LISÄÄ VAKAUTTA AFRIKKAAN

EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009
Valtiollinen epävakaus saharan eteläpuolisessa afrikassa: kustannukset ja haasteet
1.3 RAPORTIN RAKENNE
Kolmiosainen ERD 2009 pyrkii osaltaan muovaamaan uutta eurooppalaista toimintatapaa, jonka tavoitteena on lisätä Saharan
eteläpuolisen Afrikan vakautta. Ensimmäisessä osassa tarkastellaan valtiollisen epävakauden käsitettä sekä sen laajuutta ja
kustannuksia Saharan eteläpuolisessa Afrikassa. Raportissa kuvaillaan epävakaiden maiden taloudellisia erityispiirteitä ja käsitellään
valtiollisten instituutioiden toimintaan, hallintotapaan ja yhteiskuntapoliittiseen vakauteen vaikuttavia taloudellisia tekijöitä. Lisäksi
raportissa tarkastellaan tulkintoja, joita kirjallisuudessa on esitetty Afrikan valtiollisen epävakauden historiallisista ja poliittisista
juurista. Raportin toisessa osassa perehdytään sosioekonomisen resilienssin ja valtiollisen epävakauden väliseen yhteyteen
teoreettiselta kannalta ja arvioidaan sitä suhteessa vaikutuksiin, joita vuosien 2008–2009 maailmanlaajuisella talouskriisillä on ollut
epävakaisiin maihin. Lopuksi raportissa käsitellään politiikkaa: luku 8 sisältää katsauksen EU:n toimintaan epävakaissa maissa sekä
turvallisuuspoliittisen analyysin. Siinä käsitellään haasteita ja mahdollisuuksia, joita ulkopuoliset toimijat kohtaavat avustaessaan
valtiorakenteiden kehittämistä kumppanimaissa. Lisäksi tässä luvussa esitellään kansainvälisten kokemusten pohjalta syntyneitä
kehitystyön hyviä käytäntöjä. Viimeisessä luvussa esitetään ehdotus kriteereiksi ja painopisteiksi EU:n toimille epävakaissa tilanteissa.
2. MITÄ VALTIOLLISELLA EPÄVAKAUDELLA TARKOITETAAN
Alan teksteissä vilisee epävakauden määritelmiä (tietoruutu 1.2), ja ilmaisun “epävakaa valtio” käyttö on
erittäin kiistanalaista. Paul Collier kieltäytyi aluksi paljastamasta, mistä maista kuuluisa “köyhin miljardi”
(Bottom Billion) muodostuu. Tätä ilmaisua pidetään yleisesti epävakaiden maiden synonyyminä. 11
Collier perusteli päätöstään todeten, etteivät maat yleensä halua kuulua tähän seuraan ja että maan
leimaamisesta epävakaaksi voi syntyä itseään toteuttava ennustus. 12
Määritelmiä on monia, mutta eräistä perusasioista sekä tieteellisessä että poliittisessa kirjallisuudessa ollaan yhtä mieltä. Stewart ja
Brown (2009) katsovat, että kaikki käytössä olevat määritelmät rakentuvat epävakauden kolmen pääulottuvuuden – auktoriteetin
puutteen, palvelujen puutteen ja legitimiteetin puutteen – ympärille. Auktoriteetin puute ilmenee valtion kykenemättömyytenä
suojella kansalaisiaan väkivallalta ja palvelujen puute kykenemättömyytenä tarjota peruspalveluja. Legitimiteetti puolestaan
puuttuu silloin, kun kansalaiset eivät tunnusta hallitusta lailliseksi.
Tämä näkemys valtiollisesta epävakaudesta ilmaistaan epäsuorasti määritelmässä, joka sisältyy hyviä kansainvälisiä toimintatapoja
epävakaissa valtioissa ja tilanteissa koskeviin OECD:n periaatteisiin. Siinä todetaan, että valtiot ovat epävakaita, kun valtiollisilta
rakenteilta puuttuu poliittinen tahto ja/tai kyky tuottaa niitä perustoimintoja, joita köyhyyden vähentäminen, kehitys ja väestön
turvallisuuden ja ihmisoikeuksien turvaaminen edellyttävät. 13 OECD on aikeissa siirtää painopistettä legitimiteettiin ja kansalaisten
odotuksiin muuttamalla epävakaiden valtioiden määritelmää siten, että siinä korostuu valtioiden kykenemättömyys vastata väestön
odotuksiin tai selviytyä odotusten ja valmiuksien muutoksista poliittisen prosessin kautta. 14
Tietoruutu 1.2: Kuinka epävakaudesta tuli osa kehitysapukeskustelua
1990-luvulla ja 2000-luvun alussa hankeperusteisesta avusta siirryttiin vähitellen budjettitukeen – ja alettiin ymmärtää yhä
paremmin, että vastaanottajamaiden politiikka vaikuttaa avustusohjelmien tuloksiin. 15 Näistä muutoksista lähti lisääntymään
avun valikoivuus. Avun valikoivuuden yhä voimakkaampi painottaminen, joka kuvastuu Monterreyn konsensuksessa, johti
merkittävään muutokseen kahdenvälisessä tuessa. 16 Avunantajat joutuivat pulmalliseen tilanteeseen: valikoivan avun kovana
hintana oli avun vähentäminen sieltä, missä sitä eniten tarvittiin – ja missä se tosin oli ehkä myös tehottominta. Näin jotkin
maat jäivät ilman apua, sillä kehitysapuvirrat maihin, joiden hallintotapaa pidettiin huonona, supistuivat jyrkästi ja ailahtelivat. 17
Tässä tilanteessa epävakaudesta tunnettu kasvava huoli näytti olevan poliittinen vastaus toiminnalliseen kysymykseen
(Guillaumont ja Guillaumont Jeanneney 2009). Avustusjärjestöille osoittautui ongelmalliseksi tehdä yhteistyötä sellaisten
maiden kanssa, joilta puuttui poliittinen sitoutuminen ja kyky köyhien asemaa parantavan politiikan kehittämiseen ja
toteuttamiseen. 18 Tämä OECD:n kehitysapukomitean muotoilema määritelmä osoittaa, että epävakaan maan käsite on
pohjimmiltaan suhteellinen, koska sillä viitataan tietyn maan poliittisen tahdon tai kyvyn ja avunantajayhteisön yleisten
tavoitteiden väliseen yhteensopimattomuuteen.
11
Zoellick 2008.
12
Collier 2007, s. 7.
13
OECD/DAC 2007, s. 2.
14
OECD 2008.
15
Chhotray ja Hulme 2009.
16
Dollar ja Levin 2006.
17
Levin ja Dollar 2005, Fielding ja Mavrotas 2008.
18
OECD/DAC 2006.
15
EU:N
KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI