LISÄÄ VAKAUTTA AFRIKKAAN

EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009
Johtopäätökset – painopisteet ja suositukset
2.1 TARVITAAN JOUSTAVAA, PITKÄN AIKAVÄLIN TOIMINTAA
Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden erilaisuus niin niiden saavutusten kuin ominaispiirteiden suhteen edellyttää
EU:lta joustavaa toimintamallia ja uusia avustus- ja kehitysyhteistyötoiminnan muotoja toiminnan vaikuttavuuden vahvistamiseksi
(tietoruutu 9.5).
Tietoruutu 9.5: Avun hallinnoinnin uudelleenarviointia
Ramon Marimon, yliopistollinen Eurooppa-instituutti
Rahoituspolitiikan vaikuttavuus riippuu aina sen toteuttamistavasta. Tämä on erityisen tärkeää, kun annetaan apua
epävakaille valtioille. Ongelma on ollut tiedossa jo pitkään, ja sitä korostettiin sekä vuonna 2005 annetussa, avun
tuloksellisuutta koskevassa Pariisin julistuksessa että vuoden 2008 Accran toimintasuunnitelmassa.
Tehokkaan kehitysapupolitiikan hallinnoinnin suunnittelu edellyttää, että tunnetaan toimijat (avunantajat, avunantajamaat,
vastaanottajat, vastaanottajamaiden hallitukset) ja niiden keskinäiset suhteet. Lisäksi on määriteltävä, ketkä ovat vastuussa
yleis- ja erityistavoitteiden asettelusta, niihin liittyvistä toimintaohjelmista ja näiden toteuttamisesta. Erityisen tärkeää on
vahvistaa avustusjärjestöjen rooli ja niiden itsenäisyys suhteessa muihin toimijoihin.
Yksinkertaisin kehitysavun hallintomalli on budjettituki sellaisissa tilanteissa, joissa ei ole kelpoisuusongelmia tai
tarvetta eritysvalvontaan. 25 Tällaisessa ihannetilanteessa kehitysyhteistyöjärjestöille ei juurikaan ole tarvetta, koska
vastaanottajahallitukset (tässä yhtä kuin vastaanottajat) toteuttavat oikean politiikan suoraan. Avunantajat voivat asettaa
yleisiä tavoitteita, mutta vastaanottajahallitukset laativat erityistavoitteet, usein myös yleiset. Tällainen budjettituen
ihannemuoto edellyttää kuitenkin, että vastaanottajamaiden viranomaiset edustavat vastaanottajien etua ja ovat sekä
erittäin osaavia että sitoutuneita hyvään hallintotapaan. Näin ei ole epävakaissa valtioissa. Sitoutumisongelmia syntyy jopa
sellaisissa kehitysmaissa, joissa on suhteellisen hyvä hallinto: vuosibudjettien tarkistuksissa avustusohjelmia leikataan usein
harkinnanvaraisesti muiden, akuutimpien tarpeiden tieltä. Taannoinen finanssikriisi on tuonut esiin monia esimerkkejä
tällaisista sitoutumisongelmista, jotka voitaisiin välttää delegoimalla avustustoimintaa ja monivuotisia budjetteja
riippumattomille kehitysjärjestöille.
Sitoutumisongelmat eivät kuitenkaan rajoitu vain harkinnanvaraisen rahoituksen ongelmiin. Niitä ilmenee myös silloin kun
luottamus rapautuu harkinnanvaraisten politiikanmuutosten vuoksi, tai kun kehitysapupolitiikka joutuu vaikutusvaltaisten
ryhmien manipuloinnin kohteeksi. Sitoutumisongelmien lieventäminen onkin ensisijainen syy riippumattomien
kehitysjärjestöjen käytölle, sillä ne kykenevät pyrkimään pitkän aikavälin tavoitteisiin ilman harkinnanvaraisia muutoksia
tai paikallisia vääristymiä. Toinen syy on se, että silloin kun hallituksille tai kansalaisjärjestöille myönnetty budjettituki vaatii
tarkkaa seurantaa tai kun budjettituki ei ole käypä avustusmekanismi ja on käytettävä avustusohjelmia, avun hallinnointi
on hyvin mutkikasta ja edellyttää riittävää osaamista, erikoistumista, paikallistietoa ja ammattimaisuutta.
Avunantajajärjestöt ja vastaanottajahallitusten virastot eivät nekään ole täysin immuuneita sitoutumisongelmille,
eikä niillä ole riittäviä valmiuksia. Koska ne ovat riippuvaisia omista hallituksistaan, ne ovat politiikan muutosten ja
määrärahojen vaihteluiden armoilla. Järjestöt ovat kaukana vastaanottajamaista, ja niiltä puuttuvat riittävät kannustimet,
paikallinen tuntemus sekä luottamus, joiden varassa ne voisivat tehokkaasti ja johdonmukaisesti valvoa tai toimeenpanna
kehitysapupolitiikkaa. Vastaanottajahallituksen virastot ja elimet puolestaan ovat liian lähellä avustettavia, ja niihin voivat
vaikuttaa vaikutusvaltaiset paikalliset ryhmittymät, jotka haluavat ohjata avun pois sen tehokkaimmasta käyttötarkoituksesta.
Niiltä saattaa myös puuttua riittävä motivaatio valvoa joko budjettituen tai avustusohjelmien muodossa annetun avun
jakoa. Niillä saattaa olla paikallistietoa, mutta niiltä puuttuu kyky oppia toisilta sekä rakentaa mainetta ja luottamusta,
joiden varassa kyettäisiin houkuttelemaan ulkopuolista rahoitusta.
Pariisin ja Accran omavastuullisuus- ja mukautumisperiaatteiden 26 mukaisesti tarvitaan myös avun hallinnoinnin
uudelleenarviointia. Avunantajien (ja kehitysmaiden hallitusten) tulee määrittää yleistavoitteet ja sitoutua pitkän
tähtäimen kehityspolitiikkaan. Tällaista sitoutumista pidetään parhaiten yllä delegoimalla avustusohjelmien toteutus
palvelujärjestöille ja siirtämällä varoja niille. Välitön kysymys on, pahentaako tällainen avoin ja kilpailukeskeinen menettely
pirstaloitumisongelmaa 27 . Monien avunantaja- ja saajatahojen olemassaolo voi olla hyvä asia. Pirstaloituminen muodostuu
25
Lisätietoja tukikelpoisuusedellytyksistä ja tuen valvontakysymyksistä: Yhteistyötoimisto EuropeAid (2009).
26
Pariisin julistuksessa ja Accran toimintasuunnitelmassa korostetaan omavastuullisuuden periaatetta (kehitysmaiden pitää itse laatia omat strategiansa
köyhyyden vähentämiseksi, kehittää ja vahvistaa instituutioidensa valmiuksia ja torjua lahjontaa), ja mukautumisen periaatetta (avunantajamaiden pitää
mukauttaa toimintansa näihin tavoitteisiin ja käyttää paikallisia järjestelmiä).
27
W. Easterlyn ja T. Pfutzen tutkimus (2008) kattoi 31 kahdenvälistä ja 17 monenvälistä järjestöä. Tutkimuksen mukaan todennäköisyys, että kaksi kansainvälisestä
avustustoiminnasta satunnaisesti valittua dollaria tulisivat samalta avunantajalta samaan maahan ja samalle toimintasektorille on luokkaa 1:2658.
133
EU:N
KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI