VIRIKE – VESIHUOLLON RISKIENHALLINNAN NYKYTILA JA ...
VIRIKE – VESIHUOLLON RISKIENHALLINNAN NYKYTILA JA ...
VIRIKE – VESIHUOLLON RISKIENHALLINNAN NYKYTILA JA ...
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
<strong>VIRIKE</strong> <strong>–</strong> <strong>VESIHUOLLON</strong><br />
<strong>RISKIENHALLINNAN</strong> <strong>NYKYTILA</strong> <strong>JA</strong><br />
KEHITTÄMISTARPEET<br />
Loppuraportti<br />
Gaia Consulting Oy<br />
VESI - <strong>JA</strong> VIEMÄRILAITOSYHDISTYKSEN MONISTESAR<strong>JA</strong> Nro 26<br />
Helsinki 2009
<strong>VIRIKE</strong> <strong>–</strong> <strong>VESIHUOLLON</strong><br />
<strong>RISKIENHALLINNAN</strong> <strong>NYKYTILA</strong> <strong>JA</strong><br />
KEHITTÄMISTARPEET<br />
Loppuraportti<br />
Gaia Consulting Oy<br />
VESI- <strong>JA</strong> VIEMÄRILAITOSYHDISTYKSEN MONISTESAR<strong>JA</strong> Nro 26<br />
Helsinki 2009
Julkaisija:<br />
Vesi- ja viemärilaitosyhdistys<br />
Asemapäällikönkatu 7<br />
00520 HELSINKI<br />
puh. (09) 868 9010<br />
fax. (09) 8689 0190<br />
sähköposti vvy@vvy.fi<br />
kotisivu http://www.vvy.fi<br />
ISBN 978-952-5000-68-9<br />
Helsinki 2009
<strong>VIRIKE</strong> - Vesihuollon<br />
riskienhallinnan nykytila ja<br />
kehittämistarpeet -hanke<br />
Loppuraportti<br />
26.6.2009<br />
Gaia Consulting Oy<br />
Jussi Nikula, Piia Pessala, Elina Virtanen, Ylva Gilbert
Esipuhe<br />
Puhdas vesi on välttämätöntä ihmisten terveydelle ja hyvinvoinnille. Yhteiskunnallisesta<br />
näkökulmasta talousveden laadun tai riittävyyden vähäistäkin vaarantumista on sangen vaikeaa<br />
hyväksyä. Talousveden häiriötilanteiden seuraukset voivat johtaa paitsi mittaaviin epidemioihin<br />
myös merkittäviin kustannuksiin. Talousveteen kohdistuvien uhkien hallinta perustuu riskien<br />
ymmärtämiseen ja arviointiin, riskiä vähentävien toimien valintaan ja toteutukseen sekä niihin<br />
riskeihin varautumiseen, joita ei ole voitu poistaa tai ennakoida. Virike-hankkeessa on selvitetty<br />
vesihuollon riskienhallinnan nykytilaa ja haasteita Suomessa. Hankkeessa on tunnistettu<br />
kehittämiskohteita sekä peilattu näitä erinäisiin lainsäädännön uudistamishankkeisiin. Hankkeen<br />
painopiste on ollut talousveden terveysriskien hallinnassa. Hankkeessa ei ole arvioitu riskejä ja<br />
riskitasoja vaan keskitytty riskienhallinnan toteuttamisen arviointiin.<br />
Puhtaan ja turvallisen talousveden toimittaminen kuluttajille on vesihuoltolaitosten<br />
perustehtävä. Vesihuoltolaitosten ydintoimintoihin kuuluvien veden käsittelyn ja jakelun lisäksi<br />
vesihuollon toimitusketjuun kuuluvat lisäksi ketjun alkupäässä raakavesilähde ja loppupäässä<br />
kiinteistöjen vesilaitteistot, joiden kautta talousvesi kohtaa kuluttajansa. Näillä kolmella<br />
vesihuollon toimitusketjun osa-alueella riskit, toimijat ja vastuut ovat kullakin hieman erilaisia.<br />
Jokainen vaihe on kuitenkin tärkeä puhtaan ja riittävän talousveden kannalta.<br />
Talousveden riskienhallinnan nykytila-analyysin tulokset osoittavat, että vesihuollon<br />
riskienhallinnan taso on varsin kirjava. Suurimmat haasteet ovat raakavesilähteiden<br />
muodostumisalueilla tapahtuvan monimuotoisen toiminnan, mm. teollisuuden, kuljetusten ja<br />
maanoton muodostaman kokonaisuuden riskienhallinta, vesihuoltolaitosten riskienhallinnan<br />
tietoisuuden ja järjestelmällisyyden parantaminen sekä vanhojen kiinteistöjen vesilaitteistojen<br />
kunnon ja toiminnan asianmukaisuuden varmistaminen. Toisaalta on selvää, että paljon<br />
riskienhallinnan toimia on jo toteutettu ja paikoin riskienhallinnan taso on jopa erinomainen.<br />
Kuitenkin raakavesilähteiden, vesihuoltolaitosten ja kiinteistöjen vesilaitteistojen enemmistön<br />
osalta riskienhallinnan taso on välttävä tai korkeintaan tyydyttävä.<br />
Hankkeen tulosten toivotaan edesauttavan vesihuoltotoimialan riskienhallinnan ja talousveden<br />
turvallisuuden kustannustehokasta kehittämistä. Hankkeen tulokset palvelevat taustatietona<br />
lainsäädännön uudistuksille ja vesihuoltoa koskevan hallinnon kehittämistyölle. Virike-hankkeen<br />
rahoittajina olivat sosiaali- ja terveysministeriö, Huoltovarmuuskeskus, maa- ja<br />
metsätalousministeriö, Vesihuoltolaitosten kehittämisrahasto sekä ympäristöministeriö.<br />
Hankkeen ohjausryhmässä toimivat Jari Keinänen sosiaali- ja terveysministeriöstä, Hannu Pelttari<br />
Huoltovarmuuskeskuksesta, Jaakko Sierla maa- ja metsätalousministeriöstä, Riina Liikanen Vesija<br />
viemärilaitosyhdistyksestä sekä Kaisa Kauko ympäristöministeriöstä. Hankkeen toteuttajana<br />
toimi Gaia Consulting Oy 1 . Hankkeen kesto oli helmikuusta kesäkuuhun 2009.<br />
Helsingissä 30.6.2009, Hankkeen ohjausryhmä<br />
1 www.gaia.fi<br />
ii<br />
Virike
Sisällysluettelo<br />
Esipuhe ............................................................................................................. ii<br />
1 Johdanto .................................................................................................... 1<br />
2 Hankkeen toteutus..................................................................................... 2<br />
2.1 Tavoite ..................................................................................................................... 2<br />
2.2 Rajaukset .................................................................................................................. 2<br />
2.3 Hankkeessa käytetty viitekehys ............................................................................... 3<br />
2.4 Menetelmät ............................................................................................................. 6<br />
2.5 Riskienhallinnan määritelmiä................................................................................... 7<br />
3 Lainsäädäntö ja toimijoiden vastuut .......................................................... 8<br />
3.1 Nykylainsäädäntö ..................................................................................................... 8<br />
3.2 Tulevia muutoksia ohjeistuksessa ja lainsäädännössä ............................................ 10<br />
3.3 Vastuut ja toimijat ................................................................................................... 11<br />
4 Vesihuoltoalan riskienhallinnan menetelmiä.............................................. 13<br />
4.1 Haavoittuvuuden tunnistamisen menetelmiä (riskikartoitus) ................................. 13<br />
4.1.1 Vesihuoltolaitosten itsearviointimittaristo .............................................................. 14<br />
4.1.2 Pienen vesihuoltolaitoksen tarkistuslista haavoittuvuuden arvioimiseksi ............... 14<br />
4.2 Riskiarviointimenetelmät ......................................................................................... 14<br />
4.2.1 Aiheuttajista häiriöihin ............................................................................................ 14<br />
4.2.2 Häiriöistä aiheuttajiin .............................................................................................. 15<br />
4.3 Kokonaisvaltaisia riskienhallintamenetelmiä .......................................................... 15<br />
4.3.1 WSP .......................................................................................................................... 16<br />
4.3.2 HACCP ...................................................................................................................... 18<br />
4.3.3 ISO22000 .................................................................................................................. 18<br />
4.3.4 ISO 31000 ................................................................................................................. 19<br />
4.4 Varautuminen .......................................................................................................... 19<br />
5 Riskienhallinnan nykytila ............................................................................ 20<br />
iii<br />
Virike
5.1 Raakavesilähde ja muodostumisalue ....................................................................... 20<br />
5.1.1 Raakaveden riskienhallinta ...................................................................................... 20<br />
5.1.2 Pohjavesi .................................................................................................................. 22<br />
5.1.3 Pintavesi ................................................................................................................... 24<br />
5.2 Veden käsittely ja jakelu .......................................................................................... 25<br />
5.2.1 Riskiarvioinnit ........................................................................................................... 25<br />
5.2.2 Riskienhallinta .......................................................................................................... 26<br />
5.2.3 Varautuminen .......................................................................................................... 28<br />
5.3 Kuluttajat ja kiinteistöt ............................................................................................ 28<br />
5.3.1 Valvonta ja säädöspohja .......................................................................................... 28<br />
5.3.2 Kiinteistöjen riskit ja riskienhallinta ......................................................................... 29<br />
5.4 WSP-kokemukset ..................................................................................................... 31<br />
5.5 Normiohjaus, yhteistyö ja tiedonjako ...................................................................... 32<br />
6 Näkemyksiä vesihuollon riskienhallinnan kehittämiseksi............................ 34<br />
6.1 Eri menetelmien käyttö ja käytettävyys .................................................................. 34<br />
6.2 Raakavesilähde ja muodostumisalue ....................................................................... 37<br />
6.2.1 Riskikartoitus ja riskiarviointi ................................................................................... 37<br />
6.2.2 Riskienhallintatoimet ............................................................................................... 38<br />
6.2.3 Varautuminen ja viestintä ....................................................................................... 39<br />
6.3 Veden käsittely ja jakelu .......................................................................................... 39<br />
6.3.1 Riskikartoitus ja riskiarviointi ................................................................................... 39<br />
6.3.2 Riskienhallintatoimet ............................................................................................... 40<br />
6.3.3 Varautuminen ja viestintä ....................................................................................... 43<br />
6.4 Kuluttajat ja kiinteistöt ............................................................................................ 44<br />
6.4.1 Riskiarviointi ............................................................................................................. 44<br />
6.4.2 Riskienhallintatoimet ............................................................................................... 46<br />
6.4.3 Varautuminen ja viestintä ....................................................................................... 47<br />
6.5 WSP-mallin sovellettavuudesta Suomeen ............................................................... 47<br />
6.6 Kokonaisjärjestelmän riskienhallinta ....................................................................... 48<br />
7 Johtopäätökset ja kehittämistarpeet .......................................................... 51<br />
7.1 Raakavesilähde ja muodostumisalue ....................................................................... 51<br />
7.2 Veden käsittely ja jakelu .......................................................................................... 52<br />
7.3 Kuluttajat ja kiinteistöt ............................................................................................ 53<br />
7.4 WSP:n soveltaminen Suomessa ............................................................................... 54<br />
7.5 Yhteenveto ............................................................................................................... 55<br />
Sanasto ja lyhenteet .......................................................................................... 57<br />
Lähteet .............................................................................................................. 58<br />
Liite 1. Hankkeen ohjausryhmän kokoonpano ................................................... 60<br />
Liite 2. Haastatellut tahot .................................................................................. 61<br />
Liite 3. Työpajan osallistujat .............................................................................. 62<br />
Liite 4. Kiinteistöjen vesilaitteet -asiantuntijapaneeliin osallistujat .................... 63<br />
Liite 5. Kyselyn vastaajajoukon kuvailu .............................................................. 64<br />
Liite 6. Kiinteistöjen vesilaitteita koskevat keskeiset säädökset ......................... 67<br />
iv<br />
Virike
Liite 7. Alustava ehdotus kiinteistöjen vesilaitteistoja koskeviksi<br />
huoltotoimenpiteiksi ......................................................................................... 72<br />
Liite 8. Rakentamismääräyskokoelman D1 suhde vesihuollon riskeihin ............. 74<br />
Liite 9. Pienten vesihuoltolaitosten haavoittuvuuden analyysin<br />
priorisoidut kysymykset .................................................................................... 78<br />
v<br />
Virike
1 Johdanto<br />
Häiriöt puhtaan talousveden toimituksessa tai jäte- ja hulevesien hallinnassa voivat aiheuttaa<br />
merkittäviä terveyshaittoja sekä liiketaloudellisia ja yhteiskunnallisia kustannuksia. Talousveden<br />
toimituksen varmistaminen (huoltovarmuus) on keskeinen tavoite mahdollisissa yhteiskunnallisissa<br />
häiriötilanteissa. Talousveteen kohdistuvien riskien tunnistaminen ja tehokas hallinta ovat<br />
toimintavarmuuden perusedellytys. Järjestelmän teknisen toimivuuden varmistamisessa<br />
vesihuoltolaitoksen organisatoriset näkökulmat sekä henkilöstön koulutus ja turvallisuusasenne ovat<br />
avaintekijöitä riskien tehokkaassa tunnistamisessa ja päivittäisessä hallintatyössä.<br />
Vesihuoltolaitosten riskienhallintaa koskeva lainsäädäntö on muutosten kohteena muun muassa<br />
vesihuoltolain ja EU:n juomavesidirektiivin uudistamisen myötä. Vesihuoltolain uudistamisen<br />
yhteydessä pohditaan vesihuoltolaitosten riskienhallinnan ja varautumisen velvollisuuksia. Myös<br />
juomavesidirektiivi asettanee velvollisuuksia koko vedentoimitusketjun riskiarvioinnille ja riskien<br />
hallinnalle. Malliksi on kaavailtu WHO:n lanseeraamaa WSP-lähestymistapaa (Water Safety Plan).<br />
Talousveteen kohdistuvat riskit ovat Suomessa varteenotettavia, kuten viime vuosina maassamme<br />
koetut useat, hyvinkin erilaisista syistä johtuvat, vaikutuksiltaan merkittävät ja kalliit<br />
vesijärjestelmien häiriöt osoittavat. Esimerkkeinä mainittakoon<br />
- Nokia talousvesijärjestelmän saastumistapaus loppuvuodesta 2007 (virheellinen liitos<br />
kiinteistössä talous- ja jätevesiverkostojen välillä)<br />
- Porin kaupunkitulva elokuussa 2007 (rankkasadetulva)<br />
- Riihimäen viemäritulva 2004 (vedenottamon saastuminen - nouseva vesistö)<br />
- Useat pienemmät vedenottamoiden lyhytaikaiset pilaantumiset pintavesien joutuessa<br />
vedenottamoihin runsaiden sateiden yhteydessä kesällä 2008 (mm. Ylöjärvi, Nivala, Porvoo)<br />
Useat vesihuoltolaitokset ovat panostaneet vastaavien riskien tunnistamiseen ja arviointiin sekä<br />
varautuneet häiriötilanteisiin valmiutta parantavilla suunnitelmilla. Hyvin tehty, laadukas ja kattava<br />
riskiarviointi varmistaa, että merkittävimmät vesijärjestelmiin kohdistuvat riskit tunnistetaan aina<br />
raakavesilähteestä kuluttajan hanalle asti ja antaa eväät tehokkaiden suojaustoimien valinnalle.<br />
Suomessa on noin 1 500 vesihuoltolaitosta, joiden toiminnan laajuus vaihtelee huomattavasti.<br />
Talousveden laatuun ja riittävyyteen kohdistuu kuitenkin hyvin samankaltaisia riskejä laitoskoosta<br />
riippumatta. Vesihuoltoala on laitosten kokojen eroavaisuudesta huolimatta teknisesti ja<br />
toiminnallisesti melko homogeeninen ala, joten se soveltuu erinomaisesti riskienhallinnan hyvien<br />
menettelytapojen ja riskienhallintatiedon jakamiseen. Samalla on huomioitava erikokoisten<br />
vesihuoltolaitosten ja vesiosuuskuntien hyvinkin erilaiset voimavarat toteuttaa riskienhallintaa.<br />
Virike-hankkeessa koostettiin alan eri toimijoiden yhtenäinen näkemys vesihuoltotoimialan<br />
riskienhallinnan nykytilasta, kehittämistarpeista ja parhaista käytännöistä. Riskienhallintaa tukevien<br />
menetelmien soveltuvuutta sekä eri riskienhallinnan toimenpiteitä suhteutettiin laitosten kokoon ja<br />
toimintoihin. Työ palvelee taustatietona lainsäädännön kehittämisessä sekä eri tahojen työn<br />
tehokkaalle suuntaamiselle vesihuoltolaitosten käytännön riskienhallintatyön tukemiseen. Samalla<br />
tulokset auttavat toimijoita kohdentamaan omat toimenpiteensä tehokkaasti ja löytämään uusia<br />
käytännönratkaisuja.<br />
1
2 Hankkeen toteutus<br />
2.1 Tavoite<br />
Hankkeen ensimmäisenä tavoitteena oli tuottaa tietoa suomalaisesta vesihuollon riskienhallinnan<br />
kattavuudesta ja laadusta suhteessa talousveden laatuun ja riittävyyteen kahdella tasolla:<br />
1. Riskienhallinnan eri vaiheissa (riskikartoitus, riskiarviointi ja riskienhallintatoimet mukaan<br />
lukien varautuminen)<br />
2. Vesihuoltojärjestelmän koko toimitusketjussa (raakavesilähteeltä kiinteistöjen<br />
vesilaitteistoihin)<br />
Samalla etsittiin alan yhteisiä haasteita ja kehittämistarpeita.<br />
Toisena tavoitteena oli tunnistaa ja kuvata alan parhaita käytäntöjä vesihuoltolaitosten käytännön<br />
työtä tukemaan. Kansallisella tasolla tavoitteena on palvella toimenpiteiden suunnittelua eri<br />
hallinnonaloilla vesihuoltoalan riskienhallinnan käytännön toteutuksen tukemiseksi.<br />
Kolmantena tavoitteena oli arvioida lainsäädännön riskien hallintaa tukevaa vaikutusta<br />
suhteuttamalla talousveteen kohdistuvia riskejä olemassa olevaan säädösohjaukseen, kuten<br />
rakentamismääräyksiin.<br />
Neljäntenä tavoitteena oli arvioida, miten EU:n juomavesidirektiivin uudistuksen todennäköisesti<br />
sisältämä vaatimus WSP-lähestymistavan 2 mukaisesta riskienhallinnasta vesihuoltolaitoksille vaatisi<br />
erikokoisilta vesihuoltolaitoksilta.<br />
2.2 Rajaukset<br />
<strong>VIRIKE</strong>-hankkeessa tarkastelun kohteena oli veden laadun ja riittävyyden riskienhallinta sekä<br />
laitoksen toimintavarmuus. Tarkastelu koskee siten riskienhallinnan toteuttamista. Riskejä sinällään<br />
ei arvioida. Terveysriskien hallinta oli hankkeen painopiste. Taloudelliset riskit huomioitiin ainoastaan<br />
osana terveysriskien vaikutusta. Ympäristöaspekti rajattiin käsittämään ympäristöstä aiheutuvia<br />
vaikutuksia talousveden laatuun tai riittävyyteen, esimerkiksi raakaveden pilaantuminen tulvan<br />
seurauksena tai raakaveden saatavuuden ja laadun heikkeneminen kuivuudesta johtuen.<br />
Tarkastelun kohteena oli talousvesi kattaen vesihuollon koko ketjun aina veden<br />
muodostumisalueelta kuluttajan hanaan asti. Teknisesti ajateltuna tarkasteltava järjestelmä koostuu i)<br />
raakavesilähteestä ja raakaveden muodostumisalueesta, ii) veden käsittelystä, iii) veden jakelusta,<br />
sekä iv) kuluttajista (kuva 1). Kuluttajalla tässä yhteydessä tarkoitetaan sekä yksittäistä ihmistä että<br />
esimerkiksi teollisuuslaitosta tai palvelurakennusta (esimerkiksi sairaala). Kuluttajan rooli rajattiin<br />
pääasiassa kiinteistöissä tapahtuviin toimintoihin, jotka voisivat aiheuttaa talousveden laadulle<br />
mahdollisia riskejä. Nämä riskit liittyvät pääasiassa kiinteistöjen vesilaitteiden kuntoon, huoltoon ja<br />
2 WSP = Water Safety Plan<br />
2
kytkentöihin sekä muutostöiden suunnitteluun. Kuluttajan roolia häiriötilanteiden viestinnän<br />
kohteena on myös sivuttu.<br />
Kuva 1. Vesihuollon kokonaisjärjestelmän osat<br />
Jätevesi- ja hulevesijärjestelmiä käsitellään tässä hankkeessa ainoastaan niissä kohdin, kun niiden<br />
nähdään mahdollisesti aiheuttavan riskejä talousveden laadulle, esimerkiksi em. kiinteistöjen<br />
vesilaitteiden tapauksissa. Jätevesien aiheuttamia muita mahdollisia ympäristöriskejä ei sisällytetty<br />
tämän hankkeen tarkasteluun.<br />
Kokonaisjärjestelmän osakokonaisuudet (kuva 1) muodostuvat useista teknisistä yksityiskohdista ja<br />
toiminnoista, jotka vaihtelevat tapauskohtaisesti. Veden käsittelyn ja jakelun luonne määräytyy<br />
tapauskohtaisesti muun muassa raakaveden, maastonmuotojen, kuluttajien määrän, sijoittumisen ja<br />
tyypin (esim. asuinkiinteistöt, sairaalat, teollisuus) tarpeet ja ominaisuudet huomioiden. Myös riskit<br />
vaihtelevat. Esimerkiksi Helsingin Veden raakavesilähteenä toimiva Päijänne ja Päijänteen valumaalue<br />
sekä sitä koskevat riskit ovat hyvin erilaisia verrattuna jonkin pienemmän laitoksen<br />
pohjavesiesiintymän muodostumisalueeseen. Lisäksi kokonaisjärjestelmän osakokonaisuuksia<br />
yhdistävien nuolien kohdalla voi olla järjestelmän kannalta merkittäviä osia, kuten raakaveden siirto<br />
lähteeltä laitokselle (mm. Päijänne-tunneli), veden varastointi käsittelyn ja verkostoon jakelun välillä<br />
sekä tonttijohdot vesihuoltolaitoksen verkoston ja kiinteistön välillä. Tässä yhteydessä tavoitteena on<br />
löytää parhaita käytäntöjä riskienhallinnan kokonaisuudelle sekä tunnistaa alan yhteisiä haasteita.<br />
Niinpä vesihuoltojärjestelmien yksityiskohtia tai teknistä toimintaa ei ole analysoitu.<br />
2.3 Hankkeessa käytetty viitekehys<br />
Organisaation riskienhallinta lähtee tarpeesta turvata oman toiminnan jatkuvuus. Myös lainsäädäntö<br />
(valmiuslaki, pelastuslaki) asettaa vesihuolto-organisaatioille vaatimuksia talousvesihuollon riskien<br />
hallitsemiseksi. Organisaation riskienhallinta voidaan nähdä kokonaisprosessina, joka koostuu<br />
seuraavista toimista:<br />
1. Riskien tunnistaminen (riskikartoitus)<br />
2. Riskien suuruuden ja merkityksen arviointi (riskiarviointi)<br />
3. Riskienhallintatoimien valinta, toteuttaminen ja vaikutusten arviointi sekä varautuminen<br />
Hankkeessa käytetty viitekehys on esitetty kuvassa 2, jossa yksittäisen toimijan<br />
riskienhallintaprosessi on suhteutettu kansalliseen riskienhallinnan koordinointiin ja lainsäädännön<br />
vaatimuksiin. Organisaation on toimittava lainsäädännön ja normiston puitteissa. Kansallisen ja<br />
3
alueellisen tason riskienhallintatyössä 3 tuotettuja vaatimuksia riskienhallinnalle sekä tunnistettuja<br />
erityisiä uhkamalleja ja ehkäisyn toimintamalleja voidaan hyödyntää organisaation riskienhallinnassa.<br />
Organisaation on sekä paikallisesti että alueellisesti kommunikoitava viranomaisille (esimerkiksi<br />
pelastustoimi, terveydenhuolto, ympäristöhallinto, kunnan johto) ainakin mahdollisesti yleisöä<br />
koskevat varautumistoimenpiteet ja valmiutensa toimia jäännösriskien realisoituessa sekä miten<br />
näihin on varauduttu. Jäännösriskien viestinnän yhteydessä voidaan alueellisesti koordinoida<br />
varautumista ja etukäteen suunnitella yhteistoimintaa normaaliolojen häiriötilanteille.<br />
Kuva 2 Riskienhallinnan tasot 4<br />
Riskienhallinta organisaatiossa muodostuu uhkakuvien tunnistamisesta, riskiarvioinnista sekä<br />
hallintatoimien toteuttamisesta. Toimijat tunnistavat riskikartoituksen avulla toiminnan uhkakuvat.<br />
Tiedonkeruussa huomioidaan sekä erilaiset mahdolliset tekniset ja organisatoriset häiriön aiheuttajat,<br />
että myös erilaiset ulkoiset uhat, kuten luonnonilmiöt taikka vaikkapa kiinteistöjen vesilaitteiden<br />
häiriöt. Tapahtumapuilla tai muilla menetelmillä tunnistetaan erilaisia häiriöitä ja muodostetaan<br />
niistä skenaarioita (mikä voi mennä pieleen ja miten). Skenaariotyötä ei aina sisällytetä osaksi<br />
uhkakuvien tunnistamista, mutta näiden rakentaminen konkretisoi riskejä. Riskiarvioinnissa riskin<br />
suuruutta arvioitaessa voidaan hyödyntää erilaisia menetelmiä, joiden avulla todennäköisyyksien ja<br />
seurausten arviointia tehdään systemaattisesti. Riskienhallinta muodostuu näiden vaiheiden lisäksi<br />
riskien priorisoinnista sekä riskien vähennyskeinojen tunnistamisesta ja toimeenpanosta.<br />
Riskienhallintatoimien jälkeen jää vielä jäännösriski, jota ei ole pystytty riskienhallintatoimilla<br />
3 mm. Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia, lainsäädäntö, normisto, opastus ja ohjeistus<br />
4 OTIF, 2005<br />
4
eliminoimaan ja jonka realisoitumiseen varaudutaan erinäisin suunnitelmin. Suunnitelmia tekee sekä<br />
toimija että viranomaiset. Viitekehyksen mukaisesti tarkastellaan vesihuoltoalan toimijoiden sisäistä<br />
riskienhallintaa (kuvassa 2 keltaiset laatikot) sekä miten toimijat huomioivat oman toimintansa<br />
ulkopuolisia uhkia ja viestittävät omista riskeistään alueellisella tasolla sekä miten lainsäädäntö ja<br />
normiohjaus tukevat riskienhallintaa (vihreät laatikot).<br />
Riskienhallinta kehittyy systemaattiseksi, kun erinäisten riskien toteutumisen uhkakuvat koostetaan<br />
yhtenäiseksi riskimaisemaksi, jossa uhkien todennäköisyys ja vakavuus on huomioitu. Kun<br />
organisaatiolla on kokonaiskuva riskeistä, voidaan tehdä priorisointipäätöksiä ja vähentää riskejä eri<br />
toimenpiteillä. Kuvassa 3 riskienhallinnan eri vaiheet on suhteutettu tietotarpeisiin sekä käytännön<br />
toimiin.<br />
Kuva 3. Riskienhallinnan vaiheet © Gaia Consulting<br />
Riskienhallinnan vaiheita voidaan myös suhteuttaa siinä vaadittaviin tietoihin. Riskikartoituksessa eli<br />
riskien tunnistamisvaiheessa tiedot aiheuttajista, uhkakuvista ja systeemin teknisestä toiminnasta<br />
ovat tärkeitä. Varautumisen ytimenä ovat riskiarvioinnin perusteella tehdyt riskien priorisoinnit,<br />
riskienhallintatoimien tunnistaminen ja käyttöönotto sekä kokonaiskuvan perusteella tehdyt<br />
suunnitelmat jäännösriskien toteutumiselle. Riskin toteutuessa ja toiminnan siirtyessä<br />
häiriötilannetoimintaan tieto seurauksista ja miten näitä torjutaan sekä miten mahdollinen korvaava<br />
toiminta järjestetään, ovat oleellisia 5 . Oleellinen osa hyvää riskienhallintaa on tunnistetun tiedon<br />
hyödyntäminen myös normaalitoimissa. Tämä liukuma riskienhallinnan vaiheesta toiseen ja<br />
tiedonkulku eri vaiheiden välillä on havainnollistettu kuvassa 3. Hankkeessa tarkastellaan erityisesti,<br />
miten riskien tunnistaminen siirtyy käytäntöä ohjaamaan eli miten hyvin riskienhallinnan vaiheiden<br />
väliset kytkökset, jotka on esitetty kuvassa 3 nuolina, toimivat.<br />
5 Gilbert ym. 2008<br />
5
2.4 Menetelmät<br />
<strong>VIRIKE</strong>-hankkeessa hyödynnettiin sekä perinteistä aineistoanalyysiä että vuorovaikutteista,<br />
tulevaisuuden toivetilan hahmottamiseen suuntautuvaa ryhmätyöskentelyä. Hankkeen<br />
toteuttamisessa käytettyjä menetelmiä olivat asiakirja-analyysi, asiantuntijahaastattelut,<br />
asiantuntija-paneeli, www-pohjainen kysely sekä työpaja. Alla olevassa kaaviossa (kuva 4) on esitetty<br />
käytetyt menetelmät ja niiden tuottamien tulosten sisältyminen raporttiin.<br />
Kuva 4. Hankkeessa käytetyt menetelmät ja niiden tulosten sisältyminen raporttiin<br />
Asiantuntijahaastatteluita tehtiin yhteensä 14 kpl (ks. liite 2). Riskienhallinnan nykytilaa analysoitiin<br />
sekä kvantitatiivisesti (kysely) että kvalitatiivisesti (haastattelut ja ryhmätyöt). Tulokset analysoitiin<br />
peilaten riskienhallinnan nykytilaa hankkeen viitekehykseen ja lainsäädäntöön. Täsmällistä tietoa<br />
tulevasta EU:n juomavesidirektiivivaatimuksista ei vielä kirjoitushetkellä ollut saatavilla, joten WSPtarkastelussa<br />
on käsitelty WHO:n olemassa olevaa WSP-mallia. Taustatietoa lainsäädännön<br />
uudistamiselle tuotettiin suhteuttamalla alan nykyistä riskienhallintavalmiutta mm. WSP-malliin sekä<br />
nykyiseen lainsäädäntöön.<br />
Kysely lähetettiin 772 vesihuoltolaitoksen edustajalle sähköpostitse. Kohdejoukoksi valittiin<br />
ympäristöhallinnon Velvet-tietokannan vesihuoltolaitokset, joiden yhteystiedoissa oli<br />
sähköpostiosoite. Listaa täydennettiin sähköpostiosoitteiden osalta VVY:n jäsenrekisterin avulla.<br />
Kyselyn vastausprosentti oli 37 % (283 kpl). Vastaajien jakauma erikokoisiin ja erityyppisiin<br />
vesihuoltolaitoksiin on esitelty liitteessä 5. Jakaumaa voidaan pitää Suomen vesihuoltoalaa<br />
edustavana. Kyselyyn vastanneet laitokset edustavat vajaata 20 %:a Suomen vesihuoltolaitoksista.<br />
Lisäksi täydentävää tietoa haettiin haastatteluilla ja hyödynnettiin vesihuoltopoolin syksyllä 2008<br />
tekemän vesihuoltolaitosten varautumista koskevan web-kyselyn tuloksia.<br />
Asiantuntijapaneelin avulla selvitettiin kiinteistöjen vesilaitteisiin liittyvän riskienhallinnan tilaa<br />
erityisesti vesilaitteisiin kohdistustuvan säädösohjauksen ja valvonnan kautta. Asiantuntijapaneeliin<br />
osallistui viranomaisia ja muita asiantuntijoita rakennusvalvonnan, terveydensuojelun ja vesihuollon<br />
aloilta. Lisäksi asiantuntijapaneelissa asiakasnäkökulmaa edusti merkittävä vedenkäyttäjä.<br />
Asiantuntijapaneelin osallistujat on esitelty liitteessä 4. Paneelissa käsiteltyjä kysymyksiä valmisteltiin<br />
6
etukäteishaastattelujen ja kirjallisuuskatsauksen avulla. Asiantuntijahaastatteluiden perusteella<br />
tunnistettiin keskeisimmät säädökset, joilla kiinteistöjen vesilaitteiden teknistä toteutusta ohjataan ja<br />
joilla on merkitystä vesijärjestelmän saastumisen kannalta. Asiantuntijapaneelissa nämä säädökset<br />
sekä niitä koskeva viranomaisvalvonnan prosessit arvioitiin ja tunnistettiin heikkoudet, vahvuudet<br />
sekä kehittämistarpeet. Asiantuntijapaneelissa arvioitiin kunkin säädöksen kohdalla säädöstekstin<br />
selkeyttä, säädöksen noudattamatta jättämisestä syntyviä riskejä sekä säädöksen noudattamisen<br />
nykytilaa ja haasteita. Paneelissa myös ehdotettiin keinoja noudattamisen varmistamisen<br />
tehostamiselle.<br />
Hankkeen loppuvaiheessa järjestettiin työpaja, jossa aiemmissa vaiheissa tuotetut alustavat tulokset<br />
esiteltiin laajalle asiantuntijaryhmälle. Pienryhmäkeskusteluissa ja yhteenvetokeskusteluissa esiin<br />
tulleiden näkemysten perusteella vahvistettiin ja tarkennettiin hankkeen tuloksia ja johtopäätöksiä.<br />
Työpajaosallistujat on listattu liitteessä 3.<br />
Hankkeen etenemistä ohjasi ohjausryhmä, jonka jäsenet edustivat hankkeen rahoittajia eli sosiaali- ja<br />
terveysministeriötä, Huoltovarmuuskeskusta, maa- ja metsätalousministeriötä, Vesihuoltolaitosten<br />
kehittämisrahastoa sekä ympäristöministeriötä. (ks. liite 1)<br />
2.5 Riskienhallinnan määritelmiä<br />
Tässä raportissa käytetään seuraavia määritelmiä:<br />
Riski on määrätyn ei-toivotun tapahtuman esiintymistaajuuden tai todennäköisyyden ja sen<br />
seurauksen yhdistelmä 6 .<br />
Riskikartoitus on erilaisten ei-toivottujen tapahtumien mahdollisuuden tunnistamista.<br />
Riskiarviointi on tunnistettujen riskien tapahtumisen todennäköisyyden sekä odotettavissa olevien<br />
seurausten arviointia. Riskiarvioinnissa huomioidaan riskin aiheuttajat (mitä ja miten voi tapahtua)<br />
sekä vahingon kohde tai laatu (esim. terveydellinen, taloudellinen).<br />
Riskienhallinta on johtamisperiaatteiden, menettelytapojen ja käytäntöjen järjestelmällistä<br />
hyväksikäyttämistä riskien analysoimiseksi, merkityksen arvioimiseksi ja valvomiseksi 7 . Riskienhallinta<br />
muodostuu vaarojen arvioimisesta sekä riskiä pienentävien toimenpiteiden tunnistamisesta,<br />
parannustoimenpiteiden valinnasta, niiden toteuttamisesta ja vaikuttavuuden seurannasta.<br />
Riskienhallintaan kuuluvat myös suunnitelmat siitä, miten toimitaan vahingon sattuessa, miten<br />
vahingoista toivutaan ja miten omista ja muiden kokemuksista otetaan opiksi. 8<br />
Jäännösriski on kaikkien riskienhallintatoimien jälkeen jäävä tiedostettu ja hyväksytty riski. 9<br />
Riskienhallintatoimilla ei voida kokonaan poistaa kaikkien riskien toteutumisen mahdollisuutta.<br />
6 Standardi SFS-IEC-60300-3-9<br />
7 Standardi SFS-IEC-60300-3-9<br />
8 VTT 2009a<br />
9 mm. VM 2008, IT-varautumisen käsitteitä<br />
7
Riskinhallintatoimilla vähennetään riskitasoa. Riskit, joita ei ole suojatoimilla eliminoitu ja joiden<br />
realisoitumiseen varaudutaan erinäisin suunnitelmin, kutsutaan jäännösriskeiksi.<br />
Riskitietoisuus viittaa toimijan tai toimijajoukon käsitykseen riskien olemassaolosta ja ymmärrykseen<br />
siitä, mitä riski tarkoittaa käytännössä. Usein riskitietoisuus viittaa myös toimijan halukkuuteen<br />
hyväksyä se, että toiminnasta nousee riskejä ja että niiden hallintaa voidaan aina parantaa.<br />
Varautuminen tarkoittaa kaikkia niitä toimia, joilla varaudutaan jäännösriskien sekä<br />
odottamattomien riskien realisoitumiseen, ja jonka tarkoituksena on luoda ja ylläpitää organisaation<br />
riittävä valmius normaaliolojen erityis- ja häiriötilanteiden sekä poikkeusolojen varalta.<br />
Normaaliolojen häiriötilanne, myös tunnettu nimellä normaaliolojen erityistilanne, on<br />
poikkeuksellinen tapahtuma, jossa toimivaltaisten viranomaisten ja tarvittaessa valtionjohdon on<br />
ryhdyttävä erityistoimenpiteisiin tilanteesta selviämiseksi. Näitä voi olla tulvat, rankkasateet,<br />
epidemia tai esimerkiksi pitkäaikainen sähkökatkos 10 .<br />
Valmiussuunnittelu tarkoittaa normaalioloissa tapahtuvaa varautumisen suunnittelua, johon ovat<br />
valmiuslain nojalla velvoitettuja valtiolliset toimijat (mm. valtioneuvosto, viranomaiset, valtionyhtiöt)<br />
sekä kunnat. Nykyisin poikkeusoloihin keskittyvän valmiuslain mukaisen valmiussuunnittelun rinnalla<br />
painotetaan jatkuvuussuunnittelua, jolla pyritään varmistamaan toiminnan jatkuvuus myös<br />
normaaliolojen häiriötilanteissa.<br />
3 Lainsäädäntö ja toimijoiden vastuut<br />
3.1 Nykylainsäädäntö<br />
Vesihuoltolaitosten toimintaa säädellään kansallisesti erilaisten säädösten avulla. Näiden lisäksi<br />
voidaan antaa erillisiä tarkentavia ohjeita. Talousveden toimittamiseen liittyvää lainsäädäntöä ja<br />
ohjeistusta on käsitelty kattavasti mm. Suomen ympäristökeskuksen julkaisussa Vesihuollon<br />
erityistilanteet ja niihin varautuminen 11 . Keskeisimmät vesihuoltoa ja erityistilanteita koskevat<br />
säännökset Suomessa on esitetty kuvassa 5. Kuvassa säännökset on kohdennettu kolmeen eri<br />
toiminta-alueeseen ja toimijatyyppiin: 1. raakavesilähde; 2. vesihuoltolaitos (ml. jakelujärjestelmä) ja<br />
3. kuluttaja (ml. kiinteistöt). Jako vastaa hankkeen rajauksissa esitettyä vesihuollon<br />
kokonaisjärjestelmän osa-aluejaottelua, sillä vesihuoltolaitoksen vastuulle on katsottu kuuluvan<br />
veden käsittely sekä veden jakelu.<br />
10 ks. mm. Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaamisen strategia.<br />
11 Vikman ja Arosilta 2006.<br />
8
Kuva 5. Yhteenveto vesihuollon eri vaiheita koskevista säädöksistä<br />
EU-tasolla on annettu useita erilaisia veteen liittyviä direktiivejä. Nämä ns. vesidirektiivit koskevat<br />
mm. juoma 12 - ja uimavesiä 13 , pohjavesiä 14 , talousveden valmistamiseen tarkoitettua pintavettä 15 ja<br />
vesistöjen yleistä laatua 16 . Kukin jäsenvaltio toimeenpanee direktiivit mukauttamalla oman<br />
kansallisen lainsäädäntönsä niiden mukaisiksi. Direktiivien toimeenpano sallii kuitenkin tietyissä<br />
tapauksissa tiukempien raja-arvojen määräämisen omassa kansallisessa lainsäädännössä. Esimerkiksi<br />
juomavesidirektiivi on pantu Suomessa täytäntöön 19.5.2000 annetuilla terveydensuojelulain<br />
muutoksella (441/2000) ja sosiaali- ja terveysministeriön asetuksella talousveden laatuvaatimuksista<br />
ja valvontatutkimuksista (461/2000). Tässä asetuksessa säädetään kansallisesti direktiivin kanssa<br />
yhtäläiset laatuvaatimukset ja -suositukset, ja suositellaan kansallisesti tiukempia laatusuosituksia<br />
esim. kloridille ja sulfaatille.<br />
12 Juomavesidirektiivi (98/83/EY)<br />
13 Uimavesidirektiivi (2006/7/EY)<br />
14 Pohjavesidirektiivi (2006/118/EY)<br />
15 Direktiivi juomaveden valmistamiseen tarkoitetun pintaveden laatuvaatimuksista (75/440/ETY); Direktiivi juomaveden<br />
valmistamiseen tarkoitetun pintaveden määritysmenetelmistä sekä näytteenotto- ja analysointitiheydestä (79/869/ETY)<br />
16 Vesipolitiikan puitedirektiivi (2000/60/EY)<br />
9
Kiinteistöjen vesilaitteiden turvallisuuden ja toimivuuden varmistamiseksi on ympäristöministeriö<br />
antanut rakentamismääräyskokoelman osan D1 Kiinteistöjen vesi- ja viemärilaitteistot. Tämä<br />
rakentamismääräyskokoelman osa on keskeinen kiinteistöjen vesilaitteiden teknistä suunnittelua ja<br />
toteutusta ohjaava asiakirja.<br />
3.2 Tulevia muutoksia ohjeistuksessa ja lainsäädännössä<br />
Vesihuoltolain uudistamisprosessi käynnistyi syksyllä 2008 MMM asettaessa työryhmän selvittämään<br />
vesihuoltolain ja siihen liittyvän lainsäädännön uudistamistarvetta sekä valmistelemaan tarvittavat<br />
ehdotukset säädösmuutoksi 17 . Asialistalla on mm. vesihuollon erityistilanteisiin varautuminen sekä<br />
laitosten varautumissuunnittelu ja varallaolo. Myös raakaveden tarkkailua koskevien säännösten<br />
toimivuutta sekä hulevesien johtamisen tarkoituksenmukaista järjestämistä käsitellään työryhmässä.<br />
Vesihuoltolain uudistamisen myötä voi myös muuhun kansalliseen lainsäädäntöön tulla muutoksia.<br />
Esimerkkinä mainittakoon esimerkiksi mahdolliset muutokset rakentamismääräyksissä hulevesien<br />
johtamisen osalta. Myös pelastuslakia sekä vesilakia ollaan uudistamassa. Pelastuslain uudistamisen<br />
myötä muutoksia tai tarkennuksia voi tulla mm. eri viranomaisten tehtäviin ja velvollisuuksiin<br />
osallistua pelastustoiminnan ja väestönsuojelun tehtäviin 18 , mukaan lukien vesihuollon<br />
häiriötilanteisiin. Vesilain uudistuksen tavoitteena taas on mm. selkeyttää vesilain suhdetta muihin<br />
lakeihin 19 . Talousvedentoimituksen riskinhallintakokonaisuuden kannalta merkittävää on erityisesti<br />
esitys vedenottamoiden suoja-aluejärjestelmän käytön laajentamisesta. Suoja-alueiden<br />
muodostaminen on ollut mahdollista tähänkin mennessä, mutta niitä on tehty melko vähän. Suojaalueiden<br />
perustaminen tulisi käyttöön useimmiten yhdyskuntien vedenottoa ja muuta laajamittaista<br />
vedenottoa palvelevissa hankkeissa.<br />
Euroopan mittakaavassa on meneillään useampia vesihuollon riskienhallintaan liittyviä uudistuksia.<br />
Käynnissä olevan juomavesidirektiivin uudistamisessa tärkeimmiksi kohteiksi todettiin jo vuonna<br />
2003 seuraavat 20 :<br />
• Bakteerikontaminaatiot<br />
• Kemialliset aineet mukaan lukien talousveden kanssa kosketuksissa olevat rakennustuotteet<br />
• Pienet vesihuoltolaitokset<br />
• Riskin arviointi ja hallinta<br />
Riskin arvioinnin ja hallinnan osalta EU:n juomavesidirektiivin uudistuksen yhtenä tavoitteena on<br />
WHO:n WSP-periaatteen integroiminen direktiiviin. WSP:n tarkoituksena on hallita riskit<br />
raakavesilähteiltä aina kuluttajalle asti. EU-tasolla pienet vesihuoltolaitokset on otettu erityisen<br />
17 MMM, Vesihuoltolain tarkistamistyöryhmän asettaminen, Asettamispäätös MMM039:00/2008<br />
18 Sisäasiainministeriön internet-sivut;<br />
http://www.intermin.fi/intermin/home.nsf/pages/1C4C786FAB8980B2C225746C00404714 (viitattu 23.4.2009)<br />
19 Hallituksen esitys Eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi 28.1.2009<br />
20 Revision of the Drinking Water Directive, http://ec.europa.eu/environment/water/water-drink/revision_en.html (viitattu<br />
8.4.2009)<br />
10
huomion kohteeksi, sillä pieniä vesihuoltolaitoksista on merkittävä määrä. Pieniksi on määritelty<br />
laitokset, jotka toimittavat talousvettä alle 5000 henkilölle tai toimitettavan veden määrä on alle<br />
1000 m 3 päivässä. Juomavesidirektiivin valvontatietojen julkinen raportointivelvollisuus ei koske näin<br />
pieniä laitoksia, joten niiden vedenlaadusta ei ole tilastotietoa EU-tasolla. Juomavesidirektiivin<br />
uudistamista ja erityisesti pienten laitosten tilanteen tarkastelemista varten EU:ssa on vuoden 2009<br />
alussa kerätty valvontatietoa pienistä laitoksista.<br />
Euroopan standardisointijärjestön 21 puitteissa on valmisteilla kaksiosainen standardi talousveden<br />
tuotannon riskien ja häiriötilanteiden hallinnasta. Standardin osa 1 ohjeistaa valmistautumista<br />
kriisitilanteiden toimintaan 22 . Tämän luonnoksessa esitetään yleiseksi tavoitteeksi talousveden<br />
toimituksen kriisitilanteiden hallinta. Tätä varten laitosten tulisi määritellä tavoitteensa suhteessa<br />
lainsäädännölliseen kontekstiin sekä kehittää laitoskohtainen turvallisuussuunnitelma kyseisen<br />
standardin mukaan. Suunnitelmassa tulee huomioida sekä toiminta laitoksen sisällä että<br />
kommunikointi ja tilanteen hallinta alueellisella ja kansallisella tasolla. Standardin osa 2 tulee<br />
käsittelemään riskinhallintaprosessia kattaen koko talousveden toimitusketjun aina raakaveden<br />
lähteiltä sen jakeluun. Tämä osa laaditaan EU:n juomavesidirektiivin uudistuksen valmistuttua.<br />
3.3 Vastuut ja toimijat<br />
Tässä luvussa esitetään yleispiirteinen katsaus talousveden toimitusketjun toimijoihin ja vastuisiin.<br />
Kuvassa 6 on alimmalla tasolla esitetty toimijat, jotka ovat vastuullisia joko oman toimintansa<br />
vaikutuksista talousveden laatuun ja määrään tai suoraan vastuullisia talousveden toimittamisesta.<br />
Toimintaa valvovat ja/tai paikallisella tasolla ohjaavat viranomaiset on kirjattu seuraavalle tasolle.<br />
Toiseksi ylimmällä tasolla on esitetty asiaa koskevat keskeisimmät lait. Ylimmälle tasolle on asetettu<br />
kokonaisuutta ohjaavat ministeriöt. Kuvan tarkoituksena ei ole esittää talousveden toimitusketjujen<br />
toimijoihin ja vastuisiin liittyviä asioita kattavasti, vaan antaa yleiskuva toimijakentästä ja vastuista.<br />
Tarkempia kuvauksia vastuista, lainsäädännöstä ja toimijoista on esitetty muun muassa Vesihuollon<br />
erityistilanteet ja niihin varautuminen -oppaassa 23 .<br />
21 CEN, European Committee for Standardization<br />
22 CEN/TC 164/WG15 Security of Water Supply -työryhmän valmistelema luonnos<br />
23 Vikman ja Arosilta 2006<br />
11
Kuva 6. Yleispiirteinen katsaus talousveden toimitusketjun toimijoihin ja vastuisiin.<br />
Raakavesilähteen suojelun kannalta keskeisessä osassa ovat alueella toimivat lukuisat<br />
toiminnanharjoittajat, jotka voivat toimillaan aiheuttaa haittaa raakaveden laadulle.<br />
Vesihuoltolaitosten vastuulla on varmistaa raakavetensä riittävä laatu. Raakaveden<br />
muodostumisalueella tapahtuvien toimintojen valvonta ei kohdistu mitenkään erityisesti<br />
raakavesiesiintymää uhkaavien vaikutusten valvontaan, vaan on luonteelta yleistä kattaen hyvin<br />
erilaisia toimialoja ja kysymyksiä. Alueella tapahtuvaa toimintaa ohjataan kuitenkin muun muassa<br />
ympäristölupaprosessin, erilaisten toiminnan harjoittamiseen tarvittavien muiden lupien,<br />
pohjavesien suojelusuunnitelmien ja maankäytön suunnittelun kautta, joista vastaavat alueelliset<br />
ympäristökeskukset ja kunnan ympäristönsuojeluviranomainen ja maankäytön suunnittelu. Lisäksi<br />
vesipuitedirektiivin parhaillaan käynnissä olevan toimeenpanon myötä toteutettavissa<br />
vesienhoitosuunnitelmissa tarkastellaan sekä pinta- että pohjavesien tilaa sekä niihin kohdistuvia<br />
riskejä. Vesienhoitosuunnitelmien toteuttaminen on alueellisten ympäristökeskusten vastuulla 24 .<br />
Kokonaisuuden ohjausvastuu on pääasiassa ympäristöministeriöllä.<br />
Veden käsittelyn ja jakelun osalta vastuu vesihuollon laadusta ja toimivuudesta on selkeästi<br />
vesihuoltolaitoksilla. Sosiaali- ja terveysministeriön sekä sen alaisen hallinnon (mm. Valvira,<br />
24 katso luku 5.1.1<br />
12
lääninhallitukset, kuntien terveydensuojeluviranomaiset) tehtävänä on valvoa ja ohjata<br />
vesihuoltolaitosten toimittaman veden laatua ja riittävyyttä. Maa- ja metsätalousministeriön ja sen<br />
alaisen hallinnon (mm. alueelliset ympäristökeskukset) tehtävänä on valvoa vesihuollon järjestämistä<br />
sekä tukea sen toteutusta.<br />
Kiinteistöjen omistajat tai haltijat, tapauksesta riippuen, vastaavat kiinteistönsä vesilaitteiden<br />
asianmukaisuudesta. Heidän vastuullaan on kiinteistöjen vesilaitteiden toimivuuden ja kunnon<br />
varmistaminen siten, että vesihuoltolaitoksen toimittama vesi saapuu kuluttajalle asti<br />
hyvälaatuisena, ja siten, että kiinteistöjen vesilaitteiden toimivuudesta tai kunnosta ei koidu riskejä<br />
vesihuoltoverkostolle. Osa-alueen riskienhallinnan keskeisenä ohjaavana asiakirjana on kiinteistöjen<br />
vesilaitteistoja koskevat rakentamismääräykset. Näiden toteutumista uudisrakentamisen ja<br />
korjausten yhteydessä, silloin kun rakennuslupa on haettu, valvoo kunnallinen rakennusvalvonta.<br />
Tältä osin ohjaavana viranomaisena toimii ympäristöministeriö. Käytön aikaista valvontaa ei ole<br />
muutoin kuin ongelmatapauksissa, jolloin terveydensuojeluviranomainen puuttuu asiaan. Sosiaali- ja<br />
terveysministeriö ohjaa toimintaa tältä osin.<br />
4 Vesihuoltoalan riskienhallinnan menetelmiä<br />
Tässä kappaleessa esitellään vesihuoltolaitosten käyttämiä tai heidän käytettävissään olevia<br />
riskienhallinnan menetelmiä. Menetelmät voidaan jakaa riskikartoituksiin (mitä voi tapahtua),<br />
riskiarviointeihin (mitä tapahtumasta seuraa) sekä kokonaisvaltaisiin riskienhallintamenetelmiin<br />
(miten hallitsemme riskejämme). Seuraavassa on tarkasteltu lähemmin erilaisia haavoittuvuuden<br />
tunnistamisen (riskikartoituksen), riskiarvioinnin ja kokonaisvaltaisia riskienhallinnan menetelmiä.<br />
4.1 Haavoittuvuuden tunnistamisen menetelmiä (riskikartoitus)<br />
Haavoittuvuuden tunnistaminen on riskienhallinnan ensimmäinen askel, jossa riskejä kartoitetaan,<br />
mutta riskin suuruutta tai todennäköisyyksiä ei arvioida. Systemaattista riskien tunnistamista<br />
tehdään usein erilaisten tarkastelulistojen pohjalta. Näitä on Suomessa kehitetty ainakin muutamia<br />
juuri vesihuoltolaitoksille. Esimerkiksi SYKE:n julkaisemassa raportissa ”Pienten pohjavesilaitosten<br />
ylläpito ja valvonta” on listattu vesihuollon riskejä sekä toimenpiteitä niiden ennaltaehkäisyyn ja<br />
hallintaan. Riskit on lajiteltu luonnonilmiöihin, teknisiin vaaroihin ja sosiaalisiin tekijöihin. 25 Kun<br />
käytetään tarkistuslistaa, ei oteta kantaa mahdollisten uhkatilanteiden seurausten vakavuuteen tai<br />
todennäköisyyksiin. Riskienhallinnan aloittamiseen tarkistuslistan avulla ei tarvita paljoa resursseja. 26<br />
25 Isomäki ym. 2006<br />
26 Vikman ja Arosilta 2006<br />
13
4.1.1 Vesihuoltolaitosten itsearviointimittaristo<br />
Maa- ja metsätalousministeriö, Vesi- ja viemärilaitosyhdistys sekä Kuntaliitto ovat yhteistyössä<br />
julkaisseet Vesihuoltolaitoksen tilan itsearviointimittariston 27 . Arviointimittaristo on tarkoitettu niin<br />
vesihuoltolaitosten kuin kuntien käyttöön, vesihuoltopalveluiden tason arviointiin ja toiminnan<br />
kehittämistarpeiden tunnistamiseen. Arvioitavia aihepiirejä on kaikkiaan kuusi, joista yksi on<br />
turvallisuus ja toimintavarmuus. Turvallisuutta ja toimintavarmuutta käsitellään neljällä mittarilla,<br />
jotka koskevat i) häiriöiden esiintymistä järjestelmässä ja palautumista häiriötilanteista, ii)<br />
valmiussuunnitelman olemassaoloa ja erityistilanteiden harjoittelun säännöllisyyttä, iii) päivystys- ja<br />
varallaolojärjestelmää, sekä iv)laitoksen toimintavarmuutta (varaveden ja varavoiman saanti).<br />
Itsearviointimittariston muissa aihepiireissä on myös joitain riskienhallintaan liittyviä kysymyksiä,<br />
kuten teknisten prosessien reaaliaikaista seurantaa koskevia kysymyksiä. .<br />
4.1.2 Pienen vesihuoltolaitoksen tarkistuslista haavoittuvuuden arvioimiseksi<br />
SYKE:n julkaisussa ”Vesihuollon erityistilanteet ja niihin varautuminen” on liitteenä erityisesti pienten<br />
vesihuoltolaitosten käyttöön tarkoitettu tarkistuslista haavoittuvuuden arvioimiseksi. Lista on<br />
tarkoitettu käytännön apuvälineeksi helpottamaan haavoittuvuuden arvioimista. Julkaisussa<br />
annetaan myös lyhyet ohjeet eri riskienhallintatoimenpiteiden käytännön toteuttamisesta.<br />
Tarkistuslistassa on huomioitu koko veden toimitusketju raakavesilähteestä kuluttajaan asti. Lista ei<br />
kuitenkaan ole tarkoitettu olemaan täysin kattava eikä kaikki kysymykset koske kaikkia laitoksia.<br />
Listassa käydään läpi seuraavat osa-alueet: pohjavedenottamot, pintavedenottamot,<br />
vedenpuhdistuslaitokset, talousvesiverkosto, jätevesiverkosto, henkilöstö, kulunvalvonta ja<br />
turvallisuus, toimintaohjeet ja suunnitelmat sekä varajärjestelmät.<br />
4.2 Riskiarviointimenetelmät<br />
Riskiarviointimenetelmä tähtää riskien tunnistamiseen, arviointiin sekä antaa eväitä riskien<br />
hallintatoimien systemaattiseen priorisointiin. Riskienarviointimenetelmä on siten työkalu, jota<br />
käyttämällä voidaan systemaattisesti tunnistaa tärkeimmät toimintaa uhkaavat vaarat. Seuraavassa<br />
on esitetty kahdentyyppisiä, vesihuoltolaitoksille soveltuvia ja yleisesti käytettyjä menetelmiä<br />
lyhyesti. Menetelmät on ryhmitetty sen mukaan mistä menetelmästä lähdetään liikkeelle:<br />
tunnistetuista riskin aiheuttajista vai tunnistetuista häiriöistä.<br />
4.2.1 Aiheuttajista häiriöihin<br />
Poikkeamatarkastelun, kuten HAZOP, tavoitteena on löytää toimintaprosessin häiriöistä aiheutuvat<br />
vaarat eli riskin aiheuttajat. Toiminta tarkastellaan prosessina ja tunnistetaan sellaiset muutokset,<br />
jotka voivat aiheuttaa häiriöitä. Myös vika- ja vaikutusanalyysissä lähdetään viasta liikkeelle.<br />
Periaatteena on tunnistaa häiriöihin johtavia tekijöitä ja niistä aiheutuvia vaarallisia seurauksia.<br />
27 Silfverberg 2008<br />
14
Menetelmää on erityisesti käytetty kemiallisten prosessien ja materiaalivirtojen riskien tarkasteluun<br />
ja soveltuu myös vesihuollon tarkasteluun. Tarkastelua voidaan tehdä sekä kokonaisvaltaisesti<br />
karkeammalla tasolla että yksityiskohtaisesti. Poikkeamatarkastelu soveltuu sekä veden laadun että<br />
veden riittävyyden häiriöiden tunnistamiseen. Poikkeamia pyritään hahmottamaan avainsanojen<br />
avulla, kuten ei tai ei mitään, enemmän, vähemmän, lisäksi, osittain, päinvastoin, muu kuin.<br />
Esimerkiksi avainsana "vähemmän" tarkoittaa että tunnistetaan mitä jokin määrällinen vähennys voi<br />
aiheuttaa toiminnalle <strong>–</strong> ”miten pienempi veden virtaus” voi aiheuttaa riskejä veden riittävyydelle tai<br />
laadulle. Poikkeamatarkastelu on luonteeltaan alhaalta ylös -tyyppinen, eli tunnistamalla miten häiriö<br />
voi tapahtua päätellään aiheuttajan vaikutuksia kokonaisjärjestelmän toimintaan. 28<br />
4.2.2 Häiriöistä aiheuttajiin<br />
Häiriön tunnistamisen kautta eri aiheuttajien tunnistamiseen tähtääviä menetelmiä on useita. Tässä<br />
lähdetään liikkeelle tunnistetusta häiriöstä, esimerkiksi ”vettä ei tule kuluttajalle riittävästi” ja<br />
mietitään mitä voisi aiheuttaa tämän <strong>–</strong> esimerkiksi laaja putkirikko tai kuivuus. Menetelmiä ovat<br />
muun muassa erilaiset tapahtumapuut (jotka soveltuvat myös aiheuttajalistan häiriöiden<br />
tarkasteluun) ja skenaariomenetelmät 29 . Menetelmiä yhdistää toiminnan luotettavuuden<br />
analyysiperiaate, jossa tutkitaan järjestelmää jakamalla sitä erisuuruisiin osiin ja tunnistamaan kunkin<br />
osan riskit. Vikapuuanalyysissa aiheuttajia tunnistetaan lähtemällä häiriöstä liikkeelle: mitä voi<br />
tapahtua, ja systemaattisesti etsimällä häiriötä aiheuttavia tekijöitä. Vikapuuanalyysi soveltuu<br />
järjestelmien tutkimiseen, kunhan vian käsitettä ei rajata liian ahtaasti. Menetelmät voivat olla<br />
vaativia ja soveltuvat erityisen hyvin teknisten aiheuttajien tunnistamiseen. Tapahtumapuita voidaan<br />
kuitenkin myös onnistuneesti käyttää karkeammalla tasolla riskien aiheuttajien (ja suojaustoimien)<br />
tunnistamiseen.<br />
Skenaariotyön tavoitteena on löytää kohteen keskeisimmät ongelma-alueet sekä keskeisimpiin<br />
vaaroihin liittyvät ongelmatekijät. Skenaarioita valitaan edustamaan esimerkiksi erilaisia<br />
häiriömalleja, jonka jälkeen tunnistetaan miten häiriöt voivat tapahtua. Periaatteena on, että<br />
tarkasteltavasta kohteesta laaditaan toimintamalli, käytetyt laitteet ja niiden toiminnot, kemialliset<br />
prosessit, aineet ja materiaalit, turvatoimet, materiaalivirrat, käyttö- ja kunnossapitonäkökulmat sekä<br />
prosessin hallinnan näkökulman. Tarkasteltava kohde käydään läpi mallin avulla ja arvioidaan eri<br />
kohtiin liittyviä riskejä. Menetelmä sopii laajojen kokonaisuuksien tarkasteluun (esim. koko laitos ja<br />
sen toiminnot), mutta tarkastelun taso (yksityiskohtaisuus) määrittää myös miten tarkasti aiheuttajia<br />
tunnistetaan. Skenaariotyö sopii myös varsin hyvin varautumisen suunnitteluun. Eräs skenaariotyön<br />
menetelmä tunnetaan nimellä HAZSCAN.<br />
4.3 Kokonaisvaltaisia riskienhallintamenetelmiä<br />
Riskienhallintamenetelmä tähtää koko toiminnan järjestelmälliseen riskienhallintaan. Usein<br />
riskienhallintamenetelmä antaa toimijalle vapauden valita itse riskikartoitus- tai arviointimenetelmää.<br />
28 Meriläinen 2003<br />
29 VTT 2009b<br />
15
Vesihuoltolaitoksille soveltuvia systemaattisia riskienhallintamenetelmiä on useita. Näistä muutamia<br />
tunnettuja on kuvattu luvuissa 4.3.1<strong>–</strong>4.3.4. Lisäksi riskienhallintaan sisältyy varautuminen, jota<br />
esitellään lyhyesti seuraavassa vesihuoltolaitoksen näkökulmasta (luku 4.3.5).<br />
4.3.1 WSP<br />
WHO:n talousvesien laadunvarmistamisen ohjeistuksen ytimenä on koko vesihuoltoketjun<br />
systemaattinen riskien arviointi ja hallinta. Kokonaisvaltaista konseptia jalkautetaan käytäntöön ns.<br />
vesiturvallisuussuunnitelmien muodossa eli englanninkieliseltä nimeltään Water Safety Plan (WSP).<br />
30, 31<br />
WSP:ssä keskitytään laadullisiin riskeihin eikä talousveden riittävyyttä tarkastella erikseen.<br />
WSP-periaatteen mukaisesti talousveden laadun varmistaminen siirtyy valmiin veden tarkkailusta<br />
koko ketjun laadunhallintaan. Tavoitteena on veden saastumisen ehkäisy alkulähteillä, veden<br />
laatutavoitteiden saavuttaminen varmistamalla lika-aineiden riittävää vähentämistä/poistamista<br />
veden käsittelyssä sekä veden likaantumisen estäminen säilytyksessä tai jakelussa.<br />
Suunnitelman laadinnassa tarkastellaan koko järjestelmää raakaveden otosta kuluttajalle 31 . WHO:n<br />
mukainen viitekehys turvallisen talousveden tuottamiseksi muodostuu terveysperusteisten<br />
laatutavoitteiden asettamisesta, suunnitelman laadinnasta sekä riippumattomasta valvonnasta. WSP<br />
pitää sisällään järjestelmän arvioimisen, toiminnallisen valvonnan sekä hallintajärjestelmät,<br />
dokumentoinnin ja tiedonvälityksen. WHO:n mukaisen WSP:n laadinnan eri vaiheet on<br />
havainnollistettu kuvassa 7.<br />
30 WHO 2006<br />
31 Bartram ym. 2009<br />
16
Työryhmän kokoaminen<br />
Talousvesijärjestelmän kuvailu<br />
Talousvesijärjestelmän<br />
arvioiminen<br />
Vaara-analyysi<br />
Toiminnallinen<br />
valvonta<br />
Hallintakeinojen tunnistaminen<br />
Toiminnallisten rajoitusten määrittäminen<br />
Monitoroinnin perustaminen<br />
Tarkastuksen kokemukset<br />
ja tulevaisuuden tarpeet<br />
Hallintajärjestelmät<br />
&<br />
tiedonvaihto<br />
Korjaavien toimintojen ja varautumisen<br />
perustaminen<br />
Dokumentoinnin luominen<br />
Tarkastus, hyväksyntä<br />
ja auditointi<br />
Validointi ja verifiointi<br />
Kuva 7. WSP:n eri vaiheet 32 . Kuvasta puuttuvat kaikkia vaiheita koskevat tukiohjelmat. Nämä ovat<br />
toimintoja, joilla varmistetaan, ettei toimintaympäristö ja sen laiteet ja ihmiset itsessään aiheuta<br />
lisäriskin lähdettä.<br />
WSP:n kulmakivi on talousvesijärjestelmän arviointi ja siihen sisältyvä vaara-analyysi (riskiarviointi).<br />
Vaara-analyysi pitää sisällään vaarojen tunnistamisen sekä niihin johtavien tapahtumien kuvailun,<br />
minkä jälkeen vaarat priorisoidaan arvioimalla niiden seurauksia ja todennäköisyyksiä. Toiminnallinen<br />
valvonta ja hallintajärjestelmä sekä tiedonvaihto tekevät WSP-lähestymistavasta laatujärjestelmään<br />
verrattavaan. WHO:n WSP-malli ei määrittele miten riskejä tulisi arvioida, mutta antaa esimerkkejä<br />
kvalitatiivisille seuraus- ja todennäköisyysluokille sekä esimerkkimatriisin riskien priorisoinnille 33 .<br />
Käytännössä raakavesilähteen laatuun mahdollisesti vaikuttavien vaarojen arvioinnin sisällyttäminen<br />
laitoksen WSP-järjestelmään on haastavaa. Esimerkiksi pintavettä käyttävän vesihuoltolaitoksen<br />
haasteena on tunnistaa ja arvioida mahdollisesti hyvinkin laajalla valuma-alueella muodostuvan<br />
raakaveden laatuun kohdistuvia riskejä. Riskien aiheuttajat ovat usein vesihuoltolaitoksen oman<br />
toiminnan ulkopuolisia. Tässä yhteistyön merkitys mm. alueellisten ympäristöviranomaisten kanssa<br />
korostuu. Myös kiinteistöjen vesilaitteiden toiminnan ja käytön osalta kiinteistön omistajan ja<br />
käyttäjän toiminnan merkitys on suuri ja riskienhallinnan toimenpiteiden yksityiskohtainen<br />
sisällyttäminen vesihuoltolaitoksen WSP-järjestelmään on tapahduttava yhteistyön kautta. Eri<br />
toimijoiden välistä yhteistyötä sekä vastuita kuvataan tarkemmin WHO:n talousveden laadun<br />
32 Bartram ym. 2009<br />
33 http://www.who.int/water_sanitation_health/dwq/wsp170805chap5.pdf, vierailtu. 25.4.2009<br />
17
ohjeistuksessa 34 . Suomessa ja kansainvälisesti WSP:n osana on sovellettu alun perin<br />
elintarviketeollisuuden jatkuvaa valvontaa varten kehitettyä HACCP-järjestelmää ja kriittisten<br />
valvontapisteiden määrittämistä.<br />
4.3.2 HACCP<br />
HACCP (Hazard Analysis and Critical Control Point) on vapaasti suomennettuna vaaran arviointi ja<br />
kriittiset valvontapisteet. HACCP on kehitetty ja sitä on sovellettu elintarviketeollisuudessa kymmeniä<br />
vuosia elintarvikkeiden laadun varmistamiseen. HACCP:n toteuttaminen on uuden elintarvikelain<br />
(23/2006) mukaan pakollinen kaikille elintarvikehuoneistoille. HACCPin periaatteisiin kuuluu<br />
tarkasteltavan järjestelmän kuvaus ja sen toiminnan ymmärtäminen, riskien tunnistaminen ja<br />
priorisointi, sekä riittävien riskienhallintatoimenpiteiden toteuttaminen, jotta riskit saadaan<br />
alennettua hyväksyttävälle tasolle. Keskeisenä riskienhallinnan keinona menetelmään kuuluu<br />
kriittisten valvontapisteiden seuranta ja poikkeamia havaittaessa tarvittavien toimenpiteiden<br />
etukäteen tapahtuva suunnittelu. Elintarvikevirasto on julkaissut ohjeen Dnro 1568/32/05, joka<br />
koskee HACCP-järjestelmä, periaatteita ja soveltamista. Ohjeen liitteinä on useita hyödyllisiä<br />
lomakkeita ja muita malleja työn eri vaiheisiin. 35 Koska HACCP on tarkoitettu elintarvikkeiden laadun<br />
varmistamiseen, periaatteet soveltuvat myös veden laadun varmistamiseen.<br />
4.3.3 ISO22000<br />
ISO22000 on elintarviketeollisuuden tarpeisiin sovellettu riskienhallinnan standardi, joka on<br />
tarkoitettu sovellettavaksi mille tahansa toimitusketjun toimijalle. Standardissa esitetään<br />
vaatimukset riskienhallinnan järjestelmälle. Tehokkaan riskienhallinnan toteuttamiseksi ja<br />
ylläpitämiseksi on luotava organisaation olemassa oleviin toimintajärjestelmiin sulautettu tai<br />
itsenäinen järjestelmä, jota aktiivisesti ylläpidetään ja parannetaan. Olosuhdevaatimuksilla<br />
varmistetaan, että vesihuollon toimitusketju ja toimijoiden toimintatavat ja olosuhteet ovat sellaisia,<br />
että veden tuottaminen ja toimitus on hygieenisesti ja muulla tavoin turvallista ja laadukasta.<br />
Standardin keskeisiä riskienhallinnan keinoja on kriittisten tarkastuspisteiden valvonta<br />
seurantajärjestelmin ja poikkeamia havaittaessa tarvittavien toimenpiteiden suunnitelmat 36 .<br />
Kommunikaatio muiden toimijoiden kanssa sekä ylä- että alavirtaan toimitusketjussa on standardin<br />
mukaan välttämätöntä merkittävimpien riskien tunnistamiseksi ja hallitsemiseksi.<br />
ISO22000-standardia on sovellettu Suomessa vesihuoltolaitostoimintaan ainakin neljää<br />
vesilaitostoimijaa koskevassa yhteishankkeessa, johon osallistuivat Seinäjoen Vesi, Kyrönjokilaakson<br />
Vesi Oy, Lappavesi Oy sekä Nurmon kunnan vesihuoltolaitos. Yhteishankkeessa rakennettiin<br />
osallistuville vesihuoltolaitoksille raakavesilähteeltä loppukäyttäjälle ulottuvat hallintajärjestelmät,<br />
joilla voidaan varmistaa toimitettavan veden elintarvikehygieeninen ja fysikaaliskemiallinen laatu 37 .<br />
34 WHO 2006.<br />
35 Evira 2009<br />
36 Praxiom 2009<br />
37 VVY 2009<br />
18
4.3.4 ISO 31000<br />
Kansainvälisen standardointijärjestelmän puitteissa ollaan parhaillaan luonnostelemassa yleisiä<br />
riskienhallinnan periaatteita sekä ohjeita toteutukseen standardin muodossa 38 . Uuden standardin<br />
tarkoituksena on soveltua riskienhallinnan ohjeeksi kaikenkokoisille organisaatioille erilaisilla aloilla.<br />
Standardi tulee sisältämään ohjeet sekä riskienhallinnan toteuttamiseen eri vaiheineen että<br />
riskienhallinnan järjestelmän luomiseen osaksi organisaation toimintaa.<br />
4.4 Varautuminen<br />
Vesihuoltolaitosten tulee varautua erityistilanteiden hallintaan. Vesihuollon erityistilanteita voivat<br />
olla muun muassa vedenjakelun keskeytys tai vesijohtoverkon veden pilaantuminen. Talousvettä<br />
toimittavan laitoksen on haettava lupa toimintaansa kunnan terveydensuojeluviranomaiselta, ja<br />
lupahakemuksessa on annettava mm. selvitys erityistilanteisiin varautumisesta 39 .<br />
Vesihuoltolaitoksilla on selkeä varautumisvelvoite, mutta valmiussuunnitteluvelvoite on hieman<br />
tulkinnanvarainen 40 .<br />
Talousveden ongelmatilanteissa suuri vastuu on terveydensuojeluviranomaisilla.<br />
Terveydensuojeluviranomaisen tulee laatia erityistilannesuunnitelma terveyshaittojen<br />
ehkäisemiseksi, selvittämiseksi ja poistamiseksi 41 . Terveydensuojelun erityistilanteisiin varautumista<br />
on esitelty mm. Sosiaali- ja terveysministeriön julkaisemassa oppaassa 42 . Terveydensuojelun<br />
erityistilannesuunnitelma voidaan laatia osaksi kunnan valmiussuunnitelmakokonaisuutta.<br />
Talousveden häiriötilanteissa viranomaisvastuihin kuuluu muun muassa erityistilanteen aiheuttamien<br />
terveyshaittojen arviointi sekä päätöksenteko terveyshaitan ehkäisemiseksi/poistamiseksi kuten<br />
vedenjakelun keskeyttämisestä tai keittokehotuksen antamisesta.<br />
38 Committee Draft of ISO 31000 “Risk management — Guidelines on principles and implementation of risk management”,<br />
Secretariat of ISO TMB WG on Risk Management, Date: 2007-06-15. Lisäksi ISO:n sivuilla standardi on saatavissa<br />
luonnosversiona päiväyksellä 18.2.2009<br />
39 terveydensuojelulaki (763/1994) 18 §, terveydensuojeluasetus (1280/1994) 8 §<br />
40 valmiuslaki 40§ “Valtioneuvoston, valtion hallintoviranomaisten, valtion liikelaitosten ja muiden valtion viranomaisten<br />
sekä kuntien tulee valmiussuunnitelmin ja poikkeusoloissa tapahtuvan toiminnan etukäteisvalmisteluin sekä muin<br />
toimenpitein varmistaa tehtäviensä mahdollisimman häiriötön hoitaminen myös poikkeusoloissa.” ja pelastuslaki 8§<br />
omatoiminen varautuminen: “ Rakennuksen omistaja ja haltija, teollisuus- ja liiketoiminnan harjoittaja, virasto, laitos ja muu<br />
yhteisö on asianomaisessa kohteessa ja muussa toiminnassaan velvollinen ehkäisemään vaaratilanteiden syntymistä,<br />
varautumaan henkilöiden, omaisuuden ja ympäristön suojaamiseen vaaratilanteissa ja varautumaan sellaisiin<br />
pelastustoimenpiteisiin, joihin ne omatoimisesti kykenevät.”<br />
41 terveydensuojelulaki 8§<br />
42 sosiaali- ja terveysministeriö 2000<br />
19
5 Riskienhallinnan nykytila<br />
5.1 Raakavesilähde ja muodostumisalue<br />
5.1.1 Raakaveden riskienhallinta<br />
Raakaveden riskienhallinta jakautuu monelle toimijalle ja usein vesihuoltolaitoksen osaksi jää sen<br />
varmistaminen, että raakavesi on ottohetkenä laadultaan riittävän hyvää. Varsinaisen raakaveden<br />
laadun varmistaminen vaatii yhteistyötä eri toimijoilta ja riskienhallinta on osa toimijoiden tekemää<br />
työtä ulkoisten uhkien hallitsemiseksi. Raakavesilähteen riskinhallintaan liittyvien toimijoiden<br />
tehtäviä ja roolijakoa on esitelty esimerkin avulla tietolaatikossa 1, jossa kuvataan Porvoon<br />
kaupungin tekemä toimijoiden välinen tehtäväjako raakavesilähteen osalta suhteessa<br />
vesihuoltolaitoksen riskienhallintaan.<br />
Tietolaatikko 1. Eri toimijoiden tehtävät raakavesilähteen osalta Porvoon kaupungissa<br />
Viranomaistyönjaon selkeyttäminen <strong>–</strong> Porvoon kaupunki<br />
Paikalliset ja alueelliset ympäristönsuojeluviranomaiset<br />
Vesi- ja ympäristönsuojelulakien mukainen vesiensuojelu, pohjavesialueiden<br />
suojavyöhykkeiden rajaaminen, pohjavesialueille sijoittuvien toimintojen ympäristölupaasiat,<br />
jätteiden ja jätevesien käsittelyn yleinen valvonta.<br />
Terveydensuojeluviranomaiset<br />
Raakaveden riskitekijät taustatietona valvonnan suunniteluun ja varautumiseen,<br />
vaikuttaminen kaava- ja ympäristölupamääräyksiin lausunnoin, jätevesien ja jätteiden<br />
terveyshaittaa aiheuttavan käsittelyn valvonta, hautausmaan ennakkovalvonta,<br />
kaivovesien alueellinen laatu ja siitä tiedottaminen. Talousveden häiriötilanteissa vastuu<br />
mm. vedenjakelun keskeyttämisestä.<br />
Alueelliset pelastusviranomaiset<br />
Vaarallisten kemikaalien vähäistä teollista käsittelyä ja varastointia valvoo<br />
toimialueellaan pelastusviranomainen. Ns. ilmoitusvelvolliset kemikaalikohteet ovat<br />
pelastuslain määrittelemiä erityiskohteita, joten kemikaalien varastointi ja käsittely<br />
tarkastetaan kohteessa vuosittain palotarkastuksien yhteydessä. Tällöin katsotaan myös<br />
talous- ja jäteveteen kohdistuvia riskejä. Tärkeillä pohjaesialueilla sijaitsevien<br />
kiinteistöjen öljysäiliöiden tarkastusten seuranta. Öljysäiliöiden omistajat ovat velvollisia<br />
tarkastuttamaan käytössä olevat maanalaiset öljysäiliöt ensimmäisen kerran 10 vuoden<br />
päästä asennuksesta ja tämän jälkeen kuntoluokituksen mukaan. Pelastusviranomainen<br />
valvoo, että kiinteistön omistaja on huolehtinut velvollisuudestaan.<br />
Onnettomuudet, joista voi aiheutua pohjaveden tai kaivoveden pilaantumista.<br />
Mittaavien häiriötilanteiden (kuten tulvat) johto.<br />
20
Tukes<br />
Kemikaalien laajamittaista teollista käsittelyä ja varastointia valvoo Turvatekniikan<br />
keskus (Tukes), joka myöntää luvat toiminnalle, tarkastaa laitoksen ja<br />
turvallisuusselvitykset sekä käsittelee onnettomuusilmoitukset. Turvatekniikan keskus<br />
suorittaa valvontaa lupakohteissa määrävälein. Osa laitoksista sijaitsee<br />
pohjavesialueella. Viemäröinnin tarkkailuvaatimuksia tarpeen mukaan.<br />
Kaavoitusviranomaiset<br />
Pohjavesien suojaamiseen tähtäävät kaavamääräykset rakentamiselle<br />
Rakennusvalvontaviranomaiset<br />
Edellä mainittujen kaavamääräysten noudattamisen valvonta sekä rakennuslupien<br />
myöntäminen. Rakentamismääräysten noudattamisen neuvontaa.<br />
Suomessa juoma- ja talousvettä valmistetaan sekä pinta että pohjavedestä. Pintaveden määrällinen<br />
osuus vesihuoltolaitosten toimittamasta vedestä on noin 40 % ja pohjaveden (ml. tekopohjavesi)<br />
osuus noin 60 % 43 . Pintavettä käyttävät laitokset ovat yleensä pohjavettä käyttäviä suurempia. Niistä<br />
huomattavasti suurempi osa toimittaa vettä vuosittain yli 350 000 m 3 . Vesihuoltolaitoksille tehtyyn<br />
kyselyyn vastanneista laitoksista lukumääräisesti 90 % käyttää pohjavettä.<br />
Pohjaveden laatu talousvesihuollon raakavetenä on yleensä pintavettä parempaa ja sen osuutta<br />
pyritäänkin jatkuvasti nostamaan. Toisaalta on huomattavaa, että aina desinfiointikäsittelyn<br />
läpikäyvä pintavesi voi olla huomattavasti turvallisempaa loppukäyttäjälle kuin käsittelemättömänä<br />
verkostoon johdettu ja mahdollisesti huomaamatta pilaantunut pohjavesi.<br />
Lisäksi vesipuitedirektiivin parhaillaan käynnissä olevan toimeenpanon myötä toteutettavissa<br />
vesienhoitosuunnitelmissa tarkastellaan sekä pinta- että pohjavesien tilaa sekä niihin kohdistuvia<br />
riskejä. Näissä suunnitelmissa selvitetään vesien tilaan vaikuttavia tekijöitä, arvioidaan vesistöjen<br />
nykytilaa sekä asetetaan vesien tilatavoitteet. Suunnitelmissa on esitetty ehdotus<br />
toimenpidesuunnitelmaksi, jonka avulla pyritään jokien, järvien, rannikkovesien ja pohjavesien<br />
vähintään hyvään tilaan vuoteen 2015 mennessä 44 .<br />
Raakavesilähteitä mahdollisesti pilaavien onnettomuuksien yhteydessä (esim. vaarallisten aineiden<br />
kuljetusonnettomuudet) ei näyttäisi olevan selkeitä ja aukottomia menettelyjä eri toimijoiden<br />
väliseen tiedonvaihtoon. Poikkeuksena tästä vaikuttaisi olevan pohjavedenottamoiden suoja-alueet,<br />
joiden sijainnit ovat pelastusviranomaisen tiedossa ja näillä tapahtuneista, mahdollisesti pohjavettä<br />
uhkaavista onnettomuuksista pelastusviranomainen tiedottaa ohjeistuksen mukaan<br />
ympäristöviranomaisille.<br />
43 www.ymparisto.fi-sivusto, raakavesilähteet, http://www.ymparisto.fi/default.aspnode=6738&lan=fi (vierailtu 22.5.2009)<br />
44 www.ymparistö.fi-sivusto, vesienhoito, http://www.ymparisto.fi/vesienhoito (vierailtu 25.6.2009)<br />
21
5.1.2 Pohjavesi<br />
Pohjavesialueet luokitellaan kolmeen luokkaan niiden käyttömahdollisuuksien mukaan:<br />
vedenhankintaa varten tärkeät (luokka I), vedenhankintaan soveltuvat (luokka II) sekä muut<br />
pohjavesialueet (luokka III). Suomen pohjavesiesiintymät ovat suhteellisen pieniä eikä niiden sijainti<br />
ole optimaalinen suuria yhdyskuntia ajatellen. Pohjaveden määrää onkin lisätty tekopohjaveden<br />
avulla. Tekopohjaveden osuus on noin 10 % vesihuoltolaitosten jakaman veden määrästä. Turun ja<br />
Tampereen tekopohjavesilaitosten valmistuttua tulee tekopohjaveden osuus nousemaan vajaaseen<br />
30 %:in.<br />
Pohjavesi on Suomessa yleensä hyvälaatuista, joskin tietyillä alueilla esiintyy haitallisia aineita (mm.<br />
radon, fluori, rauta, mangaani). Pohjavesi on pintavettä huomattavasti vähemmän herkästi<br />
likaantuvaa. Pohjavesilähteen saastuminen on erityisen merkittävä riski laitoksilla, joilla pohjavettä<br />
johdetaan suoraan jakeluun. Esimerkiksi kesän 2008 runsaiden sateiden johdosta pintavesi pääsi<br />
useilla pienemmillä vesihuoltolaitoksilla sekoittumaan pohjaveteen ilman riittävää suotautumista<br />
maaperän läpi, mikä johti epäpuhtauksien pääsyyn raakaveteen.<br />
Riskienhallinnan vastuut jakautuvat useiden toimijoiden kesken. Alueellisilla ympäristökeskuksilla ja<br />
kunnilla on päävastuu pohjaveden tilaa mahdollisesti uhkaavien toimintojen valvonnasta. Haasteena<br />
on moninainen toiminta pohjavesien muodostumisalueilla. Pohjaveden laatua uhkaavat erilaiset<br />
ihmisten toiminnot kuten teiden suolaus, jätevesien maahan imeytys, maan otto sekä ojitukset.<br />
Lisäksi mm. teollisuudesta tai muunlaisesta ammatin harjoittamisesta voi aiheutua vaaraa<br />
pohjavesille (esim. öljyjen ja vaarallisten aineiden kuljetukset ja varastoinnit sekä niitä käyttävät<br />
tehtaat ja laitokset, korjaamot ja huoltoasemat, eläinsuojat, puunkyllästämöt, hiekan- ja soranotto,<br />
lannoitteiden ja torjunta-aineiden käyttö maa- ja metsätaloudessa) 45 . Pohjaveden ottajien vastuulla<br />
on varmistua raakaveden riittävästä laadusta.<br />
Riskiarviointi: Vesihuoltolaitoksille tehdyn kyselyn mukaan pohjavettä käyttävistä laitoksista 23 % ei<br />
ole tehnyt lainkaan riskiarviointia. Kaikista pohjavettä käyttävistä laitoksista noin 60 % koki kuitenkin<br />
arvioineensa raakavedenmuodostumisalueeseen liittyviä riskejä hyvin tai erittäin hyvin. Pohjavettä<br />
käyttävistä laitoksista noin 55 % oli mielestään huomioinut riskiarviossa raakavesilähteen<br />
saastumisen kemiallisesti tai mikrobien takia hyvin tai erittäin hyvin.<br />
Riskienhallintatoimet: Pohjavesialueiden pilaantumisen riskiä voidaan vähentää perustamalla<br />
vesilain mahdollistamia suoja-alueita. Nämä vedenottamokohtaiset suoja-alueet ovat<br />
ympäristölupaviranomaisen vahvistamia ja niiden tarkoituksen on turvata pohjaveden hyvä laatu<br />
vedenottamon käyttöön. Suoja-alueiden perustamiseen liittyy erilaisia määräyksiä veden laadun<br />
suojaamiseksi tai rajoituksia esim. maa-ainesten ottoon, teiden rakentamiseen ja kunnossapitoon<br />
sekä jätevesien johtamiseen 46 . Kaikkiaan suoja-alueita on kuitenkin perustettu melko vähän. Suomen<br />
noin 6 600 pohjavesialueella sijaitsee yhteensä noin 2 000 pohjavedenottamoa, joista noin 230:lle (n.<br />
45 www.ymparisto.fi-sivusto, pohjaveden laatu ja riskit, http://www.ymparisto.fi/default.aspcontentid=19325&lan=fi<br />
(vierailtu 22.5.2009)<br />
46 Gustafsson J. ym. 2006.<br />
22
11 %) on perustettu suoja-alue 47 . Pohjavesien suojelusuunnitelmat ovatkin muodostuneet<br />
yleisemmäksi pohjavesien suojelukäytännöksi.<br />
Pohjavesien suojelusuunnitelma on asiantuntijoiden laatima selvitys ja ohje, jonka avulla pyritään<br />
turvaamaan pohjavesivarojen säilyminen käyttökelpoisina rajoittamatta kuitenkaan tarpeettomasti<br />
muita maankäyttömuotoja. Huomattavaa on, että pohjavesien suojelusuunnitelmat eivät perustu<br />
mihinkään lakiin. Niitä onkin kritisoitu siitä, että niiden laatimiskriteerit, sisältövaatimukset,<br />
laatimismenettely ja oikeusvaikutukset ovat epäselvät 48 . Tämän vuoksi ne ovat ongelmallisia<br />
erityisesti maanomistajien oikeusaseman kannalta.<br />
Pohjavesialueen suojelusuunnitelma sisältää yleensä seuraavat pääkohdat:<br />
1. Hydrogeologiset selvitykset ja tutkimukset<br />
2. Vedenottamo- ja suoja-alueiden määrittely<br />
3. Riskitekijöiden kartoitus ja riskinarviointi<br />
4. Toimenpidesuositukset riskien vähentämiseksi<br />
5. Toimenpiteet vahinkotapauksissa<br />
Pohjavesialueiden suojelusuunnitelman toteutuksessa alueellisten ympäristökeskusten, kuntien,<br />
vesihuoltolaitosten ja muiden vedenottajien sekä alueen toiminnanharjoittajien kiinteä<br />
yhteistoiminta on erityisen tärkeää. Suojelusuunnitelmat pyritään huomioimaan maankäytön<br />
suunnittelussa sekä esimerkiksi erilaisia pohjaveden muodostumisaluetta koskevia lupahakemuksia ja<br />
ilmoituksia koskevassa viranomaiskäsittelyssä.<br />
Rintala ja kumppanit 49 tutkivat pohjavesien suojelusuunnitelmia selvityksessään. He totesivat, että<br />
suojelusuunnitelmien sisältö ja laajuus vaihtelivat huomattavasti pohjavesialueen, suunnitelman<br />
tilaajien ja laatijan mukaan. Osa suunnitelmista oli tiedoiltaan vanhentuneita. He havaitsivat myös,<br />
että viime aikoina yleistyneen käytännön mukaan suojelusuunnitelma käsittää kaikki kunnan<br />
pohjavesialueet tai mahdollisesti useamman kunnan pohjavesialueet. Suojelusuunnitelmia on<br />
ensisijaisesti laadittu I-luokan pohjavesialueille, jotka ovat yhteisvedenhankintakäytössä. Tapauksissa,<br />
joissa suunnitelma on tehty kaikille kunnan pohjavesialueille tai yhtenäiselle harjujaksolle, on usein<br />
myös II- ja III-luokan pohjavesialueet otettu mukaan.<br />
Taulukossa 1 on esitetty pohjavesien suojelusuunnitelmien nykytilan avainluvut. Ensimmäisen luokan<br />
pohjavesialuille on luonnollisesti tehty eniten suojelusuunnitelmia (30 % alueista katettu).<br />
Ympäristöhallinnon alustavasti määrittelemästä noin 560 riskipohjavesialueesta on<br />
suojelusuunnitelma tehty 320 alueelle (n. 57 %) 50 .<br />
47 Orvonmaa 2008.<br />
48 Hallituksen esitys Eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi 28.1.2009<br />
49 Rintala ym. 2007<br />
50 Rintala ym. 2007.<br />
23
Taulukko 1. Pohjavesien suojelusuunnitelmien nykytilan avainluvut.<br />
Pohjavesien suojelusuunnitelmat (kpl)<br />
Suunnitelmien kattamat pohjavesialueet (kpl)<br />
260 940<br />
Suojelusuunnitelmien kattavuus<br />
I-luokan pv- alueet II-luokan pv- alueet III-luokan pv- alueet Riskipohjavesialueet<br />
660 kpl 190 kpl 80 kpl 320 kpl<br />
30 % 13 % 3 % 57 %<br />
5.1.3 Pintavesi<br />
Pintavesien käyttämisessä talousveden raakavetenä ovat usein ongelmana veden fysikaaliskemialliset<br />
ominaisuudet (mm. humus, väri, pH) sekä pintavesien alttius likaantumiselle. Hygieniariskejä<br />
aiheuttavat muun muassa yläjuoksulla sijaitsevat jätevedenpuhdistamot ja karjatalous. Myös<br />
mahdollisesti rehevöitymisen, sinilevien, torjunta-aineiden, onnettomuuksien sekä virtaamien ja<br />
veden saatavuuden vuodenaikaisvaihteluiden vaikutukset veden käsittelyyn on huomioitava. Yleisesti<br />
ottaen Suomessa vesihuollon raakavesilähteenä käytettävät pintavedet ovat edellä mainituista<br />
seikoista huolimatta hyvälaatuisia<br />
Riskienhallinnan vastuu: Pintavesilähteen vedenlaadun suojelussa vastuut jakautuvat laajasti<br />
vastaavalla tavalla kuin pohjaveden laadun suojelussa. Yleisesti ottaen selkeää vastuutahoa ei ole,<br />
vaan pintavesien laadun suojelu tapahtuu muun toiminnan ohella muun muassa<br />
ympäristönsuojelulain yleisen pilaamiskiellon puitteissa. Pintaveden laatua uhkaavat erilaiset<br />
ihmisten toiminnot, joiden ohjaajana ja säätelijänä erilaiset ja eritasoiset viranomaiset toimivat.<br />
Näiden toimien vastuut ovat muun muassa kunnan maankäytön suunnittelussa ja kaavoituksessa, eri<br />
tasojen ympäristölupien ja muun toiminnan harjoittamisen lupien myöntämisessä. Luonnollisesti<br />
myös alueella asuvilla ihmisillä ja toiminnanharjoittajilla on vaikutuksensa vedenlaadun suojeluun.<br />
Pintavettä käyttävien laitosten vastuulla on varmistua raakaveden riittävästä laadusta.<br />
Riskiarviointi: Pintavesilähteen talousvesikäytön riskienhallinnan osalta vesihuoltolaitoksen vastuulla<br />
on varmistaa, että sen käyttämän raakaveden laadussa ei ole sellaisia poikkeamia, jotka<br />
vaarantaisivat vedenpuhdistusprosessin toiminnan ja toimitettavan talousveden laadun. Pintaveden<br />
laadun perustason määrittää valtioneuvoston päätös 366/1994, joka asettaa laaturajat ja tarvittavat<br />
käsittelyt talousveden valmistukseen käytettävälle pintavedelle. Vesihuoltolaitoksille tehdyn kyselyn<br />
mukaan pintavettä käyttävistä laitoksista 35 % ei ole tehnyt lainkaan riskiarviointia. Niistä vastaajista,<br />
jotka ovat toteuttaneet riskinarviointia, on keskimääräistä suurempi osa käyttänyt jotain määritettyä<br />
riskiarviointimenetelmää. Kaikista pintavettä käyttävistä laitoksista noin 35 % koki arvioineensa<br />
raakavedenmuodostumisalueeseen liittyviä riskejä hyvin tai erittäin hyvin. Pintavettä käyttävistä<br />
24
laitoksista noin puolet oli mielestään huomioinut riskiarviossa raakavesilähteen saastumisen<br />
kemiallisesti tai mikrobien takia hyvin tai erittäin hyvin<br />
Riskienhallintatoimet: Esimerkiksi maankäytön suunnittelulla, erilaisten ympäristöä muuttavien<br />
toimintojen luvittamisella ja vaarallisten aineiden kuljetuksen riskienhallinnan keinoin pyritään<br />
varmistamaan, ettei raakaveden laatua vaarantavia tilanteita pääsisi syntymään. Pintavettä käyttävät<br />
vesihuoltolaitokset ovat toistaiseksi nojautuneet raakavettä koskevassa riskienhallinnassa pääasiassa<br />
raakaveden täydelliseen kemialliseen käsittelyyn ja raakaveden laadun seurantaan.<br />
5.2 Veden käsittely ja jakelu<br />
Veden käsittely ja jakelu on vesihuoltolaitosten ydintoimintaa. Riskienhallinta on selkeästi<br />
vesihuoltolaitoksen vastuulla. Seuraavassa esitellään vesihuoltolaitosten riskiarvioinnin<br />
nykytilannetta suhteessa käytettyihin menetelmiin ja laitoksen kokoon. Tulokset perustuvat<br />
vesihuoltolaitoksille suunnattuun laajan web-kyselyyn sekä asiantuntijahaastatteluihin.<br />
5.2.1 Riskiarvioinnit<br />
Kyselyn perusteella noin 73 % vastanneista vesihuoltolaitoksista on tehnyt riskinarviointia <strong>–</strong> toisaalta<br />
noin neljäsosa vastanneista indikoi että riskiarviointia ei ollut tehty lainkaan. Laitoksista, jotka eivät<br />
ole tehneet riskiarvioita, noin 65 % on vesiosuuskuntia ja veden myynnin määrä pääasiassa alle 5 000<br />
m 3 /v. Huomattavaa on kuitenkin että noin 10 % laitoksista, joissa riskienarviointia ei ole tehty, veden<br />
myynnin määrä on yli 350 000 m 3 /v. Tästä ei kuitenkaan voida suoraan päätellä ettei riskejä olisi<br />
toiminnassa lainkaan huomioitu, kuten yksi avovastaus indikoi:<br />
”Kaiken kaikkiaan erillinen riskien arviointi on jäänyt melko vähälle. Hankkeissa ja toiminnassa<br />
on riskien olemassaoloa otettu huomioon, vaikka erillistä arviointia ei ole tehtykään.”<br />
Riskinarvioinnin koetaan vesihuoltolaitoksissa muuttuvan sitä vaikeammaksi mitä pidemmälle siinä<br />
edetään. Riskien todennäköisyyden arviointi osoittautui vastausten perusteella kaikkein<br />
vaikeimmaksi. Myös häiriöiden tai vikaantumisten vaikutusten suuruuden tai laadun arviointi koettiin<br />
häiriöiden tunnistamista ja häiriöiden aiheuttajien tunnistamista vaikeammaksi.<br />
Päätoimisia riskienhallinnan vastuuhenkilöitä on alle kolmessa prosentissa vastanneista<br />
vesihuoltolaitoksista ja liki neljäsosassa laitoksista (23 %) riskienhallinta on vastuutettu nimetylle<br />
henkilölle pääasiallisten tehtävien ohella suoritettavaksi. Näin olleen yli 60 % vesihuoltolaitoksista ei<br />
ole nimettyä riskienhallinnan vastuuhenkilöä. Osuuskunnissa riskienhallinnasta vastaa usein hallitus<br />
Toisaalta riskienhallinnan sivutoimisia vastuuhenkilöitä löytyy myös joistain sellaisista<br />
vesihuoltolaitoksista, joissa riskinarviointia ei ole tehty.<br />
Riskiarviota tehtäessä vaaditaan laaja-alaista asiantuntemusta. Kaikkiaan vesihuoltolaitosten<br />
riskinarviointia on toteutettu yleisimmin organisaation sisäisesti asiantuntijaryhmän voimin (n. 50 %)<br />
sekä yksittäisen asiantuntijan voimin (n. 20 %). Lähes viidennes laitoksista on käyttänyt riskiarvion<br />
tekemiseen tai prosessin ohjaamiseen ulkopuolista tahoa.<br />
Yli puolet vastaajaorganisaatioista päivittää riskiarviointeja kolmen vuoden välein tai useammin. Noin<br />
16 % vastaajista ilmoitti, että riskiarviointi päivitetään aina muutosten yhteydessä ja noin 20 %<br />
vastaajista päivittää riskiarvioinnin kerran vuodessa tai useammin.<br />
25
Riskin aiheuttajia on huomioitu vaihtelevasti. Kyselyn vastausten mukaan veden riittävyyden riskejä<br />
aiheuttavat tekijät on selvästi parhaiten huomioitu. Myös veden toimintavarmuuteen vaikuttavat<br />
tekijät kuten automaation, sähkönsaanti tai tekninen toimintavarmuus sekä veden saastumista<br />
vedenkäsittelyssä on huomioitu yli 60 % vastauksista. Tarkempi erittely aiheuttajien huomioinnista<br />
on esitetty liitteessä 5.<br />
Monet vesihuoltolaitokset toimivat vain veden välittäjinä ja keskittyvät toimintaan vain tällä alueella<br />
ja usein kokevat ettei heillä ole tarvetta riskienarviointiin.<br />
”Eo. erheet vähäisiä, koska vedenottamolla ei minkäänlaista vedenkäsittelyä, pumpataan<br />
verkostoon puhdasta luonnonvettä.”<br />
”Olemme vain veden jakelua harjoittava vesiosuuskunta, joten kaikki vedenlaatuun, tai<br />
toimitukseen liittyvät ongelmat ja riskit kohdistuvat ensisijaisesti meille vettä toimittavaan<br />
vesilaitokseen!”<br />
Kaikista vastanneista 62 % ilmoitti, että heidän laitoksellaan on arvioitu riskejä, mutta siihen ei ole<br />
käytetty mitään erityistä menetelmää. Niistä 32 vastauksesta (n. 11 % vastanneista), jotka ilmoittivat<br />
käyttäneensä riskiarvioinnin menetelmää, tunnistettiin seuraavat menetelmät:<br />
• riskienhallintajärjestelmän mukaisia menetelmiä: WSP:n mukainen riskinarviointikehikko<br />
(n=5), HACCP (n=4), ISO22000 (n=2), yhteensä alle 4 % vastanneista laitoksista<br />
• aiheuttajien tunnistamisen kautta etenevät menetelmät: poikkeamatarkastelut (n=8),<br />
yhteensä hieman alle 3 % vastanneista laitoksista<br />
• häiriöiden tunnistamisen kautta etenevät menetelmät skenaariotyö (n=3) ja tapahtumapuut<br />
(n=2) alle 2 % vastanneista laitoksista<br />
Loput ilmoittivat käyttäneensä jotain muuta riskiarviointimenetelmää, kuten ”konsultin<br />
menetelmä”, ”hyödynnetty kokonaisvaltaisesti arvioiden omaa alan kokemusta” sekä ”hyödynnetty<br />
erilaisia viime vuosina ilmestyneitä vesihuoltolaitosten riskiarviointiin ja -hallintaan opastavia<br />
julkaisuja” 51 . Noin 16 % riskiarviointimenetelmää käyttäneistä laitoksista ei osannut nimetä<br />
käyttämäänsä menetelmää.<br />
5.2.2 Riskienhallinta<br />
Vesihuoltolaitoksista vain noin 14 % on vedenhankintaa ja jakelua turvaava systemaattinen<br />
riskinhallintajärjestelmä vesihuoltopoolin syksyllä 2008 tekemän web-kyselyn perusteella. Toisaalta<br />
tämän hankkeen yhteydessä (kevät 2009) toteutetun kyselyn mukaan valtaosassa vesihuoltolaitoksia<br />
on tunnistettu keskeisiä riskienhallintatoimia (kuva 8). Viidesosassa laitoksista riskienhallintatoimia<br />
tunnistetaan, priorisoidaan ja toteutetaan jatkuvasti.<br />
51 Pienille vesihuoltolaitoksille on julkaistu vuonna 2006 tarkistuslista haavoittuvuuden arvioimiseksi ja VVY on julkaissut<br />
vesihuoltolaitoksen tilan itsearviointimittariston vuonna 2008 (ks. luku 4.1.1).<br />
26
Kuva 8. Ovatko laitokset tunnistaneet ja toteuttaneet keskeisiä riskienhallintatoimia<br />
Niistä laitoksista, joissa riskinarviointia ei ollut tehty, yli 40 %:ssa on kuitenkin tunnistettu keskeisiä<br />
riskienhallintatoimia ja useissa jo toteutettukin niitä. Riskienhallintatoimista yleisimpiä ovat tekniset<br />
ratkaisut, joilla on alennettu järjestelmän riskejä (kuva 9). Myös muita toimenpiteitä on laajasti<br />
käytössä vesihuoltolaitoksilla. Noin puolella laitoksista on toteutettu useita toimia liittyen<br />
häiriötilanteen toiminnan suunnitteluun, varautumistoimiin ja organisaation toimintaprosessin<br />
parantamiseen. Kaikilla osa-alueilla vain 10 % vastaajista ilmoitti, ettei mitään toimia ole toteutettu.<br />
Häiriötilanteen toiminnan suunnittelu<br />
Varautumistoimet<br />
Organisaation toimintaprosessien parantaminen<br />
5 - Useita toimia toteutettu<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1 - Ei toimia toteutettu<br />
EOS<br />
Teknisiä ratkaisuja<br />
0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 % 100 %<br />
Kuva 9. Vesihuoltolaitoksilla toteutettuja riskienhallintatoimia<br />
Riskienhallinnan onnistumista arvioitaessa vesihuoltolaitoksista lähes puolet kokee osaamisensa ja<br />
onnistumisensa olevan erittäin hyvää tai hyvää riskien tunnistamisessa eli riskikartoituksessa (kuva<br />
10).<br />
27
Riskien tunnistaminen<br />
Riskien arviointi (todennäköisyys ja vaikutus)<br />
Riskiarviointien tulokset siirtyvät ohjaamaan käytännön<br />
toimintaa<br />
Häiriötilanteen toimintasuunnitelmassa erilaiset riskit<br />
on huomioitu<br />
Muutostöiden yhteydessä tehdään erillinen riskiarviointi<br />
5 - erittäin hyvä<br />
4<br />
3<br />
2<br />
1 - erittäin huono<br />
EOS<br />
Riskeistä ja varautumisesta vaihdetaan tietoa muiden<br />
toimijoiden kanssa<br />
0 % 10 % 20 % 30 % 40 % 50 % 60 % 70 % 80 % 90 %100 %<br />
Kuva 10. Vesihuoltolaitosten arvio omasta osaamisesta ja onnistumisesta riskienhallinnan eri osaalueilla.<br />
Muiden riskienhallinnan alueiden suhteen tilannetta ei koeta aivan yhtä hyväksi. Vastaajat kokevat<br />
osaamisen tason laskevan, kun edetään riskien tunnistamisesta niiden todennäköisyyden ja<br />
vaikutuksen arviointiin ja edelleen tulosten siirtämiseen käytäntöön. Vesihuoltolaitokset kokivat<br />
oman osaamisen ja onnistumisen olevan heikointa koskien muiden toimijoiden kanssa tehtävää<br />
varautumis- ja riskitiedonvaihtoa.<br />
5.2.3 Varautuminen<br />
Vesihuoltopoolin syksyn 2008 kyselyssä, joka keskittyi nimenomaan vesihuoltolaitosten<br />
varautumiseen, yli 70 % vastanneista vesihuoltolaitoksista ilmoitti, että heillä on valmiussuunnitelma<br />
tehtynä. Kriisiviestintäsuunnitelma taas löytyi noin kolmasosasta vesihuoltolaitoksia. Keväällä 2009<br />
toteutetussa kyselyssä vastaajat kokivat, että varautumistoimia on tehty melko merkittävästi ja<br />
teknisiä ratkaisuja implementoitu. Toimintaprosessien parantaminen ja häiriötilanteen toiminnan<br />
suunnittelu oli vähäisemmässä roolissa. Vesihuoltopoolin kyselyn perusteella esim.<br />
desinfiointivalmius mahdollisia veden pilaantumistilanteita varten puuttui noin kymmenesosasta<br />
vesihuoltolaitoksia. Saman kyselyn perusteella noin puolella laitoksista oli oma varavoimakone<br />
sähkökatkosten varalle. Kemikaalien saatavuus oli varmistettu yli puolessa laitoksista pitämällä<br />
kriittisiä kemikaaleja varastossa. Kriittisiä varaosia oli varastossa kolmella neljästä<br />
vesihuoltolaitoksesta.<br />
5.3 Kuluttajat ja kiinteistöt<br />
5.3.1 Valvonta ja säädöspohja<br />
Kuluttajien ja kiinteistöjen roolia vesihuollon kokonaisketjun riskienhallinnassa on tässä hankkeessa<br />
käsitelty siitä näkökulmasta, mitä riskejä kiinteistöjen vesilaitteet voivat aiheuttaa vesijärjestelmälle<br />
ja miten nykyinen säädösohjaus ja valvonta vaikuttavat näihin riskeihin. Maankäyttö- ja rakennuslaki,<br />
28
sekä sen perusteella annetut rakentamismääräykset ohjaavat kiinteistöjen vesilaitteistojen<br />
suunnittelua ja rakentamista sekä toimivat rakennusvalvontaviranomaisen työn perustana.<br />
Kunnittain vaihtelee toteuttaako tätä valvontaa esimerkiksi rakennusvalvontaviraston osasto,<br />
vesihuoltolaitos vai jokin muu viranomaistoimija. Terveydensuojeluviranomainen ei puutu<br />
vesilaitteistojen toteutukseen, mutta valvoo niiden käytön aikaista asianmukaisuutta kuluttajan<br />
käytettävissä olevan veden laadunvalvonnan kautta.<br />
Keskeisimmiksi kiinteistöjen vesilaitteita koskeviksi säädöksiksi asiantuntijapaneelissa (ks. luku 2.4)<br />
tunnistettiin Maankäyttö- ja rakennuslain (132/1999) §13, §117, §125 ja §166 sekä<br />
rakentamismääräyskokoelman D1 (Kiinteistöjen vesi- ja viemärilaitteistot) määräykset ja ohjeet 2.3.1,<br />
2.3.2, 2.3.4, 2.3.8, 2.8.3, 3.1.1, 3.2.1 ja 6.1. Kyseisten säädösten keskeiset osat on koottu liitteeseen 6.<br />
Edellä tunnistettujen D1 määräysten selkeyttä ja kehitystarpeita arvioitiin asiantuntijapaneelissa.<br />
Säädöstekstejä pidettiin kautta linjan selkeinä. Monessa käytännön tapauksessa joudutaan<br />
miettimään rajankäyntiä säädöksenmukaisuuden ja -vastaisuuden välillä, mutta asiantuntijapaneelin<br />
näkemyksen mukaan tämä on tyypillistä vaatimustenmukaisuuden arviointia eikä siinä ole koettu<br />
olevan merkittäviä säädöstekstien muotoilusta johtuvia ongelmia.<br />
Paneelikeskusteluissa korostettiin kiinteistön omistajan vastuuta. Kiinteistön omistajan vastuu tulee<br />
esiin muun muassa Maankäyttö- ja rakennuslain 119 pykälässä, jonka mukaan rakennushankkeeseen<br />
ryhtyvällä on huolehtimisvelvollisuus rakentamisen asianmukaisuudesta. Suunnittelu ja itse työ tulee<br />
suorittaa rakentamista koskevien säännösten ja määräysten sekä myönnetyn luvan mukaisesti.<br />
Hankkeeseen ryhtyvällä tai hänen edustajallaan tulee olla hankkeen vaativuus huomioon ottaen<br />
riittävät edellytykset sen toteuttamiseen sekä käytettävissään pätevä henkilöstö. Nykykäytännön<br />
mukaan korjaustöissä kunnallinen rakennusvalvonta (tai mikä organisaatio vesilaitteiston osalta<br />
tarkastuksen suorittaakaan) ei useimmiten tarkasta yksityiskohtaisesti suunnitelmia tai toteutusta<br />
vaan katsoo, että hankkeen toteuttajan nimeämä, pätevyysvaatimukset täyttävä hankkeen<br />
suunnittelija tai muu henkilö kantaa vastuun asianmukaisuudesta.<br />
Suuri osa kiinteistöjen vesilaitteita koskevista muutostöistä on rakennusluvan alaisia, mikä tarkoittaa,<br />
että suunnittelu- ja toteutusvaiheessa muutosten asianmukaisuus tarkastetaan. On tosin kiinteistön<br />
omistajan vastuulla huolehtia rakennusluvan hankkimisesta. Asiantuntijapaneelin näkemyksen<br />
mukaan näin ei kuitenkaan aina tapahdu, sillä muutostyötä ei aina mielletä luvanvaraiseksi. Aina ei<br />
nähtävästi myöskään mielletä rakentamismääräysten soveltamistarvetta.<br />
Asiantuntijapaneelin mukaan merkittäviä puutteita voi esiintyä myös vesilaitteiden kunnossapidossa.<br />
Maankäyttö- ja rakennuslaki asettaa velvollisuuden rakennuksen kunnossapidolle. Suomen<br />
rakentamismääräyskokoelman osa A4: Rakennusten käyttö- ja huolto-ohje (2000) määrittelee ko.<br />
ohjeen laatimista ja sisältöä koskevat vaatimukset. Rakennusvalvontaviranomaisen tehtävänä on<br />
tarkistaa loppukatselmuksen yhteydessä, että käyttö- ja huolto-ohje on asianmukaisesti laadittu,<br />
mutta sen käyttö jää rakennuksen omistajan omalle vastuulle eikä käytön aikaista valvontaa ole.<br />
5.3.2 Kiinteistöjen riskit ja riskienhallinta<br />
Säännösten tärkein tehtävä on antaa selkeät toimintatavat, joita noudattamalla varmistetaan että<br />
talousveden laatua ei vaaranneta. Säännösten noudattamatta jättäminen aiheuttaa riskejä. Alla (kuva<br />
29
11) on esitetty kaaviokuvana rakentamisen ja korjaustoiminnan prosessien päävaiheet, niihin<br />
kohdistuva valvonta sekä näiden suhde vesihuollon riskeihin.<br />
Kuva 11. Kaaviokuva rakentamisen ja korjaustoiminnan prosessien päävaiheista, niiden valvonnasta<br />
sekä suhteesta riskeihin<br />
Asiantuntijapaneelin näkemyksen mukaan yllä kuvatut rakentamisen ja korjaustoiminnan prosessit ja<br />
niihin kohdistuva valvonta johtavat vesilaitteiden kannalta ”varmaan toimintaan” eli hyvään<br />
riskienhallinnan tasoon, jos ne toteutetaan säännösten mukaisesti. Jos rakentamis- ja<br />
korjaustoiminnassa ei noudateta vesilaitteistoja koskevia säännöksiä eikä valvonnassa onnistuta<br />
puuttumaan epäasianmukaisuuksiin, voi vesilaitteiden käyttö johtaa riskien realisoitumiseen. On<br />
myös mahdollista, että lupaprosessien kynnyksen ylittäviä, vesilaitteisiin kohdistuvia muutostöitä<br />
toteutetaan ilman ilmoitusta viranomaisille, jolloin töiden asianmukaisuuden valvontaan ei<br />
viranomaisilla ole mahdollisuutta.<br />
Asiantuntijapaneelissa tunnistettiin useita riskejä koskien eri rakentamismääräysten laiminlyöntejä.<br />
Asiantuntijat esittivät myös arvionsa näiden riskien nykytilasta ja valvonnan mahdollisuudesta<br />
puuttua niihin. Keskustelusta koottu taulukko on esitetty kokonaisuudessaan liitteessä 8. Keskustelun<br />
johtopäätöksinä voidaan todeta:<br />
• Epäasianmukaisesti toteutetut vesilaitteistojen kytkemiset i) muista vesilähteistä vetensä<br />
saavaan laitteistoon, ii) sammutusvesilaitteistoon, iii) erityiseen vesilaitteistoon (esim.<br />
elintarvike- ja teollisuuslaitosten prosessi- ja tekniset vedet) voivat aiheuttaa merkittäviä<br />
riskejä talousveden laadulle kyseisessä kiinteistössä ja mahdollisesti laajemminkin<br />
verkostossa. Valvonta perustuu useimmissa tapauksissa normaalin rakennuslupaprosessiin,<br />
jonka ulottumattomissa ovat kiinteistöjen omistajien ilmoittamatta jättämät muutokset.<br />
• Epäasianmukaiset menettelyt i) vedenlaatua muuttavien laitteiden (mm. veden kovuutta<br />
säätävät laitteet) kytkennöissä vesilaitteistoon sekä ii) kiinteistöjen vesilaitteistojen käytön ja<br />
huollon ohjeistuksessa ja toteutuksessa voivat aiheuttaa merkittäviä riskejä talousveden<br />
laadulle kyseisessä kiinteistössä ja mahdollisesti laajemminkin verkostossa. Vastuu<br />
asianmukaisesta toiminnasta on kiinteistöjen omistajilla ja haltijoilla. Asiaa koskevaa<br />
säännöllistä viranomaisvalvontaa (rakennus- tai ympäristövalvonta) ei käytännössä ole.<br />
• Epäasianmukaisesti toteutettu i) veden takaisinimeytymisen tai haitallisten aineiden<br />
laitteistoon imeytymisen estäminen sekä ii) lämminvesilaitteiston suunnittelu ja toteutus<br />
30
voivat aiheuttaa merkittäviä riskejä talousveden laadulle kyseisessä kiinteistössä ja<br />
mahdollisesti laajemminkin verkostossa sekä esimerkiksi legionella-taudin riskin. Näiden<br />
toteutusta valvotaan rakennusvalvonnan taholta rakentamisen yhteydessä, mutta käytön<br />
aikaista valvontaa ei ole. Vanhojen kiinteistöjen osalta tilanne on pitkälti tuntematon ja<br />
oletettavasti puutteellinen.<br />
Riskien tunnistamisen lisäksi kiinteistön haltija voi tarkkailla omatoimisesti tai viranomaisten<br />
pyynnöstä veden laatua mm. viemäreiden tarkkailu, veden laatuun liittyvien tekijöiden tarkkailu (haju,<br />
maku jne.). Putkiston kunnon varmistaminen on tärkeää muun muassa hygieniariskien,<br />
verkostovuotojen vähentämisen sekä jopa vesihuoltolaitoksen verkoston paineen säilyttämisen<br />
vuoksi. Esimerkiksi Helsingissä hukkavesimäärä on suurehko ja ns. piilovuodoista jopa 50 % aiheutuu<br />
tonttijohtovuodoista 52 .<br />
5.4 WSP-kokemukset<br />
Riskinarviointi ja -hallintamenetelmänä WSP on erittäin laaja ja melko uusi. Vuonna 2004 on julkaistu<br />
raportti Suomen WSP-pilottiselvityksestä, jossa oli mukana kaksi vesihuoltolaitosta 53 . Näistä Urjalan<br />
kunnan vesihuoltolaitos edusti pientä vesihuoltolaitosta ja Nokian kaupungin vesihuoltolaitos<br />
keskisuurta. Pilottiselvityksessä keskityttiin talousvesijärjestelmän arvioimiseen, eikä WSP:n muita<br />
osia (valvonta sekä hallintajärjestelmät ja dokumentointi) käyty läpi. Sittemmin WSP:n mukaisia<br />
suunnitelmia on tehty Suomessa muutamilla muillakin vesihuoltolaitoksilla. Esimerkkinä tällaisesta<br />
on Helsingin Vesi, jossa WSP:n mukainen käsikirja otettiin käyttöön vuonna 2007. Suurta<br />
vesihuoltolaitosta edustavan Helsingin Veden kokemukset WSP:stä ovat positiivisia. Helsingin Veden<br />
WSP:n mukaista toimintaa on esitelty tarkemmin kuvassa 12.<br />
52 Suullinen tiedonanto, Juha Pitkänen, Helsingin vesi, 5.5.2009<br />
53 Molarius 2005<br />
31
Kuva 12. Helsingin Vesi ja WSP:n käyttöönottokokemuksia<br />
Haasteet WSP:n laatimisessa ja käyttöönotossa ovat Helsingin Veden kokemusten perusteella<br />
kohdistuneet erityisesti jakeluverkko-osioon, jolle on vaikeampi löytää toimintamalleja WHO:n<br />
ohjeistuksesta.<br />
5.5 Normiohjaus, yhteistyö ja tiedonjako<br />
Nykyisen lainsäädännön, ohjeistuksen ja valvonnan osalta vesihuoltolaitokset ovat kaikkein<br />
tyytyväisimpiä terveydensuojelun viranomaisohjaukseen ja valvontaan. Myös vesihuoltolaitoksia<br />
ohjaavan lainsäädännön ja muiden sitovien määräysten koettiin tukevan riskienhallintatoimia.<br />
Rakentamisen viranomaisohjaus ja valvonta, maankäytön suunnittelu, viranomaisten tai alan<br />
toimijoiden tuottama ohjeistus ja tukimateriaali koettiin vähemmän onnistuneeksi riskienhallinnan<br />
tukemisessa.<br />
Yhteistyö viranomaisten kanssa riskien hallitsemiseksi on tiivistä erityisesti kunnallisen<br />
terveydensuojelu- tai ympäristöterveydensuojeluviranomaisen kanssa (kuva 13). Selvästi vähiten<br />
yhteistyötä tehdään tiepiirien ja ratahallintokeskuksen kanssa. Yhteistyötä muiden kuin<br />
viranomaisten kanssa tehdään vähemmän. Kuluttajien sekä vesihuoltolaitteiden ja komponenttien<br />
toimittajien kanssa yhteistyötä tekee vesihuoltolaitoksista säännöllisesti noin neljännes ja<br />
32
satunnaisesti noin 35 %. Vesihuoltokemikaalien toimittajien kanssa tehdään keskimääräisesti vähiten<br />
yhteistyötä (yli 50 % vastaajista ilmoitti että yhteistyötä ei tehdä ollenkaan tai hyvin vähän 54 ). Lähes<br />
50 % vastaajaorganisaatioista ei tee tai hyvin vähäisessä muodossa tekee yhteistyötä<br />
tietojärjestelmien tai energiantoimittajien kanssa.<br />
Kunnallinen terveydensuojelu- tai<br />
ympäristöterveydensuojeluviranomainen<br />
Kunnallinen tekninen toimi<br />
Kunnallinen<br />
ympäristönsuojeluviranomainen<br />
Alueellinen ympäristökeskus<br />
Kunnallinen rakennusvalvonta<br />
Kunnallinen maankäytönsuunnittelu<br />
Pelastuslaitos<br />
Tiepiiri<br />
Ratahallintokeskus<br />
0% 20% 40% 60% 80% 100%<br />
5 erittäin paljon yhteistyötä 4 3 satunnaisesti 2 1 ei ollenkaan yhteistyötä EOS<br />
Kuva 13. Yhteistyö viranomaisten kanssa riskien hallitsemiseksi<br />
Vesihuoltolaitokset arvioivat, että riskeistä ja varautumisesta tiedottaminen omalle väelle toimii<br />
hyvin. Asukkaille ja asiakkaille tiedottaminen koettiin myös melko hyväksi. Tiedottamisen<br />
valvontaviranomaisille koettiin olevan melko hyvässä tilassa, mutta muille viranomaisille kuten<br />
pelastuslaitokselle tiedottamisessa olisi parantamisen varaa. Myös sidosryhmille kuten muille<br />
vesihuoltolaitoksille tiedottaminen arvioitiin heikoksi. Riskitiedonvaihdon osalta erityisen hyvin<br />
toimivista yhteyksistä annettiin hyvin erilaisia ja ristiriitaisia vastauksia, jonka perusteella voidaan<br />
päätellä että tiedonvaihdon onnistuminen on ollut hyvinkin erilaisista, paikallisista ratkaisuista kiinni.<br />
54 On huomattava, että pienet pohjavesilaitokset eivät välttämättä käytä merkittävissä määrin kemikaaleja toiminnassaan.<br />
33
6 Näkemyksiä vesihuollon riskienhallinnan<br />
kehittämiseksi<br />
6.1 Eri menetelmien käyttö ja käytettävyys<br />
Vesihuollon riskienhallinnan menetelmät voidaan jakaa luvussa 4 esitetyn mukaisiin yleisluokkiin:<br />
haavoittuvuuden tunnistamisen menetelmät, riskiarviointimenetelmät, sekä kokonaisvaltaiset<br />
riskienhallinnan menetelmät. Nämä eroavat paitsi laajuudessaan luokittain myös<br />
menetelmäkohtaisesti yksityiskohdissa, kuten miten riskejä tunnistetaan (aiheuttajien vaiko<br />
häiröiden kautta) ja miten näitä arviodiaan (laskennallisesti vai kvalitatiivisesti). Eroavuudet<br />
tarkoittavat käytännössä sitä, että menetelmän käyttö asettaa erilaisia vaatimuksia käyttäjälleen:<br />
ensimmäistä kertaa riskejään systemaattisesti miettivän pienen vesihuoltolaitoksen kannattaa valita<br />
menetelmä, joka ei ole raskas eikä vaadi kokemusta riskiarvioinnista. Todennäköisyyksien arviointi ja<br />
riskien laskennallinen tuottaminen vaatii yleisesti ottaen huomattavasti enemmän asiantuntemusta<br />
ja aikaa. Vaativammat menetelmät soveltuvat yleisimmin suurimmille laitoksille. Suoraan ei voida<br />
tunnistaa yhtä ainutta erityisen hyvin vesihuoltolaitoksille sopivaa tai laajasti hyödynnettyä<br />
menetelmää.<br />
Riskienhallinnan tietämyksen ja tämän arvon ymmärryksen lisäämisessä on selkeästi parannettavaa.<br />
Erityisesti pienillä talkootoimintaan perustuvilla osuuskunnilla tukea tarvitaan paljon.<br />
”Osuuskuntien talkooihmiset tarvitsisivat paljon tukea ja ohjausta näihin asioihin.<br />
Koulutuspäivien anti on yleensä aivan pintaraapaisu asioista.”<br />
Myös käsitys kokonaisuuden toiminnasta riskienarvioinnista riskienhallintaan ja koko toimitusketjun<br />
huomioimisesta tuntuu olevan monilla vastaajilla puutteellinen. Usein riskienhallintaa ja sen eri osaalueita<br />
mielletään abstraktiksi eikä tunnisteta tarvetta tehdä systemaattista käytännön työtä tukevaa<br />
riskiarviointia. Osasyyllinen tähän on varmasti riskienhallintaa kuvaavien asiakirjojen, oppaiden ja<br />
kirjallisuuden taipumus käyttää erikoissanastoa ja analysoida asioita teoreettisesti. Hyvä<br />
riskienhallintajärjestelmä perustuu itse asiassa hyvin yksinkertaisten kysymysten esittämiseen ja<br />
niiden säännölliseen toistamiseen sekä vastausten hyödyntämiseen tulevaisuuden toimintaa<br />
parantaessa. Käytännössä tämä vaatii tekijältään ennen kaikkea kykyä oppia, uteliaisuutta, kykyä<br />
ajatella ”mitä jos” ja uskallusta kyseenalaistaa toimintoja, joita on ”aina ennenkin tehty näin”.<br />
Menetelmää tärkeämpää on varmistaa oikea asenne: halu vähentää riskejä (koska ovat<br />
toteutuessaan kalliitta, aiheuttavat paljon työtä ja voivat aiheuttaa vakavia terveysvaikutuksia).<br />
Riskikartoituksessa tunnistetaan mahdolliset viat ja häiriöt. Riskikartoitus on aina ensimmäinen askel<br />
riskiarvioinnissa. Riskikartoitus on siitä mainio, että tätä voidaan aina täydentää mitä enemmän<br />
riskitietoisuutta ja osaamista toimijalle kasvaa. Riskikartoituksessa voidaan hyödyntää olemassa<br />
olevia riskilistoja, joita käymällä läpi periaatteessa arvioidaan “voiko tämä tapahtua meillä”.<br />
Esimerkiksi vesihuoltolaitosten itsearviointimittaristo soveltuu riskien tunnistamisen kehikoksi. Lista<br />
34
kattaa merkittävimmät riskien aiheuttajat ja se voi toimia hyvänä lähtökohtana vesihuoltolaitoksen<br />
riskienarvioinnissa. Myös ympäristöopas 128:n 55 liite 2: ”Pienen vesihuoltolaitoksen tarkistuslista<br />
haavoittuvuuden arvioimiseksi” soveltuu hyvin lähtökohdaksi ja tähän kannattaa tutustua<br />
kokonaisuudessaan. Listassa on kuitenkin yli 70 kysymystä <strong>–</strong> mikäli tämä tuntuu liian raskaalta<br />
esimerkiksi pienen vesiosuuskunnan toteutettavaksi, tätä voidaan esimerkiksi käydä läpi vaiheittain<br />
taikka tunnistaa tärkeimmät kysymykset ja keskittyä niihin Liitteessä 9 on esitetty hankkeen<br />
työpajassa priorisoidut kysymykset.<br />
Riskiarviointimenetelmää valitessa kannattaa käyttää menetelmää, joka tuntuu luontevammalta.<br />
Todennäköisyyksien arvioinnissa työtä helpottaa hyvin luotu asteikko ja todennäköisyyksien<br />
luokittelu. Esimerkiksi asteikot ”harvemmin kuin kerran sadassa vuodessa”.. “kerran vuodessa” taikka<br />
kvalitatiiviset asteikot kuten “hyvin harvoin” - “harvoin” - “usein” - “erittäin usein” toimivat<br />
tapahtumataajuuksien arviointiin. Kvalitatiivinen asteikko kannattaa kuitenkin aina sitoa jollain<br />
tavalla tunnettuihin tapahtumafrekvensseihin. Näin voidaan lähestyä vesihuoltolaitosten<br />
vaikeammaksi arvioitua osa-aluetta hieman kevyemmin.<br />
Niissä laitoksissa missä on riskienhallintajärjestelmä (14 % laitoksista), tärkeä kysymys on palveleeko<br />
se tarkoitustaan. Jotta järjestelmä tukisi jatkuvaa parantamista, sen tulee varmistaa että:<br />
a) systemaattisesti tunnistetaan uusiakin riskejä<br />
b) toiminnan muutokset huomioidaan ja niiden pohjalta päivitetään riskiarviointia<br />
c) riskien priorisointia tuetaan selkeästi<br />
d) suojatoimien ja varautumisen keinoja voidaan tunnistaa, arvioida ja toteuttaa<br />
systemaattisesti<br />
Mikäli yllä olevat ehdot täyttyvät, riskienhallinta voidaan arvioida olevan hyvällä mallilla. Esimerkkejä<br />
vastaavista vesihuoltolaitoksista löytyy Suomessa. Toisaalta niissä vesihuoltolaitoksissa missä vastaus<br />
joihinkin yllämainituista asioista näyttäisi olevan ”ei”, riskienhallintajärjestelmää tulisi edelleen<br />
kehittää.<br />
Taulukossa 3 on esitetty yhteenvetomaisesti riskienhallinta-, riskiarviointi- ja<br />
riskikartoitusmentelmien ominaisuuksia.<br />
55 Vikman ja Arosilta 2006.<br />
35
Taulukko 3. Riskienhallinnan yleisluokkien ominaisuuksien yhteenveto<br />
Menetelmät<br />
Riskikartoitus,<br />
eli haavoittuvuuden<br />
tunnistamisen<br />
menetelmät<br />
Riskiarviointimenetelmät<br />
(mm. HAZOP,<br />
HAZSCAN)<br />
Kokonaisvaltaiset<br />
riskienhallinnan<br />
menetelmät<br />
(mm. WSP,<br />
ISO22000/310<br />
00, HACCP)<br />
Todennäköisyyksien<br />
ja seurausten<br />
käsittely<br />
Ei sisällä todennäköisyyksien<br />
eikä<br />
seurausten<br />
arviointeja.<br />
Sisältää useimmiten<br />
todennäköisyyksien<br />
arviointia.<br />
Haastavimmat<br />
menetelmät<br />
sisältävät<br />
yksitysikohtaisten<br />
vikojen<br />
tunnistamista ja<br />
toden-näköisyyksien<br />
arviointia. Voidaan<br />
räätälöidaä<br />
kevyemmäksi.<br />
Sisältää usein sekä<br />
toden-näköisyyksien<br />
ja seurauksien<br />
arvioinnin. Näihin<br />
voidaan käyttää<br />
erilaisia riskiarviontimenetelmiä.<br />
Toteutuksen<br />
resurssi- ja<br />
osaamistarve<br />
Pienehkö<br />
osaamis- ja<br />
resurssitarve.<br />
Valmiita<br />
tarkastuslistoja<br />
on olemassa.<br />
Melko suuri<br />
resurssi- ja<br />
osaamistarve<br />
Verrattavissa<br />
laatujärjestelmään.<br />
Käynnistämisvaiheen<br />
osaamis- ja<br />
resurssitarpeet<br />
korkeat.<br />
Jatkuva<br />
ylläpito vaatii<br />
säännöllistä<br />
toimintaa.<br />
Riskienhallinnan eri<br />
vaiheiden kattavuus<br />
Kattaa vaarojen<br />
tunnistamisista ja<br />
niiden ymmärtämistä.<br />
Antaa eväitä<br />
suojaustoimepiteiden<br />
ja varautumisen<br />
suunnittelulle. Ei tue<br />
riskien suuruuden<br />
arviointia eikä<br />
sellaisenaan tue<br />
riskiehallintatoimien<br />
priorisointia.<br />
Kattaa vaarojen<br />
tunnistamisen ja<br />
arvioinnin. Antaa<br />
tuloksia, joita<br />
hyödyntämällä<br />
voidaan edetä<br />
riskienhallintajärjestelmään.<br />
Kattaa kaikki<br />
riskienhallinan vaiheet<br />
sekä synnyttää<br />
riskienhallinnan<br />
järjestelmän. Antaa<br />
kehikon<br />
riskienhallintakeinojen<br />
tunnistamiselle,<br />
priorisoinnille ja<br />
riskienhallintaekinojen<br />
valinnalle ja<br />
toteutukselle. Tukee<br />
jatkuvaa kehittymistä.<br />
Vahvuudet/<br />
heikkoudet<br />
+ Kevyitä<br />
menetelmiä<br />
pienempien<br />
laitosten<br />
käytettäväksi<br />
- Tarkastelusta ei<br />
itsestään ole<br />
hyötyä, ellei tätä<br />
sidota<br />
riskienhallintaan.<br />
+ Riskien<br />
arviointiin<br />
keskittyminen ja<br />
systemaattisesti<br />
tukee<br />
riskienhallintakeinojen<br />
tarpeen<br />
priorisointia.<br />
- Voivat olla liian<br />
raskaita pienille<br />
laitoksille.<br />
- Usein vaativat<br />
erityisosaamista<br />
tai kokemusta<br />
riskiarvioinnista.<br />
+ Luo<br />
kokonaisvaltiasen<br />
järjestelmän, joka<br />
tukee riskien<br />
systemaattista<br />
vähentämistä,<br />
suojutumista ja<br />
varautumista.<br />
- Raskas<br />
toteuttaa,<br />
erityisesti<br />
aloitusvaiheen<br />
läpivienti vaatii<br />
systemaattista<br />
ponnistelua<br />
36
Kuten taulukosta 3 on nähtävissä, riskikartoituksesta tai riskiarvioinnista ei itsessään ole suurempaa<br />
hyötyä, ellei siitä saatuja oppeja viedä käytäntöön. On myös totta että riskienhallintaa tehdään myös<br />
ilman mittaavia järjestelmiä. Ero varsinaisen riskienhallintajärjestelmän ja esimerkiksi<br />
riskikartoituksen tulosten hyödyntämisessä kertaalleen on systematiikassa ja jatkuvuudessa sekä<br />
jatkuvan parantamisen periaatteen soveltamisessa turvallisuuden parantamiseen.<br />
6.2 Raakavesilähde ja muodostumisalue<br />
6.2.1 Riskikartoitus ja riskiarviointi<br />
Raakaveden muodostumisalueen riskien arviointi on vesihuoltolaitosten näkökulmasta hienoisesti<br />
heikompaa kuin veden käsittelyn ja jakelun. Järjestelmällisiä riskiarviointeja on toteutettu<br />
pohjavesialuekohtaisesti suoja-alueiksi ja suojelusuunnitelmien kohteiksi valituilla alueilla.<br />
Suojelusuunnitelmien toteuttamiseen kuuluu olennaisena osana riskiarvion toteuttaminen kyseiselle<br />
pohjavesialueelle. Myös suoja-alueiden muodostamisen yhteydessä tarkastellaan mahdollisia riskejä<br />
aiheuttavia toimintoja alueella. Suoja-alueiden ja suojelusuunnitelmien lisäksi raakaveden<br />
muodostumisalueiden riskejä on tarkasteltu joidenkin pohjavesilaitosten omissa arvioinneissa.<br />
Sekä pohjavedenottamoiden suoja-alueita että pohjavesialueiden suojelusuunnitelmia on toteutettu<br />
kohteissa, jotka varmuudella ovat ainakin alueellisesti merkittäviä raakavedenoton kannalta. Suojaalueiden<br />
ja suojelusuunnitelmien kohteiden valinnassa ei nähtävästi ole tehty kansallisesti<br />
yhteneväistä valintakriteeristöä. Alueellisesti ympäristökeskukset ovat tunnistaneet ja arvioineet niin<br />
kutsuttuja riskipohjavesialueita, joilla ihmistoiminnasta johtuen tai pohjavesiesiintymän tilaa<br />
koskevan tiedon perusteella ei saavuteta määrällisesti tai laadullisesti hyvää tilaa. Tunnistaminen<br />
perustuu alueellisten ympäristökeskusten asiantuntija-arvioon.<br />
Riskiarvioiden toteuttaminen pohjavesialueella on pitkälti paikallisten toimijoiden (vesihuoltolaitos,<br />
kunta sekä osittain alueellinen ympäristökeskus) aktiivisuuden varassa. Kyselyyn vastanneista<br />
pohjavettä käyttävistä laitoksista 60 % koki arvioineensa raakaveden muodostumisalueeseen liittyviä<br />
riskejä hyvin tai erittäin hyvin. Merkittävä osa pohjavettä käyttävien laitosten raakavesilähteistä on<br />
siten vielä vailla huolellista riskiarviota. Pohjavesialueiden riskiarviointi koetaan myös mittavaksi<br />
edesottamukseksi. Yhteistyö alueen viranomaisten, erityisesti alueellisen ympäristökeskuksen ja<br />
toiminnanharjoittajien kanssa raakavesilähteiden riskien hallinnassa näyttäisi olevan perusedellytys<br />
näiden riskien kattavalle huomioimiselle.<br />
Pintavettä käyttävien vesihuoltolaitosten raakaveden muodostumisalueiden vedenlaadun<br />
suojelemiseksi ei ole olemassa vastaavia menetelmiä tai käytäntöjä kuin pohjaveden suoja-alueet ja<br />
suojelusuunnitelmat. Vesienhoitosuunnitelmissa tosin asiaa käsitellään riskikohteiden määrittelyn ja<br />
toiminnanharjoittajille ehdotettujen toimien kautta. Pääosin raakaveden suojelu pilaantumisriskeiltä<br />
perustuu normaaliin pintaveden laatua uhkaavien tekijöiden säätelyyn, kuten esimerkiksi<br />
maankäytön suunnitteluun sekä eritasoisiin ympäristölupien ja muun toiminnan harjoittamisen<br />
lupien myöntämiseen. Vettä ottavan vesihuoltolaitoksen ennakoiva riskiarviointi on työkalu, jonka<br />
antamien tulosten perusteella vesihuoltolaitos voi pyrkiä vaikuttamaan edellä mainittuihin<br />
maankäytön suunnittelun ja luvituksen käytäntöihin alueella. Pintavettä käyttävien laitosten osuus,<br />
jotka olivat toteuttaneet riskiarvion, oli kyselyn mukaan noin 65 %. Kaikista pintavettä käyttävistä<br />
37
laitoksista vain 35 % koki arvioineensa raakavedenmuodostumisalueeseensa liittyviä riskejä hyvin tai<br />
erittäin hyvin. Huomattava osa pintavettä raakavetenään käyttävien laitosten raakavesilähteistä on<br />
siten edelleen vailla riskiarvioita.<br />
6.2.2 Riskienhallintatoimet<br />
Suomessa pohjavedenottamoiden suoja-alueiden sekä pohjavesien suojelusuunnitelmien kautta<br />
toteutetaan myös riskiarviointeja seuraavat riskienhallintatoimet. Pohjavedenottamoiden suojaalueet<br />
ovat oikeusvaikutteisia, ympäristölupaviranomaisen vahvistamia alueita, joilla voidaan<br />
rajoittaa pohjaveden kannalta riskialtista toimintaa suoja-alueilla. Siten kyseessä on varsin vahva ja<br />
toimiva keino pohjavesilähteen suojelemiseksi. Pohjavedenottamoiden suoja-alueita on perustettu<br />
11 %:lle Suomen noin 2000 pohjavedenottamosta.<br />
Pohjavedenottamoiden suoja-alueiden toteuttamisessa on kuitenkin puutteita. Mirjam Orvonmaa 56<br />
on tehnyt pohjavedenottamoiden suoja-alueita koskevassa tutkimuksessaan seuraavia huomioita.<br />
Pääosa suoja-aluepäätöksistä on tehty jo yli 20 vuotta sitten. Suoja-alueiden määräykset ovat vuosien<br />
saatossa tiukentuneet ja muuttuneet yksityiskohtaisemmiksi 1990-luvun jälkeen. Vanhoja suojaalueita<br />
ei ole aina rajattu hydrogeologisin perustein, vaan maanomistus- ja korvaussyistä johtuen ne<br />
on toisinaan rajattu liian suppeiksi. Pohjavedenottamoiden suoja-alueiden rajauksista 57 % sijoittui<br />
pohjavesialueen rajojen sisäpuolelle. Suoja-alueita ei ollut erikseen otettu huomioon kaavoituksessa.<br />
Pohjavettä vaarantavia riskitekijöitä oli usein sallittu sijoitettavaksi suoja-alueiden välittömään<br />
läheisyyteen ja ne saattoivat sijaita vedenottamon pohjaveden muodostumisalueella, vaikka ne eivät<br />
sijoittuneet suoja-alueelle. Lähes 50 % tapauksista oli suoja-alue jätetty kokonaan tai osittain<br />
huomioimatta kaavoituksessa tai maa-ainestenotto- ja ympäristölupia myönnettäessä. Osa suojaalueista<br />
ei ollut edes kunnan tai vedenottajan tiedossa. Maankäyttö oli muuttunut suuresti runsaalla<br />
40 % suoja-alueista. Yleisesti voidaan todeta, että kaupunkikeskuksiin sijoittuvilla suoja-alueilla oli<br />
maankäyttö muuttunut eniten. 1990-luvun puolivälin jälkeen suoja-alueita on perustettu vähemmän<br />
osittain niiden rinnalle tulleiden suojelusuunnitelmien vuoksi.<br />
Pohjavesien suojelusuunnitelmien laatimiskriteerejä, sisältövaatimuksia, laatimismenettelyä ja<br />
oikeusvaikutuksia on moitittu epäselviksi 57 . Rintala ja kumppanit 58 selvittivät pohjavesialueiden<br />
suojelusuunnitelmamenettelyn toimivuutta ja kehittämistarpeita ja tulivat seuraaviin johtopäätöksiin.<br />
Suomessa käytössä oleva suojelusuunnitelmamenettely on kansainvälisestikin tarkasteluna varsin<br />
edistyksellinen keino yhteistyöhön ja vapaaehtoisuuteen perustuvassa pohjaveden suojelussa ja se<br />
vastaa hyvin myös useimpiin vesipuitedirektiivin tavoitteisiin. Ongelmat kohdistuvat ensisijassa<br />
toimenpiteiden toteutusaikatauluun sekä siihen, että osa suunnitelmista on tehty puutteellisesti tai<br />
niiden tiedot ovat jo vanhentuneita. Useissa suojelusuunnitelmissa onkin merkittävää<br />
päivitystarvetta. Lisäksi suojelusuunnitelma on yhä kokonaan laatimatta runsaalta 1500 I-luokan<br />
pohjavesialueelta ja noin 240 riskipohjavesialueelta. Pohjavesialueiden suojelusuunnitelmien<br />
laatimisen vastuutaho- ja rahoitusjärjestelyt vaativat selkeyttämistä. Toistaiseksi<br />
56 Orvonmaa 2008<br />
57 mm. Hallituksen esitys eduskunnalle vesilainsäädännön uudistamiseksi 28.1.2009<br />
58 Rintala ym. 2007<br />
38
suojelusuunnitelmien laatiminen on ollut vapaaehtoista. Lisäksi on todettu, että suojelusuunnitelmat<br />
eivät perustu mihinkään lakiin ja niillä ei ole oikeusvaikutusta. Edellä kuvattujen<br />
pohjavedenottamoiden suoja-alueiden sekä pohjavesien suojelusuunnitelmien ulkopuolelle jäävien<br />
pohjavesialueita on Suomessa runsaasti. Näiden osalta ei toteuteta minkäänlaista koordinoitua<br />
riskienhallintaa. Tärkeimmäksi riskienhallintakeinoksi vesihuoltolaitoksella jää silloin usein<br />
raakaveden laaduntarkkailu.<br />
Sekä pohja- että pintavettä käyttävillä laitoksilla tärkein vedenottoa koskeva riskienhallinnan<br />
toimenpide on raakaveden laaduntarkkailu. On varmistettava, että raakaveden laatua valvotaan<br />
säännöllisesti ja että mahdollisiin laadun heikentymisiin voidaan puuttua nopeasti. Pienimmillä<br />
pohjavesilaitoksilla raakaveden laadun tarkkailu voi tapahtua niin harvoin, että ongelma havaitaan<br />
mahdollisesti vasta kuluttajien toimesta. Pintavesilaitoksilla, jotka keskimäärin ovat pohjavesilaitoksia<br />
suurempia, on lähes poikkeuksetta raakaveden heikentyneen laadun paljastava seurantajärjestelmä.<br />
Toki nämä seurantajärjestelmätkään eivät ole aukottomia.<br />
Raakavesialueiden suojelu on pitkälti vesihuoltolaitosten toimivallan ulottumattomissa. Ennakoivaa<br />
riskienhallintaa vesihuoltolaitokset voivat kuitenkin toteuttaa kartoittamalla raakavesilähteen laatua<br />
uhkaavat tekijät ja pyrkimällä vaikuttamaan näihin riskeihin muun muassa maankäytön sekä<br />
toiminnan ohjauksen ja luvituksen (mm. vaarallisten aineiden kuljetus, teollisuus, huoltoasemat jne.)<br />
kautta. Lisäksi parhaillaan käynnissä olevat vesienhoitosuunnitelmien laatiminen sekä niiden<br />
sisältämät arviot vesien tilaan vaikuttavista tekijöistä ja toimenpidesuunnitelmat voivat tuoda lisää<br />
kokonaisvaltaisuutta ja järjestelmällisyyttä raakavesilähteisiin kohdistuvien riskien hallitsemiseksi.<br />
6.2.3 Varautuminen ja viestintä<br />
Raakavesilähteiden pilaantumiseen varautuminen voidaan esittää kahdesta lähtökohdasta:<br />
pilaantumisen riittävän aikainen havaitseminen ja toimet tämän hallintaan sekä varavesilähteiden<br />
varmistaminen. Pilaantumisen riittävän aikaisessa havaitsemisessa keskeisessä roolissa olevien<br />
vesihuoltolaitosten raakaveden seurantajärjestelmissä on merkittäviä eroja riippuen laitoskoosta ja<br />
raakavesilähteestä sekä myös samantyyppisten laitosten välillä. Raakavesilähteen pilaantumisen<br />
aiheuttavan mahdollisen tapahtuman (mm. vaarallisten aineiden kuljetuksen onnettomuus,<br />
suurtulva, teollisuusonnettomuus jne.) kommunikointi viranomaisilta vesihuoltolaitoksille on myös<br />
keskeistä, mutta selkeitä menettelyjä mahdollisesti raaka-vesilähdettä uhkaavien onnettomuuksien<br />
kommunikointiin vesihuoltolaitoksille ei vaikuttaisi olevan lukuun ottamatta pohjavesialueiden suojaalueilla<br />
tapahtuvia onnettomuuksia. Kyselyvastausten perusteella arkipäiväinen kanssakäymisen taso<br />
vesihuoltolaitosten ja muiden viranomaisten välillä on yleisesti ottaen vähäistä lukuun ottamatta<br />
kuntien ympäristö-, terveys- ja teknisen toimen suuntia. Varavesilähteiden varmistamisessa useat<br />
vesihuoltolaitokset ovat toteuttaneet yhteistyötä toisten vesihuoltolaitosten kanssa.<br />
6.3 Veden käsittely ja jakelu<br />
6.3.1 Riskikartoitus ja riskiarviointi<br />
Vesihuoltolaitokset kokevat, että talousveden laatuun ja määrään liittyvien riskien tunnistamisen ja<br />
arvioinnin osalta vedenottamo sekä veden käsittely ja jakelujärjestelmä on katettu melko hyvin.<br />
39
Erityisesti vesiosuuskuntien rooli ja vastuu nousi esiin useissa kyselyn avovastauksissa, joissa<br />
korostettiin vesiosuuskuntien toiminnan olevan talkootyöhön perustuvaa toimintaa. Muutamat<br />
vastaajat kokivat, että näin riskialttiin tehtävän pitäisi olla isompien toimijoiden vastuulla.<br />
”Vesiosuuskunnat ovat pitkälti harrastelijoiden toimintaa, jossa kolmannelle sektorille on<br />
siirretty tärkeän infrastruktuurin rakentaminen ja ylläpito. Vesiosuuskuntien lisääminen<br />
tähän maahan tulisi lopettaa ja siirtää jo olemassa olevat kuntien ja kaupunkien<br />
vastuulle ja omistukseen.”<br />
Riskiarvioinnin tason kehittämisen tarvetta tunnistettiin laajalti. Toisaalta osa pienemmistä<br />
toimijoista korosti riskien vähäisyyttä heidän toiminnassaan, eivätkä nähneet tarvetta riskiarvioinnin<br />
tason nostamiselle. Neljäsosa vastanneista ei ollut tehnyt lainkaan riskiarviointia. Näistä suurin osa<br />
oli pieniä vesiosuuskuntia, mutta myös 10 % isoista laitoksista ei ollut edennyt riskiarviointiin. Tämä<br />
on sangen huolestuttava tilanne, johon vaikuttanee vahvasti asenne, että erityisesti pienillä laitoksilla<br />
ei olisi riskejä tai riskit ovat hyvin vähäisiä. Tämä pätenee erityisesti sellaisiin laitoksiin, joissa toiminta<br />
keskittyy veden jakeluun, kuten seuraavat lainaukset kyselyn vastauksista kuvaavat:<br />
”Pieni vesilaitos, ostaa veden isolta veden toimittajalta, pelkkä jakeluputkisto, riskit<br />
vähäisiä, (putkistovaurio, siihen varauduttu).”<br />
”Meidän vesiosuuskunta on pelkästään veden jakelija. Ei esimerkiksi omaa<br />
pumppaamoa. Ei myöskään jätevesien käsittelyä. Riskit näillä perusteilla suht koht<br />
vähäiset.”<br />
Riskiarvioinnin pakollisuus on kuitenkin tulevaisuudessa mahdollista, mikäli WSP-mallia tullaan<br />
soveltamaan jossain muodossa. Riskiarvioinnin tason ja siten vesihuoltovarmuuden tason nostamisen<br />
edellytyksenä on tunnistettavissa pienten vesihuoltolaitosten riskiarviointien tekemisen tukemista.<br />
”Olisi hyvä olla riskiluettelo, jonka kohdat käytäisiin vuosittain läpi ja voitaisiin arvioida<br />
toteutuminen kaikilta osin, unohtamatta jotain osa-aluetta.”<br />
Koska näitä listauksia on olemassa (kts luku 4.1) tietoisuus helpohkoista riskikartoitusmenetelmistä ja<br />
näiden käytännön hyödyistä ei näyttäisi olevan riittävää.<br />
6.3.2 Riskienhallintatoimet<br />
Riskienhallintatoimet kohdistuivat pääosin vesihuoltolaitoksen oman toiminnan hallitsemiseen sekä<br />
varautumisen kehittämiseen. Riskejä, joita syntyy vesihuoltojärjestelmän alkupäässä<br />
(raakavesilähteet) sekä loppupäässä (kuluttajat), sekä tunnistettiin että hallittiin heikoimmin.<br />
Kyselyn vastausten perusteella näyttäisi siltä, että hieman alle viidesosa laitoksista ei ole tunnistanut<br />
riskienhallintatoimia ja lähes puolessa riskienhallintatoimia ei ole toteutettu. Riskienhallintatoimien<br />
nykytilan arvioinnissa on kuitenkin huomioitava, että vesihuoltolaitokset eivät välttämättä ole<br />
tunnistaneet jokapäiväisessä työssään tekemiä toimenpiteitä riskienhallintatoimina. Toisaalta useissa<br />
avovastauksissa tunnistettiin selkeästi, että riskienhallintatoimia ei ole priorisoitu laitoksen<br />
toiminnassa:<br />
”Kyse on tärkeästä asiasta, ja liian paljon meidänkin laitoksellamme ehkäpä vain<br />
toivotaan kädet ristissä, ettei mitään tapahtuisi.”<br />
40
Edellä mainitut seikat osoittavat, että riskitietoisuus sekä järjestelmällinen riskienhallinnan toimien<br />
toteuttaminen on suurella osalla laitoksista korkeintaan tyydyttävällä tasolla. Riskienhallinnan toimia<br />
toteutetaan muun toiminnan ohella ilman tarkempaa käsitystä eri riskeistä ja niiden suuruuksista tai<br />
riskienhallinnan toimien suuntaamisesta ja keinojen valinnasta. Toki intuitioon perustuvalla<br />
toiminnalla saavutetaan usein hämmästyttävänkin hyviä tuloksia, mutta riskeihin kuuluvat<br />
kokemusperäisen tiedon ulottumattomissa olevat tapahtumat sekä yllätyksellisyydet eivät useinkaan<br />
tule käsitellyiksi ilman järjestelmällistä lähestymistapaa. Yksinkertaisimmillaan järjestelmällisyys voi<br />
perustua yksinkertaiseen tarkastuslistaan.<br />
Viimeaikaisten mittaavien ja kustannuksiltaan erittäin suurien häiriöiden jälkeen riskienhallinnan<br />
tarvetta on kuitenkin alettu paremmin tiedostaa.<br />
”Riskienhallintaan on yleiselläkin tasolla kiinnitetty huomiota vasta Nokian tapauksen<br />
jälkeen”.<br />
Varsinkin pienet vesiosuuskunnat, missä toiminta on pääasiassa ”talkootyön” varassa, näyttäisivät<br />
tarvitsevan runsaastikin apua. Vesiosuuskuntien organisoitumista koskien kyselyn kautta nousi esiin<br />
näkemys, jonka mukaan pieniä ja haavoittuvia, mutta yhteiskunnallisten häiriöiden kannalta kriittisiä<br />
laitoksia, ei saisi olla lainkaan, vaan että vaadittaisiin toimijoiden liittymistä suuremmaksi<br />
kokonaisuudeksi. Toisaalta tunnistettiin, että samaa etua ajaisi vesihuoltolaitosten<br />
toimintavarmuuden ja riskienhallinnan osaamisen viralliset vaatimukset. Näitä voisi olla vaikkapa<br />
pätevyysvaatimukset 59 taikka riskienhallintaan/varautumiseen kohdistuvat minimivaatimukset.<br />
Käytännössä tätä voisi myös edistää esimerkiksi alueellisesti tehtävällä vesihuollon riskienhallinta- tai<br />
varautumissuunnitelmalla (esimerkiksi osana kunnan valmiussuunnitelmaa). Valmius- ja<br />
varautumissuunnitelmat eivät kuitenkaan yksistään muodosta riittävää riskienhallintaa <strong>–</strong> riskejä tulisi<br />
pyrkiä systemaattisesti vähentämään ennakoivasti ja näin poistamaan häiriötilannemahdollisuuksia.<br />
Vapaaehtoisella voimien yhdistämisellä alueellisesti pienetkin vesiosuuskunnat voisivat jakaa tietoa<br />
sekä käytännön kustannuksia. Esimerkiksi ainakin muutamien vesiosuuskuntien<br />
riskienhallintajärjestelmän perustana on jo nyt yhteistyö kunnallisen tai alueelliseen suuremman<br />
toimijan kanssa. Yhteistyö voi sisältää myös yhteisen päivystysjärjestelmän luomisen.<br />
Riskienhallinnasta löytyy myös erittäin hyviä, pitkälle vietyjä järjestelmiä. Näitä on erityisesti isoilla<br />
laitoksilla.<br />
”Omassa toiminnassa käytössä WSP ja HACCP talousvesiprosessissa,<br />
jätevedenkäsittelyssä käyttöturvallisuuden hallinta, työturvallisuuteen panostetaan ja<br />
kokonaisvaltainen riskienhallinta käynnistymässä”<br />
Vesihuoltolaitoksille suunnatussa kyselyssä esiin tulleita hyviä käytännön riskienhallintatoimia on<br />
koottu seuraavaan laatikkoon. Esityksellä ei pyritä järjestelmälliseen ja kokonaisvaltaiseen parhaan<br />
toimintamallin esittelyyn, vaan kuvatut toimet ovat vain yksittäisesimerkkejä laitoksilla käytössä<br />
olevista käytännöistä.<br />
59 Nykyisin on olemassa pätevyysvaatimuksena ”vesihygieniapassi” talousveden laatuun vaikuttavien toimenpiteiden<br />
tekijöille, STM asetus 1351/2006<br />
41
Vesihuoltolaitosten edustajien esittämiä yksittäisiä esimerkkejä päivittäisestä<br />
riskienhallinnasta:<br />
- Selvitetään pohjavesialueet ja toteutetaan pohjavesialueen riskitekijöiden kartoitus. Parannetaan<br />
riskienhallintaa pohjavesialueilla. Huolehditaan valvonnasta pohjavesialueilla erityisesti<br />
rakennusaikana.<br />
- Vesihuoltolaitoksella on täyden vesimäärän varavedenottamo<br />
- Varavesijärjestelyt: varavesiyhteydet, varavedenottamot, järjestelmä vaihtoehtoiseen<br />
vedenjakeluun. Esimerkiksi: vesiosuuskunnalla on yhteinen varasyöttölinja toisen osuuskunnan<br />
kanssa ja kaksoissyöttö isoon osaan runkoverkkoa<br />
- Vesihuoltolaitoksella on tarkat tiedot verkostoista ja laitteistoista sekä niiden sijainnista.<br />
- Vesihuoltolaitoksella on varasuunnitelmat ja selkeät toimintaohjeet poikkeusoloihin, esimerkiksi<br />
laitteistot kehitetty sietämään sähkökatkoksia (automatiikka, varavoima) ja pumppaamoissa<br />
käytännön ohjeet toiminnalle häiriövalon palaessa. Varavoimaloita käytetään määräajoin.<br />
- Sähkökatkoksien ilmoitusjärjestelmä sähköyhtiöltä suoraan matkapuhelimeen<br />
- Sähkön saannin kannalta tärkeimmät kohteet listattu.<br />
- Sähkösopimuksissa huomioitu toiminnan kriittisyys; vesihuoltolaitoksen kohteiden pitäisi olla<br />
korjaustilanteessa prioriteetiltaan korkealla.<br />
- Vesihuoltolaitoksella on omassa toiminnassa käytössä WSP ja HACCP talousvesiprosessissa,<br />
jätevedenkäsittelyssä käyttöturvallisuuden hallinta. Panostetaan työturvallisuuteen ja<br />
kokonaisvaltainen riskienhallinta on käynnistymässä<br />
- Osuuskunnan hallituksen sisällä on käytössä päivystyspuhelinjärjestelmä ja pitkä yhteistyö<br />
kunnan vesihuoltolaitoksen kanssa, suunnitteilla yhteinen päivystysjärjestelmä<br />
- Vesihuoltolaitoksella on nopea tiedotusjärjestelmä, joka tavoittaa kaikki osakaskunnan jäsenet,<br />
esimerkiksi vahinko- tai huoltotiedotus tekstiviestillä kuluttajille<br />
- Käytössä on ilmoitusjärjestelmä veden laadusta asiakkailta<br />
Vesihuoltolaitostoiminnan laaduntarkkailu, tilastointi ja riskienhallinta koettiin myös jakautuvan<br />
usealle viranomaiselle ja siten vaara, että toimintoja joko valvotaan monelta suunnalta tai ei<br />
kenenkään toimesta kasvaa. Esimerkiksi vedenlaaduntarkkailun tulosten toimittaminen usealle<br />
viranomaiselle koettiin turhana. Yleisti viranomaistoiminnan toivottiin kohdistuvan tukitoimintojen<br />
kehittämiseen ja jalkauttamiseen, niin että nykyvaatimuksia täytettäisiin paremmin. Myös<br />
viranomainen voi edistää omassa valvontatoiminnassaan riskienhallinnan hyvien käytäntöjen<br />
jalkauttamista ja alueellisen tason nostamista. Esimerkkinä mainittakoon<br />
42
terveydenvalvontaviranomainen, joka aktiivisesti kohdentaa valvontansa tunnistettujen riskien<br />
hallinnan varmistamiseen sekä yhteistyössä alueen suurimman vesihuoltolaitoksen kanssa edistää<br />
alueen pienten vesiosuuskuntien tietoisuuden lisäämistä. Pienten laitosten usein talkoovoimin<br />
hoidettujen riskienhallinta ei kuitenkaan voida saada kuntoon pelkästään viranomaisohjausta ja<br />
tukea parantamalla. Mikäli laitoksen omat voimavarat eivät riitä riskienhallintaa, tulisi tarkoin harkita<br />
voidaanko riskienhallintayhteistyötä tehdä esimerkiksi talousveden toimittajan/jäteveden<br />
vastaanottavan laitoksen kanssa tai toisten pienten alueellisten toimijoiden kanssa. Näin pienempi<br />
laitos voi kohdentaa rajalliset voimavaransa tehokkaammin oman verkostonosansa riskien hallintaan.<br />
Kritiikkiä viranomaisten toimintaa kohtaan esitettiin myös. Maankäytön suunnitteluun koettiin<br />
liiankin herkästi sallivan toimintojen sijoittamista vesihuollon kannalta haavoittuvien kohteiden<br />
läheisyyteen. Esimerkkeinä mainittiin moottorikelkkareitin rakentamisen salliminen vedenottamon<br />
viereen sekä maalämpöputkiston rakentamisen salliminen vesijohtoputkien päälle.<br />
6.3.3 Varautuminen ja viestintä<br />
Varautuminen on merkittävä riskienhallintakeino, jolla vähennetään toteutuneen riskin seurauksia.<br />
Yli 70 % vesihuoltopoolin kyselyyn vastanneilla vesihuoltolaitoksilla on valmiussuunnitelma tehtynä.<br />
Varautumista onkin tämän hankkeen tulosten valossa tehty merkittävästi ja teknisiä ratkaisuja<br />
implementoitu. Vesihuoltolaitosten käytännön riskienhallinta näyttäisi siten itse asiassa olevan<br />
paremmassa mallissa, kuin mitä laitokset ehkä itse arvelevat sen olevan. Pääosassa näyttäisi olevan<br />
tekninen varautuminen järjestelmän toiminnan ylläpitoon. Toimintaprosessien ja häiriötilanteen<br />
toiminnan suunnittelu sen sijaan näyttäisi vaativan erityistä ponnistelua tason kohottamiseen.<br />
Valmisteilla oleva standardi talousveden tuotannon riskien ja häiriötilannehallinnalle tuonee<br />
yhdenmukaisuutta varautumiseen (kts luku 3.2). Standardissa käsitellään myös<br />
häiriötilanneviestintää joka tuonee parannusta nykykäytäntöön edellyttäen, että standardi otetaan<br />
käyttöön.<br />
Yksinkertaisimmillaan varautuminen tarkoittaa sitä, että on etukäteen miettinyt miten toimitaan<br />
mikäli veden laatu tai määrä ei täytä vaatimuksia. Hyväkään varautuminen tai mittavasti teknisiä<br />
toimenpiteitä ohjaava valmiussuunnitelma ei kuitenkaan yksinään riitä. Varautumisen tulee myös<br />
sallia uusien uhkakuvien integrointi suunnitelmaan suhteellisen helposti. Esimerkiksi<br />
sijaisjärjestelyjen suunnittelua talousveden saannin turvaamiselle tulisi miettiä säännöllisesti. Yksi<br />
vesihuoltotoimialan tärkeimpiä riskienhallinnan tehtäviä on varmistaa, että mikäli vahinko tapahtuu,<br />
asiasta saadaan mahdollisimman nopeasti tieto asukkaille. Hyvä esimerkki tästä on selkeä<br />
suunnitelma siitä, miten keittokehotusten nopea ja täsmällinen anto toteutetaan siten, että kaikki<br />
asukkaat ovat tästä tietoisia.<br />
Viestinnän täsmällinen suunnittelu puuttuu vielä suurelta osalta toimijoita. Varsinainen suunnitelma<br />
häiriötilanteista viestimiseen vesihuoltopoolin kyselyn perusteella olisi vain noin kolmanneksella<br />
vesihuoltolaitoksilta. Kunnallisen terveydensuojeluviranomaisen valmiussuunnittelun osana on<br />
häiriötilanteiden viestintäsuunnitelman laatiminen. Vesihuoltolaitoksen viestintäsuunnitelmassa on<br />
varmistettava tehokas tiedonkulku viranomaisten kanssa, laitoksen sisällä sekä asiakkaille.<br />
Esimerkiksi yhteydet erityisen haavoittuviin kiinteistöihin kannattaa myös etukäteen suunnitella.<br />
Terveydensuojeluviranomainen vastaa tiedotuksesta kun kyseessä on saastumisepäily tai epidemia ja<br />
43
laitos puolestaan jakeluhäiriöissä ja esteettisen laadun häiriöissä. Onnistuneella viestinnällä voidaan<br />
esimerkiksi veden saastumisesta huolimatta välttää mittaavia terveysvaikutuksia.<br />
6.4 Kuluttajat ja kiinteistöt<br />
6.4.1 Riskiarviointi<br />
Riskinarvioinnin osalta selkeästi heikoimmaksi kohdaksi talousveden toimitusketjussa<br />
vesihuoltolaitokset kokevat asiakaskiinteistöjen vesilaitteet. Samankaltainen asetelma voidaan<br />
havaita aiheuttajien tunnistamisessa: vesihuoltolaitosten näkökulmasta tekniset viat muualla<br />
järjestelmässä kuten esimerkiksi asiakaskiinteistöissä on huomioitu riskien aiheuttajista kaikkein<br />
huonoiten. Kuluttajia ja kiinteistöjä käsitellään tässä hankkeessa kiinteistöjen vesilaitteiden<br />
talousvedelle aiheuttamien riskien kautta sekä myös riskin kokijoina. Kiinteistöjen vastuulla on<br />
varmistaa, ettei heidän toiminnastaan aiheudu talousvedelle riskejä. Uudisrakentamisen riskit ovat<br />
asiantuntijapaneelin näkemyksen mukaan hyvin hallinnassa ja sen aiheuttamat riskit arvioidaan<br />
pieniksi. Suuremmissa teollisuuslaitoksissa sekä vedenlaadusta riippuvaisessa<br />
elintarviketeollisuudessa riskejä arvioidaan suhteellisen säännöllisesti osana yrityksen riskienhallintataikka<br />
laadunhallintajärjestelmää. Näissä tapauksissa riskien arviointi keskittyy pääasiassa omaan<br />
tuotantoon kohdistuviin riskeihin, mutta hyvin toteutettu kiinteistöjen vesijärjestelmien<br />
riskienhallinta vähentää myös teollisuuslaitoksen vedenjakelujärjestelmälle aiheuttamia riskejä.<br />
Seuraavassa laatikossa on kuvattu yleispiirteisesti Valion käyttämää toimintatapaa ja sen tuloksia<br />
käyttämänsä veden laadun varmistamiseksi.<br />
44
Käytännön kuvaus<br />
Valio kävi läpi 2004 sille vettä toimittavat vesihuoltolaitokset (15 laitosta) ja pyrki arvioimaan<br />
toimittajia samalla tavalla kuin muita raaka-aineen toimittajia arvioidaan. Vesi, veden laatu ja sen<br />
saatavuus ovat Valion toiminnalle erittäin kriittisiä tekijöitä, joten vesihuoltolaitokset ovat Valion<br />
keskeisiä yhteistyökumppaneita.<br />
Laitoksille lähetettiin etukäteen kysely aiheesta ja tämän jälkeen kartoitusta jatkettiin<br />
vesihuoltolaitoksilla paikan päällä. Vesihuoltolaitoksilla käytiin läpi niiden toimintaa,<br />
käsittelymenettelyjä ja laadunvarmistuksen laajuutta. Laitoksilla myös kerrottiin talousveden<br />
merkityksestä Valion tuotannossa sekä käytiin läpi odotuksia ja toiveita vesihuoltolaitosten<br />
toiminnan kehittämiseksi.<br />
Vain 2/15 vesihuoltolaitosta olisi hyväksytty Valion toimittajaksi Valion yleisten toimittajille<br />
asetettujen kriteereiden mukaan, vaikka vesihuoltolaitosten toiminta onkin kartoituksen perusteella<br />
lakien ja asetusten mukaista. Laitoksilla havaittiin olevan erittäin vaihtelevan tasoista toimintaa<br />
erityisesti tiedon saatavuuden ja asiakaslähtöisyyden suhteen. Vesihuoltolaitosten ymmärrys veteen<br />
kohdistuvan riskienhallinnan kriittisyydestä ei koettu olevan riittävällä tasolla. Havaittiin, että<br />
vaatimukset, jotka kohdistuvat vesihuoltolaitoksiin ja elintarviketeollisuuteen ovat hyvin erilaisia<br />
erityisesti liittyen maineriskiin. Selvityksen jälkeen kaikille Valion tuoretuotelaitoksille hankittiin UVlaitteet<br />
ja kloorausvalmius.<br />
Hyödyt<br />
• Lisätty tietoisuutta vesihuoltolaitoksilla elintarviketeollisuudesta ja erityisesti Valiosta<br />
asiakkaana<br />
• Saatu tietoa vesihuoltolaitosten toiminnasta, huoltovarmuuden tasosta ja vedenhankinnan<br />
riskeistä<br />
• Saatu käsitys poikkeustilanteiden hallinnasta vesihuoltolaitoksilla<br />
• Mahdollisuus tiivistää yhteistyötä ja parantaa viestintää vesihuoltolaitoksen ja veden<br />
käyttäjän välillä<br />
Vaaditut panostukset<br />
• Vedenkäyttäjän mietittävä auditointiprosessin kulku<br />
• Vesihuoltolaitoksen ja veden käyttäjän ajallinen panostus kartoitukseen<br />
• Tarkastettavat asiakirjat pitäisi olla vesihuoltolaitoksilla valmiina<br />
Vastuu kiinteistöjen vesilaitteiden toiminnasta on kiinteistön omistajalla ja haltijalla. Se ei kuitenkaan<br />
poista tosiasiaa, että vesihuoltolaitoksen toimittama talousvesi tai talousvesiverkosto voi<br />
kiinteistössä tapahtuneen virheen johdosta saastua. Vesihuoltolaitokselle kiinteistöjen<br />
potentiaalisesti aiheuttama riski tulisi riskiarvioinnissa käsitellä yhtenä oman toiminnan<br />
ulkopuolisena riskinaiheuttajana muiden joukossa. Vesihuoltolaitoksen vastuulla on siten arvioida,<br />
45
minkälaisia ja miten suuria kiinteistöjen aiheuttamat riskit ovat vesihuoltolaitoksen vesijärjestelmälle.<br />
Hankkeen työpajassa kiinteistöjen aiheuttamat riskit arvioitiin kuitenkin edustavan vähäisempää<br />
kokonaisriskiä kuin ketjun alkupään riskit. Vaikka tämä perustuu subjektiiviseen arvioon, näkemystä<br />
tukee se, että mitä aikaisemmassa vaiheessa toimitusketjua häiriö tapahtuu, sitä laajemmin se voi<br />
vaikuttaa toimintaan. Toisaalta myös verkostossa tapahtuva haveri, tai kiinteistöstä verkostoon<br />
siirtynyt haveri, on vakava. Jatkuvatoiminen veden laadun valvonta kattaa parhaimmillaankin vain<br />
muutamat verkostopisteet, joten saastunut vesi saattaa levitä laajalle jakeluverkostoon ennen kuin<br />
se havaitaan. Verkostossa tapahtunutta veden pilaantumista ei voida enää käsittelyllä korjata.<br />
Pienemmän vesiosuuskunnan kohdalla kiinteistöjen aiheuttamat riskit ovat usein erityisen hankalasti<br />
arvioitavissa. Koska riskin aiheuttaja on ulkoinen osapuoli, tätä ei aina huomioida oman toiminnan<br />
riskiarvioinnissa. Merkittäviä puutteita voi esiintyä myös kiinteistöjen vesilaitteiden kunnossapidossa<br />
ja erityisesti tämän riskin hahmottaminen on haastavaa. Riskikohteita voivat olla esimerkiksi<br />
maatalous, oman kaivon omistavat taloudet, joilla on myös kytkentä vesihuoltolaitoksen veteen,<br />
korjaamot, pienteollisuus, pesulat, huoltoasemat, uima-altaat jne. Näiden huomioiminen vaatii sekä<br />
riskialttiiden kohteiden tunnistamista omalla jakelualueellaan että näiden kohteiden riskienhallinnan<br />
tason arviointia. Tässä vesihuoltolaitosten käytännön haastetta arvioida kiinteistöjen aiheuttamaa<br />
riskiä edesauttaisi yhteistyö viranomaisten kanssa.<br />
6.4.2 Riskienhallintatoimet<br />
Yksi tärkeimmistä riskienhallintatoimista on varmistaa että kiinteistön laitteet ja asennukset ovat<br />
rakentamismääräysten mukaisia. Kiinteistön haltijan hyvänä käytäntönä olisi tarkistaa aina<br />
vesilaitteiden korjaus- taikka muutostöiden yhteydessä, tarvitaanko toimenpiteelle rakennuslupa.<br />
Lisäksi tunnistettiin haasteelliseksi alueeksi vesilaitteiden tuotteiden kelpoisuuden valvonta. Yleisesti<br />
tunnistettiin tarve varmistaa, että esimerkiksi kiinteistöjen hallintajärjestelmissä huomioitaisiin<br />
seuraavat tekijät:<br />
• Muutostöiden yhteydessä tulisi aina varmistaa tarvitaanko rakennuslupaa<br />
• Muutostöiden yhteydessä tehtävä riskinarviointi<br />
• Vesilaitteiden huoltovälin ja huoltotoiminnan laiminlyönnin huomioiminen riskin<br />
aiheuttajana<br />
• Kriittiset kohteet, joissa korjaustyöt voivat aiheuttaa riskin, tulisi tunnistaa etukäteen<br />
• Huoltokirjaa (käyttö- ja huolto-ohjetta) tulee käyttää asianmukaisesti ja tehdä merkinnät<br />
havainnoista ja korjauksista<br />
Menettelemällä näin voidaan ottaa viranomaisen asiantuntemus avuksi riskiarviointiin. Mikäli<br />
toimenpide ei vaadi rakennuslupaa, kiinteistö voi myös pyytää vesihuoltolaitosta tarkastamaan<br />
suunnitelman toimenpiteen toteuttamiselle ja/tai tehdyn työn säännöstenmukaisuutta ennen näiden<br />
käyttöönottoa. Osa vesihuoltolaitoksista tarjoaa tällaista palvelua kaikille asiakkailleen osana omaa<br />
riskienhallintaa, jolloin vesihuoltolaitoksen asiantuntemus on kiinteistöjen vesi- ja<br />
viemärisuunnittelussa ja työn toteutuksessa käytössä.<br />
Käytännössä vesihuoltolaitoksen käytettävissä olevat riskienhallintatoimet ovat:<br />
• tekniset ratkaisut jotka estävät kiinteistöstä takaisinvirtausta vesijakelujärjestelmään<br />
46
• tiedottaminen laajasti kiinteistöille heidän velvollisuuksistaan<br />
• yhteistyö viranomaisten kanssa riskikiinteistöjen havaitsemiseksi sekä kiinteistöjen<br />
opastuksen, neuvonnan ja tarkastusten järjestämiseksi<br />
Kiinteistöjen vesilaitteiden huollon tai määräajoin tapahtuvan tarkastuksen laiminlyönti voi aiheuttaa<br />
piileviä riskejä. Oleellinen riskienhallintakeino onkin tunnistaa huoltoa tarvitsevat vesilaitteistot sekä<br />
määritellä näille huoltoväli. Liitteessä 7 on asiatuntijapaneelin pohjalta esitetty ehdotus tärkeimmistä<br />
huoltotoimista, joita kiinteistö voi käyttää pohjana oman huoltotoiminnan suunnittelussa.<br />
6.4.3 Varautuminen ja viestintä<br />
Kuluttajan kannalta tärkeää on paitsi vesihuoltolaitoksen myös viranomaisten tekemät suunnitelmat<br />
tehokkaalle häiriötilannetiedottamiselle. Kiinteistöjen kohdalla näyttäisi vielä olevan puutteellista<br />
tietoisuutta siitä, miten ja koska kiinteistöjen tulisi ottaa yhteyttä vesihuoltolaitokseen mahdollisesta<br />
häiriöistä. Nokian tapahtumat ja näiden seurauksena sosiaali- ja terveysministeriön lähettämä<br />
selvityspyyntö 60 kiinteistöjen riskienhallinnan tilasta on nostanut asiasta tietoisuutta, mutta vielä<br />
lienee paljonkin parannettavaa ja tehokasta tiedonjakoa kohdejoukoille olisi suotavaa.<br />
6.5 WSP-mallin sovellettavuudesta Suomeen<br />
WSP-mallin mukaista riskienhallintajärjestelmää pidettiin Suomen pilottikokeilussa varsin<br />
raskassoutuisena. Todennäköisyyksien ja seurausten luokitteluun on WSP:ssä esitetty viisiportainen<br />
malli 61 , josta voidaan muodostaa 5x5 -matriisi vaarojen priorisointia varten. Mallin menetelmistä ei<br />
aina ole suoraa hyötyä Suomessa tehtäville riskiarvioille, sillä WSP on tarkoitettu globaaliksi malliksi,<br />
jonka soveltaminen Suomen olosuhteisiin vaatii aina paikallista sovitustyötä. WSP-ohjeistus 62<br />
kannustaakin omien priorisointimallien kehittämiseen. Näin tehtiin mm. Suomen pilottiselvityksessä<br />
osallistuneissa laitoksissa. Riskien priorisointi ilman valmista mallia asettaa kuitenkin lisähaasteita.<br />
Suurille ja keskisuurille vesihuoltolaitoksille kehitetty kansallinen priorisointimalli tai -esimerkki sekä<br />
mallipohja koko riskienhallintajärjestelmän toteuttamiseen ja ylläpitoon helpottaisi mahdollisesti<br />
Suomessakin sovellettavaksi tulevan WSP-mallin toteuttamista.<br />
Pienelle ja keskisuurelle vesihuoltolaitokselle tehdyn pilottiselvityksen tuloksena oli, etteivät HACCP<br />
menetelmän mukaisesti laaditut kriittiset valvontapisteet voi taata jaettavan talousveden<br />
turvallisuutta kyseisillä laitoksilla kaikissa olosuhteissa. Kriittiset valvontapisteet todettiin melko<br />
hyviksi kemiallisten vaaratekijöiden suhteen, mutta mikrobiologisen saastumisen aiheuttaman veden<br />
60 Sosiaali- ja terveysministeriö pyysi 14.12.2007 kuntien terveydensuojeluviranomaisia selvittämään, onko vesi-laitosten<br />
verkostoon liitetyissä asiakaskiinteistöissä käytetty sellaisia teknisiä ratkaisuja, joista voisi aiheutua terveyshaittaa. Torkkeli-<br />
Pitkäranta ja Rapala 2008<br />
61 Seuraukset: kuoleman mahdollisuus suurelle asujaimistolle; kuoleman mahdollisuus pienelle asujaimistolle; haitallinen<br />
suurelle asujaimistolle; haitallinen pienelle asujaimistolle; ei vaikutusta, ei havaittavissa<br />
Todennäköisyys: esiintyy kerran päivässä; esiintyy kerran viikossa; esiintyy kerran kuussa; esiintyy kerran vuodessa; esiintyy<br />
kerran viidessä vuodessa<br />
62 Bartram ym. 2009<br />
47
laadun heikkenemisen ennakointi ei käytössä olleilla menetelmillä nähty mahdollisena. Kaiken<br />
kaikkiaan selvityksen tekijät eivät suositelleet kriittisten valvontapisteiden määrittämistä pienille<br />
vesihuoltolaitoksille, vaan kannattivat yksinkertaisempaa tarkistuslistaa. 63<br />
WSP:n laajuus lisää paineita ulkopuolisen avun käyttöön. Kemiallista vaaraa aiheuttaa esimerkiksi<br />
maatalouden lannoitteet ja tieliikenne. Suomessa on paljon vesihuoltolaitoksia, joilta ei löydy<br />
kemian- tai mikrobiologianalan asiantuntijoita. Suomen pilottiselvityksessä WSP:n tekeminen<br />
todettiin vaativaksi <strong>–</strong> jopa asiantuntijoille. WHO suosittaakin pienille laitoksille WSP:n laadinnan<br />
avuksi teknologiakohtaisten geneeristen WSP-mallien kehittämistä tai vaihtoehtoisesti ohjeita, jotka<br />
esimerkein tukisivat paikallista WSP:n tekemistä. Toisaalta pienet vesihuoltolaitokset voisivat myös<br />
löytää hyötyä siitä, että yhdistäisivät voimansa WSP:tä laadittaessa. WHO:n WSP-dokumentissa<br />
korostetaan myös, että pienten laitosten tulisi WSP:n osalta keskittyä pääasiallisesti mikrobiologisen<br />
laadun ja erityisesti ulosteperäisten patogeenien kontrollointiin 64 . Suomessa viranomaiset voisivat<br />
kehittää vastaavan suosituksen, jossa huomioitaisiin maamme olosuhteet. WSP:n jalkauttaminen<br />
Suomessa myös pienille vesihuoltolaitoksille vaatinee panostusta kansallisella tasolla WSP-mallien<br />
ja/tai ohjeiden laatimisen sekä erilaisten neuvonta- ja opastustehtävien muodossa.<br />
6.6 Kokonaisjärjestelmän riskienhallinta<br />
Vesihuollon kokonaisjärjestelmän kannalta voidaan todeta että parhaiten hallittuja ovat<br />
vesihuoltolaitoksen toiminnasta aiheutuvat riskit. Raakavesilähteiden riskejä hallitaan laitosten osalta<br />
muun muassa vedenottamoissa, mutta raakavedenmuodostumisalueiden riskienhallinta on<br />
haastavampaa alueiden useiden toimijoiden ja yksiselitteisten vastuiden puuttumisen vuoksi.<br />
Raakaveden suhteen vesihuoltolaitoksen tärkeimpiä käytännön riskienhallintatoimia on varmistaa,<br />
että raakaveden laatu on laitoksen käsittelymenetelmään nähden riittävä ennen kuin vesi otetaan<br />
vesihuoltolaitoksen järjestelmään. Raakaveden muodostumisalueilla vesihuoltolaitos voi yhtenä<br />
sidosryhmänä osallistua suojelutoimien suunnitteluun, mutta varsinaisiin riskienhallintatoimiin sillä ei<br />
yleensä raakaveden muodostumisalueella ole toimivaltaa. Eräät laitokset ovat hankkineen<br />
pohjavesialueiden maita omistukseensa pystyäkseen paremmin hallitsemaan alueen riskejä.<br />
Kiinteistöjen veden laadulle aiheuttamat riskitekijät on huomioitu kirjavimmin. Tässä Nokian<br />
häiriötilanteen saama julkisuus on nostanut asiaa pinnalle ja parantanut tietoisuutta sekä riskien<br />
hallinnan tasoa kiinteistöissä. Vesihuoltolaitosten kannalta jakeluverkostoon liittyneistä kiinteistöistä<br />
veden laadulle aiheutuvat riskit tulisi tunnistaa ja huomioida toiminnassa laitoksilla olevien hyvin<br />
rajallisten mahdollisuuksien mukaan.<br />
Yhtään erityisen paljon käytössä olevaa riskikartoitus-, arviointi- tai hallintamenetelmää ei<br />
tunnistettu, sen sijaan suosituksia menetelmän käytölle näyttäisi olevan kysyntää pienemmissä<br />
laitoksissa. Isompien laitosten kohdalla tarve harmonisoidulle menetelmälle on ehkä marginaalista,<br />
joskin on todettavaa, että kyselyn mukaan 10 % isoista laitoksista ei ollut toteuttanut riskiarviointia.<br />
Yhteiskunnallisesta näkökulmasta tämä lienee suurin puute. Pienten laitosten kohdalla tarve<br />
63 Molarius 2004<br />
64 WSP, Luku 13 Water safety plans for small systems<br />
48
yhteiselle menetelmälle näyttäisi merkittävältä. Huomattavaa on, että vaikka viime vuosina on<br />
kehitetty muutamiakin pienen laitoksen riskientunnistamista tukevia listoja, tietoisuus näistä ei näytä<br />
olevan hyvällä tasolla. Yhden, viranomaisten suositteleman menetelmän tunnistaminen ja<br />
jalkauttaminen voisi huomattavasti parantaa tätä tilannetta. Kokonaisuuden hallinnassa on kaiken<br />
kaikkiaan tekemistä. Kyselyyn vastanneet ehdottivat monia erilaisia keinoja, joilla viranomaiset<br />
voisivat tukea mahdollisten riskienhallinnan lisävaatimusten toteuttamista. Useimmiten vastaajat<br />
ehdottivat jonkinlaisten konkreettisten riskienhallinnan dokumenttien mallin tuottamista toiminnan<br />
tueksi. Eräs vastaaja ehdotti, että viranomaisilla tulisi olla valmius ”iskuryhmään”, joka voi nopeasti<br />
toteuttaa esim. kloorauksen pienessäkin vesihuoltolaitoksessa. Toinen ehdotus oli, että<br />
varautumissuunnitelmat tai vastaavat käytäisiin läpi viranomaisten kanssa ja niihin saataisiin<br />
hyväksyntä. Tässä toisaalta voisi toiminta herkästi ajautua byrokraattiseksi.<br />
Taulukkoon 4 on koottu arvio vesihuoltojärjestelmän eri osien ja riskienhallinnan eri vaiheiden<br />
toteuttamisen tasosta. Taulukko on toteutettu asiatuntija-analyysinä perustuen kyselyn ja<br />
haastatteluiden tuloksiin. Taulukkoa tarkennettiin hankkeen työpajakeskustelujen perusteella, joissa<br />
esiin tuli työpajaan osallistuneiden viranomaisten ja toimijoiden näkökulmat tilanteesta. Tason<br />
arviointi perustuu kahden kysymyksen arviointiin: a) miten suuri osa laitoksista on kyseisen<br />
riskienhallintatoimen toteuttanut ja b) millä laatutasolla (subjektiivinen asiantuntija-arvio yleisestä<br />
laadusta perustuen hankkeen aineistoon). Hyvä taso tarkoittaa siten, että selkeä enemmistö (yli 90 %)<br />
on toteuttanut toimenpiteen (tieto kyselystä) ja sen laatu on riittävän hyvä (subjektiivinen<br />
asiantuntija-arvio). Tyydyttävä tasoa edustaa 90-70 % toteutus ja tyydyttävä laatu. Välttävää tasoa<br />
edustaa 70-50 % toteutustaso ja välttävä laatu. Huonoksi toteutustasoksi on määritelty alle 50 %<br />
kattavuus ja sekä heikko laatu. Tapauksissa, joissa kattavuuden ja laadun perusteella tehdyt arviot<br />
olivat eri, luokiteltiin riskienhallinnan taso heikommalle luokalle. Laatutaso on väistämättä<br />
subjektiivinen arvio, jota tässä edustaa paitsi vesihuoltolaitosten arvioit omasta tasostaan (kysely)<br />
myös työpajan monien viranomaisten ja yritysten näkemys sekä kiinteistöjen vesilaitteiden osalta<br />
asiantuntijapaneelin näkemykset. Lisäksi on huomioitava, että taulukko on karkea yleistys tapausten<br />
monimuotoisuudesta kunkin taulukon osan kohdalla (mm. pinta/pohjavesiesiintymät, erikokoiset<br />
vesihuoltolaitokset, erityyppiset ja -ikäiset kiinteistöt), mutta sen avulla on mahdollista saada<br />
yleiskuva vesihuollon riskienhallinnan kokonaistilanteesta Suomessa.<br />
49
Taulukko 4. Yhteenvetoarvio vesihuoltojärjestelmän eri osien ja riskienhallinnan eri vaiheiden<br />
toteuttamisen tasosta<br />
Riskienhallinnan<br />
vaihe/osa<br />
Raakavesilähde ja<br />
muodostumisalue<br />
Veden käsittely ja<br />
jakelu<br />
Kuluttajat ja kiinteistöjen<br />
vesilaitteet<br />
Riskikartoituksen ja<br />
riskiarvion<br />
toteuttaminen<br />
Pohjavesialueiden<br />
luokittelu ok.<br />
Arvioinnin (suojaalueet<br />
ja<br />
suunnitelmat)<br />
kattavuus heikko.<br />
Pintavesilähteillä<br />
riskiarvio vähäistä.<br />
Vaihtelevaa.<br />
Pienimmillä laitoksilla<br />
heikkoa.<br />
D1 soveltuva, mutta<br />
käytännössä<br />
huolto/korjaus heikkoa.<br />
Riskienhallinnan<br />
toimenpiteiden<br />
toteuttaminen<br />
Suoja-alueet ja<br />
suunnitelmat ok,<br />
kattavuus heikko.<br />
Pintavesilähteillä<br />
vähäistä. Raakaveden<br />
laadunseurannassa<br />
kehitettävää.<br />
Vaihtelevaa, usein<br />
heikohko. Pienimmillä<br />
laitoksilla heikkoa.<br />
Vanhojen kiinteistöjen<br />
vesilaitteistot ongelma.<br />
Varautuminen<br />
Ei selkeää prosessia<br />
suoja-alueen<br />
ulkopuolella,<br />
pelastusviranomaisen<br />
aktiivisuuden varassa.<br />
Kohtalainen<br />
valmiussuunnittelupeittävyys.<br />
Ei juuri varautumista<br />
(poikkeuksia mm.<br />
elintarviketeollisuudessa).<br />
Riskienhallinnan tasoa arvioidessa tulee huomioida, että johtuen riskienhallinnan toteutuksen<br />
epämuodollisuudesta vesihuoltolaitoksilla tilanne voi näyttää synkemmältä kuin mitä se<br />
todellisuudessa on. Riskienhallintaa mielletään vielä osittain erillisenä toimintona, eikä päivittäisen<br />
työn yhteydessä tehtyjä riskiarviointeja tai riskienhallintatoimia osata aina sellaisiksi tunnistaa, vaikka<br />
oman toiminnan jatkuvuuden varmistamisen kannalta näitä kysymyksiä luontaisesti alalla<br />
pohditaankin. Toisaalta on selvää, että riskitietoisuus on hyvinkin kirjava, vaihdellen aina siitä, että<br />
oman toimintaan ei mielletä kuuluvan riskejä lainkaan aina aktiiviseen riskienhallintaa osana<br />
päivittäistä työtä. Vaikka heikkoja laitoksia selkeästikin on, löytyy maastamme myös aivan<br />
erinomaisia esimerkkejä pitkälle viedystä suunnitelmallisesta riskienhallinnasta.<br />
50
7 Johtopäätökset ja kehittämistarpeet<br />
7.1 Raakavesilähde ja muodostumisalue<br />
Pohjavesi: Raakavesilähteinä käytettävien pohjavesilähteiden kansallisen tason riskikartoitus on<br />
alustavasti toteutettu pohjavesialueiden luokittelun myötä. Vaikka niiden sisältöjen ja toteutuksen<br />
taso vaihtelevat, tulisi niiden periaatteessa sisältää myös muut riskienhallinnan peruselementit:<br />
riskiarvion, riskienhallintatoimien valinnan ja suunnittelun sekä jossain määrin myös varautumisen<br />
näkökulmia. Pohjavesialuekohtainen riskienhallinnan taso perustuu pitkälti päätökseen, mille<br />
pohjavesialueille pohjavedenottamoiden suoja-alueita tai pohjavesialueiden suojelusuunnitelmia<br />
toteutetaan. Päätösten perusteella maamme pohjavesialueet jakautuvat riskienhallintamielessä<br />
karkeasti ottaen kahteen luokkaan: riskienhallintatoimien piirissä olevat ja niiden ulkopuoliset alueet.<br />
Suomessa on edelleen merkittävä määrä riskialtteiksi luokiteltuja ja I-luokan pohjavesialueita, joilla ei<br />
ole toteutettu suoja-alueita tai suojelusuunnitelmia. Tällöin kaavoituksen rooli riskienhallintatoimena<br />
kasvaa. Pohjavesialueiden suojelusuunnitelmien kehittämistarpeita tunnistettiin jo Rintalan ja<br />
kumppaneiden julkaisussa 65 . Myös suojelusuunnitelmien sisältöön, toteutukseen ja lailliseen<br />
asemaan tulisi kiinnittää huomiota.<br />
1. Kehityskohde: Pohjavedenottamoiden riskienhallintamenetelmänä pohjavesialueiden suojaalueet<br />
ja suojelusuunnitelmat ovat kohtalaisen toimivia. Pohjavesien suojasuunnitelmien ja<br />
suoja-alueiden laajentaminen erityisesti riskialtteiksi tunnistetuille pohjavesialueille olisi<br />
suotavaa. Pohjavesialueiden suojelusuunnitelmien ja suoja-alueiden laajempi toteuttaminen<br />
Ympäristöhallinnon suunnitelmien mukaisesti parantaisi huomattavasti pohjavesialueiden<br />
riskienhallintaa. Lisäksi vesienhoitosuunnitelmien tuottamaa lisätietoa tulisi hyödyntää<br />
pohjavedenottamoiden riskienhallinnassa.<br />
2. Kehityskohde: Kaavoituksessa tulisi huomioida erityisesti pohjavesialueet, jotta mahdollisia<br />
toiminnallisia riskejä voitaisiin pitkällä tähtäimellä minimoida. Jotta toiminta olisi<br />
suunnitelmallista, tälle tulisi kehittää yhteinen toimintamalli ja ohjeistus kansallisella tasolla.<br />
Pintavesi: Raakavesilähteinä käytettävien pintavesilähteiden osalta riskienhallinnan koordinointia ei<br />
tehdä. Riskienhallintataso on hyvin vaihtelevaa ja hajanaista. Siten tilanne on samankaltainen<br />
pohjavedenottamoiden suoja-alueiden ja suojelusuunnitelmien ulkopuolisten pohjavesiesiintymien<br />
kanssa. Vesihuoltopalvelujen turvaamisen kannalta on järkevää panostaa raakavesilähteen laadun<br />
riskienhallintaan. Näiden riskien hallitseminen syntypaikalla tai niiden syntymisen estäminen tullee<br />
aina monin verroin edullisemmaksi kuin varalähteiden käyttöönotto tai muiden vaihtoehtoisten<br />
ratkaisuiden kehittäminen raakavesilähteen saastuttua.<br />
3. Kehityskohde: Kevyenkin riskikartoituksen toteuttaminen vedenhankintaa palveleville<br />
raakavesilähteille ja muodostumisalueille viranomaisten ja alueen toiminnanharjoittajien<br />
yhteistyönä edesauttaisi ennaltaehkäisevien riskienhallintakeinojen tunnistamista ja<br />
65 Rintala ym. 2007<br />
51
toteuttamista. Tätä varteen olisi suotavaa luoda kansallisesti suositeltava menettelytapa<br />
käytännön työn toteuttamisen tueksi. Alueellisista viranomaisista alueellisella<br />
ympäristökeskuksella olisi tähän riittävää osaamista ja vetovastuu istuisi luontevasti heille.<br />
Tulokset tulisi myös kommunikoida kaavoittajille. Vesienhoitosuunnitelmissa tulisi ottaa<br />
tämä näkökulma huomioon ja olisi mietittävä menettelytapa, jolla vesienhoitosuunnitelmat<br />
parhaiten tukisivat vedenottoon käytettävien pintavesi-esiintymien riskienhallintaa.<br />
Sekä pinta- että pohjavettä hyödyntäville laitoksille tärkein riskienhallinnan toimenpide on<br />
käytettävän raakaveden laadunvarmistus, jotta mahdollisiin vedenkäsittelyprosessin tehokkuutta ja<br />
tuotettavan talousveden laatua uhkaaviin raakaveden laatupoikkeamiin voidaan nopeasti puuttua.<br />
Näytevälit ovat kuitenkin useissa pienten pohjavesilaitosten tapauksissa niin harvoja, että<br />
pilaantuneen veden havaitseminen tapahtuu todennäköisimmin vasta kuluttajan toimesta.<br />
Raakaveden laadun varmistaminen on siten osittain puutteellista. Käytännön riskienhallintatoimena<br />
laadunvarmistus on kuitenkin riskienhallintatoimena erittäin tärkeä ja laitoskohtaisesti tulisi miettiä<br />
miten tätä voidaan tehokkaasti kehittää.<br />
Raakavesilähteeseen kohdistuvissa riskitilanteissa keskeistä olisi varmistaa toimiva tiedonkulku<br />
pelastustoimen, terveydensuojeluviranomaisen, ympäristöviranomaisen (kunnallinen ympäristöviranomainen<br />
tai alueellinen ympäristökeskus) ja vesihuoltolaitoksen välillä, jotta kaikki keskeiset<br />
toimijat saisivat varmasti riittävät tiedot riittävän aikaisin ja häiriötilanteen hallinta olisi<br />
mahdollisimman jouhevaa.<br />
4. Kehityskohde: Toimivan järjestelmän luominen raakavesilähteen pilaantumisen<br />
ennakoimiselle ja riskienhallintatoimien käynnistämiselle edesauttaisi riskienhallinnan tason<br />
nostamista. Viranomaisille ja vesihuoltolaitoksille tulisi saada riittävän aikaisin tietoa<br />
sellaisista onnettomuuksista, joissa vettä pilaavaa ainetta on päässyt joko pintaveteen tai<br />
pohjavesialueen maastoon. Häiriötilannetoiminnan koordinoinnissa pelastustoimen rooli on<br />
usein merkittävä. Toisaalta myös alueellisella ympäristökeskuksella on merkittävää<br />
osaamista. Molempien viranomaisten panostusta tarvitaan toimivan suunnitelman<br />
luomiseksi.<br />
7.2 Veden käsittely ja jakelu<br />
Vesihuoltolaitosten ydintoimintaa koskeva riskienhallinnan taso on yleisesti parempi suurissa kuin<br />
pienissä laitoksissa, mutta taso vaihtelee voimakkaasti myös samankokoisten laitosten välillä. Myös<br />
merkittävällä osalla suuremmista laitoksista riskienhallinnan taso vaikuttaa heikolta. Vain<br />
vähemmistö keskisuurista ja pienistä laitoksista on toteuttanut riskienhallintaa järjestelmällisesti.<br />
Toisaalta on todettava, että muodollisen riskienhallinnan prosessien ja toimien puuttuessakin<br />
laitoksilla arvioidaan riskejä ja toteutetaan tarvittavia toimia muun toiminnan ohella. Toteutettuja<br />
toimia ei välttämättä mielletä riskienhallinnaksi vaan osaksi perustoimintoja <strong>–</strong> samalla tavoin kuin<br />
henkilöautomatkustaja mieltää turvavyön käytön luonnollisena tekona. Tästä johtuen alalla<br />
vaikuttaisi olevan piilevää potentiaalia riskienhallinnan tason nostamiseksi pienillä lisäpanostuksilla.<br />
5. Kehityskohde: Riskienhallinnan merkityksen viestintä ja yksinkertaisten toimintamallien<br />
tarjoaminen voisi ohjata laitoksia terävöittämään nykyisiä toimiaan ja käytäntöjään ja siten<br />
nostaa riskienhallinnan vaikuttavuutta. Viestin jalkauttamiseen tehokkain taho lienee<br />
52
vesihuoltoalan omat toimialajärjestöt, mutta myös viranomaiset voisivat omalta osaltaan<br />
edistää tätä tarkastustoiminnassaan.<br />
Riskienhallinnan ensimmäisiä vaiheita, riskikartoitusta ja riskiarviointia, on toteutettu useimmilla<br />
vesihuoltolaitoksilla. Riskiarvioita ei kuitenkaan pääosin ole tehty kovinkaan järjestelmällisesti ja<br />
myös kattavuudessa on puutteita. Riskiarviot keskittyvät etupäässä vesihuoltolaitosten ”oman<br />
järjestelmän” arviointiin, vaikka ulkoiset tekijät aiheuttavat myös merkittäviä riskejä.<br />
6. Kehityskohde: Ulkoiset uhat ovat pääosin laitoksille samankaltaiset <strong>–</strong> esimerkiksi myrskyt,<br />
tulvat, muut onnettomuudet. Näitä voitaisiin siten mallintaa keskistetysti esimerkiksi<br />
asianomaisten ministeriöiden toimesta ja tarjota tulokset laitosten käytettäväksi. Arvioiden<br />
tarkentaminen paikallisiin olosuhteisiin olisi huomattavasti helpompaa kuin arvioin<br />
tuottaminen alusta asti.<br />
Riskiarvioinnin tulosten siirtymisessä riskienhallintatoimiksi on myös puutteita. Vain vähemmistöllä<br />
laitoksista toiminta on järjestelmällistä. Useilla laitoksilla eteneminen riskienhallinnan edellistä<br />
vaiheista riskienhallintatoimien toteuttamiseen on osoittautunut haasteelliseksi. Riskiarviointi ilman<br />
riskienhallintatoimien toteuttamisen sitomista tähän vähentää huomattavasti riskiarvioinnista<br />
saatavia hyötyjä. Toisaalta tässä asiassa voi hyvinkin olla, että käytännössä laitoksilla toteutettuja<br />
toimia ei aina osata yhdistää riskiarvioon. Näin olleen tilanne voi olla arvioitua parempi.<br />
Varautumistoimenpiteitä sekä varautumis- ja valmiussuunnitelmia on vesihuoltolaitoksilla toteutettu<br />
kohtuullisesti - varsinkin verrattaessa ennakoiviin riskienhallintatoimiin. Useimmat<br />
vesihuoltolaitokset voisivat edelleen tiivistää yhteistyösuhteita viranomaisiin sekä<br />
vesihuoltojärjestelmän toiminnan kannalta kriittisiin yhteistyökumppaneihin (mm. energiayhtiöt,<br />
kemikaalien toimittajat, automaatiojärjestelmien toimittajat). Näin häiriötilanteissa toiminta olisi<br />
mahdollisimman tehokasta. Tällä hetkellä viestinnän toteuttamiseen ei vaikuttaisi olevan selkeitä ja<br />
aukottomia menettelyjä pohjavesialueiden suoja-alueita lukuun ottamatta.<br />
7. Kehityskohde: Veden laatuun ja määrään kohdistuvista häiriöistä tulisi olla toimiva ja<br />
testattu viestintäsuunnitelma. Näin voitaisiin varmistaa että esimerkiksi keittokehotukset<br />
saataisiin mahdollisimman nopeasti tiedotettua. Myös viestinnässä alueellisen<br />
terveydensuojeluviranomaisen ja vesihuoltolaitosten välillä tulisi paneutua tähän. Tehtävä<br />
soveltuisi yhdessä toteutettavaksi <strong>–</strong> mielellään alueellisella tasolla ja pelastustoimen<br />
koordinoimana.<br />
7.3 Kuluttajat ja kiinteistöt<br />
Kiinteistöjen vesilaitteistoihin liittyvät riskit on katsottu siinä määrin merkittäviksi, että on luotu<br />
vesilaitteistojen rakentamista koskevia rakentamismääräyksiä. Siten voidaan katsoa, että<br />
kiinteistöjen vesilaitteistoja koskeva riskiarviointi on toteutettu kansallisella tasolla ja se on johtanut<br />
rakentamismääräyksien laatimiseen. Riskipriorisointi on toteutettu kokoelmaan sisällytettävien<br />
määräysten valinnan myötä. Määräyksillä ja ohjeilla on pyritty estämään merkittävimpien riskien<br />
syntyminen, jolloin kyseessä on riskienhallintatoimien tunnistaminen ja ohjeistus.<br />
Rakentamismääräyskokoelman koetusta selkeydestä huolimatta paneelissa tunnistettiin muutama<br />
kehityskohde:<br />
53
- Määräyksissä 2.3.2, 2.3.4 ja 3.2.1 koettiin olevan päällekkäisyyttä, jota voisi pyrkiä<br />
selkeyttämään. Esimerkiksi kohdan 2.3.4 viittaus putkimateriaaliin nähtiin mahdollisena<br />
siirtää johonkin muuhun kohtaan<br />
- Määräykseen 2.3.4 tai johonkin toiseen määräykseen suositeltiin lisättäväksi ammattimaisten<br />
keittiöiden ja pesuloiden laitteet, joilla muutetaan veden laatua.<br />
Eri viranomaisten (terveys- ja rakennusvalvonta) toimesta tehty kiinteistöjen haltijoille kohdistettu<br />
informaatio-ohjaus velvoitteista ja hyvistä käytännöistä puolestaan vähentäisi riskiä.<br />
Kiinteistöjen vesilaitteistojen osalta riskienhallinnan periaatteet tulevat siis täytetyksi kohtuullisen<br />
hyvin säädöstasolla. Säädökset ovat myös hyvin yksityiskohtaisesti ohjaavia. Asiaa koskevan<br />
säännöstön noudattaminen johtaa riskienhallinnan hyvään tasoon. Toisaalta varsinainen vaatimus<br />
siitä, että riskejä hallittaisiin käytännössä, puuttuu. Säädökset ovat pääosin selkeitä, mutta säädösten<br />
soveltamisen kohdalla esiin nousevat pätevyyskysymykset sekä toimijoiden sitoutuminen ja<br />
kiinnostus hyviin toimintatapoihin. Selkeimmin ongelmana on riskienhallinnan käytäntö, jossa<br />
riskienhallinnan ketjun loppuunsaattamisen haasteena on määräysten noudattaminen ja valvonta<br />
vanhoissa kiinteistöissä. Viranomaisilla ei kuitenkaan nähtävästi ole resursseja toteuttaa<br />
laajamittaista valvontaa varsinkaan muutostöille taikka huollolle. Niinpä kiinteistönomistajien ja<br />
haltijoiden tietoisuuden ja omavalvonnan edistäminen lienee ainoa realistinen tapa vaikuttaa asiaan.<br />
8. Kehityskohde: Liitteessä 7 esitetyt ehdotukset voisivat muodostaa osan kiinteistöille<br />
suunnatusta ”hyvien käytäntöjen” ohjeista. Näitä voisi olla saatavilla esimeriksi kunnan taikka<br />
vaikkapa toimintajärjestöjen kautta. Tämän toteuttaminen istuisi luontevasti<br />
ympäristöhallinnolle.<br />
7.4 WSP:n soveltaminen Suomessa<br />
Mikäli WSP-malli tulee Suomessa tulevaisuudessa pakolliseksi, on huolellisesti harkittava miten<br />
suhteellisen raskas alkuperäinen lähestymistapa sovitetaan erikokoisille toimijoille sopivaksi.<br />
Vaihtoehtoina on paitsi vesihuoltolaitoksen koon huomioiminen WSP:n sisältövaatimuksissa myös<br />
vaatimuksen suuntaaminen useamman toimijan yhteistyössä tekemään WSP:n. Tämä voisi olla<br />
erityisen hyödyllistä sellaisissa tapauksissa, missä pienemmät laitokset toimivat ainoastaan<br />
vedenjakelijoina. Tällöin vedentoimittaja ja vedenjakelija voisivat yhdessä rakentaa alueellisen<br />
vesihuoltojärjestelmälle WSP-mallin mukaisen suunnitelman, toteuttaa yhdessä riskienkartoitusta,<br />
arviointia sekä jakaa riskienhallintatoimien ja varautumisen kustannuksia. Samoin voitaisiin toimia<br />
esimerkiksi useamman pienemmän pohjavesilaitoksen muodostamalla alueella. Näin esimerkiksi<br />
varautumisen toimia ja välineitä (mm. varavoima, kemikaalit) sekä vaikkapa päivystys<br />
häiriötilanteiden varalta voitaisiin keskittää.<br />
Mikäli Suomeen tulee WSP-mallin mukaisia vaatimuksia, tämä olisi oiva kohta määritellä<br />
yhteneväisesti miten vaatimuksiin tulee vastata. Olisi oleellista että erikokoisten laitosten tarpeet<br />
huomioitaisiin eikä mallista rakennettaisi liian raskasta. Sanastoon ja käytännön ohjeistukseen tulisi<br />
kiinnittää huomioita. WSP-mallin mukaisia suunnitelmia voitaisiin tehdä myös alueellisesti siten, että<br />
pienemmät laitokset voisivat joko yhdistää voimansa tai liittyä osaksi isomman laitoksen<br />
suunnitelmaa. Tämä olisi varteenotettava mahdollisuus varsinkin puhtaasti jakelulaitoksina toimivien<br />
54
laitosten kohdalla. Koska vesihuoltolaitokset ja vesiosuuskunnat ovat kuitenkin itsenäisiä<br />
liiketaloudellisia yksiköitä, viranomaiset voisivat ottaa tässä koordinoivan roolin.<br />
7.5 Yhteenveto<br />
Riittävän ja hyvälaatuisen talousveden toimittaminen on yhteiskunnan toiminnan kannalta erittäin<br />
tärkeä. Talousveden toimittamisen häiriöistä kärsii paitsi vesihuoltolaitos myös teollisuus ja muu<br />
elinkeinoelämä että yksittäinen kansalainen. Vesihuoltolaitosten riskienhallinnan parantaminen on<br />
siten kaikkien intressissä.<br />
Suomalaisen vesihuollon riskienhallinnan tila on sangen kirjava. Haastavin riskienhallintakohde on<br />
raakavesilähde. Raakavesilähteen suojelun, eli riskienhallinnan, taso on yleensä korkeampi<br />
pohjavesialueilla kuin raakavetenä toimivien pintavesilähteiden kohdalla. Toisaalta pintavettä<br />
käyttävät vesihuoltolaitokset ovat yleensä kooltaan suurempia ja vettä käsitellään rutiininomaisesti<br />
laadun varmistamiseksi ennen kuluttajalle jakoa. Pohjavesilähteistä paras riskienhallinnantaso<br />
kohdistuu pohjavesialueiden suojelusuunnitelmien tai pohjavedenottamon suoja-alueiden piirissä<br />
oleviin esiintymiin.<br />
Veden käsittelyn ja jakelun riskienhallinnan taso on vaihteleva. Muodollisia riskienhallintajärjestelmiä<br />
on luonnollisesti olemassa eniten isoissa vesihuoltolaitoksissa. Esimerkkejä löytyy sekä todella<br />
edistyksellisestä ja mittavasta riskienhallintajärjestelmästä että melko täydelliseltä<br />
tietämättömyydestä riskienhallinnan merkityksestä. Käytännön riskejä hallitsevia toimia on<br />
toteutettu vaihtelevasti sekä muodollisten riskiarvioiden että kokemusten perusteella joko<br />
vahingosta viisastuneena taikka käytännön toiminnan yhteydessä. Viimeksi mainittua toimintaa ei<br />
tosin aina mielletä riskienhallinnaksi. Näin olleen varsinainen riskienhallintataso voi olla arvioitua<br />
parempi, mutta hyväksi sitä ei voida luokitella.<br />
Menetelmällisesti katsottuna vesihuoltolaitoksille on tutuinta riskien tunnistaminen. Riskiarvioinnissa<br />
erityisesti riskien todennäköisyyksien mutta myös vaikutusten arviointi tuottaa haasteita.<br />
Suojaustoimenpiteiden tunnistaminen ja valinta riskiarvioinnin perusteella on vähiten toteutettua.<br />
Vesihuoltojärjestelmää uhkaavia tekijöitä on sen sijaan pyritty eliminoimaan ja niiden vaikutuksia<br />
pienentämään jo järjestelmien suunnittelu- ja rakennusvaiheissa tehdyin ratkaisuin. Kehittämistä<br />
löytyy myös varautumisessa ja häviötilanneviestinnässä.<br />
Kiinteistöjen vesilaitteistojen riskien hallinnalle tukevan selkänojan antavat muun muassa<br />
Maankäyttö- ja rakennuslaki sekä rakentamismääräyskokoelma D1. Merkittävimpänä haasteena ovat<br />
vanhojen kiinteistöjen vesilaitteistot ja niiden asianmukaisuudesta varmistuminen. Riskienhallinnan<br />
ulottaminen kiinteistön vesilaitteisiin olisi sangen helppo toteuttaa varmistamalla, että aina<br />
muutostöiden yhteydessä tarkastetaan oleelliset rakennusmääräykset. Myös huoltotoimenpiteiden<br />
suunnittelu riskejä huomioiden voisi huomattavasti alentaa nykyistä riskitasoa. Tämän<br />
varmistaminen on selkeästi kiinteistöjen vastuulla, mutta vesihuoltolaitos voi omassa toiminnassaan<br />
pyrkiä esimerkiksi jakamaan asiasta tietoa ja tarjoamalla neuvontaa tarpeen mukaan.<br />
55
Verrattaessa nykytilaa yleiseen vesihuollon riskienhallinnan tavoitetilaan 66 useita kehittämisen<br />
kohteita on tunnistettavissa. Keskeisemmät kehitystarpeet on nostettu esille tässä luvussa. Tämän<br />
lisäksi voidaan todeta, että alalla piilevän riskienhallinnan kehittämispotentiaalia voitaisiin hyödyntää<br />
lisäämällä tiedotusta ja ohjausta. Hankkeen tulokset viittaavat siihen, että useassa<br />
vesihuoltolaitoksissa riskiarvioita ja riskienhallintatoimia toteutetaan sekä epäjärjestelmällisesti että<br />
tiedostamatta niiden merkitystä riskienhallinnan kokonaisuuden kannalta. Tiedotuksen ja ohjauksen<br />
kautta voidaan lisätä riskienhallinnan tasoa ja vaikuttavuutta vesihuoltolaitoksissa. Tässä luvussa<br />
mainittujen kehityskohteiden lisäksi voidaan nostaa esille seuraavat konkreettiset toimenpiteet:<br />
• Riskienhallinnan esimerkkitoimintamallien kehittäminen erikokoisille laitoksille, sisältäen<br />
käytännön esimerkkejä konkreettisesta toiminnasta. Tässä Huoltovarmuuskeskus voisi<br />
tukea erityisesti riskiviestinnän ja häiriötilannetoiminnan ennakoimista.<br />
• Vesihuoltolaitosten riskienhallinnan yhteistyömallien kehittämine ja tukeminen, tuli WSP<br />
toimintatapa Suomeen tai ei. Riskienhallinnan kehittäminen vesihuoltolaitosten<br />
yhteistyössä tukee yksittäisten laitosten ponnisteluja. Erityisen hyödyllistä yhteistyö on<br />
vedentoimittaja - jakelija -yhteistyössä. Tässä MMM ja STM ovat avainasemassa.<br />
Tärkeintä menetelmävalinnassa on löytää menettelytapa, joka tukee vesihuoltolaitoksen muuta<br />
toimintaa. Mitä suurempi laitos on, sen suurempi tarve riskienhallintakokonaisuudelle. Kaiken<br />
kokoisille laitoksille olisi suotavaa käyttää systemaattista lähestymistapaa: hyvin tehty ja<br />
säännöllisesti päivitetty riskikartoitus on huomattavasti parempi ratkaisu kuin huonosti rakennettu<br />
riskienhallintajärjestelmä, joka ei tue päivittäisiä toimintoja.<br />
Tilannetta parantaisi esimerkiksi tiedottaminen siitä, mitä riskit toteutuessaan tarkoittaisivat <strong>–</strong> myös<br />
pienille vesiosuuskunnille riskin toteutuminen voi aiheuttaa mittaavia kustannuksia, häiriöitä<br />
vedentoimittamisessa ja jopa toiminnan keskeyttämistä. Vedenjakelijana toimiva laitos on pitkälti<br />
veden toimittajan riskienhallinnan varassa. Näin vedenjakelijan intressissä on varmistaa, että<br />
vedentoimittajan riskienhallinta on kunnossa sekä miten vedentoimittajan häiriötilanteita tulisi<br />
huomioida omassa toiminnassa. Huomiotta ei voida jättää myöskään verkostossa olevan veden<br />
laatua tai jakeluverkoston toimintaa uhkaavia ei-toivottuja tilanteita, kuten sähkökatkoksia, tulvia,<br />
rankkasateita, kiinteistöjen vesilaitteiden häiriöitä sekä jakeluverkoston huonoa kuntoa tai huollon<br />
laiminlyöntejä, joilla voi pahimmassa tapauksessa olla vaikutusta koko vesijärjestelmään. Näistä<br />
syntyviä riskejä jokaisen vesihuoltolaitoksen tulisi tunnistaa, arvioida ja hallita.<br />
Riskienhallinnan huolellisesta toteuttamisesta on useita hyötyjä vesihuoltolaitoksille. Yhteenvetona<br />
voidaan sanoa, että laadukas riskienhallinta johtaa:<br />
• Laitoksen vakaampaan ja ennakoidumpaan toimintaan, kun riskit on tunnistettu ja niitä<br />
hallitaan<br />
• Parempaan toimitetun talousveden laatuun ennakoinnin ansiosta vähentyneiden<br />
putkirikkojen ja muiden vastaavien tapausten vuoksi<br />
66 Muun muassa Vesihuollon erityistilanteet ja niihin varautuminen (Vikman & Arosilta 2006) -raportissa todetaan, että<br />
vesihuoltolaitosten kohdalla riskinarvioinnin ja varautumistoimenpiteiden kattavuuden tulee niiden yhteiskunnallisen<br />
erityisaseman takia olla laajempi kuin tavanomaisessa yritystoiminnassa.<br />
56
• Vähentyneisiin ennakoimattomiin tapahtumiin ja niistä aiheutuviin yllättäviin kustannuksiin<br />
• Parempiin investointeihin, kun riskiarvioinnin perusteella voidaan kohdentaa investointeja<br />
laitoksen toimintavarmuutta parantaviin kohteisiin<br />
• Yleisesti parempaan palvelutasoon<br />
Toisaalta on syytä mainita, että riskienhallintajärjestelmän käyttöönotto vaatii resursseja<br />
järjestelmän pystyttämiseen ja riskienhallintatoimien toteuttamiseen. Jatkuvassa arkipäivän työssä<br />
järjestelmä vaatii jonkin verran resursseja, mutta ei todennäköisesti lisää kokonaistyömäärää.<br />
Useimmiten systemaattinen riskienhallinta tehostaa toimintaa ja säästää kustannuksia hallitumpien<br />
prosessien ja työtapojen ansiosta. Näin olleen riskienhallintaan panostaminen on paitsi<br />
yhteiskunnallisen toimintavarmuuden varmistamista myös liiketaloudellisesti kannattavaa.<br />
Sanasto ja lyhenteet<br />
Jäännösriski = kaikkien riskienhallintatoimien jälkeen jäävä tiedostettu ja hyväksytty riski<br />
Normaaliolojen häiriötilanne tai normaaliolojen erityistilanne = poikkeuksellinen tapahtuma, jossa<br />
toimivaltaisten viranomaisten ja tarvittaessa valtionjohdon on ryhdyttävä erityistoimenpiteisiin<br />
tilanteesta selviämiseksi (esim. rankkasateet, epidemia tai pitkäaikainen sähkökatkos)<br />
Riski = määrätyn ei-toivotun tapahtuman todennäköisyyden ja sen seurauksen yhdistelmä<br />
Riskikartoitus = erilaisten ei-toivottujen tapahtumien mahdollisuuden tunnistaminen<br />
Riskiarviointi = tunnistettujen riskien tapahtumisen todennäköisyyden sekä odotettavissa olevien<br />
seurausten arviointi, jossa huomioidaan riskin aiheuttajat ja vahingon kohde<br />
Riskienhallinta = vaarojen arvioiminen, riskiä pienentävien toimenpiteiden tunnistaminen<br />
parannustoimenpiteiden valinta ja niiden toteuttaminen, vaikuttavuuden seuranta ja toimenpiteiden<br />
suunnittelu kriisitilanteisiin sekä kriisistä toipumiseen.<br />
Riskitietoisuus = toimijan tai toimijajoukon käsitys riskien olemassaolosta ja ymmärrys siitä, mitä riski<br />
tarkoittaa käytännössä<br />
Varautuminen = kaikkia ne toimet, joilla varaudutaan jäännösriskien, sekä odottamattomien riskien,<br />
realisoitumiseen, ja jonka tarkoituksena on luoda ja ylläpitää organisaation riittävä valmius<br />
normaaliolojen erityis- ja häiriötilanteiden sekä poikkeusolojen varalta<br />
Valmiussuunnittelu = normaalioloissa tapahtuva varautumisen suunnittelu, johon ovat valmiuslain<br />
nojalla velvoitettuja valtiolliset toimijat (mm. valtioneuvosto, viranomaiset, valtionyhtiöt) sekä<br />
kunnat. Yrityksissä käytetään usein jatkuvuussuunnittelu-termiä, kun puhutaan toiminnan<br />
jatkuvuuden varmistamisesta.<br />
CEN = European Committee for Standardization<br />
ISO 22000 = Elintarviketurvallisuusjärjestelmän sertifikaatti<br />
57
ISO 31000 = Risk management <strong>–</strong> Principles and guidelines (standardi valmistelussa)<br />
HACCP = Hazard Analysis and Critical Control Point<br />
HAZOP = Hazard and Operability Study, Poikkeamatarkastelu<br />
HAZSCAN = Hazardous Scenario Analysis, Vaarallisten skenaarioiden analyysi<br />
VVY = Vesi- ja viemärilaitosyhdistys<br />
WHO = World Health Organization<br />
WSP = Water Safety Plan<br />
Lähteet<br />
Bartram J, Corrales L, Davison A, Deere D, Drury D, Gordon B, Howard G, Rinehold A, Stevens M<br />
(2009). Water safety plan manual: step-by-step risk management for drinking-water suppliers, World<br />
Health Organization, Geneva.<br />
Evira 2009. HACCP-järjestelmä,<br />
http://www.evira.fi/portal/fi/elintarvikkeet/hygieniaosaaminen/tietopaketti/haccp/, (vierailtu<br />
29.5.2009)<br />
Gilbert, Y,, Raivio T., Kumpulainen A. ja Vanhanen J. (2008). Tehokasta yhteistoimintaa alueellisella<br />
riskitiedonvaihdolla, Varsinais-Suomen alueellisen riskienhallinnan parantaminen tiedonsiirtoa<br />
tehostamalla (VASARA), Ympäristöministeriön raportteja 27/2008.<br />
Gustafsson J., Kinnunen T., Kivimäki A-L. ja Suomela T. (2006) Pohjavesien suojelu - Taustaselvitys osa<br />
IV. Vesiensuojelun suuntaviivat vuoteen 2015. Suomen ympäristökeskuksen raportti 25/2006,<br />
Suomen ympäristökeskus.<br />
Isomäki, E., Valve, M., Kivimäki A-L. ja Lahti K. (2006). Pienten pohjavesilaitosten ylläpito ja valvonta,<br />
ympäristöopas, Helsinki.<br />
Meriläinen, J. (2003). Riskianalyysimenetelmät, laajennettu tiivistelmä,<br />
http://www.cs.helsinki.fi/group/turvasem/abstracts/ea1jme.pdf (vierailtu 22.5.2009)<br />
Molarius R. (2005). Water Safety Plans -pilotti. Vesi- ja viemärilaitosyhdistyksen monistesarja Nro 14.<br />
Vesi- ja viemärilaitosyhdistys, Helsinki.<br />
Orvonmaa, M. (2008). Pohjavedenottamoiden suoja-alueet, Suomen ympäristö 40/2008, Suomen<br />
ympäristökeskus (SYKE). URN:ISBN:978-952-11-3244-5, ISBN 978-952-11-3244-5 (PDF), ladattavissa:<br />
http://www.ymparisto.fi/default.aspcontentid=297433&lan=fi&clan=fi<br />
OTIF (2005). “An introduction to the basic principles of risk assessment for chapter 1.9 RID: Generic<br />
Guidelines for the calculation of Risk due to Railway Transport of Dangerous Goods”, Draft,<br />
Intergovernmental Organisation for International Carriage by Rail (OTIF)<br />
Praxiom (2009) ISO 22000 2005, Food safety standard, Translated into plain English,<br />
http://www.praxiom.com/iso-22000.htm (vierailtu 22.5.2009)<br />
58
Rintala, J., Hyvärinen V., Illmer K., Nylander E.,Pulkkinen P., Rantala P. ja Siiro P. (2007).<br />
Pohjavesialueiden suojelusuunnitelmat osana vesienhoidon järjestämistä - taustaselvitys, Suomen<br />
ympäristökeskuksen raportteja 7 / 2007, URN: ISBN:978-952-11-2621-5, ISBN:978-952-11-2621-5<br />
(PDF), ladattavissa: http://www.ymparisto.fi/default.aspcontentid=226968&lan=fi&clan=fi<br />
Silfverberg, P. (2008). Vesihuoltolaitoksen tilan itsearviointimittaristo, Vesi- ja<br />
viemärilaitosyhdistyksen monistesarja Nro 22, Maa- ja metsätalousministeriö, Kuntaliitto ja Vesi- ja<br />
viemärilaitosyhdistys, Helsinki.<br />
Torkkeli-Pitkäranta, T. ja Rapala J. (2008). Kiinteistöjen vesilaitteistojen liittäminen<br />
vesijohtoverkostoon, Yhteenveto valtakunnallisesta selvityksestä, Sosiaali- ja terveydenhuollon<br />
tuotevalvontakeskuksen julkaisuja 6:2008.<br />
Sosiaali- ja terveysministeriö (2006). Sosiaali- ja terveydenhuollon varautuminen erityistilanteisiin,<br />
sosiaali- ja terveysministeriön esitteitä 2006:5.<br />
Vikman, H. ja Arosilta A. (toim.) (2006). Vesihuollon erityistilanteet ja niihin varautuminen,<br />
ympäristöopas 128, maa- ja metsätalousministeriö, Huoltovarmuuskeskus ja Suomen<br />
ympäristökeskus, Helsinki<br />
VM (2008). It-varautumisen käsitteitä ja määritelmiä, varautumisen esitutkimus, liite 1,<br />
http://www.vm.fi/vm/fi/04_julkaisut_ja_asiakirjat/03_muut_asiakirjat/20080627Varatu/03_VARE_lii<br />
te_1_kaesitteitae_ja_maeaeritelmiae__ver_1.0_18.6.2008.pdf (vierailtu 28.4.2009)<br />
VTT (2009a). Mitä tarkoitetaan riskillä, riskianalyysillä, riskin arvioinnilla ja riskienhallinnalla,<br />
http://virtual.vtt.fi/virtual/proj3/spt/artikkeleita/art-01.pdf (vierailtu 26.3.2009)<br />
VTT (2009b). Menetelmät, http://www.vtt.fi/proj/riskianalyysit/riskianalyysit_menetelmat.jsp<br />
(vierailtu 22.5.2009)<br />
VVY (2009). Vesihuoltolaitosten kehittämisrahaston hankeyhteenveto, Vesilaitosveden<br />
elintarviketurvallisuusjärjestelmä, http://www.vvy.fi/index.phtmls=116 (vierailtu 22.5.2009)<br />
WHO (2006). Guidelines for Drinking Water Quality, Third edition, first addendum to third edition.<br />
WHO, Geneva.<br />
59
Liite 1. Hankkeen ohjausryhmän kokoonpano<br />
Jari Keinänen, sosiaali- ja terveysministeriö (ohjausryhmän puheenjohtaja)<br />
Hannu Pelttari, Huoltovarmuuskeskus<br />
Jaakko Sierla (varalla Jarmo Siekkinen), maa- ja metsätalousministeriö<br />
Riina Liikanen, Vesi- ja viemärilaitosyhdistys<br />
Kaisa Kauko, ympäristöministeriö<br />
60
Liite 2. Haastatellut tahot<br />
Organisaatio, nimi ja tehtävä<br />
Piippolan Vesi Oy, Petri Siekkinen, toimitusjohtaja<br />
Lappavesi Oy, Olli Keski-Saari, toimitusjohtaja<br />
Helsingin Vesi , Esko Hevonoja, riskienhallintapäällikkö<br />
Hämeenlinnan Seudun Vesi Oy, Timo Heinonen, toimitusjohtaja<br />
Vesiosuuskunta Suoni, Jukka Vainio, hallituksen sihteeri<br />
Helsingin Vesi , Heli Härkki, käyttöinsinööri<br />
Kuusamon kaupunki, Hannu Kesti, terveystarkastaja<br />
Porvoon kaupunki, Tiina Tiainen, terveydensuojelun johtaja<br />
Ympäristöpalvelut Helmi, Harri Heikkilä, ympäristöinsinööri<br />
Oulun lääninhallitus, Aila Halonen, ylitarkastaja<br />
Lounais-Suomen Ympäristökeskus, Jyrki Lammila, vesihuoltoinsinööri<br />
Pohjois-Savon Alueellinen ympäristökeskus, Jarmo Siekkinen, vesihuoltoinsinööri<br />
Ympäristöministeriö, Kaisa Kauko, yli-insinööri<br />
Borealis, Pentti Kela, käyttöinsinööri<br />
61
Liite 3. Työpajan osallistujat<br />
Esko Hevonoja, Helsingin Vesi<br />
Jorma Sulander, Vantaan rakennusvalvonta<br />
Jarmo Siekkinen, Pohjois-Savon ympäristökeskus<br />
Jyrki Lammila, Lounasi-Suomen ympäristökeskus<br />
Karl-Gustav Björkell, Porvoon Vesi (Vesihuoltopooli)<br />
Timo Heinonen, HS-Vesi<br />
Jorma Kaloinen, YM<br />
Riku Vahala, TKK<br />
Teppo Malm, Senaatti-kiinteistöt<br />
Aila Halonen, Oulun Lääninhallitus<br />
Erja-Riitta Tarhanen, Etelä-Suomen lääninhallitus<br />
Kirsti Lahti, Vantaanjoen ja Helsingin seudun vesiensuojeluyhdistys<br />
Osmo Seppälä, Vesi- ja viemärilaitosyhdistys<br />
Kaisa Kauko, YM<br />
62
Liite 4. Kiinteistöjen vesilaitteet -<br />
asiantuntijapaneeliin osallistujat<br />
Matti Napari, Forssan vesihuoltoliikelaitos<br />
Juha Pitkänen, Helsingin Vesi<br />
Risto Oksanen, Helsingin kaupungin rakennusvalvonta<br />
Jarmo Juurinen, Valio<br />
Tiina Tiainen, Porvoo, ympäristöterveydenhuolto<br />
Kaisa Kauko, Ympäristöministeriö<br />
63
Liite 5. Kyselyn vastaajajoukon kuvailu<br />
Kyselyyn vastanneista laitoksista puolet (50,2 %) oli osuuskuntia. Vastaajista 14,5 % edusti kunnallisia<br />
liikelaitoksia ja 18,7 % taseyksiköitä tai laskennallisesti eriytettyjä laitoksia. Useamman kunnan<br />
alueella toimivia osakeyhtiöitä edusti vain 3,2 % vastaajista kun taas muista osakeyhtiöistä vastaajia<br />
oli 12 %. Loput vastaajista oli kuntayhtymien edustajia tai sellaisia, jotka eivät osanneet nimetä<br />
laitoksensa organisaatiomuotoa.<br />
Lähes kaikkien (91,2 %) vastaajaorganisaatioiden tehtäviin kuului veden jakelu. Kyselyyn vastanneista<br />
noin puolelle (54,1 %) kuului veden hankinta- ja käsittelytehtäviä. Jäteveden keräystä tehtiin 41,3 %<br />
vastaajaorganisaatioista ja jäteveden käsittelyä 32,9 % organisaatioista. Laitoksien raakavesilähteenä<br />
oli pääsääntöisesti pohjavesi (91,9 %). Vain 6 % vastaajaorganisaatioista käytti pintavettä ja 7,4 %<br />
tekopohjavettä. Huomattavaa on, että 2,5 % vastaajista ei osannut nimetä laitoksensa käyttämää<br />
raakavesilähdettä.<br />
Vastaajaorganisaatioista noin puolet myi vettä 5000<strong>–</strong>150 000 m 3 vuonna 2008 ja yli 50 % laitoksista<br />
toimitti vettä 50<strong>–</strong>2000 henkilölle. Vastaajaorganisaatioiden kokojakauma on esitetty tarkemmin<br />
kuvissa L3.1 ja L3.2.<br />
Kuva L3.1. Web-kyselyyn vastanneiden laitosten myymän veden määrä<br />
Kuva L3.2. Web-kyselyyn vastanneiden laitosten jakauma asukasmäärän<br />
mukaan, joille laitoksen toimittaa vettä.<br />
64
Lähes kaikki (96,5 %) kyselyyn vastanneet laitokset toimittavat vettä kuluttajille. Maatilat (75,3 %),<br />
terveyskeskukset ja (keskus)sairaalat (62,1 %) ja teollisuus (71,4 %) ovat muita yleisiä asiakkaita.<br />
Muut vesihuoltolaitokset ovat asiakkaana neljäsosalla (24,7 %). Muina asiakkaina (15,9 %) vastaajat<br />
mainitsivat usein koulut (3,5 %).<br />
Riskien aiheuttajien huomiointia vesihuoltolaitosten tekemissä riskiarvioissa on kuvattu kuvassa L3.3.<br />
65
M uun onnettomuuden aiheuttama häiriö (esim. raakaveden saastuminen öljyvuodon seurauksena)<br />
Luonnonilmiöt (mm. myrskyt, tulvat)<br />
Tiedonkulun puutteet (esim. organisaatioiden välillä)<br />
Sabotaasi/ilkivalta/tahaton ulkopuolisen aiheuttama häiriö<br />
Inhimilliset erheet (omassa organisaatiossa)<br />
Laitoksen osaamistason heikentyminen (mm. avainhenkilöiden siirtyminen muualle)<br />
Ongelma kemikaalen, varaosien ja ostopalveluiden saatavuudessa<br />
Tekniset viat muualla järjestelmässä (mm. asiakaskiinteistöissä)<br />
Toimintavarmuuteen liittyvät tekijät (mm. sähkönsaanti, automaatio, tekninen toimintavarmuus)<br />
Veden riittävyyteen vaikuttavat tekijät (mm. kuivuus)<br />
Veden fysikaalisen laadun (mm. väri) ja radiologisen laadun (mm. radon) huononeminen<br />
Veden saastuminen jakelujärjestelmässä (mikrobit)<br />
Veden saastuminen jakelujärjestelmässä (kemikaalit)<br />
Veden saastuminen vedenkäsittelyssä (mikrobit)<br />
Veden saastuminen vedenkäsittelyssä (kemikaalit)<br />
Raakavesilähteen saastuminen (mikrobit)<br />
Raakavesilähteen saastuminen (kemikaalit)<br />
0% 20% 40% 60% 80% 100%<br />
5 Erittäin hyvin 4 3 2 1 Erittäin huonosti EOS<br />
Kuva L3.3. Vastaajien arviot siitä miten eri riskinaiheuttajia on huomioitu riskiarviossa
Liite 6. Kiinteistöjen vesilaitteita koskevat keskeiset<br />
säädökset<br />
Maankäyttö- ja rakennuslaki (132/1999)<br />
• 13 § Suomen rakentamismääräyskokoelma<br />
<strong>–</strong> Asianomainen ministeriö antaa tätä lakia täydentäviä rakentamista koskevia teknisiä<br />
ja näitä vastaavia yleisiä määräyksiä ja ohjeita, jotka julkaistaan Suomen<br />
rakentamismääräyskokoelmassa<br />
<strong>–</strong> Rakentamismääräyskokoelman määräykset ovat velvoittavia. Ohjeet sen sijaan eivät<br />
ole velvoittavia, vaan muitakin kuin niissä esitettyjä ratkaisuja voidaan käyttää, jos ne<br />
täyttävät rakentamiselle asetetut vaatimukset.<br />
<strong>–</strong> Rakentamismääräyskokoelman määräykset koskevat uuden rakennuksen<br />
rakentamista. Rakennuksen korjaus- ja muutostyössä määräyksiä sovelletaan, jollei<br />
määräyksissä nimenomaisesti määrätä toisin, vain siltä osin kuin toimenpiteen<br />
laatu ja laajuus sekä rakennuksen tai sen osan mahdollisesti muutettava<br />
käyttötapa edellyttävät.<br />
• 117 § Rakentamiselle asetettavat vaatimukset<br />
<strong>–</strong> Rakennuksen tulee sen käyttötarkoituksen edellyttämällä tavalla täyttää rakenteiden<br />
lujuuden ja vakauden, paloturvallisuuden, hygienian, terveyden ja ympäristön,<br />
käyttöturvallisuuden, meluntorjunnan sekä energiatalouden ja lämmöneristyksen<br />
perusvaatimukset (olennaiset tekniset vaatimukset).<br />
<strong>–</strong> Rakennuksen tulee olla tarkoitustaan vastaava, korjattavissa, huollettavissa ja<br />
muunneltavissa sekä, sen mukaan kuin rakennuksen käyttö edellyttää, soveltua myös<br />
sellaisten henkilöiden käyttöön, joiden kyky liikkua tai toimia on rajoittunut.<br />
<strong>–</strong> Korjaus- ja muutostyössä tulee ottaa huomioon rakennuksen ominaisuudet ja<br />
erityispiirteet sekä rakennuksen soveltuvuus aiottuun käyttöön. Muutosten johdosta<br />
rakennuksen käyttäjien turvallisuus ei saa vaarantua eivätkä heidän terveydelliset<br />
olonsa heikentyä.<br />
<strong>–</strong> Rakentamisessa tulee lisäksi muutoinkin noudattaa hyvää rakennustapaa.<br />
• 125 § Rakennuslupa<br />
<strong>–</strong> Rakennuksen rakentamiseen on oltava rakennuslupa.<br />
67
<strong>–</strong> Rakennuslupa tarvitaan myös sellaiseen korjaus- ja muutostyöhön, joka on<br />
verrattavissa rakennuksen rakentamiseen, sekä rakennuksen laajentamiseen tai sen<br />
kerrosalaan laskettavan tilan lisäämiseen.<br />
<strong>–</strong> Muuta kuin edellä säädettyä rakennuksen korjaus- ja muutostyötä varten tarvitaan<br />
rakennuslupa, jos työllä ilmeisesti voi olla vaikutusta rakennuksen käyttäjien<br />
turvallisuuteen tai terveydellisiin oloihin.<br />
<strong>–</strong> Rakennuksen tai sen osan käyttötarkoituksen olennaista muuttamista varten<br />
tarvitaan rakennuslupa.<br />
• 166 § Rakennuksen kunnossapito<br />
<strong>–</strong> Rakennus ympäristöineen on pidettävä sellaisessa kunnossa, että se jatkuvasti<br />
täyttää terveellisyyden, turvallisuuden ja käyttökelpoisuuden vaatimukset eikä<br />
aiheuta ympäristöhaittaa tai rumenna ympäristöä.<br />
<strong>–</strong> Jos rakennuksesta on ilmeistä vaaraa turvallisuudelle, tulee rakennus määrätä<br />
purettavaksi tai kieltää sen käyttäminen.<br />
<strong>–</strong> Ennen korjauskehotuksen antamista rakennusvalvontaviranomainen voi määrätä<br />
rakennuksen omistajan esittämään rakennusta koskevan kuntotutkimuksen<br />
terveellisyyden tai turvallisuuden johdosta ilmeisen välttämättömien<br />
korjaustoimenpiteiden selvittämiseksi.<br />
Rakentamismääräyskokoelma D1 Kiinteistöjen vesi- ja viemärilaitteistot<br />
• 2.3.1 Määräys<br />
<strong>–</strong> Vesilaitteistoon ei saa yleensä kytkeä laitteita, jotka muuttavat veden mikrobiologista<br />
tai kemiallista laatua.<br />
• 2.3.1.1 Ohje<br />
<strong>–</strong> Jos johdettu vesi on sopimatonta tarkoitukseensa, voidaan vesilaitteistoon kytkeä<br />
vedenkäsittelylaite mahdollisimman lähelle käyttöpistettä.<br />
<strong>–</strong> Tällaisia vedenkäsittelylaitteita ovat esimerkiksi pesu- tai astianpesukonekäyttöön<br />
tarkoitetut vedenpehmennyssuodattimet tai vastaavat sekä kiinteiden aineiden<br />
erottamiseen tarkoitetut mekaaniset suodattimet.<br />
• 2.3.2 Määräys<br />
<strong>–</strong> Vesihuoltolaitokseen liitetyllä vesilaitteistolla ei saa olla suoraa yhteyttä muusta<br />
vesilähteestä vetensä saavaan vesilaitteistoon.<br />
• 2.3.2.1 Ohje<br />
<strong>–</strong> Jos vesihuoltolaitokseen liitetty vesilaitteisto on tarpeellista liittää myös muusta<br />
vesilähteestä vetensä saavaan vesilaitteistoon, voidaan tämä toteuttaa kuvan 1<br />
68
mukaisella säiliöratkaisulla, jossa vesihuoltolaitoksen vesijohdosta vettä tuovan<br />
johdon pään ja ylivuodolla varmistetun ylimmän vedenpinnan välinen ilmaväli on<br />
vähintään 50 mm. Ylivuoto on mitoitettava siten, että sen kautta säiliöstä poistuvan<br />
veden virtaama on vähintään kaksi kertaa säiliöön tulevan veden enimmäisvirtaama.<br />
• 2.3.4 Määräys<br />
<strong>–</strong> Vesilaitteisto on tehtävä sellaiseksi, että torjutaan veden takaisinimeytymisestä sekä<br />
nesteiden ja kaasujen sisään tunkeutumisesta johtuva saastumisvaara.<br />
<strong>–</strong> Jos vesijohto asennetaan pilaantuneeseen maaperään, on käytettävä diffuusiotiivistä<br />
putkimateriaalia.<br />
• 2.3.4.1 Ohje<br />
<strong>–</strong> Takaisinimusuojauksena käytetään ensisijaisesti ilmaväliä, kun se on teknisesti<br />
mahdollista. Muut takaisinimusuojaustavat ovat<br />
• 2.3.4.2 Ohje<br />
• tyhjöventtiili yhdessä yksisuuntaventtiilin kanssa;<br />
• tyhjöventtiili;<br />
• yksisuuntaventtiili; tai<br />
• vaihdinjuoksuputki.<br />
<strong>–</strong> Vesijohdot asennetaan siten, että ne eivät joudu kosketuksiin aineiden (jätevesi,<br />
kylmäaine, glykoli) kanssa, jotka vuotamalla tai diffundoitumalla putken seinämän<br />
läpi voivat saastuttaa veden. Lämmöntalteenottolaitteet ja vastaavat toteutetaan<br />
esimerkiksi kuvan 2 periaatetta noudattaen.<br />
• 2.3.8 Määräys<br />
<strong>–</strong> Lämminvesilaitteisto on suunniteltava ja asennettava siten, että veden lämpötila<br />
siinä on vähintään 55 °C.<br />
<strong>–</strong> Lämminvesiverkoston kiertojohdossa käytettäviä lämmönluovuttimia ei saa<br />
suunnitella käytettäväksi rakennuksen lämpöhäviöiden kattamiseen eikä<br />
lattialämmitykseen.<br />
• 2.3.8.1 Ohje<br />
<strong>–</strong> Vesilaitteiston odotusajan johto-osuuksissa veden lämpötila voi laskea alle 55 °C:n.<br />
<strong>–</strong> Lämminvesilaitteiston vedenlämmittimet ja johdot, joissa vesi kiertää jatkuvasti,<br />
lämmöneristetään.<br />
<strong>–</strong> Käyttövesivaraajat lämmöneristetään yleensä siten, että lämpöhäviöteho on<br />
enintään oheisessa kuvassa 3 esitetyn mukainen.<br />
69
• 2.3.8.2 Ohje<br />
<strong>–</strong> Jos lämminvesiverkoston kiertojohdossa käytetään kuivauspattereita, saa niiden teho<br />
olla enintään 200 W yhtä huonetilaa kohti. Lämmönluovuttimen vesivirtaus ei saa<br />
olla käyttäjän suljettavissa.<br />
• 2.3.8 Määräys<br />
<strong>–</strong> Jos on syytä epäillä, että laitteisto on joutunut alttiiksi tautia aiheuttavien mikrobien<br />
tai muiden terveydelle vaarallisten tai haitallisten aineiden vaikutuksille, on se<br />
viranomaisten ohjeiden mukaisesti ennen käyttöönottoa puhdistettava ja<br />
desinfioitava.<br />
• 3.1.1 Määräys<br />
<strong>–</strong> Sammutusvesilaitteisto saadaan vesihuoltolaitoksen luvalla kytkeä kiinteistön<br />
vesilaitteistoon.<br />
<strong>–</strong> Sammutusvesilaitteisto ei saa aiheuttaa terveydellistä tai muuta haittaa kiinteistön<br />
vesilaitteistolle ja sen toimivuudelle. Sammutusvesilaitteistoa, jossa käytetään<br />
terveydelle haitallisia aineita, ei saa suoraan kytkeä vesilaitteistoon.<br />
• 3.1.1.1 Ohje<br />
<strong>–</strong> Sammutusvesilaitteiston, kuten pikapalopostin, kuivanousujohtojen,<br />
sprinklerilaitteistojen ja sumutusvesilaitteistojen osalta noudatetaan soveltuvin osin<br />
näitä määräyksiä sekä niistä erikseen annettuja määräyksiä ja ohjeita.<br />
<strong>–</strong> Sammutusvesilaitteiston tarpeellisuus ja sijoitus selvitetään rakennusvalvonta- ja<br />
pelastusviranomaisen kanssa.<br />
• 3.1.1.2 Ohje<br />
<strong>–</strong> Liitettäessä pikapaloposti kiinteistön vesilaitteistoon mitoitetaan johdot liitteen 2<br />
mukaisesti.<br />
• 3.1.1.3 Ohje<br />
<strong>–</strong> Pikapaloposti on kytkettävä kiinteistön vesilaitteistoon niin, ettei takaisinvirtaus ole<br />
mahdollista.<br />
• 3.2.1 Määräys<br />
<strong>–</strong> Erityisessä vesilaitteistossa saadaan tekniseen käyttöön johtaa laadultaan muuta kuin<br />
talousvettä edellyttäen, että laitteisto erotetaan talousvesilaitteistosta riittävällä<br />
ilmavälillä. Tällaisen laitteiston jokainen vesipiste on varustettava selvällä ja pysyvällä<br />
merkinnällä, josta selviää veden laatu ja käyttötarkoitus.<br />
• 3.2.1.1 Ohje<br />
70
<strong>–</strong> Erikoistarkoitusta varten olevaa vesilaitteistoa koskevia määräyksiä sovelletaan<br />
lähinnä teollisuus- tms. laitoksissa<br />
• 6.1 Määräys<br />
<strong>–</strong> Vesi- ja viemärilaitteistoa on käytettävä ja huollettava siten, että näiden määräysten<br />
vaatimukset täyttyvät jatkuvasti.<br />
<strong>–</strong> Laitteiston käytöstä ja huollosta on oltava riittävät ohjeet kiinteistön omistajalle,<br />
ylläpito-organisaatiolle ja asukkaille.<br />
71
Liite 7. Alustava ehdotus kiinteistöjen<br />
vesilaitteistoja koskeviksi huoltotoimenpiteiksi<br />
Huollon kohde Tarkastusväli Huoltotoimenpide Riskit, joita tällä<br />
hallitaan<br />
Imusuojat,takaiskut,<br />
varolaitteet<br />
Lisäksi ilmavälit<br />
huomioitava, vaikka<br />
näitä ei tarvitse<br />
tarkastaa<br />
säännöllisesti<br />
5 vuotta toiminnallinen tarkastus<br />
esim vesimittarin vaihdon<br />
yhteydessä<br />
riskikohteissa koekäyttö<br />
mahdolliset<br />
puhdistukset/uusinnat<br />
vesijohtoverkon<br />
saastuminen<br />
Putkisto (tonttijohto<br />
huomioitava)<br />
Putkistoon ei tehdä<br />
tarkastuksia vaan<br />
vuodonilmaisimet<br />
oltava asennettuna.<br />
Niiden kautta<br />
nähdään, tuleeko<br />
vuotoa<br />
Esim. 10<br />
vuotta<br />
mahdollisten vuotojen<br />
tutkiminen/paikallistaminen<br />
mukaan lukien myös<br />
tonttijohto<br />
vesivaurioiden<br />
leviäminen<br />
kiinteistöjen/katualuee<br />
n rakenteisiin<br />
hukkavesimäärän<br />
minimointi myös<br />
vesihuoltolaitoksen<br />
puolella<br />
vesikalusteet<br />
laitteet<br />
ja<br />
5 vuotta silmämääräinen tarkastus<br />
ovatko suojalaitteet<br />
paikoillaan<br />
ja<br />
toimintakunnossa<br />
vesijohtoverkon<br />
saastuminen<br />
vedenlämmittimet<br />
esim<br />
kaukolämpölaitteet<br />
1 vuotta Tarkastus onko<br />
lämmönvaihtimessa vuotoja.<br />
Kuuman verkostoveden<br />
lämpötilan mittaaminen<br />
Varmistetaan, ettei<br />
vesijohtoverkkoon<br />
tunkeudu<br />
kaukolämpövettä<br />
Varmistetaan, että<br />
säädöistä huolimatta<br />
lämmönvaihtimesta<br />
72
pääsulkuventtiilit<br />
(=><br />
vesihuoltolaitoksen<br />
omaisuutta, ei kuulu<br />
kiinteistöille)<br />
(vesimittari) sekä<br />
jakojohtojen<br />
sulkuventtiilit<br />
1 vuotta koekäyttö<br />
mahdolliset uusinnat<br />
lähtevä vesi täyttää<br />
varmasti vaatimukset<br />
lämpötilan osalta<br />
vuototilanteessa<br />
vahingon laajeneminen<br />
rakenteisiin<br />
vahinkokohdan<br />
eristäminen ilman<br />
laajempaa<br />
vedenjakeluhäiriötä<br />
Vesimittaritila<br />
(vesihuoltolaitoksen<br />
omaisuutta, ei kuulu<br />
kiinteistöille)<br />
5 vuotta<br />
päämittarille,<br />
vesihuoltolai<br />
toksen<br />
omaisuutta<br />
Varmistettava esteetön<br />
kulku vesimittarille. Talvella<br />
varmistettava ettei<br />
vesimittarit pääse<br />
jäätymään. Ylimääräisten<br />
tavaroiden poistaminen<br />
tilasta<br />
Vesimittarin lukeminen<br />
ja vaihtaminen toimii<br />
häiriöttömästi.<br />
Vuoto<br />
tai<br />
hätätilanteessa<br />
päästään nopeasti<br />
sulkemaan<br />
pääsulkuventtiilit<br />
73
Liite 8. Rakentamismääräyskokoelman D1 suhde<br />
vesihuollon riskeihin<br />
Rakentamismääräys<br />
Määräyksen<br />
noudattamatta<br />
jättämisen<br />
aiheuttaman<br />
riskin kuvaus ja<br />
riskitaso (1=pieni<br />
- 4=merkittävä)<br />
Nykytila<br />
Valvonta<br />
2.3.1 Vesilaitteistoon<br />
ei saa yleensä kytkeä<br />
laitteita, jotka<br />
muuttavat veden<br />
mikrobiologista tai<br />
kemiallista laatua<br />
Terveyteen<br />
vaikuttavaa<br />
vedenlaadun<br />
muutos,<br />
verkoston<br />
saastumisen pieni<br />
mahdollisuus jos<br />
takaisinvirtausta<br />
ei estetä, riskitaso<br />
1<br />
Pääosin tilanne on<br />
tyydyttävä. Suurin<br />
ongelma<br />
on<br />
laitteistojen huollon<br />
laiminlyönti.<br />
Ei viranomaisvalvontaa.<br />
Kiinteistöt vastuussa,<br />
mutta vastuulliset vain<br />
harvoissa tapauksissa<br />
kunnolla perillä<br />
kiinteistönsä<br />
(vuokralaisten)<br />
laitteista.<br />
2.3.2<br />
Vesihuoltolaitokseen<br />
liitetyllä<br />
vesilaitteistolla ei saa<br />
olla suoraa yhteyttä<br />
muusta vesilähteestä<br />
vetensä saavaan<br />
vesilaitteistoon<br />
Epähygieenisen<br />
veden<br />
takaisinvirtaus<br />
verkostoon,<br />
riskitaso 4<br />
Pienemmät tapaukset<br />
eivät ole olleet<br />
erityisen harvinaisia,<br />
Nokian jälkeen tilanne<br />
parantunut.<br />
Rakennusluvan tai<br />
lupaharkinnan kautta<br />
valvotaan liitäntöjä.<br />
Luvatta tehtyjä<br />
liitäntöjä ei pystytä<br />
valvomaan.<br />
74
Rakentamismääräys<br />
Määräyksen<br />
noudattamatta<br />
jättämisen<br />
aiheuttaman<br />
riskin kuvaus ja<br />
riskitaso (1=pieni<br />
- 4=merkittävä)<br />
Nykytila<br />
Valvonta<br />
2.3.4 Vesilaitteisto on<br />
tehtävä sellaiseksi,<br />
että torjutaan veden<br />
takaisinimeytymisestä<br />
sekä nesteiden ja<br />
kaasujen sisään<br />
tunkeutumisesta<br />
johtuva<br />
saastumisvaara.<br />
Jos vesijohto<br />
asennetaan<br />
pilaantuneeseen<br />
maaperään, on<br />
käytettävä<br />
diffuusiotiivistä<br />
putkimateriaalia.<br />
Huonolaatuisen<br />
veden pääsy<br />
verkostoon,<br />
riskitaso 4<br />
Pesulat, korjaamot,<br />
huoltamot ja muut<br />
pienemmät sekä joskus<br />
suuremmatkin toimijat<br />
voivat tehdä<br />
epäasianmukaisia<br />
kytkentöjä.<br />
Rakennusvalvonta<br />
neuvoo<br />
rakennuslupaprosessin<br />
yhteydessä kiinteistöjen<br />
vesilaitteiden ja<br />
putkistojen<br />
kytkennöissä.<br />
Vesihuoltolaitos neuvoo<br />
putkimateriaalien<br />
valinnoissa. Ongelma<br />
on suurin vanhoissa<br />
kiinteistöissä ja niiden<br />
valvonnassa.<br />
Rakennustarkastuksella<br />
ei ole resursseja<br />
tehdä ”ylimääräisiä”<br />
tarkastuksia.<br />
2.3.8<br />
Lämminvesilaitteisto<br />
on suunniteltava ja<br />
asennettava siten,<br />
että veden lämpötila<br />
siinä on vähintään<br />
55 °C. Jne.<br />
Bakteerien kasvu<br />
laitteistossa ja<br />
siitä johtuva<br />
kiinteistön<br />
putkiston sekä<br />
pahimmassa<br />
tapauksessa<br />
verkoston<br />
saastuminen,<br />
sekä legionellataudin<br />
riski,<br />
riskitaso 2<br />
Vanhan<br />
rakennuskannan<br />
lämminvesilaitteistoissa<br />
mahdollisia ongelmia.<br />
Tapauksia esiintyy<br />
melko vähän.<br />
Suunnitteluvaiheen<br />
rakennusvalvonnassa ei<br />
ongelmia, mutta<br />
vanhoja laitteita ja<br />
käytön aikaista<br />
valvontaa ei ole.<br />
75
Rakentamismääräys<br />
Määräyksen<br />
noudattamatta<br />
jättämisen<br />
aiheuttaman<br />
riskin kuvaus ja<br />
riskitaso (1=pieni<br />
- 4=merkittävä)<br />
Nykytila<br />
Valvonta<br />
2.3.8 Jos on syytä<br />
epäillä, että laitteisto<br />
on joutunut alttiiksi<br />
tautia aiheuttavien<br />
mikrobien tai muiden<br />
terveydelle<br />
vaarallisten tai<br />
haitallisten aineiden<br />
vaikutuksille, on se<br />
viranomaisten<br />
ohjeiden mukaisesti<br />
ennen käyttöönottoa<br />
puhdistettava ja<br />
desinfioitava.<br />
Terveysriski<br />
kiinteistössä vettä<br />
käyttäville ja<br />
mahdollisuus<br />
terveysriskin<br />
leviämiseen<br />
verkostoon,<br />
riskitaso 4<br />
Kiinteistöjen omistajien<br />
ja käyttäjien tai heidän<br />
edustajien<br />
(huoltoyhtiöt,<br />
isännöitsijät) tietoisuus<br />
tämänkaltaisista<br />
riskeistä on arvoitus.<br />
Viranomaisvalvontaa ei<br />
ole, jos tapaus ei ole<br />
terveydensuojeluviranomaisen<br />
tiedossa.<br />
Valveutuneimmilla<br />
elintarviketoimijoilla on<br />
toimiva omavalvonta.<br />
3.1.1 Sammutusvesilaitteisto<br />
saadaan<br />
vesihuoltolaitoksen<br />
luvalla kytkeä<br />
kiinteistön<br />
vesilaitteistoon. Jne.<br />
Hygieniariski<br />
erittäin suuri, jos<br />
verkostoon<br />
kytketystä<br />
sammutusvesilaitteistosta<br />
tapahtuu vuoto<br />
verkostoon,<br />
riskitaso 4<br />
Riskikohteita, joissa<br />
sammutusvesilaitteisto<br />
voi aiheuttaa<br />
talousvesiverkoston<br />
pilaantumista, on<br />
todennäköisesti<br />
lukuisia vaikka asiaan<br />
on kiinnitetty viime<br />
aikoina enemmän<br />
huomiota.<br />
Normaalin<br />
rakennusvalvonnan<br />
yhteydessä.<br />
76
Rakentamismääräys<br />
Määräyksen<br />
noudattamatta<br />
jättämisen<br />
aiheuttaman<br />
riskin kuvaus ja<br />
riskitaso (1=pieni<br />
- 4=merkittävä)<br />
Nykytila<br />
Valvonta<br />
3.2.1 Erityisessä<br />
vesilaitteistossa<br />
saadaan tekniseen<br />
käyttöön johtaa<br />
laadultaan muuta<br />
kuin talousvettä<br />
edellyttäen, että<br />
laitteisto erotetaan<br />
talousvesilaitteistosta<br />
riittävällä ilmavälillä.<br />
Tällaisen laitteiston<br />
jokainen vesipiste on<br />
varustettava selvällä<br />
ja pysyvällä<br />
merkinnällä, josta<br />
selviää veden laatu ja<br />
käyttötarkoitus.<br />
Terveysriski.<br />
Riittävä ilmaväli<br />
antaa useimmiten<br />
riittävän suojan.<br />
Riski riippuu myös<br />
teknisessä<br />
käytössä olevan<br />
veden laadusta.<br />
Rakentamismääräys on<br />
melko yksiselitteinen,<br />
mutta todennäköisesti<br />
olemassa kohteita,<br />
joissa sitä ei ole<br />
noudatettu, eli ilmaväli<br />
puuttuu.<br />
Normaalin<br />
rakennusvalvonnan<br />
yhteydessä sekä useilla<br />
teollisilla toimijoilla<br />
omavalvonnan<br />
yhteydessä.<br />
6.1 Vesi- ja<br />
viemärilaitteistoa on<br />
käytettävä ja<br />
huollettava siten, että<br />
näiden määräysten<br />
vaatimukset täyttyvät<br />
jatkuvasti. Laitteiston<br />
käytöstä ja huollosta<br />
on oltava riittävät<br />
ohjeet kiinteistön<br />
omistajalle, ylläpitoorganisaatiolle<br />
ja<br />
asukkaille.<br />
Huollon<br />
laiminlyönti voi<br />
johtaa kiinteistön<br />
vesilaitteiden ja<br />
pahimmassa<br />
tapauksessa myös<br />
verkoston<br />
pilaantumiseen.<br />
Riskin suuruus<br />
riippuu<br />
kiinteistöstä.<br />
Kiinteistöjen<br />
huoltokäytännöissä on<br />
usein huomauttamisen<br />
varaa. Tiedotus<br />
kiinteistöjen käyttäjille<br />
voi olla myös<br />
puutteellista.<br />
Kiinteistön<br />
toteuttamista<br />
valvota.<br />
huollon<br />
ei<br />
77
Liite 9. Pienten vesihuoltolaitosten<br />
haavoittuvuuden analyysin priorisoidut kysymykset<br />
Tässä esitetty lista pohjautuu Ympäristöopas 128: Vesihuollon erityistilanteet ja niihin varautuminen<br />
(Vikman & Arosilta 2006) -raportin liitteessä 2 esitettyyn tarkistulistaan.<br />
Pohjavesilaitokset<br />
1. Onko pohjavesialueelle tehty suojelusuunnitelma<br />
5. Seuraako laitos maankäytön suunnittelua pohjavesialueella<br />
6. Onko varmistettu, että seuraavat tekijät eivät aiheuta riskiä vedenotolle (luettelo tekijöistä)<br />
7. Onko varmistettu, että hule- ja sadevedet eivät pääse suoraan vedenottokaivoihin<br />
8. Onko varmistettu, että tulvavedet tai vesistön vedenpinnan nousu ei pääse tulvittamaan<br />
vedenottamoa<br />
10. Onko varmistettu, että pintavesiä (järvet, joet, suot jne.) ei pääse imeytymään lähellä<br />
vedenottokaivoja<br />
12. Onko kaivojen ilmanvaihtoaukot sellaiset, ettei niiden kautta voi päästä esim. pieneläimiä kaivoon<br />
Pintavedenottamot<br />
13. Onko pintaveden ottoalueelle asetettu käyttörajoituksia<br />
14. Onko vedenottoon kohdistuvat riskit arvioitu<br />
17. Onko varmistettu, että tulvavedet tai vedenpinnan nousu ei pääse tulvittamaan vedenottamoa<br />
Vedenpuhdistuslaitokset<br />
19. Onko laitoksella valmius desinfiointiin<br />
22. Onko talousveden valvontatutkimusohjelma ajan tasalla<br />
28. Onko kriittisille kemikaaleille ja tarvikkeille varmuusvarastot<br />
Talousvesiverkosto<br />
34. Puhdistetaanko vesitornit ja -säiliöt säännöllisesti<br />
35. Onko takaisinvirtaus estetty verkostossa<br />
36. Onko päävesijohdoille varayhteydet<br />
39. Onko vesijohtoverkostoja saneerattu niiden kunnon edellyttämässä aikataulussa<br />
78
Henkilöstö<br />
52. Onko vesihuoltolaitoksen henkilöstöllä riittävä koulutus ja pätevyys tehtäviensä hoitoon<br />
Kulunvalvonta ja turvallisuus<br />
54. Onko pääsy kriittisiin kohteisiin (vedenottamot, pumppaamot, vesitornit jne.) rajoitettu vain<br />
henkilökunnalle<br />
57. Onko kriittisiin kohteisiin asennettu hälytysjärjestelmät tai liiketunnistimet<br />
Toimintaohjeet ja suunnitelmat<br />
65. Onko laitoksella ajantasalla oleva valmiussuunnitelma<br />
69. Onko toimintaa veden saastumistapauksissa suunniteltu<br />
71. Onko erityistilanteissa (epidemia, tulvatilanne) toimimista harjoiteltu käytännössä<br />
Varajärjestelmät<br />
75. Onko laitoksella varavesilähdettä tai sopimusta naapurikunnan kanssa veden toimittamisesta<br />
79