpailullinen neuvottelumenettely<br />
Neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö julkai-<br />
see hankinnasta hankintailmoituksen ja johon halukkaat toimittajat voivat pyytää saada<br />
osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee hankintasopimuksen ehdoista valitsemiensa<br />
toimittajien kanssa.<br />
Neuvottelumenettelyn käyttöedellytykset on määritelty EU-kynnysarvot ylittävien hankintojen<br />
osalta Hankintalain 25 §:ssä ja EU-kynnysarvot alittavien hankintojen osalta 66<br />
§:ssä. Molemmissa ehdoissa pääsääntönä on, että neuvottelumenettely on poikkeuksellinen<br />
hankintamenettely, ja hankinnoissa on ensisijaisesti käytettävä avointa tai rajoitettua<br />
menettelyä. Hankintalain 25 §:n mukaan hankintayksikkö voi siirtyä neuvottelumenettelyyn,<br />
mikäli avoimessa, rajoitetussa tai kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä on<br />
saatu tarjouksia, jotka eivät sisällöltään vastaa tarjouspyyntöä tai tarjousmenettelyn ehtoja.<br />
Neuvottelumenettelyyn siirtyminen on siten mahdollista, jos tarjouksissa esitetään<br />
esimerkiksi vaihtoehtoisia hankintojen toteuttamistapoja, vaikka tarjouspyynnössä ei<br />
tähän anneta mahdollisuutta tai tarjouksissa ei ole tarjouspyynnössä edellytettyjä selvityksiä<br />
verotukseen, ympäristönsuojeluun tai työoloihin liittyvien velvoitteiden täyttämisestä.<br />
Edellytyksenä on lisäksi, että tarjouspyynnön mukaisia sopimusehtoja ei olennaisesti<br />
muuteta. Uutta hankintailmoitusta ei tarvitse julkaista, jos neuvottelumenettelyyn<br />
otetaan mukaan kaikki ne tarjoajat, jotka täyttävät asetetut vähimmäisedellytykset ja<br />
jotka ovat edeltävässä menettelyssä tehneet tarjousmenettelyn muotovaatimusten mukaisen<br />
tarjouksen.<br />
Hankintayksikkö voi valita neuvottelumenettelyn myös muun muassa:<br />
• hankinnassa, jonka luonne ei poikkeuksellisesti mahdollista etukäteistä kokonaishinnoittelua<br />
tai johon liittyvät riskit eivät poikkeuksellisesti mahdollista etukäteistä<br />
kokonaishinnoittelua<br />
48 Ks. Pohjonen 2002 s. 93.<br />
34
• palveluhankinnassa, kuten rahoituspalvelujen, rakennusten suunnittelupalvelujen<br />
sekä muiden asiantuntija- ja osaamispalvelujen hankinnassa, jossa hankinnan luonteen<br />
vuoksi tarjouspyyntöä tai tehtävänmäärittelyä ei voida laatia niin tarkasti, että<br />
paras tarjous voidaan valita avointa tai rajoitettua menettelyä käyttäen.<br />
Hankintayksiköllä on perusteluvelvollisuus edellytysten täyttymisestä. Neuvottelume-<br />
nettelyä ei ole tarkoitettu paikkaamaan hankinnan aiemmissa vaiheissa olevia virheitä<br />
eikä korvaamaan hankinnan heikkoa esivalmistelua 49 .<br />
Kilpailuneuvoston päätöksessä 17.12.1998 (d:o 45/359/98) on otettu kantaa<br />
neuvottelumenettelyyn siirtymisestä. Tapauksessa Tuupovaaran kunta oli saanut<br />
eräässä lumenaurauskohteesta vain yhden, hakijan tarjouksen. Kunta ei kuitenkaan<br />
hyväksynyt tarjousta, vaan päätti neuvotella siitä vielä toisen lähistöllä<br />
auraustöitä tekevän urakoitsijan kanssa. Kilpailuneuvosto tulkitsi, että hakijan<br />
tarjous oli hylätty. Kun hyylkäämiselle ei oltu esitetty hankintalain 5 §:n mukaisia<br />
perusteita eikä tarjouspyyntöasiakirjoissa ollut mainittu mitään lumenaurauksen<br />
yhteistyöjärjestelyistä, kilpailuneuvosto kumosi hankintapäätöksen.<br />
Kilpailuneuvosto totesi vielä, että jos hakijan tarjous oli ollut liian kallis,<br />
olisi hankintayksiköllä ollut tarjouksen hylkäämsen sijasta mahdollisuus siirtyä<br />
neuvottelumenettelyyn, johon myös hakijalle olisi tullut antaa mahdollisuus<br />
osallistua.<br />
Hankintayksikön on julkaistava hankintailmoitus ja pyydettävä siinä toimittajia tekemään<br />
osallistumishakemuksia. Hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessaan<br />
niiden tarjoajien vähimmäismäärä, jotka hankintayksikkö hyväksyy mukaan. Hankintayksikön<br />
on ilmoitettava hankintailmoituksessaan kaikki ne tarjoajien valintakriteerit,<br />
joilla hankintayksikkö valitsee hankintamenettelyyn mukaan pääsevät tarjoajat. Ehdokkaiden<br />
tulee antaa osallistumishakemuksissaan kaikki tarpeelliset tiedot hankintayksikön<br />
ilmoittamiin tarjoajien valintakriteereihin. Ehdokkaita on kutsuttava vähintään<br />
kolme, jollei soveltuvia ehdokkaita ole vähemmän. Hankintayksikkö toimittaa valitsemilleen<br />
tarjoajille tarjouspyynnön tai hankekuvauksen, johon tarjoajat voivat antaa alustavan<br />
tarjouksensa. Tämän jälkeen hankintayksikkö käy tarjoajien kanssa hankintaa ja<br />
sen ehtoja tarkentavia neuvotteluja ja pyytää tarjoajilta lopulliset tarjoukset.<br />
Hankintayksikkö voi toteuttaa neuvottelumenettelyn vaiheittain siten, että hankintayksikkö<br />
rajoittaa neuvottelujen aikana neuvotteluissa mukana olevien tarjousten määrää.<br />
Hankintayksikkö voi käyttää vaiheittaista neuvottelumenettelyä ainoastaan silloin, kun<br />
hankintayksikkö on ilmoittanut vaiheittaisuudesta ja sen perusteista hankintailmoituksessaan<br />
ennen hankintamenettelyn aloittamista. Joka tapauksessa hankintayksikön on<br />
49 Pohjonen 2003, s.42<br />
35
kohdeltava ehdokkaita neuvotteluissa tasapuolisesti, eikä hankintayksikkö saa antaa<br />
tietoja tavalla, joka mahdollisesti vaarantaa neuvotteluihin osallistuvien tasapuolisen<br />
kohtelun.<br />
Neuvottelumenettelyyn liittyen on löydettävissä oikeustapaus, joka tuo lisävalaistusta<br />
kyseisen hankintamenettelyn hahmottamiseen. Kilpailuneuvoston<br />
30.3.2001 SarlinHydor Oy:n hakemukseen antamassa päätöksessä (d:o<br />
35/690/2001) oli kyse jäteaseman kaasunkeräysjärjestelmän suunnittelua ja rakentamista<br />
koskevasta tarjouskilpailusta. Kokkolan kaupunki pyysi Julkiset<br />
hankinnat –lehdessä julkaistulla ilmoituksella ilmoittautumisia tarjouskilpailuun.<br />
Kaupunki ilmoitti hankintamenettelyksi neuvottelumenettelyn. Kilpailuneuvosto<br />
totesi päätöksessään, että lain esitöiden ja kilpailuneuvoston vakiintuneen<br />
käytännön mukaan laissa mainittuja perusteita neuvottelumenettelyn<br />
käyttämiselle voidaan myös soveltaa kynnysarvot alittaviin hankintoihin. Neuvottelumenettelyn<br />
käyttö tulee kyseeseen silloin, kun avoimen tai rajoitetun<br />
menettelyn käyttäminen ei ole objektiivisesti tarkastellen mahdollista.<br />
Huomiota kiinnitetään tällöin erityisesti hankinnan kohteeseen ja hankinnan<br />
olosuhteisiin. Sen sijaan subjektiiviset yksistään hankintayksikköön itseensä<br />
liittyvät perusteet eivät oikeuta neuvottelumenettelyn käyttöön. Kilpailuneuvosto<br />
katsoi, ettei kaasunkeräysjärjestelmän suunnittelussa ja rakentamisessa<br />
ollut sellaisia poikkeuksellisia piirteitä tai muitakaan erityisiä syitä, jotka olisivat<br />
oikeuttaneet neuvottelumenettelyn käyttämiseen käsillä olleessa hankinnassa.<br />
Saadun selvityksen mukaan kyseisen kaltaisia hankintoja on varsin yleisesti<br />
kilpailutettu avoimella tai rajoitetulla menettelyllä. Avoimen tai rajoitetun menettelyn<br />
käyttäminen ei estä sitä, että hankintayksikkö tarjoukset saatuaan käy<br />
tarjoajien kanssa selventäviä keskusteluja, joiden tarkoituksena on selvittää<br />
saatujen sitovien tarjousten soveltuvuutta hankintayksikön käyttöön.<br />
Perusteena neuvottelumenettelyn käyttämiseen ei voida pitää sitä, että hankintayksiköltä<br />
on puuttunut asiantuntemus kaasunkeräysjärjestelmistä. Hankintayksiköllä<br />
on mahdollisuus käyttää konsulttia joko ennen tarjouspyynnön julkaisemista<br />
tai sen jälkeen. Kilpailuneuvosto totesi, että hankintayksikön olisi<br />
tullut järjestää hankintalain mukainen tarjouskilpailu avointa tai rajoitettua menettelyä<br />
käyttäen. Kilpailuneuvosto totesi, että hankintayksikkö oli menetellyt<br />
virheellisesti ilmoittaessaan käyttävänsä hankinnassa neuvottelumenettelyä.<br />
Neuvottelumenettelyn edut verrattuna avoimeen ja rajoitettuun menettelyyn perustuvat<br />
osapuolten väliseen neuvotteluun ja sen tuomiin mahdollisuuksiin toteuttaa hankinta<br />
tapauskohtaisesti yksilöllisellä tavalla. Keskeinen ero avoimeen ja rajoitettuun menettelyyn<br />
nähden on se, ettei neuvottelumenettelyyn sovelleta ”tarjouskilpailusääntöä”. Tarjouskilpailusääntö<br />
tarkoittaa hankintalaista johdettua velvollisuutta järjestää kertaluontoinen<br />
ja vuorovaikutukseton tarjouskilpailu. Näin ollen menettely voi lähtökohtaisesti<br />
sisältää erilaisia vaiheita, joissa on kyse neuvotteluista ja eri kokonaisuuksien kilpailut-<br />
36
tamisesta osissa. Menettelyssä voidaan myös puuttua jo tehtyihin tarjouksiin, mikäli<br />
menettelyssä mukana olevia kohdellaan tasapuolisesti eikä menettely johda kohtuutto-<br />
man suuriin muutoksiin menettelyn ulkopuolisten kannalta.<br />
Kilpailullisella neuvottelumenettelyllä tarkoitetaan hankintamenettelyä, jossa hankin-<br />
tayksikkö julkaisee hankinnasta hankintailmoituksen ja johon kaikki toimittajat voivat<br />
pyytää saada osallistua. Hankintayksikkö neuvottelee menettelyyn hyväksyttyjen ehdokkaiden<br />
kanssa löytääkseen yhden tai usean ratkaisun, joka vastaa sen tarpeita ja jonka<br />
perusteella valittuja ehdokkaita pyydetään tekemään tarjouksensa.<br />
Kilpailullinen neuvottelumenettely on uusi hankintamenettely, jolla pyritään tuomaan<br />
lisää joustavuutta julkisen sektorin hankintatoimeen. Kilpailullista neuvottelumenettelyä<br />
noudattaen tulee mahdolliseksi tehdä monimutkaiset ja erityistä tietämystä edellyttävät<br />
hankinnat joustavasti miltei koko hankintamenettelyn ajan kestävillä neuvotteluilla.<br />
Hankinnan tekevä yksikkö voi kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä neuvotella laadullisten<br />
vaatimusten täyttävien sopivien tarjoajien kanssa tiettyyn hankkeeseen liittyvistä<br />
toteuttamisvaihtoehdoista sekä kaikista muista hankinnan kannalta tarpeellisista<br />
yksityiskohdista. Käytyjen neuvottelujen perusteella hankintayksikön on pyydettävä<br />
tarjousta neuvotteluun osallistuvilta tahoilta ja arvioitava saamansa tarjoukset hankintailmoituksessa<br />
tai erityisessä hankekuvauksessa vahvistettujen valintaperusteiden mukaisesti.<br />
50 Menettelyn perustana on toisaalta neuvottelujen mahdollistaminen ja toisaalta<br />
hankintalainsäädännön periaatteiden (tasapuolinen kohtelu, avoimuus sekä kilpailun<br />
hyödyntäminen) riittävä toteutuminen. Tätä taustaa vasten voidaan todeta, että kilpailullinen<br />
neuvottelumenettely sisältää piirteitä sekä tarjouskilpailuun perustuvista menettelyistä<br />
että neuvottelumenettelystä.<br />
Kilpailullinen neuvottelumenettely ei sellaisenaan kovin usein tule kysymykseen kiinteistöpalveluita<br />
hankittaessa vaan kilpailullisen neuvottelumenettelyn käyttöalueet ovat<br />
erityisen monimutkaisessa hankinnassa, jossa:<br />
• hankintayksikkö ei pysty objektiivisesti ennakolta määrittelemään hankinnan oikeudellisia<br />
tai taloudellisia ehtoja taikka teknisiä keinoja tarpeidensa tai tavoitteidensa<br />
toteuttamiseksi<br />
• tarjouksen valintaperusteena on kokonaistaloudellinen edullisuus.<br />
50 Alkio Wik. s. 827-828<br />
37
Esimerkkinä hankinnoista, joissa kilpailullista neuvottelumenettelyä voidaan tulla käyttämään,<br />
voidaan esittää olevan julkisen ja yksityisen sektorin kumppanuutta edellyttävät<br />
elinkaarihankkeet, jotka usein sisältävät muun muassa kohteiden suunnittelua, rakentamista<br />
ja erinäisiä palveluja kymmeniä vuosia kestävillä sopimuksilla.<br />
5.4 Puitejärjestely<br />
Puitejärjestelyllä tarkoitetaan yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan<br />
välistä sopimusta, jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä<br />
hankintasopimuksia koskevat ehdot kuten hinnat ja suunnitellut määrät.<br />
Normaalisti hankintayksikön on valittava toimittajat puitejärjestelyyn avoimella tai rajoitetulla<br />
menettelyllä. Poikkeustapauksissa hankintayksikkö voi valita puitejärjestelyn<br />
toimittajat myös neuvottelumenettelyllä tai tekemällä suorahankinnan. Neuvottelumenettelyyn<br />
siirtymisessä ja suorahankinnassa edellytetään muun muassa, että avoimessa<br />
tai rajoitetussa menettelyssä ei ole saatu lainkaan ehdokkuushakemuksia tai tarjouspyynnön<br />
mukaisia tarjouksia 51 . Puitejärjestelyyn otettavien toimittajien valinnassa on<br />
noudatettava samoja ehtoja kuin muutenkin toimittajien valinnassa. Usean toimittajan<br />
kanssa tehtävään puitejärjestelyyn on valittava vähintään kolme toimittajaa, jollei kelpoisuusehdot<br />
täyttäviä tarjoajia ja hyväksyttäviä tarjouksia ole vähemmän. Toimittajien<br />
vähimmäismäärää koskevalla edellytyksellä pyritään edistämään riittävää kilpailua puitejärjestelyissä.<br />
Puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisten<br />
osapuolten kesken. Järjestelyyn ei ole siten mahdollista ottaa hankintamenettelyn<br />
aloittamisen jälkeen uusia osapuolia, vaan hankintayksikkö voi tehdä puitejärjestelyyn<br />
perustuvat hankinnat vain järjestelyssä mukana olevilta toimittajilta. Jos hankintayksikkö<br />
ei kuitenkaan halua käyttää hyväkseen puitejärjestelyn mahdollistamia joustavampaa<br />
kilpailuttamismenettelyjä, hankintayksikkö voi kilpailuttaa hankinnan noudattamalla<br />
lain ilmoittamis- ja menettelytapavaatimuksia.<br />
Yhden tai useamman toimittajan kanssa tehtyyn puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat<br />
voidaan tehdä ilman kilpailuttamista, jos puitejärjestelyn ehdot on vahvistettu järjestelyssä.<br />
Puitejärjestelyn ehtoihin ei saa tehdä huomattavia muutoksia sen voimassaoloaikana<br />
vaan puitejärjestelyn ehdot ovat osapuolia sitovia. Hinnan osalta vähintään hinnan<br />
muodostamista koskevan säännön tulee olla osapuolia sitova. Puitejärjestelyä ei saa<br />
51 Ks. tarkemmin Hankintalain 25 § ja 27 §<br />
38
käyttää kilpailua vääristävällä, rajoittavalla tai estävällä tavalla. Puitejärjestely voi olla<br />
voimassa enintään neljä vuotta. Hankinnan kohteen välttämättä sitä edellyttäessä puite-<br />
järjestely voi olla poikkeuksellisesti kestoltaan pidempi.<br />
Jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn yhden toimittajan kanssa, siihen perustu-<br />
vat hankinnat on tehtävä puitejärjestelyssä vahvistettujen ehtojen mukaisesti. Hankin-<br />
tayksikkö voi pyytää toimittajaa tarvittaessa täsmentämään tai täydentämään kirjallisesti<br />
tarjoustaan. Jos hankintayksikkö on tehnyt puitejärjestelyn usean toimittajan kanssa,<br />
puitejärjestelyyn perustuvat hankinnat on tehtävä joko puitejärjestelyssä vahvistettujen<br />
ehtojen mukaisesti ilman kilpailuttamista tai, jos kaikkia ehtoja ei ole järjestelyssä vahvistettu,<br />
kilpailuttamalla puitejärjestelyyn otetut toimittajat puitejärjestelyn ja tarvittaessa<br />
tarjouspyynnön ehtojen mukaisesti. Tarpeen vaatiessa puitejärjestelyn ehtoja voidaan<br />
täsmentää.<br />
Hankintayksikön on puitejärjestelyyn perustuvien hankintojen kilpailuttamisessa pyydettävä<br />
kirjallinen tarjous niiltä puitejärjestelyyn otetuilta toimittajilta, joilla on edellytykset<br />
hankinnan toteuttamiseen. Hankintayksikön on määrättävä tarjousaika, jonka on<br />
oltava riittävä ottaen huomioon hankinnan laatu, tarjousten tekemisen edellyttämä aika<br />
ja muut vastaavat seikat. Tarjousten sisältö on pidettävä luottamuksellisena tarjouskilpailun<br />
päättymiseen saakka. Hankintayksikön on valittava paras tarjous noudattaen tarjouspyynnössä<br />
esitettyä tarjouksen valintaperustetta ja vertailuperusteita.<br />
Hankintalainsäädäntöuudistuksessa mukana oleva puitejärjestely on uusi hankintamenettely.<br />
Tosin aiemman hankintalainsäädännön perusteella hankintayksiköillä on ollut<br />
mahdollista solmia puitesopimuksia. Kuitenkin johtuen puitesopimuksen harvinaisemmasta<br />
hankintamenettelyn luonteesta, ovat muun muassa oikeuskirjallisuuden ja –<br />
käytännön esimerkit ja näkökulmat puitesopimuksista jääneet Suomessa vähäisiksi.<br />
Silti on olemassa eräs oikeustapaus puitesopimuksista, joka avaa omalla tavallaan<br />
puitejärjestelyynkin liittyviä ominaispiirteitä. Tapausta tullaan analysoimaan<br />
myös myöhemmin liittyen tarjousvertailuun. Kyse on markkinaoikeuden<br />
ratkaisusta 118/03 (d:o 7/03/JH). Siinä valtiovarainministeriö oli hankintailmoituksessaan<br />
ilmoittanut Valtionhallinnon kansainvälisiä lentokuljetuspalveluja<br />
virkamiesmatkustuksen tarpeisiin koskevasta, avoimena menettelynä toteuttavasta<br />
tarjouskilpailusta. Ilmoituksessa oli mainittu, että kysymyksessä oli<br />
puitesopimus.<br />
Hankintayksikön ja voittaneen tarjoajan välisen sopimuksen mukaan sopimuksen<br />
voimassaolo jatkui 31.12.2003 jälkeen vuoden kerrallaan, jollei sitä jommaltakummalta<br />
puolen irtisanottaisi vähintään kolme kuukautta ennen sopimuskauden<br />
päättymistä. Hankintailmoituksessa oli yksiselitteisesti ilmoitettu<br />
sopimuskaudeksi 12 kuukautta alkaen 1.1.2003. Tarjouskilpailu ei näin ollen<br />
ollut koskenut aikaa 31.12.2003 jälkeen. Sopimuksen jatkaminen tarjouskilpai-<br />
39
lussa tarkoitetun ajanjakson jälkeen olisi merkinnyt hankinnan tekemistä ilman<br />
kilpailutusta.<br />
Valtiovarainministeriö ja voittanut tarjoaja olivat allekirjoittaneet yhteistyösopimukseksi<br />
kutsutun asiakirjan, jossa oli sovittu valtion palveluksessa olevan<br />
henkilöstön virkamatkojen hinnoista ja jälkikäteen maksettavasta hyvityksestä.<br />
Sopimus oli voimassa 1.1.2003-31.12.2003. Sopimuksen mukaan sopimus tuli<br />
voimaan kussakin ministeriössä, virastossa ja laitoksessa sen jälkeen, kun sopimus<br />
olisi siellä allekirjoitettu. Sopimuksessa tarkoitettuja yksikkökohtaisia<br />
sopimuksia oli tullut voimaan, mutta kaikki ministeriöt, virastot ja laitokset eivät<br />
olleet tehneet sopimusta asian tullessa vireille markkinaoikeudessa.<br />
Hankintamenettelyssä oli tarjousvertailun osalta toimittu julkisista hankinnoista<br />
annetun lain vastaisesti. Koska sopimus oli jo allekirjoitettu, ainoa mahdollinen<br />
seuraamus olisi ollut hyvitysmaksun määrääminen. Markkinaoikeus kuitenkin<br />
katsoi, ettei hakijalla olisi ollut hankintalain mukaista todellista mahdollisuutta<br />
voittaa tarjouskilpailua vaikka menettely olisi toteutettu virheettömästi. Hakijan<br />
hakemus tästä johtuen hylättiin. Koska puitesopimus oli irtisanottavissa,<br />
hankintayksikön virhe oli kuitenkin korjattavissa siltä osin kuin sopimuksessa<br />
oli sovittu sopimuksen jatkamisesta hankintailmoituksessa tarkoitetun sopimuskauden<br />
(1.1.-31.12.2003) jälkeen.<br />
40
6 TARJOUSPYYNTÖ JA TARJOUS<br />
6.1 Tarjouspyynnöistä<br />
Keskeinen osa tarjouskilpailun valmistelusta muodostuu tarjouspyynnön valmistelusta<br />
ja siihen liittyvistä tehtävistä. Hankinta käynnistyy usein ennakkoilmoituksella, jossa<br />
hankintayksikkö ilmoittaa varainhoitovuotensa alussa seuraavan vuoden aikana toteutet-<br />
tavien, tietyn ennakkoilmoitusrajan ylittävien hankintasopimusten ja puitejärjestelyjen<br />
olennaiset ominaisuudet. Ennakkoilmoitus tulee tehdä kuukauden kuluessa budjettivuo-<br />
den alkamisesta. Ennakkoilmoituksen perusteella toimittajat voivat suunnitella tuotantoaan<br />
ja töitään ennakolta sekä varautua ajoissa tarjouskilpailuihin. Ennakkoilmoituksen<br />
tekeminen on edellytyksenä sille, että lyhennettyjä tarjousaikoja voidaan käyttää. Mikäli<br />
ennakkoilmoituksessa on siis riittävän yksityiskohtaiset tiedot tulevista hankinnoista, on<br />
hankintayksiköllä mahdollisuus lyhentää varsinaisen tarjousmenettelyn tarjousaikaa.<br />
Ennen tarjouskilpailua hankintayksikön on toimitettava hankinnasta hankintailmoitus.<br />
Hankintayksikön on julkaistava EU:n kynnysarvon ylittävästä hankinnasta hankintailmoitus<br />
EU:n laajuisesti. Käytännössä hankintailmoituksen julkaiseminen tapahtuu siten,<br />
että hankintayksikkö toimittaa ilmoituspyynnön ja ilmoitusta koskevat tiedot Suomessa<br />
hankintailmoitusten julkaisemisesta vastaavalle taholle ja tämä huolehtii hankintailmoituksen<br />
käytännön toteuttamisesta. Hankintayksikön on julkaistava kansallisen kynnysarvon<br />
ylittävästä, mutta EU:n kynnysarvon alittavasta hankinnasta ilmoitus Suomessa<br />
sen tahon kautta, joka vastaa ilmoitusten julkaisemisesta Suomessa.<br />
Hankintailmoituksen julkaiseminen ja sen sisältöä koskevien vaatimusten noudattaminen<br />
on erittäin tärkeää. Mikäli hankintayksikkö ei ole julkaissut hankintailmoitusta, on<br />
erittäin todennäköistä, että asiaa käsittelevä tuomioistuin määrää koko hankinnan kilpailutettavaksi<br />
uudelleen. Samoin, mikäli hankintayksikkö on jättänyt noudattamatta hankintailmoitusta<br />
koskevia keskeisiä muotomääräyksiä, on hyvin todennäköistä, että tuomioistuin<br />
määrää koko hankinnan kilpailutettavaksi uudelleen.<br />
Hankintailmoituksen lähettämispäivällä on merkitystä tarjousmenettelyn määräaikojen<br />
kulumiselle, hankintayksiköiden on pyydettäessä osoitettava lähettämispäivä. Hankintailmoitus<br />
on tehtävä siten, että potentiaaliset tarjoajat voivat saada riittävän täsmälliset<br />
tiedot hankinnan kohteesta. Hankintailmoituksen viimeiseen ajankohtaan vaikuttaa hankinnan<br />
laatu ja monitahoisuus sekä tarjousten tekemisen vaatima aika. Avoimessa menettelyssä<br />
tarjousajan on oltava vähintään 52 päivää. Rajoitetussa menettelyssä, neuvottelumenettelyssä<br />
sekä kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä halukkaiden tarjoajien<br />
osallistumishakemuksen jättämiselle on varattava vähintään 37 päivää. Tämän lisäksi<br />
rajoitetussa menettelyssä on tarjousajan oltava vähintään 40 päivää. Määräajat lasketaan<br />
41
sitä päivää seuraavasta päivästä, jona hankintailmoitus on lähetetty julkaistavaksi. Säädettyjen<br />
vähimmäisaikojen noudattaminen mahdollistaa sen, että kaikilla halukkailla on<br />
riittävät mahdollisuudet ottaa selko tarjouspyynnön sisällöstä ja laatia tarjouspyynnön<br />
mukainen tarjous. Säädettyjen vähimmäisaikojen noudattamatta jättäminen sen ohella,<br />
että se karsii mahdollisia tarjoajia, merkitsee myös sitä, että esimerkiksi aikaisemmin<br />
samanlaiseen tarjouskilpailuun osallistuneilla on muita mahdollisia tarjoajia paremmat<br />
mahdollisuudet tarjouksen laatimiseen tarjouspyynnön mukaiseksi.<br />
Hankintailmoituksessa on ilmoitettava tarjoajille asetetuista vähimmäisvaatimuksista ja<br />
vaadittavista selvityksistä, jotta tarjoajat voivat ottaa vaatimukset huomioon harkitessaan<br />
tarjouksen tekemistä sekä sen sisältöä. Vaatimukset ja selvitykset on suositeltavaa<br />
ilmoittaa myös tarjouspyynnössä, jotta ne tulevat selkeästi tarjoajien tietoon ja otetuksi<br />
huomioon tarjousten tekemisessä. Vaatimukset ja perusteet voivat liittyä esimerkiksi<br />
ehdokkaiden tai tarjoajien rahoitukselliseen ja taloudelliseen tilanteeseen, tekniseen<br />
suorituskykyyn, ammattipätevyyteen tai kokemukseen. Vaatimusten ja tarjoajien valinnassa<br />
käytettävien perusteiden on oltava suhteellisia, objektiivisia ja perusteltavissa<br />
hankinnan kohteen kannalta. Siten hankintayksikön on hankinnan luonteen ja laajuuden<br />
perusteella harkittava vaatimusten tasoa. Soveltumattomat tai liian ankarat vaatimukset<br />
voivat rajoittaa tarpeettomalla tavalla kilpailua. Vaadittavien selvitysten osalta tulee<br />
myös harkita niiden laatimisen ja toimittamisen edellyttämää, ehdokkaille tai tarjoajille<br />
koituvaa työmäärää ja kustannuksia. Tarjoajien valinnassa käytettäviä perusteiden osalta<br />
hankintayksikön ei tarvitse ilmoittaa perusteiden painotuksia. Hankintailmoituksessa on<br />
myös ilmoitettava ehdokkaiden vähimmäismäärä ja myös mahdollisuuksien mukaan<br />
ehdokkaiden enimmäismäärä.<br />
Hankinnan oikeudellinen ydin perustuu huolellisesti laadittuun tarjouspyyntöön, joten<br />
tarjouspyynnön merkitystä ei voida liiaksi korostaa. Myöskään tarjouspyynnössä esitetyistä<br />
tiedoista ja edellytyksistä ei yleensä voida jälkikäteen poiketa. Käytännön hankintatoiminnassa<br />
on ilmennyt epätietoisuutta tarjouspyynnön sisältöön liittyvistä vaatimuksista,<br />
joten tästä syystä hankintalakiin on sisällytetty tarjouspyynnön tai hankintailmoituksen<br />
vähimmäissisältömääräykset. Hankintalain mukaan EU:n kynnysarvon ylittävän<br />
hankinnan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on hankintalain mukaan oltava<br />
ainakin seuraavat tiedot:<br />
1. hankinnan kohteen määrittely noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten<br />
esittämisestä hankintalaissa säädetään, sekä hankinnan kohteeseen liittyvät muut<br />
laatuvaatimukset<br />
2. viittaus julkaistuun hankintailmoitukseen<br />
3. määräaika tarjousten tekemiselle<br />
4. osoite, johon tarjoukset on toimitettava<br />
42
5. kieli tai kielet, joilla tarjoukset on laadittava<br />
6. ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta<br />
ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista,<br />
joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava<br />
7. tarjouskilpailun ratkaisuperuste ja käytettäessä ratkaisuperusteena kokonaistaloudellista<br />
edullisuutta sen arviointiperusteet ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen<br />
vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa tapauksissa kokonaistaloudellisen edullisuuden<br />
arviointiperusteiden tärkeysjärjestys<br />
8. tarjousten voimassaoloaika.<br />
EU:n kynnysarvon alittavan hankinnan tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on<br />
hankintalain mukaan oltava ainakin seuraavat tiedot:<br />
1. hankinnan kohde noudattaen, mitä teknisten eritelmien ja vaatimusten esittämisestä<br />
hankintalaissa säädetään<br />
2. ehdokkaiden tai tarjoajien taloudellista ja rahoituksellista tilannetta, teknistä kelpoisuutta<br />
ja ammatillista pätevyyttä koskevat ja muut vaatimukset sekä luettelo asiakirjoista,<br />
joita ehdokkaan tai tarjoajan on tätä varten toimitettava<br />
3. tarjouskilpailun ratkaisuperuste ja käytettäessä ratkaisuperusteena kokonaistaloudellista<br />
edullisuutta sen arviointiperusteet ja niiden tärkeysjärjestys<br />
4. määräaika tarjousten tekemiselle<br />
5. osoite, johon tarjoukset on toimitettava<br />
6. tarjousten voimassaoloaika.<br />
Lisäksi tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muut tiedot,<br />
joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä. Olen-<br />
naista on se, että tarjouksen valintakriteerit sisältyvät tarjouspyyntöön. Lisäksi tarjous-<br />
pyynnössä on suotavaa epäselvyyksien välttämiseksi mainita myös, että sopimus ei synny<br />
hankintapäätöksellä tai tarjouksen hyväksymisellä vaan vasta myöhemmin tehtävällä<br />
sopimuksella. Tällainen ilmoitus selkeyttää sopimuksen syntymisajankohtaa sekä lisää<br />
osallistujien kykyä arvioida menettelyn kulkua avoimuusperiaatteen mukaisesti.<br />
Tarjouspyynnön tarkoituksena on hankinnan kohteen ja sen toteuttamiseen liittyvien<br />
seikkojen kuvaaminen siten, että sen perusteella saadaan lopullisia, yhteismitallisia ja<br />
vertailukelpoisia tarjouksia, joiden perusteella tarjouksia voidaan tasapuolisesti verrata.<br />
Mitä yksityiskohtaisempi tarjouspyyntö on, sitä suuremmalla todennäköisyydellä tarjoukset<br />
ovat yhteismitallisia ja siten keskenään vertailukelpoisia, mihin tarjouspyynnöillä<br />
yleensä aina tulee pyrkiä. Hyvin tehdyn tarjouspyynnön jälkeen päädytään varsin to-<br />
43
dennäköisesti hankintayksikön kannalta parhaaseen ratkaisuun. Huono tarjouspyyntö<br />
voi puolestaan johtaa siihen, että hankintayksikkö ei saa haluamansa kaltaisia tarjouksia<br />
tai potentiaaliset tarjoajat joutuvat esittämään lukuisia tarjousvaihtoehtoja kattaakseen<br />
tarjouspyynnössä avoimeksi jätetyt seikat. Tarjouspyyntö myös käytännössä ratkaisee<br />
sen, miten voittanut tarjous valitaan, koska hankintalainsäädännön vaatima tasapuoli-<br />
suus ei voi toteutua käytettäessä valintaperusteena muita kuin tarjouspyynnöstä ilmene-<br />
viä seikkoja. 52<br />
Tarjouspyynnössä on määritettävä hyväksytäänkö tarjouksista se, joka on hankintayksi-<br />
kön kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin vai se, joka on hinnaltaan halvin. Hankin-<br />
talainsäädännössä ei kuitenkaan yksiselitteisesti määritellä, mitä kokonaistaloudellisesti<br />
edullisuudella tarkoitetaan. Kokonaistaloudellisesti edullisuudella tarkoitetaan pääsään-<br />
töisesti, että hinnan ja laadun välinen suhde tulee olla paras mahdollinen käytettäessä<br />
arviointiin tarjouspyynnössä määriteltyjä arviointiperusteita. Mikäli tarjouksista valitaan<br />
kokonaistaloudellisesti edullisin, on tarjouspyynnössä myös esitettävä tarjousten arvi-<br />
ointikriteerit ja niiden painotus tai kohtuullinen vaihteluväli. Jos tarjouspyynnössä ei ole<br />
määritelty kokonaistaloudellisesti edullisuuden arviointikriteereitä, on oikeuskäytännössä<br />
katsottu, että tarjouksista on tällöin valittava hinnaltaan halvin 53 . Mikäli hankintayksikkö<br />
haluaa käyttää muitakin kuin hintaa tarjouksen valintaperusteena, on nämä tekijät<br />
määriteltävä ja yksilöitävä tarjouspyynnössä, pelkkä maininta siitä, että arviointikriteerinä<br />
on kokonaistaloudellisesti edullisin, ei riitä.<br />
Tarjouspyyntö on tarkoitettu lopulliseksi. Sen muuttaminen kesken hankintaprosessin<br />
on vain rajatusti mahdollista esimerkiksi silloin, kun keskeytetään liian kalliiksi osoittautuva<br />
hankinta. Tarjouspyynnön lopullisuuden tarkoituksena on tarjoajien tasapuolisen<br />
ja syrjimättömän kohtelu. Tämä vaatimus edellyttää muun ohella, että hankintayksikkö<br />
soveltaa tarjouksia vertaillessaan ainoastaan niitä perusteita, jotka se on etukäteen<br />
ilmoittanut tarjouspyynnössä ja joista tietoisina tarjoajat ovat siten voineet laatia tarjouksensa<br />
54 . Tarjouspyyntö ei ole osa suunnitteluprosessia, joten hankinnan sisältö, sovellettavat<br />
arviointikriteerit ja mahdolliset rajaukset, esimerkiksi sellaiset hankinnan<br />
osat, jotka hankintayksikkö saattaa tehdä omana työnä, tulee arvioida ennakolta. Tämä<br />
ei estä vaihtoehtojen pyytämistä, vaan tavoitteena on ainoastaan se, että kaikki tarjoajat<br />
varmasti tietävät, mitä heidän tulee tarjota. 55<br />
52 Virtanen 2003. s. 562<br />
53 Ks. esimerkiksi Markkinaoikeus 1.8.2006 (153/06)<br />
54 Ks. esimerkiksi Markkinaoikeus 27.10.2006 (233/06)<br />
55 Virtanen 2003,s. 564<br />
44
Avoimessa menettelyssä lähtökohtana on, että tarjouspyynnössä ilmoitetaan kaikki hankintaan<br />
ja tarjoajaan liittyvät vaatimukset sekä tarjouksen valintaperuste ja arviointikriteerit.<br />
Rajoitetussa menettelyssä tarjoajan kelpoisuusehdot ja valintaperusteet ilmoitetaan<br />
jo kehotettaessa ehdokkaita osallistumishakemusten jättämiseen ja niitä sovelletaan<br />
jo aiemmassa tarjousmenettelyn vaiheessa. Tarjouspyynnössä ei siten ole enää tarpeen<br />
ilmoittaa tarjoajan kelpoisuuteen ja valintaan liittyviä vaatimuksia.<br />
Tarjoajien tasapuolinen kohtelu ja edullisimman tarjouksen erottaminen muista tarjouksista<br />
edellyttävät, että tarjousvertailu voidaan asianmukaisesti suorittaa. Hankintayksikön<br />
on otettava tämä huomioon laatiessaan tarjouspyyntöä. Tarjouspyynnön on oltava<br />
selkeä ja sen on tuotettava yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Tarjousten<br />
saamista yhteismitallisiksi ja vertailukelpoisiksi keskenään voi helpottaa se, että kaikki<br />
tarjoajat antavat tarjouksensa hankintayksikön etukäteen laatimilla valmiilla tarjouspyyntölomakkeilla.<br />
Tällöin kaikki tarjoajat ilmoittavat ainakin samat tarjoustaan koskevat<br />
keskeiset tiedot. Tarjouspyyntöjen sisällön puutteellisuudesta johtuva tarjousten<br />
vertailukelvottomuus on oikeuskäytännössä katsottu yhdeksi merkittävimmistä hankintamenettelyjä<br />
koskevaksi yksittäiseksi ongelmaksi. Yhteismitattomat tarjoukset johtavat<br />
helposti tarpeeseen täsmentää tarjouspyyntöä tai tarjouksia hankintamenettelyn aikana<br />
tarjoajien tasapuolisen kohtelun vaarantavalla tavalla. Tarjouspyyntö täydentää hankintailmoitusta<br />
ja mikäli tarjouspyyntö ja hankintailmoitus eroavat sisältönsä puolesta toisistaan,<br />
noudatetaan hankintailmoituksessa ilmoitettuja tietoja.<br />
Eräs käytännön ongelma on se, että tarjouspyynnön puutteellisuus havaitaan vasta kun<br />
hankintayksikkö saa tarjoukset. Tällaisissa tilanteissa hankinta voidaan joutua keskeyttämään<br />
tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun varmistamiseksi. Tällaisissa<br />
tilanteissa myös tarjoajat voivat auttaa hankintayksikköä ilmoittamalla havaitsemistaan<br />
epäselvyyksistä. Tällöin hankintamenettely voi olla korjattavissa jo ennen tarjouksien<br />
saamista, antamalla korjattu tarjouspyyntö samalla ilmoitustavalla kuin alkuperäinenkin<br />
tarjouspyyntö. Tarjoajien tasapuolisen kohtelun varmistaminen voi edellyttää lisäajan<br />
myöntämistä, ellei kyse ole lähinnä teknisestä tarkennuksesta, joka on nopeasti toteutet-<br />
tavissa. 56<br />
Hankintayksikön laadittua tarjouspyynnön, sen on avoimessa menettelyssä lähetettävä<br />
tarjouspyyntö niitä pyytäville ehdokkaille kuuden päivän kuluessa pyynnöstä, jos pyyntö<br />
on tehty riittävän ajoissa ennen tarjousajan päättymistä. Hankintayksikkö voi myös<br />
asettaa tarjouspyyntöasiakirjat sähköisesti internetiin kaikkien halukkaiden saataville<br />
hankintailmoituksessa esitetyin tavoin. Avointa hankintamenettelyä käytettäessä han-<br />
56 Virtanen 2003, s. 562-563<br />
45
kintayksikön tulee toimittaa tarjouspyyntö kaikille halukkaille. Siten menettely ei mah-<br />
dollista ehdokkaiden valintaa hankintamenettelyn tässä vaiheessa. Rajoitetussa menette-<br />
lyssä tarjouspyyntö toimitetaan vain niille tarjoajille, jotka on valittu hankintamenette-<br />
lyyn.<br />
Neuvottelumenettelyssä ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä neuvottelukutsu lähe-<br />
tetään niille osallistumishakemuksen jättäneille ehdokkaille, jotka on valittu osallistu-<br />
maan tarjouskilpailuun. Neuvottelukutsun on sisällettävä neuvottelumenettelyssä tar-<br />
jouspyynnön ja kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä hankekuvauksen tai ilmoituksen<br />
siitä, mistä asiakirjat ovat saatavissa, pyytämiseen liittyvän määräajan sekä tiedon mah-<br />
dollisesti perittävistä maksuista.<br />
Kilpailullista neuvottelumenettelyä koskevan kutsussa on oltava myös tietoa tiedon kuu-<br />
lemisvaiheen ajankohdasta, tiedon osoitteesta jossa neuvottelut tullaan käymään sekä<br />
neuvotteluissa käytettävästä kielestä. Kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä ei tarjous-<br />
aikaa voida vielä neuvottelukutsussa ilmoittaa.<br />
6.1.1 Hankinnan kohteesta<br />
Hankintayksikön on luonnollisesti ennen hankintaa tiedettävä, mitä aiotaan hankkia.<br />
Samalla on selvitettävä, jaetaanko hankinta osiin vai ei. Lisäksi on mietittävä, voivatko<br />
tarjoajat tehdä esimerkiksi yhdistelmätarjouksia. Hankinnan kohde on kuitenkin tar-<br />
jouspyynnössä ilmaistava riittävän yksiselitteisesti, jotta vertailukelpoisten tarjousten<br />
laatiminen on mahdollista. Selkeä kohteen määritys on perusedellytys sille, että hankintamenettely<br />
voi onnistua. 57<br />
Tarjouskilpailuun osallistuvien tarjoajien on puolestaan voitava luottaa siihen, että hankinnan<br />
kohteena on yksinomaan ennalta ilmoitettu kokonaisuus, josta tarjous on annettava.<br />
Hankinnan kohde on määriteltävä myös niin yleisesti, ettei se ole eri potentiaalisia<br />
toimittajia syrjivä. Hankintaa ei saa räätälöidä sopimaan vain tietylle toimittajalle eikä<br />
muutenkaan määritellä tavalla, joka käytännössä sulkee pois avoimen kilpailun mahdollisuuden.<br />
Vastaavasti hankinnan kohteen määrittelyssä on huolehdittava siitä, että kaikilla<br />
halukkailla tarjoajilla on yhtäläiset mahdollisuudet antaa hankinnasta tarjouksensa,<br />
eikä mahdollisia aikaisempia sopimuskumppaneita aseteta muita edullisempaan asemaan<br />
esimerkiksi hankinnan kohdetta koskevien kattavampien, esimerkiksi aikaisempaan<br />
sopimussuhteeseen perustuvien kokemusperäisten tietojen vuoksi. 58<br />
57 Virtanen 2003,. s. 565<br />
58 Alkio – Wik s. 831<br />
46
Eräästä kilpailuneuvoston päätöksestä löytyy esimerkki hankinnan kohteeseen<br />
liittyen. Kilpailuneuvoston 13.9.1999 A. Juhani Sounion hakemukseen antamassa<br />
päätöksessä (d:o 67/690/99) oli kyse maa-ainestoimitusten tarjouskilpailusta.<br />
Parikkalan kunta pyysi avoimella tarjouskilpailulla tarjouksia soran ja<br />
murskesoran maa-ainetoimituksista kuutiometriperusteiseen mittaukseen perustuvalla<br />
hinnoittelulla. Hakija katsoi, että tarjouspyyntö oli asetettu virheellisesti<br />
ja hankintamenettelyssä oli siten tapahtunut virhe.<br />
Hakijan mukaan tarjouksia ei olisi tullut pyytää kuutiometrimittaukseen perustuvan<br />
hinnoittelun mukaisena sen epätarkkuudesta johtuen, vaan oikea tapa olisi<br />
ollut pyytää tarjoushinnat tonniperusteisina. Kilpailuneuvosto totesi päätöksessään,<br />
että hankintayksikön tehtävä on määrittää tarjouksille asetettavat vaatimukset,<br />
kuten esimerkiksi hinnoitteluperuste. Hankintayksikkö oli harkinnut<br />
tässä tapauksessa tarkoituksenmukaisimmaksi menettelyksi pyytää tarjoukset<br />
kuutiometrimittaukseen perustuvina.<br />
Kilpailuneuvosto katsoi, ettei asiassa ollut esitetty selvitystä siitä, että hankintayksikkö<br />
olisi menetellyt tältä osin virheellisesti tai että kuutiometrimittaukseen<br />
perustuvan hinnoittelun käyttö tekisi tarjouspyynnöstä syrjivän tai asettaisi<br />
tarjoajat epätasapuoliseen asemaan. Kilpailuneuvosto hylkäsi hakemuksen.<br />
6.1.2 Tarjoajien valintaa koskevat kriteerit<br />
Sekä rajoitetussa menettelyssä, kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä että neuvottelumenettelyssä<br />
hankintayksikön on ilmoitettava hankintailmoituksessaan kaikki ne kriteerit,<br />
joiden perusteella hankintayksikkö valitsee toimittajat, jotka pääsevät mukaan tarjouskilpailuun.<br />
Hankintayksikön ei ole lainmukaista soveltaa osallistumishakemusten<br />
käsittelyssä yhtäkään sellaista kriteeriä, jota hankintayksikkö ei ole ilmoittanut etukäteen<br />
hankintailmoituksessaan nimenomaisesti tarjoajien valintaa koskevaksi kriteeriksi.<br />
Tältä osin ei ole merkitystä sillä, onko hankintailmoituksesta puuttuva kriteeri tärkeä tai<br />
merkittävä.<br />
Hankintayksikön hankintailmoituksessaan ilmoittamat tarjoajien valintaa koskevat kriteerit<br />
sitovat sekä hankintayksikköä että toimittajia. Hankintalain mukaisella tasapuolisella<br />
ja syrjimättömällä kohtelulla ei suojata ainoastaan hankintamenettelyyn osallistuvia<br />
toimittajia, vaan myös hankintaa koskevien asiakirjojen ehtojen vuoksi hankintamenettelyn<br />
ulkopuolelle jättäytyneitä toimittajia. Mikäli hankintayksikkö ei sovella ilmoittamiaan<br />
tarjoajien valintaa koskevia kriteereitä, vaan hyväksyy myös kevyemmillä edellytyksillä<br />
toimittajia mukaan tarjouskilpailuun, syrjii menettely niitä toimittajia, jotka<br />
ovat jättäytyneet hankintamenettelyn ulkopuolelle luottaessaan hankintayksikön ilmoittamien<br />
kriteerien velvoittavuuteen.<br />
47
Hankintayksikön on mahdollista käyttää joko ainoastaan tai vertailtavien kriteerien<br />
ohessa ehdottomia vähimmäiskriteerejä, jotka tarjouskilpailuun hyväksyttävien toimitta-<br />
jien tulee täyttää. Jos hankintayksikkö ilmoittaa hankintailmoituksessaan tällaisia ehdottomia<br />
vähimmäiskriteereitä, hankintayksiköllä on velvollisuus sulkea pois tarjouskilpailusta<br />
kaikki ne toimittajat, jotka eivät täytä jotakin ehdotonta vähimmäiskriteeriä tai<br />
jotka eivät ole toimittaneet jotakin ehdotonta vähimmäiskriteeriä koskevaa, hankintailmoituksessa<br />
pyydettyä tietoa.<br />
Ehdottomat vähimmäiskriteerit ovat hankintayksikölle suhteellisen selkeitä soveltaa,<br />
koska kriteerit täyttävät toimittajat pääsevät tältä osin mukaan tarjouskilpailuun ja muut<br />
toimittajat jäävät tarjouskilpailun ulkopuolelle. Ehdottomat vähimmäiskriteerit ovat<br />
kuitenkin samalla tekijöitä, joiden vuoksi hankintayksikkö voi joutua sulkemaan tarjouskilpailusta<br />
pois muutoin korkeatasoisen toimittajan, mikä ei välttämättä ole hankintayksikön<br />
edun mukaista.<br />
Suhteellisuusperiaate edellyttää, että kaikki hankintayksikön asettamat ehdottomat vähimmäiskriteerit<br />
ovat tarkoituksenmukaisia suhteessa hankinnan kohteeseen. Hankintayksikön<br />
asettamat ehdottomat vähimmäiskriteerit eivät saa ylittää sitä, mikä on tarkoituksenmukaista<br />
hankinnan tavoitteiden saavuttamiseksi. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää<br />
asettaa sellaisia teknisiä, ammatillisia tai taloudellisia ehdottomia vähimmäiskriteereitä,<br />
jotka eivät ole suhteessa hankinnan kohteeseen.<br />
Hankintayksikön on suositeltavaa ilmoittaa hankintailmoituksessaan ehdottomia vähimmäiskriteereitä<br />
harkitusti. Toimittajien puolestaan tulee toimittaa ehdottomien vähimmäiskriteerien<br />
osalta juuri ne tiedot, jotka toimittajat haluavat otettavan kohdallaan<br />
huomioon hankintayksikön käsitellessä osallistumishakemuksia. Hankintayksikön on<br />
mahdollista käyttää joko ainoastaan tai ehdottomien vähimmäiskriteerien ohessa vertailtavia<br />
kriteereitä, joiden perusteella hankintayksikkö vertailee toimittajia ja asettaa toimittajat<br />
paremmuusjärjestykseen.<br />
Hankintayksikön on hyväksyttävä tarjouskilpailuun se määrä toimittajia, jonka hankintayksikkö<br />
on ilmoittanut hankintailmoituksessaan, mikäli kriteerit täyttäviä toimittajia<br />
on näin paljon. Hankintayksikön ei ole lainmukaista asettaa sellaisia kriteereitä, jotka<br />
rajoittavat kilpailua tai voivat suosia tai syrjiä toimittajia. Hankintayksikön ei ole myöskään<br />
lainmukaista asettaa sellaisia kriteereitä, jotka eivät ole perusteltuja hankinnan<br />
kohde huomioon ottaen. Hankintayksikön ei siten ole hyväksyttävää asettaa esimerkiksi<br />
niin korkeita liikevaihtoja tai henkilökunnan määrää koskevia vaatimuksia, jotka eivät<br />
ole hankkeen kohde huomioon ottaen perusteltuja.<br />
48
KHO 2005:78<br />
Hankintayksikkö oli asettanut tarjousasiakirjoissa edellytykseksi tarjoajan hyväksymiselle<br />
mukaan tarjouskilpailuun tarjoajan liikevaihdon vähimmäismäärää<br />
koskevan vaatimuksen. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että vähimmäisliikevaihtoa<br />
koskeva vaatimus voidaan asettaa vain, jos siihen on erityinen syy,<br />
jonka on liityttävä hankinnan kohteeseen. Vaatimuksen asettamisella ei saa<br />
pyrkiä tietyn tai tiettyjen tarjoajien sulkemiseen tarjouskilpailun ulkopuolelle,<br />
vaan vaatimuksen on kohdistuttava kaikkiin tarjoajiin tasapuolisin ja syrjimättömin<br />
perustein. Tarjoajan liikevaihdon jäätyä alle tarjouspyynnössä asetetun<br />
vähimmäisliikevaihdon oli lisäksi arvioitava, osoittiko asiassa esitetty muu selvitys<br />
tarjoajalla olevan sellaiset edellytykset hankinnan toteuttamiseksi, joiden<br />
olemassaolon hankintayksikkö on pyrkinyt varmistamaan asettamalla vähimmäisliikevaihtoa<br />
koskevan vaatimuksen tarjoajien kelpoisuuden edellytykseksi.<br />
Hankintayksikön ei ole myöskään lainmukaista asettaa sellaisia kriteereitä, jotka perusteettomasti<br />
sulkevat pois tai asettavat eriarvoiseen asemaan keskenään vaihtoehtoiset<br />
ratkaisuvaihtoehdot. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää soveltaa kriteereinä esimerkiksi<br />
määrättyjä standardeja, määrättyjä laatujärjestelmiä tai määrättyjä ympäristöjärjestelmiä,<br />
vaan hankintayksikön tulee ottaa huomioon myös vastaavat standardit ja järjestelmät.<br />
Hankintayksikön ei ole lainmukaista soveltaa samoja kriteereitä sekä tarjoajien<br />
valintakriteereinä että tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteina.<br />
Hankintayksikön tulee soveltaa kaikkia hankintailmoituksessaan ilmoittamiaan tarjoajien<br />
valintakriteereitä kaikkien ehdokkaiden osallistumishakemuksiin. Hankintayksikön<br />
tulee dokumentoida yksityiskohtaisesti ehdokkaiden valinnan. Hankintayksikön on suotavaa<br />
laatia tarjoajien valinnasta asiakirja, jossa hankintayksikkö mainitsee kaikki valintakriteerit<br />
ja ilmoittaa konkreettiset ja yksityiskohtaiset tiedot kunkin ehdokkaan osallistumishakemuksesta<br />
kuhunkin valintakriteeriin.<br />
Ehdottomien vähimmäiskriteerien osalta hankintayksikön tulee merkitä jokaisen ehdokkaan<br />
osallistumishakemuksen ja jokaisen ehdottoman vähimmäiskriteerin osalta, täyttääkö<br />
ehdokas jokaisen kriteerin. Vertailtavien kriteerien osalta hankintayksikön tulee<br />
vertailla kaikkien ehdokkaiden osallistumishakemuksia toisiinsa kaikkien kriteerien<br />
perusteella. Mikäli hankintayksikkö käyttää ainoastaan ehdottomia vähimmäiskriteereitä,<br />
hankintayksikön on hyväksyttävä mukaan tarjouskilpailuun kaikki ne ehdokkaat,<br />
joiden osallistumishakemukset täyttävät kaikki kriteerit. Mikäli hankintayksikkö käyttää<br />
ainoastaan vertailtavia kriteereitä, hankintayksikön on hyväksyttävä mukaan tarjouskilpailuun<br />
ne ehdokkaat, joiden osallistumishakemukset ovat parhaat vertailtavien kriteerien<br />
osalta. Mikäli hankintayksikkö käyttää sekä ehdottomia vähimmäiskriteereitä että<br />
vertailtavia kriteereitä, hankintayksikön on hyväksyttävä tarjouskilpailuun ne ehdotto-<br />
49
mat vähimmäiskriteerit täyttävät ehdokkaat, jotka ovat vertailtavien kriteerien perusteella<br />
parhaita.<br />
Hankintayksikön on annettava kirjallisesti tiedoksi tarjouskilpailuun hyväksymiensä<br />
tarjoajien valintaa koskeva päätöksensä kaikille osallistumishakemuksen toimittaneille<br />
toimittajille. Tiedoksiannon tulee sisältää tieto siitä, ketkä toimittajat hankintayksikkö<br />
on hyväksynyt mukaan tarjouskilpailuun. Tiedoksiannon tulee sisältää perustelut sille,<br />
millä perusteilla hankintayksikkö on hyväksynyt mukaan tarjouskilpailuun juuri kyseiset<br />
toimittajat. Perustelujen tulee olla niin konkreettiset ja yksityiskohtaiset, että osallistumishakemuksen<br />
tehneet toimittajat voivat perustelujen kautta arvioida, onko hankintayksikkö<br />
menetellyt hankintalain mukaisesti. Käytännössä on suositeltavaa, että perustelut<br />
vastaavat hankintayksikön osallistumishakemuksista tekemää vertailua. Tiedoksiannon<br />
tulee sisältää hakemusosoitus markkinaoikeudelle.<br />
6.1.3 Arviointiperusteet tarjouspyynnössä<br />
Tarjousten vertailu edellyttää jonkinlaista mittapuuta, jonka mukaan tarjouksia arvioidaan.<br />
Jos mitään kriteeriä tarjousten vertailulle ei olisi, voitaisiin mielivaltaisesti valita<br />
se tarjous, joka miellyttää päätöksentekijöitä eniten. Menettely voi olla joko syrjivää tai<br />
jopa tasapuolistakin, mutta tätä ei pystytä selvittämään, koska päätös ei perustu mihinkään<br />
selviin arviointiperusteisiin. Samalla tarjoajat eivät voi tarjousta tehdessään tietää,<br />
mitä seikkoja painottaa. 59<br />
MAO 102/06. Kyse oli kiinteistönhoitopalvelun hankinnasta. Markkinaoikeuden<br />
mukaan, tarjouspyyntöasiakirjoissa ei oltu yksilöity tarjouksen valinnan<br />
perusteeksi ilmoitetun kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita.<br />
Hankintayksikkö oli pyytänyt kahdelta tarjoajalta lisäselvitystä tarjousten sisällöstä<br />
sekä lisäksi käynyt näiden tarjoajien kanssa neuvotteluja, joiden syynä on<br />
hankintayksikön mukaan ollut tarjouksen tulkinnanvaraisuus. Neuvotteluista ei<br />
oltu laadittu pöytäkirjaa eikä muistiota. Kun vielä otettiin huomioon se, että<br />
hankintayksikkö oli päätöksessään todennut, että tarjousten hintavertailussa<br />
voidaan päätyä erilaisiin tuloksiin laskentatavasta ja tulkinnasta riippuen,<br />
markkinaoikeus katsoi, etteivät tarjouspyyntö ja lisäselvityspyyntö sekä hankintamenettely<br />
muutoinkin olleet omiaan tuottamaan yhteismitallisia ja vertailukelpoisia<br />
tarjouksia eikä muutoinkaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja<br />
syrjimätöntä kohtelua. Oikeuden mukaan hankintayksikkö oli toiminut hankintalain<br />
vastaisesti ja kumosi hankintayksikön hankintapäätöksen.<br />
59 Virtanen 2003, s. 566-567<br />
50
Hankintayksikköhän saattaa olla hankkimassa erittäin laadukasta ja kestävää ratkaisua,<br />
mutta toisaalta lähtökohtana voi olla vain mahdollisimman halpa hinta. Jotta vältyttäisiin<br />
tilanteelta, jossa kukaan ulkopuolinen, eli lähinnä tarjouksen tekijät, eivät tiedä,<br />
mitä oikein halutaan ja minkälaiset tarjoukset voivat olla kilpailemassa keskenään, tarjouspyynnössä<br />
on selvästi ilmoitettava, mitkä ovat hankintayksikön käyttämät tarjousten<br />
arviointiperusteet. 60 Arviointiperusteiden suunnittelu ja laatiminen ovat hankintamenettelyn<br />
onnistumisen kannalta keskeisessä asemassa, kun tasapuolisen ja syrjimättömän<br />
tarjouskilpailun vaatimukset edellyttävät valinnan perustuvan yksinomaan ilmoitettuihin<br />
arviointiperusteisiin. 61<br />
Myös avoimuusperiaate edellyttää arviointiperusteiden ilmaisemista, koska hankintapäätöstä<br />
ei voida oikeudellisesti kontrolloida eikä kilpailuttaminen voi edes onnistua,<br />
jos hankintayksikkö saa jälkikäteen määritellä tarjouksen arviointiperusteet. Menettely<br />
ei myöskään ole tarjoajien kannalta tasapuolista, koska osa tarjoajista voi erehtyä arviointiperusteista<br />
ja osa, kenties aiemman kokemuksen pohjalta, onnistua tekemään ”oikeanlaisen”<br />
tarjouksen. 62<br />
Hankintayksikön on ilmoitettava selkeästi, konkreettisesti ja yksityiskohtaisesti tarjouspyynnössään<br />
kaikki tarjousten arviointiperusteet. Hankintayksikön on lainmukaista<br />
käyttää tarjousten vertailussa ja tarjouskilpailun ratkaisussa ainoastaan etukäteen hankintailmoituksessaan<br />
tai tarjouspyynnössään ilmoittamiaan arviointiperusteita. Mikäli<br />
hankinta ylittää EU-kynnysarvon on tarjouspyynnössä käytävä ilmi tarjouksen valintaperuste<br />
sekä käytettäessä kokonaistaloudellista edullisuutta tarjouksen vertailuperusteet<br />
ja niiden suhteellinen painotus tai kohtuullinen vaihteluväli taikka poikkeuksellisissa<br />
tapauksissa vertailuperusteiden tärkeysjärjestys. Kansallisen kynnysarvon ylittävien<br />
hankintojen osalta tarjouspyynnössä on ilmoitettava tarjouksen valintaperuste sekä käytettäessä<br />
valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta vertailuperusteet ja niiden<br />
tärkeysjärjestys. Tarjousten arviointiperusteiden painoarvojen ilmoittamista etukäteen<br />
hankintailmoituksessa tai tarjouspyynnössä voidaan pitää myös näissä hankinnoissa<br />
suositeltavana, koska tällöin hankintayksikkö saa tarjoajilta juuri hankintayksikön arvostuksiin<br />
painotettuja tarjouksia<br />
Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden asettaminen on hankintayksikön<br />
harkittavissa. Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperuste on kuitenkin liityttävä<br />
hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa<br />
60 Virtanen 2003, s. 567<br />
61 Alkio – Wik 2004, s. 834<br />
62 Virtanen 2003, s. 567<br />
51
hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta. Hankintayksikön ei siten ole lain-<br />
mukaista ilmoittaa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi<br />
tekijöitä, jotka ovat yleisiä ja yksilöimättömiä. Oikeuskäytännössä on katsottu, että esi-<br />
merkiksi seuraavat kriteerit ovat olleet liian yleisiä ja yksilöimättömiä ja siten virheelli-<br />
siä:<br />
• muut tarjouspyynnössä ja sen liitteissä sekä tarjouksissa esitetyt seikat 63<br />
• tarjousten vastaavuus hankintaohjelmassa osakokonaisuuksittain esitettyihin tavoitteisiin<br />
64<br />
• tarjoajan esittämä sopimusluonnos, jossa on otettu kantaa aikatauluun, sopimussanktioihin<br />
ja hinnoitteluun 65<br />
• arviointitehtävän luonteen, sisällön ja tavoitteiden ymmärtäminen, tutkimusstrategia<br />
ja sen kattavuus 66<br />
• yleiset vaatimukset (miten tarjoajan ratkaisu mahdollistaa nopean, joustavan ja taloudellisen<br />
asteittaisen kehityksen ja toteutuksen) 67<br />
• suunnitelman taloudellinen vaikutus 68<br />
• tuotteiden ja palvelujen sopivuus hankintayksikön tarpeisiin 69<br />
• laatu 70<br />
• synergiaedut 71<br />
• käyttäjäraadin mielipide 72<br />
• jäänhoitokoneen tekniset ominaisuudet 73<br />
• jäänhoitokoneen toimintahistoria markkinoilla 74<br />
MAO 19/06. Kyseessä oli hankinta siivoustyön mitoituksesta. Markkinaoikeus<br />
totesi, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus edellyttää<br />
muun ohella sitä, ettei yksittäisiä tuotemerkkejä aseteta muita parempaan<br />
asemaan. Tarjouspyynnössä oli edellytetty, että ”Mitoitus tulee suorittaa Atopin<br />
laajemmalla ohjelmalla”. Hakija oli tarjonnut siivoustyön mitoitustyön tehtäväksi<br />
tarjouspyynnön edellytysten mukaisesti käyttämällä Atopin laajempaa<br />
ohjelmaa. Voittanut tarjoaja puolestaan oli tarjonnut mitoituksen tehtäväksi<br />
63 Markkinaoikeus 29.10.2003 (210/03).<br />
64 Markkinaoikeus 21.6.2005 (156/05).<br />
65 Markkinaoikeus 15.4.2005 (85/05).<br />
66 Markkinaoikeus 22.3.2005 (63/05).<br />
67 Markkinaoikeus 7.3.2005 (48/05).<br />
68 Markkinaoikeus 15.9.2004 (180/04).<br />
69 Markkinaoikeus 10.2.2005 (33/05).<br />
70 Markkinaoikeus 11.3.2005 (53/05) ja markkinaoikeus 9.9.2005 (210/05).<br />
71 Markkinaoikeus 3.2.2006 (30/06).<br />
72 Markkinaoikeus 3.9.2004 (170/04).<br />
73 Markkinaoikeus 23.6.2004 (126/04).<br />
74 Markkinaoikeus 23.6.2004 (126/04).<br />
52
muulla ohjelmalla. Eräs yritys, jolta hankintayksikkö oli myös pyytänyt tarjousta,<br />
ei hankintayksikölle lähettämänsä ilmoituksen mukaan ollut antanut tarjousta<br />
sillä perusteella, että sillä ei ole ollut käytössään tarjouspyynnössä vaadittua<br />
Atopin laajempaa ohjelmaa. Tarjouspyynnössä mainittu mitoitustyön tekemistä<br />
nimetyllä ohjelmalla koskeva edellytys on ollut suosimaan sanottua<br />
ohjelmaa käyttäviä tarjoajia ja karsimaan muita ohjelmia käyttäviä tarjoajia tarjouskilpailusta.<br />
Kyseinen edellytys on edellä olevan perusteella myös tosiasiallisesti<br />
karsinut tarjoajia tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö oli toiminut hankintalain<br />
vastaisesti, kun se on tarjouspyynnössä määritellyt hankinnassa käytettävän<br />
mitoitusohjelman tavalla, joka on ollut kilpailua rajoittava ja joka ei<br />
ole ollut omiaan turvaamaan tarjoajien tasapuolista ja syrjimätöntä kohtelua.<br />
Markkinaoikeus kumosi hankintayksikön hankintapäätöksen.<br />
Esimerkiksi laatu tai jäänhoitokoneen tekniset ominaisuudet eivät itsessään ole virheellisiä<br />
ja lainvastaisia kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita. Nämä tekijät<br />
katsottiin oikeusprosessissa virheellisiksi arviointiperusteiksi sen vuoksi, että hankintayksikkö<br />
ei ollut tarjouspyynnössään konkreettisesti yksilöinyt sitä, mitä tarjousten<br />
ominaisuuksia näiden tekijöiden osalta oli tarkoitus arvioida tarjousvertailussa.<br />
Perusteiden ja painotuksen tulee olla kaikille osapuolille niin selviä, ettei tulkintaerimielisyyksiä<br />
synny. Jos tarjouspyyntö ei lainkaan sisällä mainintaa arviointiperusteista,<br />
hankintayksikkö on oikeuskäytännön mukaan velvollinen hankkimaan hinnaltaan halvimman,<br />
koska kaikkien tarjoajien katsotaan täyttävän laatuvaatimukset. Näin ollen aina<br />
kun hankinnassa halutaan korostaa laadullisia ominaisuuksia, on siitä aina otettava maininta<br />
tarjouspyynnön arviointikriteereihin. Jotta tarjousten vertailu on läpinäkyvää eikä<br />
siitä muodostu raskasta, tulee valintaperusteena käyttää vain sellaisia tekijöitä, joiden<br />
perusteella voidaan arvioida tarjouksen suoritustasoa suhteessa hankinnan kohteen määrittelyyn.<br />
Valintaperusteiden asettamista koskevassa harkinnassa on siten otettava huomioon<br />
tarjousten vertailtavuus arviointiperusteita soveltaen.<br />
Tarjouksen arviointikriteerien ilmoittamisessa on käytännössä ilmennyt puutteita, jotka<br />
ovat johtaneet ongelmiin tarjousten vertailuissa sekä epätarkoituksenmukaisten hankintapäätösten<br />
tekemiseen. Oikeuskäytännössä on katsottu, että tarjousten arvioinnissa käytettävät<br />
perusteet tulee ilmoittaa nimenomaisesti tarjouspyynnössä, joten riittävää ei ole,<br />
että arviointiperusteet käyvät esimerkiksi välillisesti ilmi tarjouspyynnössä esitetyistä<br />
vaatimuksista. Jos hinnan lisäksi on muita kilpailuperusteita ja niistä on tarkoitus neuvotella<br />
tarjousten antajien kanssa ennen hankintapäätösten tekemistä, menettelystä tulee<br />
ilmoittaa tarjouspyynnössä.<br />
53
Eräs markkinaoikeuden ratkaisu sopii tähän kohtaan esimerkkinä. Ratkaisussa<br />
MAO 6/ I/02 markkinaoikeus totesi, että hankintalain 7 §:n 1 momentin mukaan<br />
tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti edullisin tai<br />
hinnaltaan halvin. Hankintalain 1 §:n 1 momentissa ja 6 §:n 3 momentissa ilmaistu<br />
tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun vaatimus asettaa rajat<br />
sille, minkälaisiin seikkoihin tarjouksen valinta voidaan perustaa. Tasapuolisuus<br />
ja syrjimättömyys edellyttävät menettelyltä avoimuutta ja objektiivisuutta.<br />
Tasapuolisuus edellyttää lisäksi, että valinnan perusteena käytetään seikkoja,<br />
jotka ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä siten, että tarjouspyynnön perusteella<br />
tehtyjä tarjouksia voidaan pitää keskenään vertailukelpoisina. Tasapuolinen<br />
kohtelu voidaan varmistaa vain ilmaisemalla tarjouspyynnössä etukäteen ne<br />
seikat, joihin valinta perustetaan.<br />
Hankintayksikkö oli tarjouspyynnössä ilmoittanut, että tarjouksista valitaan<br />
kokonaisedullisin. Näin ollen tarjoajat olivat tehneet tarjouksensa tietoisina siitä,<br />
että muillakin seikoilla kuin hinnalla oli tarjousten vertailussa merkitystä.<br />
Kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita ei kuitenkaan ollut tarjouspyynnössä<br />
ilmoitettu. Sisällön suppeus huomioon ottaen tarjouspyynnöstä<br />
ei muutoinkaan ollut pääteltävissä, mitkä seikat hankintayksikkö ottaa vertailussa<br />
huomioon. Tarjouspyynnön suppea sisältö oli johtanut siihen, että tarjoukset<br />
olivat poikenneet huomattavasti toisistaan. Hankintayksikkö on itsekin<br />
myöntänyt, että tarjoukset eivät olleet vertailukelpoisia. Markkinaoikeus kumosi<br />
hankintapäätöksen.<br />
Eräs toinenkin markkinaoikeuden ratkaisu (159/06) käy hyvin esimerkkinä<br />
epäselvästä tarjouspyynnöstä. Kyse oli siivouspalveluiden hankinnasta. Oikeus<br />
totesi, että tarjouskilpailuun osallistuvien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun<br />
turvaamiseksi hankinnan kohde ja tarjousten valintaan vaikuttavat seikat<br />
tulee kuvata tarjouspyynnössä sellaisella tarkkuudella, että tarjouspyyntö tuottaa<br />
yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia.<br />
Hankinnassa on ollut kysymys yrittäjän välineillä ja pesuaineilla tehtävästä kodin<br />
perussiivouksesta, johon kuuluu imurointi, lattian pesu, mattojen tuuletus,<br />
pölyjen pyyhintä, roskien vienti, wc:n pesu sekä kerran vuodessa tapahtuva ikkunoiden<br />
pesu. Tarjouspyynnössä on ilmoitettu valintaperusteeksi kokonaistaloudellinen<br />
edullisuus hinnan ja laadun perusteella. Tarjouspyynnön liitteenä<br />
olleessa tarjouslomakkeessa on lisäksi ilmoitettu, että laadun osalta vertailuperusteina<br />
käytetään seuraavia kriteereitä: ”henkilöstön määrä, koulutus ja kokemus<br />
toimialalta”, ”palvelun sisältö”, ”henkilökunnan pysyvyys” sekä ”palvelun<br />
täsmällisyys ja luotettavuus”.<br />
Tarjouspyynnössä laadun osalta kriteeriksi ilmoitettu ”palvelun sisältö” –<br />
niminen vertailuperuste on hankinnan kohde ja tarjouspyynnössä hankittavasta<br />
palvelusta esitetty kuvaus huomioon ottaen ollut kysymyksessä olevassa hankinnassa<br />
siinä määrin epäselvä tarjousten vertailuperuste, etteivät tarjoajat ole<br />
voineet tietää, millä seikoilla tulee tässä suhteessa olemaan merkitystä tarjouskilpailua<br />
ratkaistaessa. Kun lisäksi otetaan huomioon hankintayksikön vastineesta<br />
ilmenevä seikka, jonka mukaan hankintayksikkö on arvostanut palvelun<br />
osalta työn suorittamista työparina, markkinaoikeus katsoi, että mainittu vertailuperuste<br />
on ollut omiaan suosimaan laatuvertailussa hankintayksikölle tuttua<br />
aikaisempaa toimittajaa. Lisäksi kyseinen vertailuperuste on ollut omiaan an-<br />
54
tamaan hankintayksikölle rajoittamattoman vapauden tarjousvertailun toteuttamisessa.<br />
Edellä olevan perusteella markkinaoikeus katsoi, ettei hankintayksikkö ole<br />
määritellyt tarjouspyynnössään tarjousten valintaan vaikuttavia seikkoja sellaisella<br />
tarkkuudella, että tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu olisi tullut<br />
tarjouskilpailussa turvatuksi ja että tarjouspyyntö olisi ollut omiaan antamaan<br />
yhteismitallisia ja vertailukelpoisia tarjouksia. Oikeus kumosi hankintayksikön<br />
tekemän kyseisen päätöksen.<br />
6.1.4 Tarjousten arviointiperusteiden ero tarjoajien kelpoisuusvaatimuksiin<br />
Hankintayksikön ei ole lainmukaista ilmoittaa tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden<br />
arviointiperusteiksi tekijöitä, jotka kuuluvat tarjoajien kelpoisuuden arviointiin.<br />
Oikeuskäytännössä on katsottu, että hankintayksikön olisi ollut lainmukaista soveltaa<br />
esimerkiksi seuraavia kriteereitä ainoastaan tarjoajien teknistä ja taloudellista kelpoisuutta<br />
koskevassa arvioinnissa sen sijaan, että hankintayksikkö oli virheellisesti soveltanut<br />
niitä tarjousten kokonaistaloudellista edullisuutta arvioitaessa:<br />
• tarjoajan taloudellinen asema 75<br />
• urakoitsijan ja mahdollisten aliurakoitsijoiden kyky suoriutua tehtävistään 76<br />
• mahdollisuus reagoida viime hetken muutoksiin (henkilökunnan määrä ja liikevaihto)<br />
77<br />
• yrityksen luotettavuus (yritys on toiminut alalla alle 2 v, 2-6 v, yli 6 v) 78<br />
• tarjoajan varmuus aikataulussa pysymisessä ja työn loppuun saattamisessa 79<br />
• tarjoajan palvelukyky ja tulevaisuuden näkymät 80<br />
Oikeuskäytännössä on myös katsottu, että sellainen luettelo, josta ilmenevät referenssikohteiden<br />
nimet ja lukumäärä, voi olla ainoastaan tarjoajien kelpoisuuteen liittyvä kriteeri<br />
81 .<br />
75 Korkein hallinto-oikeus 12.12.2003 (2003:89)<br />
76 Korkein hallinto-oikeus 6.10.2004 (taltio 2514)<br />
77 Markkinaoikeus 19.10.2004 (209/04)<br />
78 Markkinaoikeus 2.11.2004 (221/04)<br />
79 Markkinaoikeus 15.4.2005 (85/05)<br />
80 Markkinaoikeus 15.4.2005 (85/2005)<br />
81 Euroopan yhteisöjen tuomioistuin 19.6.2003 (asia C-315/01)<br />
55
6.2 Tarjouksista<br />
6.2.1 Yleistä<br />
Tarjouksille asetetaan hankintalainsäädännössä vain se vaatimus, että niiden tulee vasta-<br />
ta tarjouspyyntöä. Tarjoajien vapaassa harkinnassa on, minkälaisen tarjouksen he jättä-<br />
vät ja mitä tarjouspyynnössä mainittuja ominaisuuksia he painottavat, kunhan tarjous<br />
vastaa tarjouspyynnön vähimmäisvaatimuksia. Mikäli tarjouspyynnössä on ilmoitettu<br />
kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden painoarvot, tarjouksen menestyminen<br />
edellyttää näiden seikkojen esille tuomista. 82<br />
Tarjousten perusvaatimus on selkeys. Jos hankintayksikkö ei voi ymmärtää tarjouksen<br />
sisältöä, vaarana on tarjouksen hylkääminen tai häviäminen tarjousvertailussa asiallisesti<br />
huonommalle tarjoukselle. Tarjouksen sisältö on tältäkin osin tarjoajan vastuulla eikä<br />
tarjoaja voi olettaa, että hankintayksikkö antaa mahdollisuuden tarjouksen selventämiseen<br />
tai täydentämiseen, koska tarjoukset on alla mainituin tavoin tarkoitettu lopullisiksi<br />
ja täydentäminen on yleensä muita tarjoajia syrjivää. 83<br />
Oikeuskäytännössä on korostanut, että tarjousmenettely on kaksivaiheinen. Ennen parhaan<br />
tarjouksen valintaa hankintayksikön tulee selvittää, että sekä tarjoajalta että tarjoukselta<br />
edellytettävät kelpoisuusvaatimukset täyttyvät. Tämän jälkeen hankintayksikön<br />
tulee ratkaista tarjouskilpailu kelpoisuusvaatimukset täyttäneiden tarjoajien kesken. Jos<br />
tarjous ei täytä näitä edellytyksiä, tarjous voidaan sulkea pois tarjouskilpailusta. Hankintayksikkö<br />
ei voi sivuuttaa tarjousta tekemättä päätöstä sen hylkäämisestä tarjouspyynnön<br />
vastaisena. Tämän jälkeen hankintayksikön tulee ratkaista tarjouskilpailu kelpoisuusvaatimukset<br />
täyttäneiden tarjoajien kesken. Oikeuskäytännössä on erityisesti<br />
korostettu sitä, että tarjoajien ja heidän tarjoustensa taloudellisten ja teknisten kelpoisuusvaatimusten<br />
arviointi ja mahdollinen tarjouksen hylkääminen tulee tapahtua ennen<br />
tarjousvertailuvaihetta. 84<br />
Vertailusta on laadittava kirjallinen hankintapäätös, jossa tulee perustella se, miten tarjousten<br />
vertailukriteereitä on sovellettu. Myös halvimman tarjouksen sivuuttaminen<br />
silloinkin, kun tarjouksen arviointiperusteeksi on merkitty kokonaistaloudellisuus, on<br />
perusteltava tarkasti, koska lähtökohtaisesti kaikkien tarjoajien oletetaan kykenevän<br />
tuottamaan palvelut vaaditulla huolellisuudella ja hankintayksikön tulee selkeästi ja<br />
todennettavasti selvittää, mihin yksityiskohtiin eri tarjoajien välillä hankintapäätös pe-<br />
82 Virtanen 2003, s. 570<br />
83 Virtanen 2003. s. 570-571<br />
84 Pohjonen 2002 s. 98<br />
56
ustuu. Asianmukainen tarjousvertailu edellyttää, että kaikkia tarjouksia vertaillaan<br />
kaikkien hankintailmoituksessa ja tarjouspyynnössä ilmoitettujen valintaperusteiden<br />
osalta. Pääsääntöisesti eri tarjoajien tarjoukset tulee pisteyttää kaikkien valintaperustei-<br />
den osalta, mutta usein myös selkeät tarjouksista ilmeneviin konkreettisiin yksityiskoh-<br />
tiin perustuvat sanalliset perustelut voivat muodostaa tarjousvertailun. Pelkkä valitun<br />
tarjouksen ominaisuuksien luonnehdinta hankintapäätöksessä ei ole tarjousten vertailua.<br />
Myöskään pelkkä kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointikriteeriluettelon toistami-<br />
nen hankintapäätöksessä ei täytä tarjousten vertailua ja hankintapäätöksen perustelua<br />
koskevaa velvollisuutta.<br />
6.2.2 Tarjoajan poissulkeminen tarjouskilpailusta<br />
Tarjoajien sulkemiseen pois tarjouskilpailusta liittyy tiettyjä kysymyksiä. Oikeuskäytännössään<br />
on korostettu tarjoajien tasapuolisen ja yhdenvertaisen kohtelun edellyttävän<br />
tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkäämistä. Useassa ratkaisussa on todettu,<br />
että sisällöltään tarjouspyyntöä vastaamattoman tarjouksen hylkääminen ei ole ainoastaan<br />
hankintayksikön oikeus, vaan hankintayksikkö on tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän<br />
kohtelun turvaamiseksi velvollinen hylkäämään tällaisen tarjouksen. 85<br />
Arvioitaessa tarjouksen tarjouspyynnön mukaisuutta on huomio kiinnitettävä niihin<br />
seikkoihin, joita tarjouspyynnössä nimenomaisesti edellytettiin tai joita tarjouspyynnössä<br />
täytyy katsoa edellytetyn. Tarjouksen tekijä on tehnyt tarjouksensa vastaukseksi hankintayksikön<br />
tarjouspyyntöön, jolloin tarjouspyyntö muodostaa sen yksinomaisen vertailukohteen.<br />
Hankintayksikön omia käsityksiä tai kokemusperäisiä odotuksia tarvitsemiensa<br />
tarjousten sisällöstä ei voida tässä arvioinnissa ottaa huomioon, ellei niitä ole<br />
nimenomaisesti kirjattu tarjouspyyntöön. 86<br />
Hankintayksiköllä on oikeus määrittää tarjouspyynnössä, mitä tuotetta tai palvelua se<br />
aikoo hankkia. Tarjoajalla ei ole oikeutta itse tulkita tätä pyyntöä ja tehdä tarjousta<br />
oman tahtonsa mukaan olettaen tarjouksen pääsevän mukaan tarjousvertailuun. Se, miltä<br />
osin tarjous ei vastaa tarjouspyyntöä, ei ole varsinaisesti ratkaisevaa; riittää, ettei tarjous<br />
vastaa tarjouspyyntöä 87 . Kyse voi olla esimerkiksi tarjouspyynnön vastaisesti il-<br />
85 Alkio – Wik 2004, s. 838<br />
86 Alkio – Wik 2004, s. 838<br />
87 Tähän liittyy markkinaoikeuden tuomio 191/06. Siinä oli kyse lumitöiden hankinnasta. Markkinaoikeuden<br />
mukaan, hankintayksikön ei olisi tullut ottaa A:n tarjousta tarjousvertailuun, koska A:n tarjouksesta<br />
oli puuttunut tarjouskaavakkeessa pyydetty lisä- tai hyvityshinta. A oli vedonnut tarjouspyyntöasiakirjoissa<br />
sisältyneisiin alueurakan yleisiin sopimusehtoihin 2003, joiden 3 ja 34 §:ssä on määrätty muutostöiden<br />
hinnan muodostumisesta. Oikeuden mukaan, hakijan tarjouksen ja sanottujen sopimusehtojen perusteella<br />
ei ole ollut mahdollisuutta määrittää hakijan lumityötarjouksen täsmällistä lisä- tai hyvityshintaa tarjous-<br />
57
moitetusta hinnasta, toimitusehdoista, takuista tai maksujärjestelyistä. Mitään alarajaa ei<br />
lainsäädännössä ole asetettu, joten periaatteessa pienenkin poikkeaman tarjouspyynnös-<br />
tä tulee johtaa tarjouksen hylkäämiseen. 88<br />
Toinen peruste tarjoajan poissulkemiseen tarjouskilpailusta liittyy hinnaltaan poikkeuk-<br />
selliseen alhaiseen tarjoukseen. Mikäli hankintayksikkö pitää jotain tarjousta poikkeuk-<br />
sellisen alhaisena ja harkitsee tämän vuoksi kyseisen tarjouksen hylkäämistä, hankin-<br />
tayksikön on aina pyydettävä tarjoajalta selvitys tarjouksen alhaisen hinnan perusteista<br />
ennen tarjouksen mahdollista hylkäämistä. Hankintayksikön ei ole lainmukaista hylätä<br />
tarjousta esimerkiksi matemaattisilla tai mekaanisilla laskelmilla, joilla hankintayksikkö<br />
on määrittänyt, kuinka paljon halvempi tarjous on kuin seuraavaksi halvin tarjous tai<br />
tarjousten keskiarvohinta 89 .<br />
Pelkkä halpa hinta ei yleensä voi olla syy jättää tarjousta tarjouskilpailun ulkopuolelle,<br />
eikä hankintalainsäädäntö kiellä toimittajia tekemään hyvin edullisia tai jopa heille tappiollisia<br />
tarjouksia. Oikeuskäytännön mukaan alhainen hinta ei sinällään ole negatiivinen<br />
tekijä julkisissa hankinnoissa, vaan tarjoajien nimenomaan pitäisikin kilpailla laadun<br />
ohella myös hinnalla 90 . Hintaa tuleekin tarkastella ikään kuin laatukriteerinä, ja<br />
tarjoajalta saadun tai pyydettävän selvityksen avulla on tutkittava, mistä hintataso johtuu.<br />
Tarjoushan ei ole suoranaisesti tarjouspyynnön vastainen vain sillä perusteella, että<br />
sen hintataso on muita tarjouksia alhaisempi. 91<br />
Hankintalainsäädännön tavoitteet huomioon ottaen hinnaltaan alhaisen tarjouksen hylkäämisen<br />
on oltava poikkeuksellista, jos tarjous teknisiltä ominaisuuksiltaan vastaa tarjouspyyntöä.<br />
Lähinnä menettelyä voitaneen pitää sallittuna, jos hankintayksikkö joutuu<br />
ottamaan hankinnassa riskin. Hankintayksikkö voi hylätä poikkeuksellisen alhaisena<br />
pitämänsä tarjouksen, jos on olemassa riski, että tarjoaja ei kykene toteuttamaan hankintaa<br />
tarjoamallaan hinnalla hankkeen ehtojen ja vaatimusten mukaisesti ja jos tästä voi<br />
aiheutua haittaa tai vahinkoa hankintayksikölle. Kyse voi olla esimerkiksi siitä, että yrityksen<br />
voimavarat eivät todennäköisesti riitä hankinnan toteuttamiseen. Tällöinkin on<br />
ensin selvitettävä, liittyykö tarjoukseen esimerkiksi sellaiset takuut, joiden avulla hankinnan<br />
läpivienti voidaan turvata. 92<br />
pyynnössä edellytetyllä tavalla. Sanottujen sopimusehtojen sisältyminen tarjouspyyntöasiakirjoihin ei ole<br />
poistanut hakijan tarjouksen puutteellisuutta. Markkinaoikeus hylkäsi A:n hakemuksen.<br />
88<br />
Virtanen 2003, s. 598-599<br />
89<br />
Ks. oikeuskäytännöstä lisää Pohjonen 2002, s. 118<br />
90<br />
Ks. esim. Markkinaoikeus 27.6.2003 (137/03)<br />
91<br />
Virtanen 2003, s. 599<br />
92<br />
Virtanen 2003, s. 602<br />
58
EY:n tuomioistuin on hinnaltaan poikkeuksellisen alhaisia tarjouksia koskevassa ratkai-<br />
sukäytännössään (C285/99) korostanut tarjouksen perusteiden asianmukaista selvittä-<br />
mistä sekä tarjoajan kuulemisvelvollisuutta. Italialaisen hankintaviranomaisen teettämää<br />
rakennusurakkaa koskeneessa tapauksessa tuomioistuin katsoi, että:<br />
”…hankintaviranomaisen on ensinnäkin yksilöitävä epäilyksenalaiset tarjoukset ja toiseksi<br />
annettava asianomaisille yrityksille mahdollisuus osoittaa tarjoustensa asiallisuus<br />
pyytämällä näiltä tarpeellisiksi katsomansa täydennykset sekä kolmanneksi arvioitava<br />
asianomaisten yritysten toimittamien selvitysten merkityksellisyys ja neljänneksi tehtävä<br />
päätös näiden tarjousten hyväksymisestä tai hylkäämisestä. Näin ollen voidaan katsoa,<br />
että poikkeuksellisten alhaisten tarjousten kontradiktorista tarkastusmenettelyä<br />
koskevat edellytykset täyttyvät ainoastaan, jos kaikki edellä kuvaillut vaiheet suoritetaan<br />
peräkkäin”.<br />
Tarjoaja voidaan sulkea pois myös muilla perusteilla. Hankintalain 53 §:ssä määritetään<br />
tiettyjä rikoksia, joihin syyllistyneet tarjoajat hankintayksikön on suljettava pois tarjouskilpailusta.<br />
54 § puolestaan määrittää muut poissulkemisperusteet. Esimerkiksi pykälän<br />
kohdan 5 perusteella hankintayksikkö voi sulkea tarjouskilpailusta pois tarjoajan<br />
joka ”laiminlyönyt velvollisuutensa maksaa Suomen tai sijoittautumismaansa veroja tai<br />
sosiaaliturvamaksuja”. 54 § sisältää yhteensä 6 tällaista poissulkemiskohtaa.<br />
59
7 TARJOUSVERTAILU JA TARJOUSKILPAILUN RATKAISEMINEN<br />
7.1 Tarjousvertailusta ja tarjousten valinnasta<br />
7.1.1 Yleistä<br />
Hankintayksikön on suoritettava hyväksyttyjen tarjousten perusteella tarjousvertailu,<br />
jossa se pyrkii tarjoukset objektiivisesti vertailemalla selvittämään, mikä tarjouksista on<br />
kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjousten vertaileminen ei saa<br />
perustua mihinkään muihin kriteereihin kuin ennalta hankintailmoitus tai tarjouspyyntövaiheessa<br />
ilmoitettuihin valintaperusteisiin. Kun tarjouksen valintaperusteena käytetään<br />
yksinomaan alinta hintaa, on saatujen tarjousten vertaileminen usein varsin yksinkertaista.<br />
Sen sijaan niissä tapauksissa, joissa tavoitteena on kokonaistaloudellisesti<br />
edullisimman tarjouksen löytäminen ennalta ilmoitettujen laatu ja muiden arviointikriteerien<br />
perusteella, edellyttää tarjousten vertailu huomattavasti tarkempaa analysoimis-<br />
ta. 93<br />
Tarjousvertailussakin on lähtökohtana oltava tarjoajien tasapuolinen ja syrjimätön kohtelu.<br />
Tämä vaatimus kohdistuu esimerkiksi siihen, miten tarjoajille annetaan vertailussa<br />
pisteitä ilmoitettujen kriteerien perusteella. Hankintayksikön on aina tehtävä objektiivinen<br />
tarjousvertailu, jossa saatuja tarjouksia verrataan niiden ominaisuuksien perusteella.<br />
Tarjousvertailun on perustuttava tehtävään hankintaan, ja siitä on voitava avoimesti<br />
päätellä, mitä seikkoja on verrattu keskenään. 94<br />
Erityisesti silloin, kun hankintayksikkö hyväksyy muun kuin hinnaltaan halvimman<br />
tarjouksen, hankintayksikön tulee selkeästi ja todennettavasti selvittää, mihin yksityiskohtiin<br />
eri tarjoajien välillä hankintapäätös perustuu. Tällä maininnalla ei ole tarkoitus<br />
suosia edullisimpia tarjoajia, vaan näkökanta perustuu siihen tosiasiaan, että hintaerot<br />
ovat vähäisemmilläkin perusteluilla havaittavissa eri tarjousten välillä kuin esimerkiksi<br />
laatuerot. Kun eri tarjoajien tarjousten välinen hinnanero on merkittävä ja hankintayksikkö<br />
on päätymässä muuhun kuin hinnaltaan halvimpaan tarjoukseen, hankintayksikön<br />
tulee kiinnittää tarjousvertailuun ja hankintapäätöksen perustelemiseen poikkeuksellisen<br />
suurta huomiota. 95<br />
Lähtökohtana hankintamenettelyssä on aina annettujen tarjousten lopullisuus. Tämä<br />
kieltää muun muassa jälkitinkimisen. Julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden<br />
vastaisena ei voida sen sijaan pitää sellaista hankintamenettelyä, jossa hankintayksikkö<br />
93 Alkio – Wik 2004, s. 840<br />
94 Virtanen 2004, s. 602<br />
95 Pohjonen 2002, s. 130<br />
60
esimerkiksi liian korkeiden kustannusten tai muuttuneiden tarpeiden vuoksi hylkää<br />
kaikki tarjoukset ja muuttaa hankinnan sisältöä ja pyytää tämän jälkeen uusia tarjouksia<br />
oleellisesti toisenlaisesta hankinnasta. Avointa ja rajoitettua menettelyä koskevassa oikeuskäytännössä<br />
on katsottu, että muuttaminen ei kuitenkaan saa millään tavoin tähdätä<br />
aikaisempien tarjousten tinkimiseen vaan tarjousten hinnan tarkistusten tulee kokonaisuudessaan<br />
vastata palvelun sisällöllisiä muutoksia. Muutosten osalta on kyse hankintayksikön<br />
oman toimenpiteen arvioinnista ja tämän vuoksi hankintayksikön on itse pystyttävä<br />
osoittamaan, että uusien tarjousten tai tarjousten tarkistusten pyytämiselle on<br />
objektiivisesti arvioiden olemassa hyväksyttävä syy. Hankintayksikkö voi pyytää tarjousten<br />
tarkistuksia muutoksista myös ilman, että hankintayksikkö ensin hylkää alkuperäiset<br />
tarjoukset. Tällaisessa tilanteessa alkuperäiset tarjoukset ovat perustana tarjousmenettelyssä.<br />
Kun hankintayksikkö pyytää tarjousten tarkistuksia muutoksia koskevan listan tai suunnitelman<br />
pohjalta, tarjoajien on hyväksyttävää ottaa tarkistuksissaan huomioon ainoastaan<br />
nämä muutokset. Tarjoajan ei ole hyväksyttävää alentaa tarjoamaansa hintaa sellaisista<br />
yksityiskohdista, joihin ei kohdistu muutoksia. Tarjoajan ei ole hyväksyttävää<br />
myöskään muuttaa tarjoustaan itse kehittelemiensä muutosten pohjalta. Hankintayksikön<br />
tulee tällöin etukäteen arvioida muutosten kustannusvaikutus ja hankkia tästä esimerkiksi<br />
ulkopuolisen arvio. Joka tapauksessa hankintayksikön tulee dokumentoida<br />
muutosten kustannusvaikutus ennen tarjousten tarkistusten pyytämistä.<br />
Se ei sinällään millään tavoin tee jälkitinkimistä julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden<br />
mukaiseksi, että hankintayksikkö esimerkiksi varaa kaikille halukkaille tarjoajille<br />
yhtäläisen tilaisuuden tarkistaa tarjoamaansa hintaa tai muita tarjouksensa ehtoja.<br />
Uusi tarjouskilpailu tai tarjouskierros on hyväksyttävä menettely ainoastaan, jos siihen<br />
on hankinnan sisällössä tapahtuneiden oleellisten muutosten vuoksi hyväksyttävä<br />
peruste ja jos menettelyllä ei millään tavoin pyritä aiemmin annettujen tarjousten tinkimiseen.<br />
Se, että tarjoaja itse ei ole riittävän huolellisesti perehtynyt tarjouspyyntöön tai<br />
tarjouksen laadintaan, ei ole hyväksyttävä peruste antaa tarjoajan myöhemmin muuttaa<br />
tarjoustaan.<br />
Kiellettynä jälkitinkimisenä hankintayksikön puolelta on tarjousten hintojen tinkiminen<br />
halvemmiksi tai tarjousten sisällön taikka ehtojen tinkiminen paremmiksi tarjousten<br />
hintaa muuttamatta. Tarjoajan puolelta kiellettyä jälkitinkimistä on kaikentyyppinen<br />
tarjouksen parantaminen, kuten hinnan, maksuehtojen, toimitusajan, laatutekijöiden ja<br />
muun tarjouksen sisällön tai ehtojen muuttaminen. Sekä hankintayksikön että tarjoajan<br />
puolelta kiellettyä jälkitinkimistä on se, että tarjoaja muuttaa tarjouspyyntöä vastaamattoman<br />
tarjouksensa tarjousten jättämiselle asetetun määräajan jälkeen tarjouspyynnön<br />
61
mukaiseksi. Tarjouksen jälkikäteen tapahtuva hinnan alentaminen tai laadun parantami-<br />
nen taikka muiden ehtojen parantaminen on kiellettyä sekä silloin, kun hankintayksikkö<br />
itse järjestää kokonaan uuden tarjouskierroksen että silloin kun hankintayksikkö muutoin<br />
sallii jonkun tai joidenkin tarjoajien parantaa tarjoustaan.<br />
Oikeuskäytännön linjanvedot koskevat avointa ja rajoitettua menettelyä, ei niitä voitane<br />
sellaisinaan soveltaa neuvottelumenettelyyn. Neuvottelumenettelyssä tarjouskilpailu ei<br />
välttämättä ole, riippuen hankintayksikön asettamista menettelyllisistä säännöistä ja<br />
menettelyn joustavuustarpeista, vastaavalla tavalla kertaluontoinen ja lopullinen. Menettelyn<br />
vaiheiden sekä muutosten sallittavuus on ratkaistava hankintalain periaatteiden<br />
kannalta eli menettelyn tulee olla syrjimätöntä, kilpailuolosuhteet hyödyntävää ja avointa.<br />
7.1.2 Arviointiperusteista<br />
Hankintayksikön on lainmukaista käyttää tarjousvertailussaan ainoastaan etukäteen<br />
hankintailmoituksessaan tai tarjouspyynnössään arviointiperusteiksi ilmoittamiaan tekijöitä.<br />
Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää käyttää tarjousvertailussa mitään muita tekijöitä.<br />
Tältä osin ei ole merkitystä sillä, olisiko ilmoittamatta jäänyt tekijä tärkeä tai<br />
merkittävä. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää käyttää tarjousvertailussaan myöskään<br />
sellaisia tekijöitä, joista hankintayksikkö sinällään on pyytänyt tarjouspyynnössään<br />
tietoja ja tarjoajien vastauksia, mutta joita hankintayksikkö ei ole nimenomaisesti ilmoittanut<br />
tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi.<br />
Arviointiperusteiden valintaa ja niiden soveltamista tarjousvertailussa rajoittavat myös<br />
yleisten hallinto-oikeudellisten periaatteiden ilmentyminä pidettävät suhteellisuus ja<br />
tarkoituksenmukaisuusvaatimukset. Käytettävien valintaperusteiden on oltava tehtävään<br />
hankintaan nähden tarkoituksenmukaisia ja sopivia, esimerkiksi koulukynien tai muiden<br />
tavallisten konttoritarvikkeiden hankinnassa tekninen tuki arviointiperusteena ei ole<br />
sopiva. Esimerkiksi tavaran tai palvelun hinta on tyypillisesti arviointiperuste, jolle on<br />
yleensä annettava oleellinen painoarvo. 96<br />
Arvioinnissa voidaan käyttää vain niitä kriteerejä, jotka on ilmoitettu tarjouspyynnössä.<br />
Arviointikriteerien on oltava tasapuolisia ja syrjimättömiä. Tästä seuraa myös se, että<br />
niiden on oltava tehtävään hankintaan soveltuvia. Hankintayksikkö voi muutoin pitkälti<br />
päättää, mitä kriteerejä se käyttää, kunhan käytettävät kriteerit ovat aina riittävässä yhteydessä<br />
hankinnan kohteeseen. Esimerkiksi ympäristönäkökulma voidaan ottaa huomi-<br />
96 Alkio – Wik 2004, s. 842<br />
62
oon, mutta tämä on tehtävä lähinnä hankinnan taloudellisten vaikutusten eli arvioitujen<br />
elinkaarikustannusten ja hankinnan kohteen aiheuttamien ympäristökustannusten kautta.<br />
Käytettäessä muita kuin puhtaasti taloudellisia ja rahassa mitattavia kriteerejä on vertailussa<br />
varmistettava, että kaikkia tarjoajia kohdellaan tasapuolisesti. 97<br />
Tarjousten vertailuun voi hyvin merkittävästi vaikuttaa se, miten tarjousten eri osaalueita<br />
painotetaan. Tämä on pitkälti sidoksissa hankinnan kohteeseen, koska esimerkiksi<br />
hinnan ja laadun tai toimitusvarmuuden merkitys voi olla hankinnan kohteesta<br />
riippuen aivan erilainen. Mitä tärkeämpää on tietyn laatutason ja toimintavarmuuden<br />
ylläpitäminen, sitä vähemmälle hinnan painoarvo voi jäädä. Kun tavoitteena on hankintojen<br />
tehostaminen, hinnan merkitys ei kuitenkaan saa jäädä olemattomaksi. 98<br />
Kilpailuneuvoston 12.6.2000 Arkkitehtuuritoimisto Riitta Korhonen Oy:n hakemukseen<br />
antamassa päätöksessä (d:o 48/690/2000) oli kyse arkkitehtisuunnittelun<br />
tarjouskilpailusta. Kyseisessä tapauksessa hänkintayksikkö sovelsi tarjousten<br />
arvioinnissa seuraavanlaista pisteytysmenetelmää. Arkkitehtisuunnittelun<br />
kokonaiskustannusten arviointi perustui rakennuttajakonsultin näkemykseen<br />
realistisen työmäärän perusteella lasketusta ns. oikeasta hinnasta, joksi oli<br />
arvioitu 2.500.000 mk. Tämä hinta vastasi noin 9.000-11.000 työtuntia. Pisteytyksessä<br />
ns. oikea hinta vastasi 10 pistettä ja 10 %:n muutos suuntaansa laski<br />
pistemäärää aina yhdellä pisteellä. Siis myös 2.500.000 mk:n alle jäänyt tarjous<br />
sai vähemmän pisteitä kuin taydet 10 pistettä. Kilpailuneuvosto totesi sovelletusta<br />
hinnan pisteytyksestä, että kyseessä oli niin merkittävä hankintalainsäädännön<br />
virhe, että hankintamenettely tuli kumota jo yksinään sen perusteella.<br />
Kilpailuneuvosto totesi, että tällainen pisteytysmalli ei ole hyväksyttävissä<br />
missään olosuhteissa. Korkein hallinto-oikeus käsitteli valituksen vuoksi. KHO<br />
pysytti kilpailuneuvoston päätöksen. KHO 3.10.2001 taltio 2390.<br />
Arviointikriteerien painotus voi olla ongelmallinen silloin, kun hinnan painoarvo jää<br />
kovin alhaiseksi. Koska hankintalainsäädännön tavoitteena on julkisten hankintojen<br />
tehostaminen, ei hinnan painoarvoa voida pitää toissijaisena tekijänä. Selkeän säännön<br />
puuttuessa hankintayksiköillä on kuitenkin harkintavaltaa myös siltä osin, minkälainen<br />
painoarvo hinnalle annetaan. Tämä harkintavalta korostuu silloin, kun hankittavana on<br />
palvelu, jonka laatu on ratkaiseva. Hinnalle annettuun painoarvoon voidaankin puuttua<br />
vain, jos menettely on hankittavan palvelun luonne huomioon ottaen syrjivää. 99 Hankintayksikön<br />
on hyväksyttävää ottaa tarjousvertailussaan huomioon ainoastaan tarjoajien<br />
kirjallisissa tarjouksissaan tai hankintayksikön kanssa käymissään neuvotteluissa ilmoittamia<br />
tietoja. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää täydentää tarjousvertailussa käytet-<br />
97 Virtanen 2003, s. 604-605<br />
98 Virtanen 2003, s. 606<br />
99 Virtanen 2003, s. 607<br />
63
täviä tietoja esimerkiksi tarjoajien internet-sivujen, omien tiedustelujensa tai aikaisempien<br />
kokemustensa perusteella.<br />
Täysin hankintaan soveltumattomien arviointikriteerien käyttäminen voi johtaa lähinnä<br />
siihen, että koko hankintamenettely on aloitettava uudelleen alusta. Tarjoukset voivat<br />
olla myös vertailukelvottomia, koska kyseisen toimialan yritysten on hankala laatia tarjouksia,<br />
joissa otetaan huomioon jokin hankintayksikön vaatima arviointiperuste, jota ei<br />
normaalisti alalla käytetä. Selkeästi kiellettyä on sellaisten kriteerien käyttäminen, joilla<br />
tavoitellaan jonkin tarjoajan suosimista esimerkiksi kotipaikan tai aiemman toimitussuhteen<br />
perusteella. 100 Hankintayksikön on hyväksyttävää ottaa tarjousvertailussaan<br />
huomioon huonoja aikaisempia kokemuksiaan tarjoajasta, mikäli hankintayksikön kokemukset<br />
ovat objektiivisia, perusteltuja ja hankintayksikkö kykenee näyttämään ne<br />
toteen. Hankintayksikön tulee kyetä yksilöimään aikaisemmat huonot kokemuksensa<br />
tarjoajasta esimerkiksi kohteen, ajankohdan ja tapahtumakuvauksen perusteella. Hankintayksikön<br />
tulee esittää perusteltu ja luotettava selvitys väittämistään aikaisemmista<br />
huonoista kokemuksista jostakin tarjoajasta.<br />
Tarjouksen kelpoisuusvaatimuksena tai kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteena<br />
ei ole hyväksyttävää käyttää tekijöitä, jotka suosivat hankintayksikölle tuttua<br />
toimittajaa. Oikeuskäytännössä on todettu, että aikaisemman liikesuhteen suosiminen<br />
vaikeuttaa uusien yrittäjien mahdollisuuksia päästä markkinoille ja on omiaan vähentämään<br />
kilpailua markkinoilla. Sinänsä tarjoajien kokemusta on hyväksyttävää käyttää<br />
arviointiperusteena, mutta tällaiset ominaisuudet tulee arvioida objektiivisin mittarein<br />
eli kokemusta ei saa sitoa toimituksiin nimenomaan kyseiselle hankintayksikölle. Kokemukselle<br />
ei tule muutoinkaan asettaa niin suurta painoarvoa, että sen kautta käytännössä<br />
suljetaan pois osa kilpailukykyisistä ja riittävät resurssit omaavista tarjoajista,<br />
kuten alalle tulevat uudet yrittäjät. 101<br />
Tarjouksen kelpoisuusvaatimuksena tai kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteena<br />
ei ole myöskään hyväksyttävää käyttää arviointiperusteita, jotka suosivat paikallista<br />
toimittajaa. Paikallisella toimittajalla voidaan tässä tarkoittaa tilanteesta riippuen<br />
hankintayksikön kanssa samasta kunnasta tai maakunnasta olevaa toimittajaa taikka<br />
Suomesta olevaa toimittajaa. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää tarjousten kelpoisuusvaatimuksia<br />
tai arviointiperusteita asettaessaan taikka tarjouksia vertaillessaan suosia<br />
paikallista tarjoajaa esimerkiksi kunnallisverojen maksutulon tai paikallisten työlli-<br />
100 Virtanen 2003, s. 605<br />
101 Pohjonen 2002, s. 139-140<br />
64
syysvaikutusten perusteella. Myöskään tarjoaja itse ei voi menestyksellä vedota paikal-<br />
lisuuteensa. 102<br />
Jos tarjoajana on hankintayksikön omaan organisaatioon kuuluva yksikkö taikka, jos<br />
tarjoaja on saanut tai on saamassa hankintayksiköltä tarjoushintaan vaikuttavaa talou-<br />
dellista tukea, hankintayksikön tulee tarjousten vertailussa ottaa huomioon sille aiheu-<br />
tuvat todelliset tarjoushintaan vaikuttavat seikat kuten edellä mainittu taloudellinen tuki.<br />
Oikeuskäytännössä on todennut, ettei kunnallisen liikelaitoksen tai muun toimintayksi-<br />
kön tarjous välttämättä ole tilaajan kannalta kokonaistaloudellisesti edullisin, jos tarjo-<br />
uksen mukainen toimitus edellyttää tilaajayhteisön taloudellista tukea, vaikka tällaisen<br />
tarjoajan tarjous sinänsä olisi tarjoushinnaltaan halvin tarjouskilpailussa annetuista tar-<br />
jouksista. Tällainen tarjous on vertailukelpoinen muiden tarjousten kanssa vain silloin,<br />
kun tilaajayhteisön subvention vaikutus on lisätty tarjoushintaan 103 .<br />
Oikeuskäytännössä on otettu myös kantaa julkiseen subventioon ja julkiseen sektoriin<br />
kuuluvan tarjoajan asemaan myös sellaisissa tilanteissa, joissa subventio ei ole tullut<br />
ainakaan suoraan hankintayksiköltä itseltään eikä hankintayksikkö muutoinkaan ole<br />
suoraan vastannut kyseisen tarjoajan voimavaroista. Oikeuskäytännössä on sovellettu<br />
muuhun julkiseen subventioon samoja periaatteita kuin hankintayksiköltä tulevaan sub-<br />
ventioon. Subventio on lisättävä tarjouksen nimelliseen hintaan. Kuitenkin henkilöstön,<br />
kaluston ja muun organisaation tehostaminen on katsottu hyväksyttäväksi julkiseen sektoriin<br />
kuuluvan yksikön osallistuessa tarjouskilpailuun. 104<br />
7.1.3 Oikeustapauksia<br />
Seuraava korkeimman hallinto-oikeuden antaa lisävalaistusta muun muassa tarjoajan<br />
poissulkemisesta tarjousmenettelyssä sekä tarjousvertailusta ja näiden välisistä suhteista.<br />
Tapauksessa (KHO:2003:89) Varkauden kaupunki oli pyytänyt 23.4.2002 päivätyllä<br />
tarjouspyynnöllä tarjouksia päällystystyöurakoiden tekemisestä Keski-<br />
Savon kuntien alueella vuonna 2002. Tarjouspyyntöön sisältyi optiot vuosille<br />
2003 ja 2004. Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista valittiin kokonaistaloudellisesti<br />
edullisin. Tällä tarkoitettiin alinta vertailuhintaa, mikä perustui tarjoushintaan<br />
sekä urakoitsijan saamiin laatupisteisiin, joita painotettiin niin että hinta<br />
oli 70 % ja laatu 30%. Laatupisteet määritettiin seuraavien laatutekijöiden<br />
perusteella:<br />
1. Luotettavuus, painoarvokerroin 20<br />
102<br />
Pohjonen 2002, s. 144<br />
103<br />
Korkein hallinto-oikeus KHO 11.8.1999 taltio 1970, ks. myös KHO 9.11.1998 taltio 2457<br />
104<br />
Pohjonen. 2002, s. 150<br />
65
yhteistyökyky, sopimusten täyttäminen, referenssit, paikallistuntemus<br />
2. Vakavarainen, painoarvokerroin 20<br />
taloudellinen asema<br />
3. Ammattitaito, painoarvokerroin 30<br />
laatujärjestelmä, RALA:n pätevyys, tekninen kapasiteetti, kalusto<br />
4. Kiviainesten laatuluokka, painoarvokerroin 30<br />
tarjottujen kiviaineksien lujuusluokat (yli vähimmäisvaatimusten)<br />
Hankintayksikkö sai viisi tarjousta, joista kahden hinnaltaan edullisimman välillä<br />
on tehty laatuvertailu. Skanska Asfaltti Oy:n tarjous valittiin. Suomen Laatuasfaltti<br />
Oy vaati valituksessaan, että Varkauden kaupungin päätös Skanska<br />
Asfaltti Oy:n valinnasta poistetaan, päätöksen täytäntöönpano kielletään<br />
KHO:n käsittelyn ajaksi ja Varkauden kaupunki velvoitetaan korjaamaan virheellinen<br />
menettelynsä. Toissijaisesti yhtiö oli vaatinut, että Varkauden kaupunki<br />
määrätään maksamaan yhtiölle hyvitysmaksuna 137 386 euroa tai että<br />
asia palautetaan markkinaoikeudelle hyvitysmaksun määräämiseksi.<br />
KHO totesi, että julkisista hankinnoista annetun lain 6 §:n 1 momentin mukaan<br />
tarjouskilpailusta voidaan sulkea pois sellainen ehdokas tai tarjoaja, jolla ei<br />
voida katsoa olevan teknisiä, taloudellisia tai muita edellytyksiä hankinnan toteuttamiseksi<br />
tai joka on laiminlyönyt verojen tai lakisääteisten sosiaalimaksujen<br />
suorittamisen. Saman lain 7 §:n 1 momentin mukaan hankinta on tehtävä<br />
mahdollisimman edullisesti. Tarjouksista tulee hyväksyä se, joka on kokonaistaloudellisesti<br />
edullisin tai hinnaltaan halvin. Hankintamenettelyn ensi vaiheessa<br />
hankintayksikkö arvioi, onko tarjoajalla tekniset, taloudelliset tai muut edellytykset<br />
hankinnan toteuttamiseksi. Jos edellytyksiä ei ole, hankintayksikkö voi<br />
sulkea tarjoajan pois tarjouskilpailusta. Tämän jälkeen suoritetaan tarjousten<br />
vertailu niiden tarjoajien tekemien tarjousten kesken, joita ei ole suljettu pois<br />
tarjouskilpailusta. Kun tarjousten valinnan perusteena on kokonaistaloudellinen<br />
edullisuus, tarjousten arvioinnissa käytetään tarjousasiakirjoissa mainittuja arviointiperusteita.<br />
Näiden perusteiden on liityttävä hankinnan kohteeseen.<br />
KHO:n mukaan, hankintaa koskevista asiakirjoista ei käy ilmi, onko ja miten<br />
hankintayksikkö tehnyt eron siitä päättämisen välillä, mitkä tarjoajat täyttävät<br />
kelpoisuusvaatimukset ja mikä tarjous on kokonaistaloudellisesti edullisin. Joka<br />
tapauksessa hankintayksikkö ei ole sulkenut pois ketään tarjoajaa tarjouskilpailusta.<br />
Tarjouspyynnössä mainituista laatua koskevista arviointikriteereistä<br />
taloudellista asemaa koskeva kriteeri ja, niiden soveltamistavasta riippuen,<br />
eräät muutkin kriteerit liittyvät lähinnä tarjoajan kelpoisuusvaatimusten arviointiin.<br />
Hankintamenettely on tarjouspyynnön ja tarjousvertailun osalta ollut<br />
hankintalain vastainen sikäli, ettei niissä ole tehty riittävästi eroa 6 §:n 1 momentissa<br />
tarkoitetun tarjoajan taloudellista ja teknistä kelpoisuutta koskevan<br />
arvioinnin ja 7 §:n 1 momentissa tarkoitetun tarjousten vertailun välillä. Lisäksi<br />
tarjousten vertailussa on otettu huomioon myös seikkoja, jotka olisi tullut ottaa<br />
huomioon arvioitaessa tarjoajien kelpoisuutta.<br />
KHO katsoi tarjouspyynnöissä olleiden laatukriteerien ja tarjousvertailun virheiden<br />
olleen olennaisia. Muun muassa tähän pohjautuen se velvoitti Varkau-<br />
66
den kaupungin maksamaan hyvitysmaksuna Suomen Laatuasfaltti Oy:lle<br />
20 000 euroa.<br />
Tapauksessa KHO otti kantaa siihen, millaiset laatukriteerit eivät sovellu tarjousten vertailun<br />
arviointiperusteiksi. Muun muassa tarjoajien taloudelliseen asemaan liittyvät kriteerit<br />
kuuluvat ennemminkin tarjoajien kelpoisuuden arviointiin kuin tarjousten vertailuun.<br />
Markkinaoikeuden ratkaisussa 183:05 oli kyse isännöintipalvelujen hankinnasta.<br />
Ratkaisussa otettiin kantaa muun muassa tarjousten vertailuun. Lohjan<br />
Vuokra-asunnot Oy oli pyytänyt tarjouksia omistamiensa vuokra-asuntojen<br />
isännöintipalveluista ajalle 1.3.2005-28.2.2007. Tarjouksia oli pyydetty viideltä<br />
isännöintitoimistolta. Lohjan Vuokra-Asunnot Oy oli valinnut Virkkalan Lämpö<br />
Oy:n tarjouksen.<br />
Tarjouspyynnön mukaan valintaperusteena isännöinnin valinnassa oli ollut kokonaistaloudellinen<br />
edullisuus, jonka arviointiperusteina olivat olleet hinta ja<br />
laatu. Laadun osatekijöinä tarjouspyynnössä oli puolestaan mainittu palveluorganisaation<br />
rakenne, resurssit, vastuut, menettelyohjeet, prosessit ja toimitus/toimintavarmuus;<br />
kokemus suurten arava ja korkotukilainoitettujen vuokrataloyhtiöiden<br />
isännöintitehtävistä; henkilöstön isännöintialan koulutus ja taloushallinnollinen<br />
koulutus sekä ammatilliset valmiudet; henkilöstön teknisen<br />
alan koulutus ja ammatilliset valmiudet; asiakaspalvelu sekä säädöksien ja<br />
omistajan/asukkaiden intressien mukaisesta toiminnasta huolehtiminen.<br />
Tarjousten vertailussa oli käytetty vertailutaulukkoa. Sen mukaan hakijan tarjouksen<br />
hinta oli ollut 4 310 euroa/kuukausi ja voittaneen tarjouksen 4 648,20<br />
euroa/kuukausi. Hakijan tarjous sai hinnan osalta 40 pistettä ja voittaneen tarjoajan<br />
tarjous 37 pistettä. Asiassa ei ollut ilmennyt, että hankintayksikkö olisi<br />
menetellyt hakijaa syrjivästi tai epätasapuolisesti tarjouksia hinnan osalta vertaillessaan.<br />
Tarjousten vertailutaulukon mukaan hankintayksikkö oli antanut palveluorganisaation<br />
rakenne, resurssit, vastuut, menettelyohjeet, prosessit ja toimitus/toimintavarmuus<br />
–arviointiperusteen osalta hakijan tarjoukselle 8 pistettä ja<br />
voittaneen tarjoajan tarjoukselle 10 pistettä. Perusteluina vertailutaulukossa oli<br />
mainittu, että voittaneella tarjoajalla oli laajempi konserni taustalla sekä se, että<br />
voittaneella tarjoajalla prosessit olivat toimineet varmemmin kuin hakijalla.<br />
Oikeuskäytännössä on vakiintuneesti katsottu, että tarjousvertailussa ei sinänsä<br />
ole kiellettyä ottaa huomioon tarjousten laatuarvioinnin osalta myös hankintayksiköllä<br />
itsellään olevia kokemuksia aikaisempien toimitusten huonosta laadusta,<br />
kunhan mainitut kokemukset ovat perusteltuja ja objektiivisesti hyväksyttäviä.<br />
Esitetyn selvityksen valossa ei ollut ilmennyt, että hankintayksikkö<br />
olisi menetellyt tarjouksia kyseessä olevan arviointiperusteen osalta vertaillessaan<br />
hakijaa syrjivästi tai muutoinkaan epätasapuolisesti.<br />
Tarjousten vertailutaulukon mukaan hankintayksikkö oli antanut henkilöstön<br />
isännöintialan koulutus ja taloushallinnon koulutus sekä ammatilliset valmiudet<br />
–arviointiperusteen osalta hakijan tarjoukselle 9 pistettä ja voittaneen tarjoajan<br />
tarjoukselle 10 pistettä. Voittaneen tarjoajan esittämällä henkilöisännöitsijällä<br />
67
oli alan korkein ammattitutkinto (AIT) ja auktorisointi, hakijalla ei ollut näitä.<br />
Markkinaoikeus katsoi, että perustelut olivat tältä osin lainmukaisia. Hankintayksikkö<br />
oli antanut henkilöstön teknisen alan koulutus ja ammatilliset valmiudet<br />
–arviointiperusteen osalta hakijan tarjoukselle 9 pistettä ja voittaneen<br />
tarjoajan tarjoukselle 10 pistettä. Voittaneella tarjoajalla oli poiketen hakijasta<br />
oma korjaushenkilöstö pieniä korjauksia varten. Markkinaoikeus totesi, että<br />
tämänkin arviointiperusteen perustelut olivat lainmukaisia.<br />
Tarjousten vertailutaulukon mukaan hankintayksikkö oli antanut asiakaspalvelu<br />
–arviointiperusteen osalta hakijan tarjoukselle 9 pistettä ja voittaneen tarjoajan<br />
tarjoukselle 10 pistettä. Perusteluina oli mainittu, että kummallakaan tarjoajalla<br />
ei ole palvelupistettä keskustassa. Hakija oli sinänsä toimittanut hankintayksikölle<br />
järjestyssäännöt, muutto, lähtö ja irtisanomisilmoituksen, asunnon<br />
tarkastuslomakkeen sekä siivous ja huolto-ohjeet. Kyseiset hakijan lomakkeet<br />
ja ohjeistus olivat kuitenkin suppeahkot verrattuna voittaneen tarjoajan<br />
tarjoukseen liitettyihin asiakirjoihin. Markkinaoikeus totesi tämänkin arviointiperusteen<br />
perustelujen olleen lainmukaisia.<br />
Edellä esitetyn perusteella markkinaoikeus totesi, ettei hankintayksikkö ollut<br />
menetellyt asiassa hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla julkisia<br />
hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti ja hylkäsi hakemuksen.<br />
Tapaus tuo esiin kokonaistaloudelliseen edullisuuteen liittyviä piirteitä. Hyvin tehty<br />
tarjouspyyntö ja perustellusti sekä oikein toteutettu tarjousvertailu antavat mahdollisuuden<br />
painottaa hankintamenettelyssä erilaisia laatukriteerejä. Tällöin laatukriteerein paremmaksi<br />
todettu tarjous voi syrjäyttää kilpailevan tarjouksen, vaikka jälkimmäisen<br />
tarjouksen hinta olisi ollut edullisempi.<br />
Seuraava markkinaoikeuden tapaus liittyy myös muun muassa tarjousvertailuun<br />
ja siihen liittyviin erinäisiin kysymyksiin. Tapauksessa (MAO: 105/I/02)<br />
oli kysymys kiinteistönhoidon hankinnasta. Kiinteistö Oy Kiihtelysrivi oli pyytänyt<br />
tarjouspyynnöllä tarjouksia vuokrataloyhtiön kiinteistönhoitotehtävistä.<br />
Tarjouspyynnön mukaan tarjouksista valittiin kokonaistaloudellisesti edullisin<br />
tarjous.<br />
Hankintayksikkö ilmoitti tarjouspyynnössä, että se odotti valittavalta yritykseltä<br />
ja sen henkilökunnalta: tunnollisuutta päivittäisissä hoito ja huoltotehtävissä,<br />
kiinnostusta kiinteistönhoidon ja –huollon kehittämiseen siten, että asuinympäristöt<br />
saadaan viihtyisimmiksi, kiinteistöt säilyvät hyvin hoidettuina pidempään<br />
kunnossa ja energiakustannuksia saadaan alennettua, yhteistyöhalukkuutta<br />
isännöitsijän, hallituksen ja etenkin asukkaiden kanssa ja että talousasiat ovat<br />
kunnossa. Eduksi oli ilmoitettu katsottavan työkokemus kiinteistönhoitotehtävien<br />
hoitamisessa, alan koulutus tai siihen läheisesti liittyvät koulutukset, paikkakunnalla<br />
asuminen tai paikkakuntalaisten palkkaaminen yrityksen palvelukseen<br />
ja mikäli yrityksellä on ollut tehtävien hoitamiseen vaadittava kalusto jo<br />
valmiina. Tarjouksen oli tullut sisältää varsinaisen talonmiehen tehtävien lisäksi<br />
myös piha-alueiden auraukset ja hiekoitukset, lumien pudottamiset katoilta,<br />
ruohojen leikkaukset, pensaiden leikkaukset ja kitkemiset. Lisäksi oli edellytetty<br />
24 tunnin päivystystä viikon jokaisena päivänä.<br />
68
Hankintayksikkö sai neljä tarjousta. Yhteenvetona oli todettu, että A:n tarjous<br />
täytti tarjouspyynnössä esitetyt seikat: tunnollisuuden työtehtävissään, kiinnostuneisuuden<br />
alaan, luotettavuuden, yhteistyötaidon asukkaiden kanssa ja erityisesti<br />
pitkäaikaisen ammattitaidon vuokratalojen talonmiestehtävien osalta. Hän<br />
asui myös paikkakunnalla ja työllisti paikkakuntalaisia ja talousasiat olivat<br />
myös kunnossa. Hakijan tarjouksen osalta hankintayksikkö oli todennut, ettei<br />
yrittäjä täytä yhtiön edellytyksiä talonmiestehtävistä työkokemuksen osalta,<br />
minkä hankintayksikkö näki ensisijaisen tärkeänä. Lisäksi matka yrityksen<br />
pääpaikalta Joensuusta Uskaliin aiheutti väistämättä epäilyksen, että aika kuluu<br />
autolla ajamiseen kohteesta toiseen ja on pois varsinaisesta kiinteistönhoito ja –<br />
huoltotyöltä. Tarjoushinta oli ilmoitettu tarkistettavaksi vuosittain indeksimuutoksen<br />
mukaisesti. Suuren indeksimuutoksen myötä hinta voisi nousta arvioitua<br />
enemmänkin. Hankintayksikkö teki Kiinteistöhuolto A:n kanssa 15.4.2002<br />
kiinteistönhoitosopimuksen ajalle 1.5.2002-30.4.2005.<br />
Markkinaoikeus totesi tarjouspyynnön osalta muun muassa, että hankintayksiköllä<br />
on harkintavaltaa kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden<br />
ja niiden keskinäisten painoarvojen määrittämisessä. Tasapuolisen ja syrjimättömän<br />
kohtelun vaatimuksesta kuitenkin johtuu, etteivät arviointikriteerit saa<br />
olla luonteeltaan syrjiviä. Asiassa ei ollut esitetty näyttöä siitä, että tarjoajan<br />
asuinpaikalla olisi tosiasiallista vaikutusta työsuorituksen laatuun. Tarjoajan<br />
asuin tai toimipaikkakunnan sijainnin tarjousten arviointiperusteena voitiin siten<br />
katsoa olevan hankintalain vastainen, koska se syrjii perusteettomasti ulkopaikkakuntalaisia<br />
tarjoajia.<br />
Hankintayksikön hallituksen pöytäkirjasta ilmeni, että hakijan ja A:n tarjouksia<br />
ei oltu varsinaisesti vertailtu keskenään, vaan niitä oli arvioitu erinäisillä perusteilla,<br />
jotka olivat olleet syrjittäväksi katsottavia ja jotka eivät olleet kaikilta<br />
osin ilmenneet edes tarjouspyyntöasiakirjoista. Tarjousten vertailua ei näin ollen<br />
oltu toteutettu hankintalain säännösten edellyttämällä tavalla.<br />
Tarjoajien aikaisemman työkokemuksen ja tarjousten hinnan voitiin tässä tapauksessa<br />
tosiasiallisesti katsoa olevan sellaisia kokonaistaloudellisen edullisuuden<br />
arviointiperusteita, jotka ovat hankintasäännösten mukaisia ja joiden osalta<br />
hakijan ja A:n tarjoukset erosivat toisistaan. A:n tarjous oli kuukausi ja tuntihintojen<br />
yhdistelmällä laskettuna vuositasolla noin viisi prosenttia hakijan tarjousta<br />
kalliimpi, kun ei oteta huomioon hakijan tarjouksesta ilmenevän hinnantarkistusehdon<br />
vaikutusta tarjouksen hintaan. Tarjouksista ilmeni, että A:lla oli<br />
13 vuoden työkokemus talonmiehen tehtävistä, kun taas hakijalla oli 15 vuoden<br />
kokemus yrittäjänä ja 12 vuoden kokemus lumi ja hiekoitustöistä useissa kiinteistöissä.<br />
Hankintayksikkö oli hankintapäätöksensä perusteluissa useaan otteeseen painottanut<br />
erityisesti pitkäaikaista ammattitaitoa vuokratalojen talonmiestehtävien<br />
osalta. Kun otettiin huomioon hakijan ja A:n tarjousten edellä esitetyt eroavaisuudet<br />
sekä hankintayksikön oikeus käyttää harkintavaltaa kokonaistaloudellisen<br />
edullisuuden arviointiperusteiden painottamisessa, voitiin pitää todennäköisenä,<br />
että hankintapäätöksen lopputulos olisi pysynyt muuttumattomana<br />
myös hankintasäännösten edellyttämällä tavalla toteutetussa hankintamenettelyssä.<br />
Markkinaoikeus hylkäsi hakemuksen.<br />
69
Seuraavassa markkinaoikeuden tapauksessa oli kysymys siivouspalveluiden hankinnas-<br />
ta.<br />
Kyseinen tapaus (MAO:186/04) tuo lisävalaistusta muun muassa tarjousten<br />
vertailuun liittyviin kysymyksiin. Kiimingin seurakunnan kirkkoneuvoston taloudellinen<br />
jaosto oli päätöksellään valinnut kokonaistaloudellisesti edullisimman<br />
tarjouksen tehneen SOL Palvelut Oy:n hoitamaan kiinteistöjen ylläpitosiivouksen.<br />
Tarjouksia oli annettu yhteensä seitsemän.<br />
Hankintapäätöksen liitteessä 1 oli ollut taulukkomuotoinen yhteenveto määräajassa<br />
saatujen tarjousten arvonlisäverollisista siivouskohteiden hinnoista sekä<br />
erikseen tilattavien lisätöiden yksikkötuntihinnoista sekä liitteessä 2 hankintayksikön<br />
edustajien ja kolmen halvimman tarjoajan kanssa erikseen käydyistä<br />
haastatteluista laadittu päiväämätön muistio. Kyseisessä muistiossa oli kolmen<br />
halvimman tarjouksen esittäneellä tarjoajalla todettu olevan luotettava laadun<br />
seurantajärjestelmä sekä varahenkilöjärjestelmä vastaamaan toimintavarmuudesta.<br />
Lisäksi muistiossa oli ehdotettu kirkkoneuvoston taloudelliselle jaostolle,<br />
että se valitsee kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen tehneen<br />
SOL Palvelut Oy:n hoitamaan seurakunnan kiinteistöjen ylläpitosiivouksen.<br />
Kiimingin seurakunta oli ilmoittanut tarjouspyynnössä tarjousten valintaperusteen<br />
osalta seuraavaa: ”Kokonaistaloudellisesti edullisin 1) hinta, 2) laatu ja 3)<br />
toimintavarmuus”. Tarjouspyynnöstä oli näin ollen käynyt ilmi, että hankintayksikkö<br />
tuli käyttämään valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta<br />
ja että mainitut kolme tekijää muodostavat sen arviointiperusteet.<br />
Markkinaoikeus totesi, että tarjoajien tasapuolisen ja syrjimättömän kohtelun<br />
turvaaminen ja todentaminen edellyttää yksityiskohtaista tarjousvertailua.<br />
Asianmukainen tarjousvertailu edellyttää kaikkien hankintayksikön saamien<br />
tarjousten vertailemista kaikkien tarjouspyynnössä ilmoitettujen kokonaistaloudellisen<br />
edullisuuden arviointiperusteiden osalta. Kiimingin seurakunta ei<br />
ole hankintapäätöksensä liitteenä olevassa tarjousvertailussaan vertaillut kaikkia<br />
saamiaan tarjouksia kaikkien kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden<br />
osalta. Hankintamenettely on ollut tältä osin virheellinen.<br />
Markkinaoikeus totesi edelleen kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden<br />
ja painoarvojen osalta, ettei vertailuperusteita tai niiden painoarvoja<br />
saa asettaa syrjivästi. Ottaen huomioon, että hankintayksikkö oli tarjousvertailussaan<br />
vertaillut ainoastaan kolmea halvinta tarjousta laadun ja toimintavarmuuden<br />
osalta, oli ilmeistä, että hankintayksikkö oli halunnut painottaa ilmoittamistaan<br />
arviointiperusteista eniten hintaa.<br />
Voittaneen tarjouksen arvonlisäverollinen kuukausihinta kaikkien kohteiden ylläpitosiivouksesta<br />
oli ollut 2 394,86 euroa ja kolmanneksi halvimpana mukaan<br />
otetun tarjoajan hinta 2 915,80 euroa. Hakijan arvonlisäverolliselta kuukausihinnaltaan<br />
3 745,38 euron hintainen tarjous oli ollut seitsemästä tarjouksesta<br />
viidenneksi halvin. Hakijan ja voittaneen tarjoajan tarjouksissaan mahdollisten<br />
lisätöiden osalta ilmoittamat yksikkötuntihinnat eivät olleet eronneet olennaisesti<br />
toisistaan. Asiassa ei ollut ilmennyt, että hakijan ja voittaneen tarjoajan<br />
tarjoukset eroaisivat laadun tai toimintavarmuuden osalta olennaisesti toisistaan.<br />
Molemmilla oli muun ohessa ollut tarjouksissaan esittää varmennettuihin<br />
70
laatustandardeihin perustuvat laatujärjestelmät sekä vakituisten siivoojien varahenkilöjärjestelmät.<br />
Edellä olevan nojalla markkinaoikeus katsoi, ettei hankintayksikkö ollut asiassa<br />
ilmenneen perusteella menetellyt hakijaa syrjivästi, kun se oli valinnut SOL<br />
Palvelut Oy:n kysymyksessä olevien palvelujen toimittajaksi. Koska hankintayksikön<br />
menettely ei ollut johtanut julkisista hankinnoista annettujen oikeusohjeiden<br />
vastaiseen lopputulokseen, hankintayksikön menettelyä kokonaisuutena<br />
ei ollut pidettävä hankintalain 9 §:n 1 momentissa tarkoitetulla tavalla siten<br />
virheellisenä, että asiassa olisi tullut määrätä lainkohdassa säädetty seuraamus.<br />
Hakemus hylättiin.<br />
Tapaus tuo esiin muun muassa sen, että vaikka hankintamenettely olisi joiltain osin ollut<br />
virheellistä, kuten tässä se, että ei oltu vertailtu kaikkia saatuja tarjouksia, tämä ei välttämättä<br />
merkitse koko hankintamenettelyn arvioimista virheelliseksi ja lainvastaiseksi.<br />
Tapaus tuo myös jälleen kerran esiin sen merkityksen ja vaikutuksen, minkä tasapuolisuuden<br />
ja syrjimättömyyden vaatimukset aiheuttavat muun muassa tarjousvertailu –<br />
vaiheessa.<br />
Seuraavaa markkinaoikeuden ratkaisua (MAO:118/03) on käsitelty jo aiemmin<br />
puitejärjestelyyn liittyen. Tässä kohdin tarkastellaan vielä kyseistä ratkaisua<br />
tarjousvertailun osalta. Tapauksessa oli siis kyse Valtionhallinnon kansainvälisiä<br />
lentokuljetuspalveluja virkamiesmatkustuksen tarpeisiin koskevasta tarjouskilpailusta.<br />
Hankintayksikkö oli käyttänyt valintaperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta.<br />
Tarjouksista oli laadittu vertailuasiakirja, jossa tarjoukset oli pisteytetty<br />
kaikkien etukäteen ilmoitettujen arviointiperusteiden osalta. Finnair (tarjouskilpailun<br />
voittanut tarjoaja) oli saanut tässä vertailussa yhteensä 18 pistettä ja<br />
hakija yhteensä 15 pistettä. Arviointiperusteesta hinta Finnair oli saanut 3 pistettä<br />
ja hakija 5 pistettä, arviointiperusteesta laatu Finnair 5 pistettä ja hakija 3<br />
pistettä, arviointiperusteesta palvelujen saatavuus Finnair 5 pistettä ja hakija 3<br />
pistettä ja arviointiperusteesta ostohyvityksen määrä Finnair 5 pistettä ja hakija<br />
4 pistettä.<br />
Vertailuasiakirjaan sisältyi perusteluosa, jossa oli käsitelty kutakin arviointiperustetta<br />
erikseen. Lisäksi erillisessä liitteessä oli 13 kohteen osalta esitetty<br />
Finnairin Y-luokan hinta ja hakijan hinta Economy-class/0 vrk ja tarjottujen ostohyvitysten<br />
määrät. Hankintayksikkö oli katsonut hakijan tarjouksen kustannuksiltaan<br />
Finnairin tarjousta edullisemmaksi. Sitä, miksi hintavertailussa tarjousten<br />
väliseksi eroksi oli saatu juuri kaksi pistettä tai miksi kustannuksiin<br />
vaikuttavasta ostohyvityksen määrästä annettujen pisteiden ero oli juuri yksi<br />
piste, ei oltu perusteltu.<br />
Finnairin tarjouksen kokonaistaloudellinen edullisuus perustui vertailuasiakirjan<br />
mukaan Finnairin tarjouksen hakijan tarjousta parempiin pisteisiin arviointiperusteiden<br />
laatu ja palvelujen saatavuus osalta. Vertailuasiakirja sisälsi arviointiperusteiden<br />
laatu ja palvelujen saatavuus osalta sanallisen kuvauksen siitä,<br />
mihin seikkoihin valinta perustui. Tämä sanallinen kuvaus koostui pääasialli-<br />
71
sesti Finnairin tarjouksen edullisiksi katsottujen ominaisuuksien luetteloinnista.<br />
Hakijan tarjouksen ominaisuuksia ei oltu kaikilta osin kuvattu. Tarjouksia oli<br />
vain osittain verrattu toisiinsa. Kummankaan tarjouksien saamien pisteiden<br />
määrää tai sitä, miksi tarjousten välinen piste-ero oli juuri kaksi pistettä arviointiperusteen<br />
laatu ja juuri kaksi pistettä arviointiperusteen palvelujen saatavuus<br />
osalta, ei oltu perusteltu.<br />
Markkinaoikeus totesi edelleen, että huolimatta siitä, että kysymyksessä olevassa<br />
tarjouskilpailussa tarjoukset oli pisteytetty ja kokonaistaloudellisesti<br />
edullisimman tarjouksen valinta oli perustunut yhteen laskettujen pistemäärien<br />
vertailuun, tarjouskilpailussa ei oltu tosiasiallisesti tehty tarjousvertailua, jossa<br />
tarjousten ominaisuuksia olisi vertailtu kaikkien etukäteen ilmoitettujen arviointiperusteiden<br />
osalta. Hankintayksikkö oli edellä olevan perusteella menetellyt<br />
hankintalaissa tarkoitetulla tavalla julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden<br />
vastaisesti, kun se ei ollut laatinut riittävän yksityiskohtaista tarjousvertailua,<br />
jolla kokonaistaloudellisesti edullisimman tarjouksen valinta olisi voitu<br />
perustella.<br />
Hakijan hakemus kuitenkin tarjousvertailun osalta hylättiin, koska markkinaoikeuden<br />
mukaan hakijan tarjous ei olisi oikeinkaan suoritetussa tarjousvertailussa<br />
saanut jokaisen arviointiperusteen osalta Finnairin tarjousta parempia pisteitä.<br />
Tästä johtuen hakijalla ei ollut hankintalain mukaista todellista mahdollisuutta<br />
voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.<br />
7.2 Hankintapäätöksistä ja –sopimuksista<br />
Hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista<br />
sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Päätökseen<br />
tulee liittää kirjallinen ohje asian saattamisesta markkinaoikeuteen. Päätös perusteluineen<br />
sekä hakemusosoitus on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee.<br />
Ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksen ja hakemusosoituksen tiedoksi,<br />
jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua niiden lähettämisestä.<br />
Hankintayksikön tulee tehdä kirjallinen päätös muun muassa ehdokkaan tai tarjoajan<br />
sulkemisesta tarjouskilpailun ulkopuolelle sekä siitä, että hankintayksikkö ei valitse<br />
tarjoajaa jatkoneuvotteluihin kilpailullisessa neuvottelumenettelyssä tai neuvottelumenettelyssä.<br />
Hankintayksikön tulee perustella päätöksensä eli ilmoittaa poissulkemisperusteet<br />
tai tarjoajien valintaperusteet jatkoneuvotteluihin sekä perusteiden soveltamistapa.<br />
Hankintayksikön tulee tehdä kirjallinen päätös tarjouskilpailun ratkaisemisesta. Hankintayksikön<br />
tulee perustella päätöksensä eli ilmoittaa tarjousten arviointiperusteet ja niiden<br />
soveltamistapa vertailussa olleisiin tarjouksiin. Pelkkä toteamus tietyn tarjouksen<br />
valinnasta ei riitä, vaan hankintayksikön on ilmoitettava hankintapäätöksessään riittävät<br />
perustelut sekä siitä, miksi se päätyi valitsemaan tietyn tarjouksen, että siitä, miksi muut<br />
72
tarjoukset vastaavasti tulivat hylätyiksi. 105 Jos hankintayksikkö on käyttänyt kilpailut-<br />
tamisessa neuvottelumenettelyä, hankintayksikön päätöksestä tulee käydä ilmi perusteet<br />
neuvottelumenettelyn käytölle. Hankintayksikön on suositeltavaa ilmoittaa hankintapäätöksensä<br />
tiedoksiannon yhteydessä, että sopimussuhde hankintayksikön ja valitun toimittajan<br />
välille ei synny hankintapäätöksen tiedoksiannolla, vaan vasta kirjallisen hankintasopimuksen<br />
allekirjoituksella.<br />
Itä-Suomen Hovioikeus 30.5.2006 Tuomio nro. 622 D:o s 05/209<br />
Joensuun kaupungin tekninen virasto oli pyytänyt Jyty-kuntien (Joensuu, Outokumpu,<br />
Pyhäselkä, Polvijärvi, Liperi, Eno, Kontiolahti, Kiihtelysvaara) sekä<br />
Savo-Karjalan tiepiirin puolesta yhteistarjousta päällystystöistä ja toimialaan<br />
kuuluvista erikoistöistä yksikköhintaisena kokonaisurakkana päällystyskausiksi<br />
2002, 2003 ja 2004 sekä optiot vuosille 2005 ja 2006. Tarjouskilpailun oli voittanut<br />
Suomen Laatuasfaltti Oy, jolle oli sittemmin urakkaneuvotteluiden yhteydessä<br />
ilmoitettu, että Joensuun kaupungin osalta hankintapäätöksen tekee<br />
Joensuun kaupungin kuntatekniikan johtaja ja kaupungin teknisellä lautakunnalla<br />
on päätökseen otto-oikeus. Joensuun kaupungin kuntatekniikan johtaja oli<br />
päätöksellään päättänyt antaa Joensuun kaupungin päällystystyöt vuosille<br />
2002-2004 Suomen Laatuasfaltti Oy:lle ja samalla määrännyt ja oikeuttanut<br />
kadunrakennuspäällikön allekirjoittamaan ja toimeenpanemaan urakkasopimuksen.<br />
Päätös oli samana päivänä annettu tiedoksi muun muassa tarjouksen<br />
tehneille urakoitsijoille ja tekniselle lautakunnalle. Teknisen lautakunnan puheenjohtaja<br />
oli päätöksellään ottanut kuntatekniikan johtajan päätöksen teknisen<br />
lautakunnan käsiteltäväksi, mutta lautakunta oli päättänyt pitää voimassa<br />
kuntatekniikan johtajan päätöksen. Markkinaoikeus oli sittemmin toisen tarjoajan<br />
hakemuksen perusteella kumonnut Joensuun kaupungin tekemän hankintapäätöksen,<br />
koska hankintayksikkö oli laiminlyönyt hankintailmoituksen ja<br />
velvoitti tekemään uuden tarjouskilpailun asianmukaisen hankintailmoituksen<br />
tekemisen jälkeen. Korkein hallinto-oikeus pysytti markkinaoikeuden päätöksen.<br />
Kanteessaan Joensuun käräjäoikeudessa Suomen Laatuasfaltti Oy vaati Joensuun<br />
kaupungilta vahingonkorvausta sopimusrikkomuksen vuoksi niin sanotun<br />
positiivisen sopimusedun mukaisesti. Suomen Laatuasfaltti Oy katsoi, että osapuolten<br />
välille oli syntynyt sitova sopimus, kun se oli saanut hankintapäätöksestä<br />
kuntatekniikan johtajalta tiedon eikä päätöksessä ollut esitetty sopimuksen<br />
syntymistä koskevaa niin sanottua muotovaraumaa tai muutakaan varaumaa.<br />
Itä-Suomen hovioikeus katsoi, että Suomen Laatuasfaltti Oy:n edustajalle<br />
oli selostettu urakkaneuvotteluiden yhteydessä kunnallista päätöksentekoa<br />
ja hänelle oli annettu kuntatekniikan johtajan päätöksen liitteenä oikaisuvaatimus-<br />
ja muutoksenhakuohjeet. Hän ollen hän on tullut tietoiseksi siitä, että<br />
ylempi toimielin saattaa ottaa asian uudelleen käsiteltäväksi tai että päätökseen<br />
voidaan vaatia oikaisua ja siitä valittaa ja että päätös saattaa tällöin kumoutua.<br />
105 Alkio – Wik 2004, s. 845<br />
73
Näillä perusteilla hovioikeus katsoi, että Suomen Laatuasfaltti Oy on tiennyt tai<br />
ainakin sen olisi pitänyt tietää, ettei kaupunki ole kuntatekniikan johtajan lainvoimaa<br />
vailla olevalla päätöksellä lopullisesti hyväksynyt urakkatarjousta eikä<br />
perusteita yhtiön esittämälle vahingonkorvausvaatimukselle ole.<br />
Kun tavoitteena on se, että ehdokkaat ja tarjoajat voivat arvioida oikeussuojansa tarpeen,<br />
hyvin perusteltu hankintapäätös vähentää turhia hakemuksia markkinaoikeudelle.<br />
Tämä säästää sekä hankintayksikköjen että tarjoajien kustannuksia. Normaalisti perusteluiksi<br />
riittää mainita valittu tarjoaja ja sovelletut arviointikriteerit sekä se, miten niitä on<br />
sovellettu. Lisäksi ainakin valitun tarjouksen hinta on mainittava, jotta muut tarjoajat<br />
voivat heti päätöksestä tarkistaa, miten heidän tarjouksensa hinta on sijoittunut. Käytettäessä<br />
ratkaisuperusteena kokonaistaloudellista edullisuutta on yleensä syytä ilmoittaa<br />
ainakin, mitkä kaksi tai kolme tarjousta ovat olleet hankintayksikön kannan mukaan<br />
”parhaat” ja millä perusteella valittu tarjous on sitten ollut muita parempi. Jos tarjoukset<br />
on pisteytetty, hankintapäätöksessä tulee ilmaista vähintään kunkin tarjouksen saama<br />
kokonaispistemäärä. Hankintapäätökseen voidaan liittää myös pisteytystaulukot tai tarjouksista<br />
laaditut arvioinnit. Jälkimmäisten osalta on tosin otettava huomioon se, ettei<br />
tarjoajien liikesalaisuuksia saa tätäkään kautta paljastaa. 106<br />
Tähän liittyy myös markkinaoikeuden ratkaisu 153:06. Siinä oli kyse siivouspalveluiden<br />
hankinnasta. Oikeudellisesti tapaus keskittyi tarjousvertailuun sekä<br />
hankintapäätöksen perustelemiseen. Markkinaoikeus totesi, että hankintapäätöksen<br />
tulee perustua kaikkiin ennalta ilmoitettuihin arviointiperusteisiin ja<br />
hankintapäätöksessä tulee perustella se, miten arviointiperusteita on sovellettu.<br />
Hankintayksikön päätöksessä ei oltu mainittu, mihin seikkaan tai seikkoihin<br />
valitun tarjoajan valinta siivouspalveluiden toimittajaksi on perustunut. Hankintapäätöksessä<br />
tai sen oheen liitetyissä asia-kirjoissa ei siten oltu myöskään<br />
perusteltu sitä, millä tavoin hankintayksikkö oli arvioinut tarjousten keskinäistä<br />
paremmuutta. Markkinaoikeuden mukaan hankintayksikkö oli toiminut hankintalain<br />
vastaisesti ja kumosi hankinta-yksikön päätöksen.<br />
Se, millä tarkkuudella perustelut on laadittava, riippuu hankinnan luonteesta ja siitä,<br />
minkälaista ratkaisuperustetta on ilmoitettu käytettävän. Hyväksyttävänä voidaan pitää<br />
sitä, että pienemmän hankinnan perustelut ovat lyhyemmät ja vastaavasti suuremmassa<br />
hankinnassa voidaan edellyttää hyvinkin yksityiskohtaisia perusteluja. Perusteluvaatimus<br />
on pitkälti tapauskohtaista jo senkin takia, että vasta saatujen tarjousten perusteella<br />
voidaan tietää, miten tarkat perustelut voivat olla välttämättömiä. Tavoitteenahan on se,<br />
106 Virtanen 2003, s. 611<br />
74
että myös hävinnyt tarjoaja ymmärtää, miksi voittanutta tarjousta on pidetty hänen tar-<br />
joustaan parempana. Mitä lähempänä ”parhaat” tarjoukset ovat toisiaan, sitä yksityis-<br />
kohtaisemmin päätös on syytä perustella, jotta turhalta markkinaoikeusprosessilta väl-<br />
tyttäisiin. 107<br />
Avoimuusvaatimuksesta seuraa, että hankintapäätös saa perustua vain niihin seikkoihin,<br />
jotka on tosiasiallisesti otettu sitä tehtäessä huomioon. Yksi tapa on ilmoittaa päätökses-<br />
sä myös se, miltä osin tarjouksia on pidetty yhdenveroisina. Perusteluina ei myöskään<br />
saa käyttää sellaisia kriteerejä tai tietoja, jotka eivät perustu tarjouspyyntöön ja tarjouksista<br />
saatuun tai hankintayksikön muuten ennen tarjousvertailua hankkimaan tietoon<br />
kuten esimerkiksi asiantuntijalausunnot. Kaikki perusteet on otettava mukaan hankintapäätökseen,<br />
eikä hankintapäätöstä voida jälkikäteen esimerkiksi markkinaoikeusprosessin<br />
aikana tukea uusilla perusteilla. 108<br />
Hankintapäätöksestä on pidettävä erillään varsinainen hankintasopimus, jolla hankintayksikkö<br />
ja tarjouskilpailun voittanut tarjoaja sopivat tavaran toimittamisesta taikka<br />
palvelun tai rakennusurakan suorittamisesta. Käytännössä hankintasopimuksen tekeminen<br />
kuitenkin vaikuttaa hankintalain soveltamiseen erityisesti silloin, kun tarjouskilpailun<br />
hävinnyt tarjoaja turvautuu käytettävissä oleviin oikeusturvakeinoihin. Mikäli hankintasopimus<br />
on tehty ennen asian saattamista markkinaoikeuden tutkittavaksi, voi<br />
markkinaoikeus määrätä hankintalain vaihtoehtoisista seuraamuksista enää hyvitysmak-<br />
sun. 109<br />
Hankintayksikön on tehtävä hankinnasta erikseen sekä kirjallinen hankintapäätös että<br />
kirjallinen hankintasopimus. EU:n kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa hankintayksikkö<br />
voi tehdä hankintasopimuksen aikaisintaan 21 päivän kuluttua siitä, kun hankintamenettelyyn<br />
osallistuneet ehdokkaat ja tarjoajat ovat saaneet hankintapäätöksen ja hakemusosoituksen<br />
tiedoksi. EU:n kynnysarvot ylittävissä hankinnoissa hankintayksikkö<br />
voi pakottavasta syystä tehdä hankintasopimuksen ennen 21 päivän kulumista. EU:n<br />
kynnysarvojen alle jäävissä hankinnoissa hankintayksikkö voi tehdä hankintasopimuksen<br />
hankintapäätöksensä jälkeen.<br />
107 Virtanen 2003, s. 612-613<br />
108 Virtanen 2003, s. 613<br />
109 Alkio – Wik 2004, s. 849<br />
75
8 OIKEUSTURVAKEINOISTA<br />
8.1 Markkinaoikeudesta<br />
Jos ehdokas, tarjoaja tai muu asianosainen katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt<br />
hankinnan toteuttamisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, asi-<br />
anosainen voi tehdä hakemuksen markkinaoikeudelle. Hakemus on tehtävä 14 päivän<br />
kuluessa siitä, kun asianosainen on saanut kirjallisesti tiedon hankintayksikön hankin-<br />
tamenettelyssä tekemästä päätöksestä ja sen perusteluista sekä hakemusosoituksen.<br />
Hankintapäätöksestä voidaan tehdä joko hakemus markkinaoikeudelle hankintalain pe-<br />
rusteella tai oikaisuvaatimus tai hallintovalitus kyseistä hallintomenettelyä koskevan<br />
lainsäädännön pohjalta. Myös toimivalta on jakautunut samalla perusteella. Oikaisumenettelyssä<br />
hankintapäätöstä voidaan periaatteessa muuttaa pitkälti samoin, kuin mikä<br />
voi olla markkinaoikeuskäsittelyn lopputulos. Oikaisumenettely ei kuitenkaan perustu<br />
hankintalakiin, vaan kyse on kunnallisesta menettelystä, jossa joko aiemman päätöksen<br />
tehnyt lautakunta tai viranomainen itse muuttaa omaa päätöstään tai hallinnollisessa<br />
organisaatiossa sen yläpuolinen toimielin, esimerkiksi Kunnanhallitus, muuttaa aiempaa<br />
päätöstä. Kyse on lähinnä uuden hankintapäätöksen tekemisestä eikä muutoksenhakuun<br />
rinnastettavasta hakemusmenettelystä markkinaoikeuteen. 110<br />
Aiemman päätöksen muuttaminen oikaisumenettelyssä kumoaa samalla edellisen hankintapäätöksen.<br />
Tällä seikalla on merkitystä sikäli, että tämän jälkeen aiempaa päätöstä<br />
ei enää ole ja asiaa ei sen perusteella voida markkinaoikeudessakaan tutkia, vaikka sitä<br />
koskeva hakemus olisi saatettu oikeassa ajassa vireille. Aiemman päätöksen muuttamisella<br />
oikaisumenettelyssä on myös se vaikutus, että oikaistun päätöksen kumoaminen<br />
markkinaoikeudessa ei johda aiemman päätöksen ”voimaantuloon” vaan tilanteeseen,<br />
jossa hankintapäätöstä ei lainkaan ole olemassa. 111<br />
Pääsääntöisesti hakemus markkinaoikeudelle tulee tehdä hankintapäätöksen perusteella.<br />
Oikaisupäätöksestä voidaan tehdä hakemus, jos oikaisupäätöksellä on muutettu aiempaa<br />
hankintapäätöstä. Hankintapäätös on hankintayksikön päätös, jolla joku tarjoaja on valittu<br />
toimittajaksi tai jolla hakija on jätetty tarjouskilpailun ulkopuolelle. Asiaa ei edes<br />
saa jättää tarjouskilpailun ratkaisevasta hankintapäätöksestä tehtävän hakemuksen varaan,<br />
jos hakija on jo aiemmin saanut häntä koskevan hankintapäätöksen. 112<br />
110 Virtanen 2003, s. 613<br />
111 Virtanen 2003, s. 613-614<br />
112 Virtanen 2003, s. 614-615<br />
76
Hakemus voidaan tehdä jo hankintamenettelyn aiemmassa vaiheessa, jos tämä on haki-<br />
jan kannalta järkevä tapa, esimerkiksi reaalikeinojen varmistamiseksi. Hakemus voidaan<br />
tehdä esimerkiksi silloin, kun tarjouspyyntö on hakijan mielestä hankintalainsäädännön<br />
vastainen. Tavallisesti hakemus tehdään vasta hakijaa koskevasta lopullisesta hankinta-<br />
päätöksestä, koska hakija tietää vasta tässä vaiheessa, miten sen tekemä tarjous on me-<br />
nestynyt. Varsinkin rajoitetussa menettelyssä ehdokkaan intressinä voi olla saattaa<br />
markkinaoikeuden käsiteltäväksi päätös siitä, että tälle ehdokkaalle ei lähetetä tarjous-<br />
pyyntöä tai hänet suljetaan tarjouskilpailun ulkopuolelle. Mikäli tarjouskilpailun ulko-<br />
puolelle sulkemisesta on annettu erillinen päätös, johon on liitetty hakemusosoitus<br />
markkinaoikeuteen, on hakemus tehtävä hankintalain mukaisessa määräajassa tai se jää<br />
tutkittavaksi ottamatta. 113<br />
Käytännössä hakemuksen markkinaoikeudelle tekee useimmiten tarjouskilpailusta poissuljettu<br />
ehdokas tai tarjoaja taikka sellainen tarjoaja, jonka tarjous ei ole tullut hankintamenettelyssä<br />
valituksi. Vaikka lain sanamuodon mukaan asianosaistoimivalta hankinta-asioissa<br />
on ”sillä, jota asia koskee”, on oikeuskäytännössä katsottu, että esimerkiksi<br />
kunnan palveluksessa ollut henkilöstö, joka aikaisemmin oli vastannut kunnan koulujen<br />
ja muiden laitosten ruokahuollosta, ei voinut saattaa kilpailuneuvoston käsiteltäväksi<br />
kunnan ulkoistamien ruokahuoltopalveluiden hankintamenettelyn oikeellisuutta. 114<br />
8.2 Seuraamuksista<br />
Mikäli hankintayksikön hankintamenettely on ollut julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden<br />
vastaista, markkinaoikeus voi 1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi<br />
tai kokonaan; 2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakirjassa<br />
olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; 3) velvoittaa hankintayksikön<br />
korjaamaan virheellisen menettelynsä; taikka 4) määrätä hankintayksikön<br />
maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdollisuus<br />
voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.<br />
Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos muu seuraamustoimenpide saattaa<br />
aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa<br />
haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka, jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen<br />
tekemisen jälkeen. Hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon<br />
113 Virtanen 2003, s. 616<br />
114 Alkio – Wik 2004, s. 851<br />
77
hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle<br />
aiheutuneet kustannukset ja vahinko.<br />
Markkinaoikeus voi kieltää tai keskeyttää päätöksen täytäntöönpanon tai muutoin mää-<br />
rätä hankinnan keskeytettäväksi väliaikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Väli-<br />
aikaisesta keskeytyksestä ei kuitenkaan saa aiheutua vastapuolelle tai muiden oikeuksil-<br />
le tai yleisen edun kannalta suurempaa haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat.<br />
Markkinaoikeus voi asettaa uhkasakon velvoitteiden noudattamisen tehosteeksi. Mark-<br />
kinaoikeus voi asettaa uhkasakon myös määrätessään hankinnan keskeytettäväksi väli-<br />
aikaisesti markkinaoikeuden käsittelyn ajaksi. Uhkasakon määräämiseen ja tuomitsemi-<br />
seen sovelletaan, mitä uhkasakkolaissa (1113/1990) säädetään.<br />
Markkinaoikeus voi hakemuksesta kumota hankintayksikön päätöksen kokonaan tai<br />
osittain. On huomattava, että markkinaoikeuden toimivalta ulottuu ainoastaan päätöksen<br />
kumoamiseen, mutta ei sen sijaan hankintayksikön päätöksen muunlaiseen muuttamiseen.<br />
Markkinaoikeus ei voi esimerkiksi velvoittaa hankintayksikköä valitsemaan tiettyä<br />
tarjousta, eikä sillä ole toimivaltaa muutoinkaan yksilöidä päätöksessään tahoa, jonka<br />
kanssa hankintasopimus olisi tehtävä. 115<br />
Mikäli hankintayksikön virheellinen menettely ei kohdistu itse hankintapäätökseen,<br />
markkinaoikeus voi hakemuksesta kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa<br />
koskevassa asiakirjassa olevaa virheellistä kohtaa tai muutoin noudattamasta virheellistä<br />
menettelyä. Markkinaoikeuden kieltopäätöksen tehosteeksi voidaan hankintalain mukaan<br />
asettaa uhkasakko. Vaikka kieltopäätös sinänsä ei sisällä velvoitetta oikaista päätökseen<br />
sisältymätöntä hankintamenettelyn virhettä, on oikeuskirjallisuudessa katsottu<br />
kieltopäätöksen tietyissä tilanteissa edellyttävän hankintayksikköä myös oikaisemaan<br />
virheelliseksi todetun menettelynsä. 116<br />
Lopulta markkinaoikeus voi velvoittaa hankintayksikön korjaamaan virheellinen menettelynsä,<br />
niin ikään velvoitteen noudattamista tehostavan sakon uhalla. Hankintapäätöksen<br />
sisällölliseen muuttamiseen liittyvää markkinaoikeuden rajoitettua toimivaltaa vastaavalla<br />
tavalla hankintayksikköä ei voida velvoittaa korjaamaan virheellistä menettelyään<br />
edellyttämällä sitä valitsemaan tiettyä yksilöityä tarjousta. Vaikka hankintayksikön<br />
itsemääräämisvaltaa on tällä tavalla haluttu korostaa, on huomattava, että virheellisen<br />
menettelyn korjaamiseksi suoritettava lain mukainen menettely sisältää käytännössä<br />
115 Virtanen 2003, s. 854<br />
116 Virtanen 2003, s. 854-855<br />
78
miltei aina velvollisuuden valita tietty tarjoaja; kokonaistaloudellisesti edullisin tai hin-<br />
naltaan halvin. 117<br />
Edellä esitetyt seuraamukset ovat niin sanottuja reaalikeinoja. Näistä erillinen seuraamus<br />
on hyvitysmaksu. Hyvitysmaksujärjestelmällä on Suomessa pyritty luomaan menettely,<br />
jossa hankintayksikköön kohdistuisi jokin sanktio sen toimittua hankintalain<br />
vastaisesti. Kyseessä ei kuitenkaan ole kilpailunrajoituslain seuraamusmaksun kaltainen<br />
valtiolle menevä maksu, vaan markkinaoikeuteen hakemuksen tehneen elinkeinonharjoittajan<br />
käytettävissä oleva vaatimus. Hyvitysmaksu on vaihtoehtoinen seuraamus reaalikeinoille,<br />
ja sitä käytetään vain, jos reaalikeinoja ei voida käyttää. Hyvitysmaksun<br />
määrä on markkinaoikeuden harkinnassa. Jos hankinnan arvo on ei ole merkittävä ja<br />
virhe on vähäinen, hyvitysmaksun määräkään ei voi nousta kovin korkeaksi. Mitä selkeämmin<br />
hankintalainsäädäntöä on rikottu ja mitä merkittävämmästä hankinnasta on<br />
kyse, sitä suuremmaksi hyvitysmaksukin voi nousta. Hakijalle aiheutuneista kustannuksista<br />
ja vahingoista voidaan ottaa huomioon esimerkiksi turhan tarjouksen laatimisesta<br />
aiheutuneet menot ja hankinnasta jäänyt voitto. Kyse ei kuitenkaan ole vahingonkorvauksesta,<br />
joten hyvitysmaksua ei arvioida suoraan aiheutuneiden vahinkojen perusteel-<br />
la. 118<br />
Hyvitysmaksu voidaan määrätä, jos hakijalla on ollut todellinen mahdollisuus voittaa<br />
tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Hyvitysmaksun määrääminen on ongelmallista,<br />
kun hakija 1) ei ole osallistunut tarjouskilpailuun lainkaan, 2) hakijaa ei ole hyväksytty<br />
tarjoajien joukkoon tai 3) tarjouspyynnön perusteella ei ole voitu saada vertailukelpoisia<br />
tarjouksia. Näissä tilanteissa tarjouskilpailun voittamista on vaikea osoittaa,<br />
koska ei ole olemassa tarjousta tai tarjoukset ovat vertailukelvottomia. Hakijan kannalta<br />
kahdessa ensin mainitussa tapauksessa ainoa mahdollisuus on pyrkiä esittämään näyttöä<br />
siitä, että hakijalla olisi ollut vapaata kapasiteettia suoritukseen, ja esimerkiksi vastaavissa<br />
tarjouskilpailussa tehtyjen tarjousten perusteella pyrkiä osoittamaan, että hakija<br />
olisi voinut tehdä tietyn tasoisen tarjouksen. Ratkaisut ovat tapauskohtaisia, joten selvää<br />
linjaa vaadittavalle näytölle ei ole. Kuitenkaan ei riitä, että olisi jossain olosuhteissa<br />
voinut voittaa samantapaisen tarjouskilpailun, vaan on osoitettava, että olisi hyvin varmasti<br />
voittanut juuri käsiteltävänä olevan tarjouskilpailun. 119<br />
117 Virtanen 2003, s. 855<br />
118 Virtanen 2003,s. 632<br />
119 Virtanen 2003,s. 633-634<br />
79
Eräs korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisu tuo lisävalaistusta hyvitysmaksuihin<br />
liittyviin kysymyksiin. Tapauksessa (KHO 4.7.2001 taltio 1551) oli kyse<br />
rakennesuunnittelua koskevasta tarjouskilpailusta. Kilpailuneuvosto oli määrännyt<br />
Länsi-Uudenmaan ammattikoulutusyhtymän suorittamaan Insinööritoimisto<br />
Erkki Kamunen Ky:lle hyvitysmaksua 25 000 markkaa. Kamusen tarjous<br />
oli ollut hinnaltaan halvin. Koska hankintayksikkö ei ollut ilmoittanut tarjouskilpailun<br />
ratkaisuperusteeksi kokonaistaloudellista edullisuutta eikä siten<br />
myöskään kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteita, hankintayksikön<br />
olisi tullut oikein menetellessään hyväksyä hinnaltaan halvin tarjous eli<br />
Kamusen tarjous.<br />
Hankintayksikkö valitti kilpailuneuvoston päätöksestä. Hankintayksikkö lausui<br />
valituksessaan muun ohella, että valitulla tarjoajalla eli Rakennustoimisto Pekka<br />
Huuska Ky:llä oli kokemusta Lohjan kauppaoppilaitoksen aikaisemmasta<br />
rakennesuunnittelusta ja siten paremmat valmiudet toteuttaa rakennussuunnittelu<br />
nopeutetun aikataulun puitteissa. KHO katsoi kilpailuneuvoston tavoin, että<br />
hankintayksikkö oli menetellyt julkisista hankinnoista annetun lain vastaisesti.<br />
KHO totesi, että kilpailuneuvoston päätöksessä mainituilla perusteilla Kamusella<br />
olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä<br />
menettelyssä. KHO pysytti kilpailuneuvoston päätöksen ja hylkäsi valituksen.<br />
Hankintayksikkö lausui valituksessaan myös, että hyvitysmaksu oli kohtuuttoman<br />
suuri suhteessa tarjousten kokonaisarvoon. Kamusen tarjous 115 500<br />
markkaa. 25 000 markan hyvitysmaksu oli tästä noin 22 %. KHO hylkäsi valituksen<br />
myös siltä osin kuin se koski hyvitysmaksun määrää.<br />
Tapaus antaa yhden esimerkin kahteen hyvitysmaksuja koskevaan kysymykseen. Ensinnäkin<br />
se vastaa siihen kysymykseen, millaisessa tilanteessa voidaan katsoa hakijalla<br />
olleen todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä. Toiseksi<br />
se vastaa kysymykseen hyvitysmaksun määrästä. On toki samalla muistettava että<br />
jokainen tapaus koskien hyvitysmaksuja arvioidaan erikseen tapauskohtaisesti. Tässä<br />
mielessä kyseinen tapaus ei voi antaa mitään yleis- tai vastaavaa tulkintaohjetta kyseisistä<br />
hyvitysmaksuihin liittyvistä kysymyksistä.<br />
Vahingonkorvaus voi reaalikeinojen ja hyvitysmaksun rinnalla toimia hankintamenettelyn<br />
tehosteena. Hankintayksikkö saattaa vahingonkorvauksen kautta joutua ”maksamaan”<br />
virheestään, jolloin jatkossa pyritään toimimaan hankintalain mukaisesti. Käytännössä<br />
vahingonkorvauskanteita ei ole juuri nostettu, ja korvaussäännön merkitys on<br />
siten jäänyt vähäiseksi. 120 Hankintalain mukaan hankintayksikkö, joka aiheuttaa ehdokkaalle,<br />
tarjoajalle tai toimittajalle vahinkoa hankintasäädösten vastaisella menettelyllä,<br />
on velvollinen korvaamaan aiheuttamansa vahingon. Nimenomaisen vahingonkorvaussäännöksen<br />
lisäksi laki sisältää tarjousmenettelystä aiheutuneiden kulujen korvaamista –<br />
120 Virtanen 2003, s 634-644<br />
80
niin sanottu negatiivinen sopimusetu - koskevan erityissäännöksen, jonka mukaan va-<br />
hingonkorvauksen tuomitsemiseksi riittää, että korvauksen vaatija näyttää toteen han-<br />
kintayksikön virheellisen menettelyn sekä sen, että virheettömässä menettelyssä hänellä<br />
olisi ollut todellinen mahdollisuus voittaa tarjouskilpailu. 121<br />
Kuten edellä on todettu, hankintalain mukaisen hyvitysmaksun ja vahingonkorvauksen<br />
käyttöalat ovat Suomessa osin päällekkäiset. Hyvitysmaksu sisältää käytännössä ainakin<br />
osittaisen korvauksen niistä tosiasiallisista vahingoista, jotka virheellinen hankintamenettely<br />
on tarjouskilpailuun osallistuneelle tarjoajalle tai ehdokkaalle aiheuttanut. Toisaalta<br />
vahingonkorvausta tuomittaessa on otettava huomioon korvauksen vaatijan jo<br />
saaman hyvitysmaksun määrä. Käytännössä hankintalain tarkoittaman vahingonkorvauksen<br />
itsenäistä käyttöalaa rajoittanee varsin paljon se, ettei markkinaoikeus voi tutkia<br />
tätä koskevia vaatimuksia. 122 Vahingonkorvausvaatimukset käsittelee yleiset tuomioistuimet<br />
eli ensi kädessä käräjäoikeudet.<br />
Vahingonkorvausvaade saattaa olla kohdistettavissa myös muuhun kuin hankintayksikköön,<br />
koska lain mukaan vastuussa on ”joka tämän lain…vastaisella menettelyllä”. Vastuu<br />
voisi toteutua esimerkiksi silloin, kun tarjousvertailun on hankintayksikön puolesta<br />
tehnyt asiantuntija tai konsultti. Toisaalta laki velvoittaa vain hankintayksiköitä, joten<br />
mahdollisuus ei ole ilman asiaa koskevaa KKO:n ratkaisua mitenkään varma. Lain esitöissä<br />
ei asiaan oteta kantaa. 123<br />
121 Alkio – Wik 2004, s. 859<br />
122 Pohjonen 2002, s. 191-199.<br />
123 Virtanen 2003, s. 635<br />
81
9 POHDINTAA KOSKIEN KIINTEISTÖPALVELUIDEN HANKINTAA<br />
Uuden hankintalain kansallisten kynnysarvojen raja palveluhankinnoissa on 15 000 eu-<br />
roa. Tämä merkitsee, että suuri osa julkisista kiinteistöpalveluhankinnoista joudutaan<br />
jatkossa kilpailuttamaan hankintalain mukaan. Useimmiten hankintayksikkö hankkii<br />
kiinteistöpalveluita määräaikaisella sopimuksella. Tällöin hankintayksikön on hankinta-<br />
lain vuoksi ehkä yksinkertaisempaa hankkia kiinteistöpalveluita verrattuna toistaiseksi<br />
voimassa oleviin sopimuksiin. Tällöin muun muassa hankinnan arvo on suhteellisen<br />
helposti määriteltävissä. Mikäli kiinteistöpalvelusopimukset on ajateltu tehdä toistaisek-<br />
si voimassaoleviksi, hankinnan ennakoitu arvo saadaan kertomalla kuukausisumma lu-<br />
vulla 48. Toistaiseksi voimassa olevien palvelusopimukset on siten kilpailutettava kansallisesti,<br />
mikäli niiden ennakoitu kuukausisumma on vähintään 312,50 euroa. Tämä<br />
merkitsee siten huomattavaa lisäystä kilpailutusten määrään.<br />
Kiinteistöpalveluiden hankinnassa lähtökohtaisesti kaikki hankintamenettelyt ovat käytettävissä.<br />
Kuitenkin neuvottelumenettelyt ja kilpailullinen neuvottelmenettelyiden käyttöalue<br />
kiinteistöpalveluiden hankinnassa on varsin rajoitettu ja soveltuvat hankintamenettelynä<br />
lähinnä silloin kun muilla menettelyillä ei saada hyväksyttäviä tarjouksia. Siirtyminen<br />
neuvottelumenettelyyn on kuitenkin perusteltava ja dokumentoitava.<br />
Yleisin hankintamenettely, jota kiinteistöpalvelualalla käytetään, on rajoitettu menettely.<br />
Avoimessa menettelyssä kaikki elinkeinonharjoittajat voivat tehdä tarjouksen, jolloin<br />
käsiteltävien tarjousten määrä saattaa paisua lisäten päätöksen valmisteluaikaa. Rajoitetussa<br />
menettelyssä hankintayksikkö voi asettaa tarjouskilpailuun osallistuville palveluntuottajille<br />
kriteereitä ja siten rajata ehdokkaiden lukumäärää. Palveluntuottajille asetettavat<br />
kriteerit eivät kuitenkaan saa rajoittaa kilpailua eivätkä myöskään suosia tai syrjiä<br />
eri palveluntuottajia. Hankintayksikkö voi asettaa kriteereitä koskien palveluntuottajan<br />
taloudellista asemaa ja liikevaihtoa, henkilökunnan määrää tai yrityksen toimintahistoriaa.<br />
Hankintayksikön ei voi kuitenkaan asettaa sellaisia kriteereitä, jotka eivät ole perusteltuja<br />
hankinnan kohde huomioon ottaen. Hankintayksikön ei siten ole hyväksyttävää<br />
asettaa esimerkiksi niin korkeita liikevaihtoja tai henkilökunnan määrää koskevia vaatimuksia,<br />
jotka eivät ole hankkeen kohde huomioon ottaen perusteltuja.<br />
Hankintayksikön on noudatettava tarjoajille asettamiaan kriteereitä, sillä hankintalain<br />
mukaisella tasapuolisella ja syrjimättömällä kohtelulla ei suojata ainoastaan hankintamenettelyyn<br />
osallistuvia palveluntuottajia, vaan myös hankintamenettelyn ulkopuolelle<br />
jättäytyneitä palveluntuottajia. Mikäli hankintayksikkö ei sovella ilmoittamiaan tarjoajien<br />
valintaa koskevia kriteereitä, vaan hyväksyy myös kevyemmillä edellytyksillä palveluntuottajia<br />
mukaan tarjouskilpailuun, syrjii menettely niitä palveluntuottajia, jotka ovat<br />
82
jättäytyneet hankintamenettelyn ulkopuolelle luottaessaan hankintayksikön ilmoittamien<br />
kriteerien velvoittavuuteen.<br />
Tarjouspyynnössä on yksilöitävä tarjouksen valinnan kriteerit. Tarjoajien tasapuolisen<br />
ja syrjimättömän kohtelun vaatimus asettaa rajat sille, minkälaisiin seikkoihin tarjouk-<br />
sen valinta voidaan perustaa. Tasapuolisuus ja syrjimättömyys edellyttävät menettelyltä<br />
avoimuutta ja objektiivisuutta. Tasapuolisuus edellyttää lisäksi, että valinnan perusteena<br />
käytetään seikkoja, jotka ovat ilmenneet tarjouspyynnöstä siten, että tarjouspyynnön<br />
perusteella tehtyjä tarjouksia voidaan pitää keskenään vertailukelpoisina. Tasapuolinen<br />
kohtelu voidaan varmistaa vain ilmaisemalla tarjouspyynnössä etukäteen ne seikat, joi-<br />
hin valinta tullaan perustamaan. Tarjouksista on valittava joko kokonaistaloudellisesti<br />
edullisin tai hinnaltaan halvin. Jos tarjouspyyntö ei lainkaan sisällä kokonaistaloudelli-<br />
sen edullisuuden kriteereitä ja painotuksia, hankintayksikkö on velvollinen hankkimaan<br />
hinnaltaan halvimman. Näin ollen aina kun palvelunhankinnassa halutaan korostaa laa-<br />
dullisia ominaisuuksia, on siitä aina otettava maininta tarjouspyynnön arviointikriteerei-<br />
hin.<br />
Sangen luontevaa onkin, että kiinteistöpalveluhankinnoissa tarjouksen vertailussa käyte-<br />
tään kokonaistaloudellisesti edullisuutta eli hinnan lisäksi otetaan huomioon hankintaan<br />
liittyviä laadullisia tekijöitä. Hankintayksiköillä on oikeus itse määritellä ne laadulliset<br />
tekijät, jotka tulevat vertailussa huomioon otetuiksi. Näin voidaan osaltaan varmistaa<br />
tuotetun palvelun laatu, sillä kiinteistöpalveluissa laadunvalvonta on huomattavasti vai-<br />
keampaa kuin tavarahankinnoissa. Hankintayksiköillä on harkintavaltaa myös asetetta-<br />
essa vertailussa käytettäviä painotuksia. Mikäli hinnan painoarvo tarjouksen valintakri-<br />
teerinä on suuri, vaarana on, että palveluntuottaja tinkii hankinnan yhteydessä hinnasta<br />
laadun kustannuksella. Toisaalta kun tavoitteena on hankintojen tehostaminen, hinnan<br />
merkitys ei kuitenkaan saa jäädä olemattomaksi. Kokonaistaloudellisen edullisuuden<br />
arviointiperuste on kuitenkin liityttävä hankinnan kohteeseen, oltava objektiivisia ja<br />
syrjimättömiä eivätkä ne saa antaa hankintayksikölle rajoittamatonta valinnanvapautta.<br />
Hankintayksikön ei siten ole lainmukaista ilmoittaa tarjousten kokonaistaloudellisen<br />
edullisuuden arviointiperusteiksi tekijöitä, jotka ovat yleisiä ja yksilöimättömiä. Oike-<br />
uskäytännössä on katsottu, että esimerkiksi seuraavat kriteerit ovat olleet liian yleisiä ja<br />
yksilöimättömiä ja siten virheellisiä:<br />
• muut tarjouspyynnössä ja sen liitteissä sekä tarjouksissa esitetyt seikat<br />
• tarjousten vastaavuus hankintaohjelmassa osakokonaisuuksittain esitettyihin tavoitteisiin<br />
• tarjoajan esittämä sopimusluonnos, jossa on otettu kantaa aikatauluun, sopimussanktioihin<br />
ja hinnoitteluun<br />
83
• yleiset vaatimukset (miten tarjoajan ratkaisu mahdollistaa nopean, joustavan ja taloudellisen<br />
asteittaisen kehityksen ja toteutuksen)<br />
• palvelujen sopivuus hankintayksikön tarpeisiin<br />
• laatu<br />
• synergiaedut<br />
• käyttäjäraadin mielipide<br />
Palveluntuottajia on hankinnan kohteen ominaisuuksien määrittelyssä ja vertailussa<br />
käytettäviä painotuksia asetettaessa kohdeltava tasapuolisesti ja syrjimättömästi. Esi-<br />
merkiksi ei ole sallittua käyttää valintakriteerinä pelkästään ilmaisua ”laatu”. Jos laatua<br />
halutaan käyttää valintakriteerinä, tulee tarjouspyynnössä ilmoittaa selkeästi ja mahdol-<br />
lisimman seikkaperäisesti kaikki osatekijät, jotka muodostavat kokonaisuudessaan han-<br />
kinnassa laadun valintakriteerinä.<br />
Oleellista kiinteistöpalveluihin liittyvissä hankinnoissa on, että tarjoajien ja tarjousten<br />
valintaan liittyvät kriteerit pidetään selvästi toisistaan erillään. On eri asia valita tarjoajat<br />
hankintamenettelyyn ja toisaalta valita tarjouskilpailun voittanut tarjous. Tarjoajien va-<br />
linnassa voidaan käyttää yritystä koskettavia kriteereitä, kun taas tarjouksen valinnassa<br />
on käytettävä objektiivisiä ja yksiselitteisiä hankittavaan kiinteistöpalveluun liittyviä<br />
tekijöitä. Samoja kriteereitä ei voida käyttää palveluntuottajan kelpoisuuden ja tarjouk-<br />
sen paremmuuden arvioinnissa. Tämä asettaa huomattavia vaatimuksia erityisesti tarjo-<br />
usten laadullisten tekijöiden määrittelyyn.<br />
84
10 YHTEENVETO<br />
Tämä tutkimusraportti koskien julkisia hankintoja erityisesti kiinteistöpalveluissa on<br />
monessakin mielessä ajankohtainen. Hankintalainsäädäntöä on uusittu ja uusi hankinta-<br />
laki tulee voimaan 1.6.2007. Toiseksi hankintalainsäädännön suhdetta kiinteistöpalve-<br />
luihin ei ole kovinkaan paljon tutkittu. Kolmanneksi raportin tekee ajankohtaiseksi se,<br />
että julkisten hankintojen saralla tapahtuu muutenkin paljon. Julkisten hankintojen kan-<br />
santaloudellinen merkitys kasvaa entisestään ja mm. hankintayksiköt pyrkivät kehittä-<br />
mään hankintaosaamistaan ja keskittämään hankintaorganisaatioitaan.<br />
Eräs merkittävä aihealue julkisissa hankinnoissa on oikeusperiaatteet. Merkittävimmät<br />
oikeusperiaatteet julkisissa hankinnoissa ovat kilpailun aikaansaaminen ja tarjousmenet-<br />
telyyn osallistuvien syrjimätön ja tasapuolinen kohtelu. Jälkimmäinen periaate vaikuttaa<br />
kauttaaltaan kaikissa tarjousmenettelyn vaiheissa ja se on usein ollut. oikeustapausten<br />
ratkaisuun vaikuttavana argumenttina. Esimerkiksi syrjimätön kohtelu edellyttää sitä,<br />
että eri paikkakunnilta olevia ehdokkaita tai tarjoajia kohdellaan samalla tavoin kuin<br />
oman kunnan yrityksiä.<br />
Mainittujen periaatteiden lisäksi on julkisiin hankintoihin vaikuttaa myös avoimuuden<br />
ja suhteellisuuden periaatteet. Periaatteiden merkitys korostuu, koska kaikki mainitut<br />
periaatteet mainitaan hankintalaissa. Periaatteiden merkitys korostuu edelleen tilanteis-<br />
sa, joissa hankintalaki ei aseta oikeussääntöjä siitä, miten tulee toimia. Näin ollen hankintayksiköiden<br />
tulee kiinnittää erityistä huomiota periaatteiden toteutumiseen.<br />
Hankintayksikön ja kilpailuttamisvelvollisuuden määritelmät ovat tärkeässä osassa ajatellen<br />
julkisia hankintoja ja erityisesti kysymyksiä siitä, kenen tulee kilpailuttaa hankintansa<br />
ja missä tilanteissa. Hankintalaissa on määritelty ne tahot, jotka ovat julkisia hankintayksiköitä.<br />
Yleensä on aika helposti selvillä, onko jokin yhteisö julkinen hankintayksikkö.<br />
On kuitenkin tapauksia, joissa vaaditaan erityisiä selvitystoimia sen osalta,<br />
onko jokin taho julkinen hankintayksikkö. Tällöin tulee perehtyä hankintalakiin, sen<br />
esitöihin sekä myös oikeuskäytäntöön.<br />
Valtion ja kuntien viranomaisten sekä muiden hankintayksiköiden on kilpailutettava<br />
hankintansa hankintalain mukaisesti. Hankintojen kilpailuttamisen laajuuteen vaikuttaa<br />
hankinnan arvo eli ns. kynnysarvot. Uudessa hankintalaissa määritetään sekä EUkynnysarvot<br />
että kansalliset kynnysarvot. Kansallisten kynnysarvojen alittavat hankinnat<br />
voidaan toteuttaa noudattamatta hankintalaissa olevia menettelytapavaatimuksia.<br />
Hankintayksiköt voivat silloin toteuttaa kansallisen kynnysarvon alittavat hankinnat<br />
omien sisäisten hankintasääntöjen ja –ohjeiden mukaisesti.<br />
85
Hankintamenettelyt ja niiden valinta ovat merkittävässä osassa ajatellen kulloinkin kilpailutettavaa<br />
hankintaa. Hankintamenettelyt ja niihin liittyvät menettelytavat on määritelty<br />
hankintalaissa. Tarjoukset voidaan hankkia avoimella menettelyllä, rajoitetulla<br />
menettelyllä, neuvottelumenettelyllä, suorahankinnalla tai kilpailullisella neuvottelumenettelyllä.<br />
Avoin ja rajoitettu menettely ovat käytettävissä kaikissa hankinnoissa ja nämä<br />
ovat ensisijaisia kiinteistöpalveluiden hankintamenettelyjä. Näiden lisäksi hankintayksikkö<br />
voi käyttää neuvottelumenettelyjä ja suorahankintaa erityisen edellytysten<br />
täyttyessä. Neuvottelumenettelyn ja kilpailullisen neuvottelumenettelyn voidaan käyttää<br />
nimenomaisesti säädetyissä erityisolosuhteissa, ja näiden menettelyjen käyttöala on<br />
kiinteistöpalveluissa sangen rajoitettu. Avoin ja rajoitettu menettely ovat näin ollen lähtökohtaisia<br />
menettelytapoja hankintojen kilpailuttamiseksi.<br />
Näiden lisäksi eräänä hankintamenettelynä on puitejärjestely. Puitejärjestelyllä tarkoitetaan<br />
yhden tai usean hankintayksikön ja yhden tai usean toimittajan välistä sopimusta,<br />
jonka tarkoituksena on vahvistaa tietyn ajan kuluessa tehtäviä hankintasopimuksia koskevat<br />
ehdot kuten hinnat ja suunnitellut määrät. Puitejärjestelyyn otettavien toimittajien<br />
valinnassa on noudatettava samoja ehtoja ja menettelyitä kuin muutenkin toimittajien<br />
valinnassa. Usean toimittajan kanssa tehtävään puitejärjestelyyn on valittava vähintään<br />
kolme toimittajaa, jollei kelpoisuusehdot täyttäviä tarjoajia ja hyväksyttäviä tarjouksia<br />
ole vähemmän. Toimittajien vähimmäismäärää koskevalla edellytyksellä pyritään edistämään<br />
riittävää kilpailua puitejärjestelyissä.<br />
Puitejärjestelyyn perustuvat hankintasopimukset on tehtävä puitejärjestelyn alkuperäisten<br />
osapuolten kesken. Järjestelyyn ei ole siten mahdollista ottaa hankintamenettelyn<br />
aloittamisen jälkeen uusia osapuolia, vaan hankintayksikkö voi tehdä puitejärjestelyyn<br />
perustuvat hankinnat vain järjestelyssä mukana olevilta toimittajilta. Puitejärjestely on<br />
käytössä mm. kiinteistöpalveluiden hankinnassa. Sen kohdalla voidaan puhua puitekumppanuudesta.<br />
Keskeinen osa tarjouskilpailun valmistelusta muodostuu tarjouspyynnön valmistelusta<br />
ja siihen liittyvistä tehtävistä. Ennen tarjouskilpailua hankintayksikön on toimitettava<br />
hankinnasta hankintailmoitus. Hankintailmoituksessa on ilmoitettava tarjoajille asetetuista<br />
vähimmäisvaatimuksista ja vaadittavista selvityksistä, jotta tarjoajat voivat ottaa<br />
vaatimukset huomioon harkitessaan tarjouksen tekemistä sekä sen sisältöä. Hankinnan<br />
oikeudellinen ydin perustuu huolellisesti laadittuun tarjouspyyntöön, joten tarjouspyynnön<br />
merkitystä ei voida liiaksi korostaa. Tarjouspyynnön sisältöä koskevat määräykset<br />
on määritelty hankintalaissa.<br />
Näiden lisäksi tarjouspyynnössä tai hankintailmoituksessa on ilmoitettava myös muut<br />
tiedot, joilla on olennaista merkitystä hankintamenettelyssä ja tarjousten tekemisessä.<br />
86
Olennaista on se, että tarjouksen valintakriteerit sisältyvät tarjouspyyntöön. Lisäksi tar-<br />
jouspyynnössä on suotavaa epäselvyyksien välttämiseksi mainita myös, että sopimus ei<br />
synny hankintapäätöksellä tai tarjouksen hyväksymisellä vaan vasta myöhemmin tehtä-<br />
vällä sopimuksella. Tällainen ilmoitus selkeyttää sopimuksen syntymisajankohtaa sekä<br />
lisää osallistujien kykyä arvioida menettelyn kulkua avoimuusperiaatteen mukaisesti.<br />
Tarjouksille asetetaan hankintalainsäädännössä vain se vaatimus, että niiden tulee vasta-<br />
ta tarjouspyyntöä. Oikeuskäytännön mukaan, jos tarjous ei vastaa tarjouspyyntöä, se<br />
tulee hylätä. Tarjoajien vapaassa harkinnassa on, minkälaisen tarjouksen he jättävät ja<br />
mitä tarjouspyynnössä mainittuja ominaisuuksia he painottavat, kunhan tarjous vastaa<br />
tarjouspyynnön vähimmäisvaatimuksia. Mikäli tarjouspyynnössä on ilmoitettu ko-<br />
konais-taloudellisen edullisuuden arviointiperusteiden painoarvot, tarjouksen menesty-<br />
minen edellyttää näiden seikkojen esille tuomista.<br />
Hankintayksikön on suoritettava hyväksyttyjen tarjousten perusteella tarjousvertailu,<br />
jossa se pyrkii tarjoukset objektiivisesti vertailemalla selvittämään, mikä tarjouksista on<br />
kokonaistaloudellisesti edullisin tai hinnaltaan halvin. Tarjousten vertaileminen ei saa<br />
perustua mihinkään muihin kriteereihin kuin ennalta hankintailmoitus- tai tarjouspyyntö-vaiheessa<br />
ilmoitettuihin valintaperusteisiin. Kun tarjouksen valintaperusteena käytetään<br />
yksinomaan alinta hintaa, on saatujen tarjousten vertaileminen usein varsin yksinkertaista.<br />
Sen sijaan niissä tapauksissa, joissa tavoitteena on kokonaistaloudellisesti<br />
edullisimman tarjouksen löytäminen ennalta ilmoitettujen laatu ja muiden arviointikriteerien<br />
perusteella, edellyttää tarjousten vertailu huomattavasti tarkempaa analysoimista.<br />
Hankintayksikön on lainmukaista käyttää tarjousvertailussaan ainoastaan etukäteen<br />
hankintailmoituksessaan tai tarjouspyynnössään arviointiperusteiksi ilmoittamiaan tekijöitä.<br />
Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää käyttää tarjousvertailussa mitään muita tekijöitä.<br />
Tältä osin ei ole merkitystä sillä, olisiko ilmoittamatta jäänyt tekijä tärkeä tai<br />
merkittävä. Hankintayksikön ei ole hyväksyttävää käyttää tarjousvertailussaan myöskään<br />
sellaisia tekijöitä, joista hankintayksikkö sinällään on pyytänyt tarjouspyynnössään<br />
tietoja ja tarjoajien vastauksia, mutta joita hankintayksikkö ei ole nimenomaisesti ilmoittanut<br />
tarjousten kokonaistaloudellisen edullisuuden arviointiperusteiksi.<br />
Hankintayksikön on tehtävä ehdokkaiden ja tarjoajien asemaan vaikuttavista ratkaisuista<br />
sekä tarjousmenettelyn ratkaisusta kirjallinen päätös, joka on perusteltava. Päätökseen<br />
tulee liittää kirjallinen ohje asian saattamisesta markkinaoikeuteen. Päätös perusteluineen<br />
sekä hakemusosoitus on annettava tiedoksi kirjallisesti niille, joita asia koskee.<br />
Ehdokkaan ja tarjoajan katsotaan saaneen päätöksen ja hakemusosoituksen tiedoksi,<br />
jollei muuta näytetä, seitsemän päivän kuluttua niiden lähettämisestä.<br />
87
Hankintapäätöksestä on pidettävä erillään varsinainen hankintasopimus, jolla hankin-<br />
tayksikkö ja tarjouskilpailun voittanut tarjoaja sopivat palvelun suorittamisesta. Käytän-<br />
nössä hankintasopimuksen tekeminen kuitenkin vaikuttaa hankintalain soveltamiseen<br />
erityisesti silloin, kun tarjouskilpailun hävinnyt tarjoaja turvautuu käytettävissä oleviin<br />
oikeusturvakeinoihin. Mikäli hankintasopimus on tehty ennen asian saattamista markki-<br />
naoikeuden tutkittavaksi, voi markkinaoikeus määrätä hankintalain vaihtoehtoisista seu-<br />
raamuksista enää hyvitysmaksun.<br />
Jos ehdokas, tarjoaja tai muu asianosainen katsoo, että hankintayksikkö on menetellyt<br />
hankinnan toteuttamisessa julkisia hankintoja koskevien oikeusohjeiden vastaisesti, asi-<br />
anosainen voi tehdä hakemuksen markkinaoikeudelle. Hakemus on tehtävä 14 päivän<br />
kuluessa siitä, kun asianosainen on saanut kirjallisesti tiedon hankintayksikön hankin-<br />
tamenettelyssä tekemästä päätöksestä ja sen perusteluista sekä hakemus-osoituksen.<br />
Käytännössä hakemuksen markkinaoikeudelle tekee useimmiten tarjouskilpailusta pois-<br />
suljettu ehdokas tai tarjoaja taikka sellainen tarjoaja, jonka tarjous ei ole tullut hankin-<br />
tamenettelyssä valituksi. Vaikka lain sanamuodon mukaan asianosaistoimivalta hankin-<br />
ta-asioissa on ”sillä, jota asia koskee”, on oikeuskäytännössä katsottu, että esimerkiksi<br />
kunnan palveluksessa ollut henkilöstö, joka aikaisemmin oli vastannut kunnan koulujen<br />
ja muiden laitosten ruokahuollosta, ei voinut saattaa kilpailuneuvoston käsiteltäväksi<br />
kunnan ulkoistamien ruokahuoltopalveluiden hankintamenettelyn oikeellisuutta.<br />
Mikäli hankintayksikön hankintamenettely on ollut julkisia hankintoja koskevien oike-<br />
usohjeiden vastaista, markkinaoikeus voi 1) kumota hankintayksikön päätöksen osaksi<br />
tai kokonaan; 2) kieltää hankintayksikköä soveltamasta hankintaa koskevassa asiakir-<br />
jassa olevaa kohtaa tai muuten noudattamasta virheellistä menettelyä; 3) velvoittaa han-<br />
kintayksikön korjaamaan virheellisen menettelynsä; taikka 4) määrätä hankintayksikön<br />
maksamaan hyvitysmaksua sellaiselle asianosaiselle, jolla olisi ollut todellinen mahdol-<br />
lisuus voittaa tarjouskilpailu virheettömässä menettelyssä.<br />
Hyvitysmaksua voidaan määrätä maksettavaksi, jos muu seuraamustoimenpide saattaa<br />
aiheuttaa hankintayksikölle, muiden oikeuksille tai yleisen edun kannalta suurempaa<br />
haittaa kuin toimenpiteen edut olisivat taikka, jos hakemus on pantu vireille vasta hankintasopimuksen<br />
tekemisen jälkeen. Hyvitysmaksua määrättäessä otetaan huomioon<br />
hankintayksikön virheen tai laiminlyönnin laatu, hankinnan kokonaisarvo ja hakijalle<br />
aiheutuneet kustannukset ja vahinko.<br />
88
LÄHDELUETTELO<br />
Kirjallisuus<br />
Alkio Mikko – Wik Christian, Kilpailuoikeus. Talentum Oy. Jyväskylä. 2004.<br />
Arrowsmith Sue, The law of public and utilities procurement. Sweet and Maxwell.<br />
1996.<br />
Arrowsmith Sue, The problem with discussions with tenders under E.C. procurement<br />
directives: The current law and the case for reform. Public Procurement Law Review<br />
3/1998. 1998.<br />
Kalima Kai, Julkisyhteisöjen hankintatoimi; Tutkimus julkisyhteisöjen hankintatoimen<br />
oikeussäännöistä ja –käytännöistä. Suomalaiset Oikeusjulkaisut SOJ Oy. Saarijärvi.<br />
2001.<br />
Kruger, Public procurement: Global revolution. Arrowsmith-Davies (ed.). Kluwer Law<br />
International. 1998.<br />
Kuoppamäki Petri, Markkinavoiman sääntely EY:n ja Suomen kilpailuoikeudessa. Jyväskylä.<br />
2003.<br />
McCrudden Christopher, Public procurement, contract compliance and social policy in<br />
the European Union. Clarendon Press. 1996.<br />
Pohjonen Mika, Julkisia hankintoja koskeva oikeuskäytäntö. Yrityssanoma Oy. Hamina.<br />
2002.<br />
Pöyhönen Juha, Sopimusoikeuden järjestelmä ja sopimusten sovittelu. Suomalaisen<br />
lakimiesyhdistyksen julkaisuja. Vammala. 1988.<br />
Virtanen Pertti, Kilpailulait ja laki julkisista hankinnoista. Tietosanoma Oy. Pieksämäki.<br />
2003.<br />
Wilhelmsson Thomas, Social contract law and European integration. Great Britain<br />
1995. 1995.<br />
89
Lainsäädäntö ja valmisteluasiakirjat<br />
Eu:n komission selvitys, The cost of non-Europe in public procurement. 1998.<br />
Euroopan talousyhteisön (ETY) perustamissopimus, Rooma 1957.<br />
Hallintokäyttölaki (586/1996)<br />
Hallituksen esitys laiksi julkisista hankinnoista 50/2006<br />
Hankintadirektiivi, 2004/18/EY; Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi<br />
2004/18/EY, annettu 31 päivänä maaliskuuta 2004, julkisia rakennusurakoita sekä julki-<br />
sia tavara- ja palveluhankintoja koskevien sopimusten tekomenettelyjen yhteensovitta-<br />
misesta<br />
Kauppa- ja teollisuusministeriö, Julkisista hankinnoista annetun lain (1505/1992) koko-<br />
naisuudistusta valmistelleen työryhmän muistio (15.11.2004). KTM Julkaisuja 36/2004.<br />
Helsinki.<br />
Laki julkisista hankinnoista (1505/1992)<br />
Markkinaoikeuslaki (1527/2001)<br />
Uhkasakkolaki (1113/1990)<br />
Oikeuskäytäntö<br />
Kilpailuneuvoston päätökset<br />
d:o 30/359/1998, d:o 45/359/98, d:o 57/359/1998<br />
d:o 67/690/1999, d:o 95/690/1999, d:o 97/690/1999, d:o 100/690/1999, d:o<br />
122/690/1999, d:o143/690/1999<br />
d:o 48/690/2000<br />
d:o 35/690/2001, d:o 77/690/2001, d:o 89/690/2001<br />
Markkinaoikeuden tuomiot<br />
06/2002, 105/2002, 120/I/2002<br />
90
2/2003, 41/2003, 85/2003, 118/2003, 123/2003<br />
22/2004, 68/2004, 126/2004, 170/2004, 180/2004, 186/2004, 209/2004, 221/2004<br />
17/2005, 18/2005, 19/2005, 33/2005, 48/2005, 53/2005, 57/2005, 58/2005, 63/2005,<br />
71/2005, 72/2005, 85/2005, 100/2005, 156/2005, 183/2005, 210/2005<br />
19/2006, 30/2006, 102/2006, 153/2006, 159/2006, 191/2006, 233/2006<br />
Korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut<br />
3.9.1998 taltio 1619<br />
17.8.1999 taltio 2027, 1.12.1999 taltio 3895<br />
4.7.2001 taltio 1551<br />
2.12.2002 taltio 3157<br />
12.12.2003 taltio 3202, 89/2003<br />
6.10.2004 taltio 2514<br />
78/2005<br />
Ey:n tuomioistuimen ratkaisut<br />
C-285/1999<br />
C-18/2001, C-315/2001<br />
Itä-Suomen hovioikeus<br />
30.5.2006 d:o s 05/209<br />
91
TEKNILLISEN KORKEAKOULUN RAKENTAMISTALOUDEN LABORATORION RAPORTTEJA:<br />
<strong>TKK</strong>-RTA-R235 Tieva, A., Junnonen, J-M.,<br />
Kiinteistöpalveluiden kumppanuussopimukset, 2007.<br />
<strong>TKK</strong>-RTA-R234 Aalto, L., Saari, A.,<br />
Tehokas palvelutalo, 2007.<br />
<strong>TKK</strong>-RTA-R233 Lukosiute, I.,<br />
Competitiveness of finnish firms in building markets in the baltic countries, 2006.<br />
<strong>TKK</strong>-RTA-R232 Oyegoke, A.,<br />
Infrastructure life-Cycle Development: Finance and Execution Development Strategies, 2005.<br />
<strong>TKK</strong>-RTA-R231 Tieva, A., Junnonen, J-M.,<br />
Elinkaaritoteutuksen sopimusoikeudelliset ulottuvuudet, 2005<br />
<strong>TKK</strong>-RTA-R230 Kiiras, J., Erälahti, J., Maijala, A., Tuhola, M., Töyrylä, I.,<br />
Infrarakentamisen elinkaaripalvelu. Uusi elinkaarimalli, vaihtoehto elinkaariurakalle, 2005.<br />
<strong>TKK</strong>-RTA-R229 Ventovuori, T., Miettinen, I., Hyttinen, L., Paloheimo, K-S.,<br />
Toimitilapalvelujen hankinta- ja tuotantotavat, 2005.<br />
Lisäksi saatavana rakentamistalouden laboratorion selvityksiä. Tilaukset p. (09) 451 3743 tai fax (09) 451 3758.<br />
ISBN 978-951-22-8738-3<br />
ISBN 978-951-22-8739-0 (pdf)<br />
ISSN 1456-9329<br />
Picaset Oy, Helsinki 2007