Sääntelyteorian perusteet 2008

Sääntelyteorian perusteet,5 op2012Anssi Keinänenanssi.keinanen@uef.fi

• Kuvaus:• Tavoitteet: : Opintojakson jälkeen opiskelija pystyy arvioimaankriittisesti oikeudellista sääntelyä. Opintojakson jälkeen opiskelijaosaa mm. analysoida ja arvioida, onko oikeudelliselle sääntelylleolemassa taloustieteellisiä perusteita, ovatko lainsäätäjän asettamattavoitteet yhdenmukaisia sääntelyn todellisten tavoitteiden kanssa,voitaisiinko tavoitteeseen päästä vaihtoehtoisten sääntelykeinojenavulla tai onko oikeudellinen sääntely kustannustehokkain tapapuuttua sääntelyn kohteena olevaan ilmiöön.• Sisältö: Opintojaksolla perehdytään oikeudellisen sääntelyntarpeeseen ja sääntelyn tarkoituksenmukaisuuteen sekä siihen,minkälaiset tekijät tosiasiassa vaikuttavat lainsäätäjän valintoihin.• Toteutus ja työtavat: Kirjatentti. Opintojaksoon kuuluvat johdattelevatluennot 12t, joihin osallistuminen ei ole pakollista. Arviointi 0-5• Luennot 30.1, 31.1, 1.2. Tiistaina (klo. 12-16) tutkija Auri Pakarinen luennoimm. vaihtoehtoisista sääntelykeinoista, lainvalmistelun laadusta,säädöspolitiikastaKirjallisuus• Baldwin-Cave Understanding Regulation. Theory, Strategy andPractise. Luvut 1-11.• Määttä, Kalle Oikeustaloustieteellinen näkökulma kotimaiseenlainvalmisteluun (2009). Löytyy Optulan sivuilta.

Kurssin aiheita• Johdantoa sääntelyteoriaan &lainsäädäntötutkimukseen• Miksi säännellään? Millä perusteltu, miksi puututaanmarkkinoiden toimintaan?• Millä tavoin säännellään:sääntelyvaihtoehdot• Mikä on hyvää sääntelyä? Betterregulation keskustelu voimissaan

Vrt. toimenpiteiden arviointi.Mitä vaiheita kuuluu: Patton ja Sawiski1) Ongelmanmäärittely6) Implementoivalittu vaihtoehto2) Määrittelearviointikriteerit5) Valitse sopivinvaihtoehto3) Analysoitoimintavaihtoehdot4) Arvioivaihtoehtojenvaikutukset

Komission Impact assessment guidelines (2009):mitä sisältää mm.?Summary of key analythical steps• Ongelman määrittely• Politiikkatavoitteiden määrittely• Politiikkavaihtoehtojen kartoitus• Politiikkavaihtoehtojen vaikutusten kartoitus• Miten vertailla eri vaihtoehtoja?• Monitorointi ja evaluointi

Mitä sääntely(teoria) oikein on?• Sääntelyllä (terminä) voidaan tarkoittaa eriasioita:• Sääntely on joukko käskyjä ja määräyksiä: mitä saa jamitä pitää tehdä (classic regulation)• Sääntely on viranomaisen tietoista vaikuttamistakäyttäytymiseen: ei pelkästään hallinnollista ohjausta,vaan myös kannustimet, oikeuksien jakaminen jainformaation tuottaminen• Sääntelyä on kaikenlainen käyttäytymiseenvaikuttaminen ja sosiaalinen kontrollointi:viranomainen tai markkinaperusteinen, suunniteltu taisuunnittelematon (muun toiminnan tulosta)

Louis Kaplow: General Characteristics ofRules: Legal rules serve many functions:• channeling behavior (for example, tortlaw, environmental law, criminal law),• providing background rules (much ofcontract, commercial and corporate law),and• defining obligations and eligibility forbenefits (tax law, social welfareprovisions).

• Sääntelyn ajatellaan olevan usein haitallistakäyttäytymistä rajoittavaa (red light)• Sääntely voi olla myös käyttäytymistähelpottavaa (green light): esim.radiotaajuuksien sääntely, työsopimuslaki• Sääntely voi olla myös käyttäytymisenmahdollistavaa (luo pelisäännöt): sääntelytakaa perusoikeudet, joista voidaan poiketaasianosaisten niin sopiessa• Tuomioja: Bensiini kortille! 26.2.2008• Kansanedustaja Erkki Tuomioja ehdotti bensanlaittamista kortille eilen SDP:npuheenjohtajaehdokkaidenkeskustelutilaisuudessa Vantaalla.

• Tala 2005, s. 6: lainsäädännöstä voidaanalustavasti esittää seuraava, paljoltimuodollis-oikeudellisiin tunnusmerkkeihinpitäytyvä määritelmä.Lainsäädännöllä ymmärretään• toimivaltaisen päätöksentekijän• säädettyä menettelyä noudattamalla• kirjallisessa muodossa antamiasäännöksiä, jotka on• asianmukaisesti julkaistu, ja• saatettu voimaan.

Instrumentalistinen käsitys oikeussääntelystä• Cooter & Ulen: Classical definition of the law: A law is an obligation backed by a statesanction• Lawmakers often ask “How will a sanction affect behaviour” . Economics provided ascientific theory to predict the effects of legal sanction on behaviour.• To economists, sanction look like prices, and people respond to these sanctions asmuch as they respond to prices.• Taloustieteen positiivinen lähestymistapa oikeudelliseen sääntelyyn• Normatiivisessa lähestymistavassa otetaan kantaa sääntelyntarkoituksenmukaisuuteen• Lakien laadinnan ja vaikutusten tarkastelussa on huomioitava instrumentalistinen,välineellinen käsitys säädetystä oikeudesta. Se tarkoittaa, että oikeudellinen sääntelyymmärretään julkisen päätöksentekijän käytettävissä olevaksi toimintavälineeksi.• Julkinen päätöksentekijä käyttää oikeussääntelyä keinona, jolla kyseinen toimijaedistää tavoitteitaan, korjaa epäkohtia tai pyrkii ohjaamaan eri toimijoidenkäyttäytymistä.• Lainsäädännön tarkastelussa tulee erotella tavoitteet ja keinot niiden edistämiseksi.• Suomessa lainvalmistelua koskevat ohjeistot edellyttävät sitä, että lakiehdotuksenperusteluissa selostetaan erikseen säädöksen tavoitteet ja sen jälkeen kuvataankeinot, joilla noihin tavoitteisiin pyritään. Hallituksen esitysten laatimisohjeet 2004• Instrumentalistinen käsitys sääntelystä tulee esille, kun sanomme, että tiettylakiuudistus pyrkii lisäämään turvallisuutta, tasaamaan tuloeroja, edistämäänelinympäristön hyvää laatua, vahvistamaan oikeusturvaa tai parantamaan yritystentoimintaympäristöä.• Huom. vaikutusmekanismi: kannustimet vai esim. moraalinluoja• On huomattava, että oikeudellinen sääntely on tapa ilmaista tulos, johon on päädyttyjulkisessa päätöksenteossa. Eri toimijoilla on usein eriäviä käsityksiä toimenpiteidentarpeesta ja sisällöstä. ratkaisu puetaan usein oikeudellisen sääntelyn muotoon.

Oikeussääntelyllä on myös yleisluontoisempiatehtäviä ja vaikutuksia• vakauden,• ennakoitavuuden, ja• yhtenäisyyden edistäminen,• turvallisuuden ja järjestyksen takaaminensamoin kuin• ristiriitojen kanavoiminen ratkaistavaksisäänneltyjen, neutraalienmenettelytapojen avulla.

Säädetyn oikeuden tunnuspiirteitä• Oikeussääntelyn tavoitteellisuus• Oikeussääntelyn normatiivisuus: oikeussääntelyä pitäänoudattaa, ajatteleepa yksilö tai viranomainen säännön sisällöstä,mitä tahansa.• Oikeussääntelyn sanktiotuki: Säännösten noudattamistatuetaan ja tehostetaan erilaisilla sanktioilla: rangaistukset, kiellot,vahingonkorvaus, erilaiset viivästyksestä johtuvathaittaseuraamukset, tai teettäminen, kun joku laiminlyö hänellekuuluvan toimintavelvoitteen, sopimuksen, muun oikeustoimen taihallintopäätöksen pätemättömyys• Oikeudellinen sääntely kommunikaationa: sääntelyn sisällönselkeys, täsmällisyys ja ymmärrettävyys ovat merkitseviä• Oikeussääntelyn kirjallinen muoto• Oikeussääntely laaditaan yleiskielellä• Oikeussääntelyssä käytetään yleisluonteisia, abstraktejakäsitteitä ja tunnusmerkkejä• Oikeussääntelyn periaatteellinen tilapäisyys• Oikeussääntelyn väistämätön yhteys muuhunoikeusjärjestelmän kokonaisuuteen• Oikeussääntelyn taustalla oleva erimielisyys

Taso Seuraamus KuvausLieväpuuttuminen:huokuttelu,suostuttelu,tavutteluNeuvontaOhjemateriaaliViranomainen vastaa yritysten ja kuluttajien kyselyihin(reaktiivisuus). Tai vastaavasti viranomainen neuvoo ja ohjeistaatahoja heidän velvollisuuksistaan ennalta (proaktiivisuus).Ohjeistus, joka on saatavilla esimerkiksi viranomaisen nettisivuilta.KoulutusVaroitus tai huomautusToimenpiteiden arviointi,aineiston kerääminen,tarkastaminen, tutkintaSääntöjen rikkojanjulkistaminenViranomaiset pitävät koulutustilaisuuksi sääntelyn kohdetahoilleuudusta lainsäädännöstä. Viranomaiset selittävät, miksi lakia onmuutettu, miten sitä pitää soveltaa ja mitä seuraa lain rikkomisesta.Viranomainen varoittaa tai huomauttaa yritystä tai henkilöä siitä,että he rikkovat sääntelyehtoja ja heitä voidaan sen vuoksi rangaista.Aineiston kerääminen: yritystä velvoitetaan tuottamaan tietoaviranomaisille toimistaan. Tarkastaminen: viranomainen tekeetarkastuksia selvittääkseen yritysksen toiminnan laillisuutta.Tutkinta: viranomainen tutkii yrityksen toimintaa epäilyksen vuoksi.Viranomainen tai yhteisö julkistaa sääntelyn rikkojan nimenaiheuttaen mainekustannuksia sääntelyn rikkojalle.Täytäntöönpantava sitoumusKorjauskehoitusToimintakieltoRikkomusmaksuVahingonkorvausKieltomääräysKun sääntelyn ehtoja on rikottu, viranomainen hyväksyy rikkojanesityksen toimenpideehdotukset tilanteen korjaamiseksi.Viranomainen uhkaa seuraamuksilla ehtojen rikkojaa, mikälikorjaustoimenpuiteitä ei suoriteta.Viranomainen vaatii tahoa noudattamaan sääntelyä tietyn aikarajanpuitteissa seuraamusuhalla.Viranomainen vaatii tahoa keskeyttämään toimintansa siksi ajaksi,kunnes toiminta täyttää sillä asetetut vaatimukset.Viranomainen määrää rikkomismaksun ehtojen rikkomisesta.Rikkoja voi maksaa tai riitauttaa asian oikeuteen.Ehtojen rikkoja joutuu vahingonkorvausvastuuseen toimistaanhaittaa kärsineelle. Oikeus määrää vahingonkorvauksen suuruuden.Viranomainen vaatii yrityksen tai henkilön lopettamaan toimintansakokonaan ehtojen rikkomisten myötä.Negatiivinen lupa,Henkilöltä tai yritykseltä kielletään toiminta, joka ei muuten vaadiviranomaisen lupaa.AnkarapuuttuminenAnkaratäytäntöönpanoToimintaluvan,akkreditoinnin taisertifikaatin peruuttaminenRikosoikeudellinenseuraamusEhtoja rikkoneelta evätään toimintalupa, sertifikaatti taiakkreditointi ja sitä kautta ehkäistään tai vaikeutetaan toiminnanjatkuminen.Ehtojen rikkojaa vastaan nostetaan rikossyyte. Syytteen nostaminenperustuu julkisvallan intressiin. Rikkojaa voidaan rangaista sakollatai vapausrangaistuksella. Yritykselle voidaan tuomitayhteisösakkoa.

Sääntelyvaihtoehtoja• Ei-sääntelyä• Hallinnollinen ohjaus• Informaatio-ohjaus ja opastus• Kannustimet / markkinaperusteinenratkaisu• Yhteissääntely• Itsesääntely• Suositukset• Joustavat direktiivit

• Tala (1999) määrittelee oikeussääntelyn seuraavasti:”Oikeussääntelyllä tarkoitetaan tässä yhteydessä lähinnä lakeja javaltion toimielinten antamaa, lakeja alemmanasteista sääntelyäsekä ylikansallisten yhteisöjen – Suomen tapauksessa erityisestiEuroopan Unionin sitovaa oikeudellista sääntelyä.”• Kalle Määttä (2005) määrittelee sääntelyteorian seuraavasti:”Sääntelyteorialla (eli regulaatioteorialla) tarkoitetaan yhtäältävoimassa olevan lainsäädännön tarkoituksenmukaisuuden kriittistäanalyysiä ja toisaalta tutkimussuuntausta, jonka puitteissa tehdäänsuosituksia lainsäädännön kehittämiseksi”.• Sääntelyteoria on jaettavissa myös normatiiviseen ja positiiviseensääntelyteoriaan.• Normatiivista sääntelyteoriaa tarvitaan analysoitaessa sitä,minkälainen ohjauskeino tai sääntelyvaihtoehto taikka niidenyhdistelmä palvelee parhaiten tietyn yhteiskuntapoliittisen tavoitteensaavuttamista, jos oikeudellinen sääntely ylipäänsä katsotaantarpeelliseksi.• Positiiviseksi sääntelyteoriaksi kutsutaan ulottuvuutta, jossaanalysoidaan lainsäätäjän valintaan tosiasiallisesti vaikuttaviatekijöitä. Keskeisenä lähtökohtana tarkastelussa on se, ettälainsäätäjä ei suinkaan toimi aina ja kiistatta yleisen edun edistäjänävaan lainsäädännön sisältöön vaikuttavat olennaisesti esimerkiksierilaisten eturyhmien ja virkamieskunnan intressit.

• Sääntelyteoriaan voi sisältyä siis niin de lege lata – kuinde lede ferenda –tutkimukselle ominaisia elementtejä.• Se on tällä hetkellä muodostunut yhdeksi keskeisimmistäsuuntauksista oikeustaloustieteessä.• Sääntelyteorialla (sääntelyteoreettisella tutkimuksella)tähdätään yksittäisten lainsäännösten ja samalla kokooikeusjärjestelmän laadun tasokkuuden kohentamiseen.• Tässä suhteessa tehtävää onkin paljon, koska yhtäältäekonomistit ovat suuntautuneet kysymyksenasetteluihin,jotka eivät yllä lain säätämiseen (saati soveltamiseen)saakka.• Toisaalta oikeustieteilijät ovat keskittyneet lähesyksinomaan kysymyksenasetteluihin, joita voi luonnehtialainopillisiksi eli oikeusdogmaattisiksi.• Heidän huomionsa kiinnittyy siis lain soveltajiapalvelevaan lain tulkintaan ja systematisointiin. Näinollen sääntelyteoriaa eivät ole ottaneet omakseen senparemmin ekonomistit kuin juristitkaan.

• Ensinnäkin, lähtökohtana oikeudellisen sääntelyn tutkimuksessa on senanalysointi, tarvitaanko asianomaista sääntelyä vai ei.• Toiseksi, jos oikeudellisen sääntelyn käyttöönoton kannalle päädytään,keskeiseksi tutkimusongelmaksi muodostuu, minkälaisella lainsäädännölläyhteiskunnalliseen ongelmaan puututaan.• Kolmanneksi voi avautua kysymys siitä, mikä on lainsäätäjän ja lainsoveltajan välinen tarkoituksenmukainen työnjako.• Voidaan puhua lainsäädäntövallan delegoinnista, jos lainsäätäjä päätyysäätämään tietystä asiasta joustavin normein, ja lainsäädäntövaltasiirretään näin tosiasiallisesti tuomioistuimille ja muille lakia soveltavilletahoille.• Neljänneksi on syytä tähdentää, että oikeudellinen sääntely ei rakennuuseinkaan yhden sääntelyvaihtoehdon tai ohjauskeinon varaan, vaanyhteen ja samaan yhteiskunnalliseen ongelmaan tartutaan useammanoikeudellisen keinon avulla. Tällöin puhutaan sekajärjestelmistä.• Esimerkiksi tuotteiden turvallisuudesta säänneltäessävahingonkorvausoikeus ja hallinnolliset määräykset toimivat toisilleenvaihtoehtoisina keinoina.• Oikeudellisessa sääntelyssä törmätään myös erittäin useinsekajärjestelmiin, joissa useammanlaisia ohjauskeinoja taioikeusinstituutioita sovelletaan toisiaan tavalla tai toisella täydentäen.

Sääntelyteorian suhteesta muihin yhteiskunnallisiintiedonintresseihin oikeustaloustieteessä• Lainopissa keskitytään lain tulkintaan ja systematisointiin.Suhde lainoppiin koskee muun muassa sitä, mihin vedetäänraja sen suhteen, säädetäänkö asiasta suoraanlainsäädännöllä, vai delegoidaanko tosiasiallinenlainsäädäntövalta lainsoveltajalle.• Vaikka Suomen perustuslaissa säädetäänkin siitä, ettäoikeuksista ja velvollisuuksista olisi säädettävä lailla,mihinkään ei päästä siitä, ettei mainittu kysymyksenasettelujoka tapauksessa ole edelleen ajankohtainen. Toisaalta onsyytä panna merkille, että yksityiskohtaisiksikin tarkoitetutlainsäännökset ovat aina epätäydellisiä, joten tuomioistuimiaja muita lakia soveltavia viranomaisia tarvitaan tulkitsemaanlakia tai täyttämään lainsäädäntöön jääneitä aukkokohtia.• Lisäksi on otettava huomioon lainopin ja sääntelyteorianvuorovaikutteisuus toiseenkin suuntaan. Lain soveltajanomaksumat tulkintakannanotot voivat näet johtaa tarpeeseentarkistaa lainsäädäntöä.

• Vaikutusanalyysi voidaan nähdä osittain elimellisenäkin osana sääntelyteoriaa. (exante, ex post, sääntelyn syitä selittävä tutkimus) HE esitysten laatimisohjeet• Oikeustaloushistorian nimellä on kutsuttu suuntausta, jossa taloustieteen tarjoaminkeinoin analysoidaan sitä, minkälaiset seikat selittävät sen, miksi oikeustila kulloinkinon muotoutunut sellaiseksi kuin on muotoutunut.• Historiatutkimuksen avulla voidaan ensinnäkin kartoittaa niitä sääntelyvaihtoehtoja,joita tiettyjen yhteiskunnallisten ongelmien kontrolloimiseksi on olemassa, ja toiseksisitä, minkälaisia kokemuksia kustakin sääntelyvaihtoehdosta on ollut erilaisineetuineen ja salakarikkoineen.• Resursointitutkimukselle on ominaista sen problematisointi, pystytäänkö niukatviranomaisresurssit käyttämään kustannustehokkaasti eli huokeimmalla mahdollisellatavalla yhteiskuntapoliittisten tavoitteiden saavuttamiseksi. Resursointitutkimuksellaon kiinteä yhteys sääntelyteoriaan. Esimerkiksi sääntelyongelmaksi voidaan nostaase, onko vähäpätöisimmät jutut tuomioistuimissa ja viranomaisissa säädettäväprosessiekonomisista syistä sellaisiksi, ettei niitä tarvitse ottaa käsittelyn. Tällä tavallaresurssit voidaan ohjata merkittävimpien oikeusjuttujen käsittelyyn. Vertaaoikeusasiamies: ilmaisella kantelulla turvataan kansalaisten oikeudet, muttaasioiden käsittelyjen pitkittyminen vähentää päätösten vaikuttavuutta• Vertaileva oikeustaloustiedekään ei jää irralliseksi saarekkeeksi sääntelyteoriaannähden, ja sen kosketuskohdat ovat luonteeltaan pitkälti samanlaiset kuinoikeustaloushistoriankin. Ensinnäkin muista maista voidaan löytää varteenotettaviasääntelyvaihtoja esimerkiksi kotimaassa valitulle vaihtoehdolle. Toiseksi ulkomailtasaadut kokemukset ovat arvokkaita sääntelyvaihtoehtojen tarkoituksenmukaisuuttapohdittaessa, koska erilaisia sääntelyjä ei luonnollisestikaan voida testatalaboratoriossa. Perässätulijan etu

Mitä lainsäädäntötutkimus onkäytännössä?Voidaan jakaa 4 osaan• tarkastellaan lain tavoitteen asettelua: miksi säännellään ja onko tavoitteet järkeviä• tarkastellaan lain sisältöä: miten säännellään ja miten lait kirjoitetaan• tarkastellaan lain implementaatiota ja• tarkastellaan lain vaikutuksia: pää- ja sivuvaikutukset, ennakoidut ja ennakoimattomat, toivotut jaei-toivotutLain implementaatiolla tarkoitetaan• a) julkisen organisaatioon kuuluvien toimijoiden, etenkin hallinto ja tuomioistuinten,• b) toimenpiteitä ja menettelytapoja tietyn säännöksen toteuttamiseksi ja soveltamiseksi ja• c) vuorovaikutusta, joka syntyy silloin näiden toimijoiden ja sääntelynkohdetahojen välillä.Sääntelynkohdetahoja kutsutaan ns. etulinjan toimijoiksi. Etulinjan toimija on se viranomainen jayksityinen henkilö, joka lähimpänä sääntelyn kohdetta huolehtii sen toteuttamisesta.• Esim. poliisi, sosiaalityöntekijä, veroviranomainen, ympäristönsuojeluvirkamies, opettaja taikäräjätuomari ovat juuri näitä etulinjan toimijoita.• Implementaatioviranomaisen liikkumavara ja toiminnan valikoivuus• Kukin viranomainen toteuttaa säännöksiä oman harkintansa ja oman, eri asioille antamansaetujärjestyksen mukaisesti.• Tämä pätee erityisesti viranomaisiin, joiden tehtävänä on valvoa eri aloilla säännöstennoudattamista

• Esimerkki Karjalainen 24.2.2008 otsikolla”Epäyhdenmukaisuus huolettaa: syyttäjälaitos: Itä-Suomen syyttäjänviraston päällikön Matti Nissisenmukaan käytännöt vaihtelevat jopa palvelutoimistojenmukaan.”• Nissinen ottaa esimerkin siitä, miten syyttäjät saattavatratkaista virallisen syytteen alaisen jutun aivanpäinvastaisilla tavoilla. Kyseessä oli nakkikioskitappelu,joka sattui Joensuussa. Kumpikin osapuoli löi toistanyrkillä, tappelulla oli useita silminnäkijöitä ja poliisi tekiesitutkinnan, mutta sen jälkeen osapuolet sopivat asiankeskenään.• ”kysyin syyttäjäpäivillä, miten asia olisi pitänyt ratkaista.20 syyttäjästä puolet olisi jättänyt syytteen nostamatta jatoinen puoli olisi syytteen nostanut, kertoo Nissinen, jokaitse sanoi kuuluneensa syytteen nostaneiden joukkoon.

• Yllä olevasta esimerkistä huomaa, ettäviranomaiset eivät sovella lainsäädäntöä ainayhdenmukaisesti vaikuttaa lainvaikuttavuuteen pitäisi tunnistaatutkimuksessa• Riippumatta säännösten implementoijienvalinnoista keskeisimmät kriittiset kysymyksetkoskevat tällöin lain toteuttamisen tehokkuuttatavoitteenasettelun kannalta ja toisaaltalainsoveltamisen yhtenäisyyttä jasääntelynkohdetahojen yhdenvertaisuutta.• Compliance costs =noudattamiskustannukset