LISÃÃ VAKAUTTA AFRIKKAAN
LISÃÃ VAKAUTTA AFRIKKAAN
LISÃÃ VAKAUTTA AFRIKKAAN
Create successful ePaper yourself
Turn your PDF publications into a flip-book with our unique Google optimized e-Paper software.
EU:n kehitysyhteistyöraportti 2009<br />
Johtopäätökset – painopisteet ja suositukset<br />
2.1 TARVITAAN JOUSTAVAA, PITKÄN AIKAVÄLIN TOIMINTAA<br />
Saharan eteläpuolisen Afrikan epävakaiden maiden erilaisuus niin niiden saavutusten kuin ominaispiirteiden suhteen edellyttää<br />
EU:lta joustavaa toimintamallia ja uusia avustus- ja kehitysyhteistyötoiminnan muotoja toiminnan vaikuttavuuden vahvistamiseksi<br />
(tietoruutu 9.5).<br />
Tietoruutu 9.5: Avun hallinnoinnin uudelleenarviointia<br />
Ramon Marimon, yliopistollinen Eurooppa-instituutti<br />
Rahoituspolitiikan vaikuttavuus riippuu aina sen toteuttamistavasta. Tämä on erityisen tärkeää, kun annetaan apua<br />
epävakaille valtioille. Ongelma on ollut tiedossa jo pitkään, ja sitä korostettiin sekä vuonna 2005 annetussa, avun<br />
tuloksellisuutta koskevassa Pariisin julistuksessa että vuoden 2008 Accran toimintasuunnitelmassa.<br />
Tehokkaan kehitysapupolitiikan hallinnoinnin suunnittelu edellyttää, että tunnetaan toimijat (avunantajat, avunantajamaat,<br />
vastaanottajat, vastaanottajamaiden hallitukset) ja niiden keskinäiset suhteet. Lisäksi on määriteltävä, ketkä ovat vastuussa<br />
yleis- ja erityistavoitteiden asettelusta, niihin liittyvistä toimintaohjelmista ja näiden toteuttamisesta. Erityisen tärkeää on<br />
vahvistaa avustusjärjestöjen rooli ja niiden itsenäisyys suhteessa muihin toimijoihin.<br />
Yksinkertaisin kehitysavun hallintomalli on budjettituki sellaisissa tilanteissa, joissa ei ole kelpoisuusongelmia tai<br />
tarvetta eritysvalvontaan. 25 Tällaisessa ihannetilanteessa kehitysyhteistyöjärjestöille ei juurikaan ole tarvetta, koska<br />
vastaanottajahallitukset (tässä yhtä kuin vastaanottajat) toteuttavat oikean politiikan suoraan. Avunantajat voivat asettaa<br />
yleisiä tavoitteita, mutta vastaanottajahallitukset laativat erityistavoitteet, usein myös yleiset. Tällainen budjettituen<br />
ihannemuoto edellyttää kuitenkin, että vastaanottajamaiden viranomaiset edustavat vastaanottajien etua ja ovat sekä<br />
erittäin osaavia että sitoutuneita hyvään hallintotapaan. Näin ei ole epävakaissa valtioissa. Sitoutumisongelmia syntyy jopa<br />
sellaisissa kehitysmaissa, joissa on suhteellisen hyvä hallinto: vuosibudjettien tarkistuksissa avustusohjelmia leikataan usein<br />
harkinnanvaraisesti muiden, akuutimpien tarpeiden tieltä. Taannoinen finanssikriisi on tuonut esiin monia esimerkkejä<br />
tällaisista sitoutumisongelmista, jotka voitaisiin välttää delegoimalla avustustoimintaa ja monivuotisia budjetteja<br />
riippumattomille kehitysjärjestöille.<br />
Sitoutumisongelmat eivät kuitenkaan rajoitu vain harkinnanvaraisen rahoituksen ongelmiin. Niitä ilmenee myös silloin kun<br />
luottamus rapautuu harkinnanvaraisten politiikanmuutosten vuoksi, tai kun kehitysapupolitiikka joutuu vaikutusvaltaisten<br />
ryhmien manipuloinnin kohteeksi. Sitoutumisongelmien lieventäminen onkin ensisijainen syy riippumattomien<br />
kehitysjärjestöjen käytölle, sillä ne kykenevät pyrkimään pitkän aikavälin tavoitteisiin ilman harkinnanvaraisia muutoksia<br />
tai paikallisia vääristymiä. Toinen syy on se, että silloin kun hallituksille tai kansalaisjärjestöille myönnetty budjettituki vaatii<br />
tarkkaa seurantaa tai kun budjettituki ei ole käypä avustusmekanismi ja on käytettävä avustusohjelmia, avun hallinnointi<br />
on hyvin mutkikasta ja edellyttää riittävää osaamista, erikoistumista, paikallistietoa ja ammattimaisuutta.<br />
Avunantajajärjestöt ja vastaanottajahallitusten virastot eivät nekään ole täysin immuuneita sitoutumisongelmille,<br />
eikä niillä ole riittäviä valmiuksia. Koska ne ovat riippuvaisia omista hallituksistaan, ne ovat politiikan muutosten ja<br />
määrärahojen vaihteluiden armoilla. Järjestöt ovat kaukana vastaanottajamaista, ja niiltä puuttuvat riittävät kannustimet,<br />
paikallinen tuntemus sekä luottamus, joiden varassa ne voisivat tehokkaasti ja johdonmukaisesti valvoa tai toimeenpanna<br />
kehitysapupolitiikkaa. Vastaanottajahallituksen virastot ja elimet puolestaan ovat liian lähellä avustettavia, ja niihin voivat<br />
vaikuttaa vaikutusvaltaiset paikalliset ryhmittymät, jotka haluavat ohjata avun pois sen tehokkaimmasta käyttötarkoituksesta.<br />
Niiltä saattaa myös puuttua riittävä motivaatio valvoa joko budjettituen tai avustusohjelmien muodossa annetun avun<br />
jakoa. Niillä saattaa olla paikallistietoa, mutta niiltä puuttuu kyky oppia toisilta sekä rakentaa mainetta ja luottamusta,<br />
joiden varassa kyettäisiin houkuttelemaan ulkopuolista rahoitusta.<br />
Pariisin ja Accran omavastuullisuus- ja mukautumisperiaatteiden 26 mukaisesti tarvitaan myös avun hallinnoinnin<br />
uudelleenarviointia. Avunantajien (ja kehitysmaiden hallitusten) tulee määrittää yleistavoitteet ja sitoutua pitkän<br />
tähtäimen kehityspolitiikkaan. Tällaista sitoutumista pidetään parhaiten yllä delegoimalla avustusohjelmien toteutus<br />
palvelujärjestöille ja siirtämällä varoja niille. Välitön kysymys on, pahentaako tällainen avoin ja kilpailukeskeinen menettely<br />
pirstaloitumisongelmaa 27 . Monien avunantaja- ja saajatahojen olemassaolo voi olla hyvä asia. Pirstaloituminen muodostuu<br />
25<br />
Lisätietoja tukikelpoisuusedellytyksistä ja tuen valvontakysymyksistä: Yhteistyötoimisto EuropeAid (2009).<br />
26<br />
Pariisin julistuksessa ja Accran toimintasuunnitelmassa korostetaan omavastuullisuuden periaatetta (kehitysmaiden pitää itse laatia omat strategiansa<br />
köyhyyden vähentämiseksi, kehittää ja vahvistaa instituutioidensa valmiuksia ja torjua lahjontaa), ja mukautumisen periaatetta (avunantajamaiden pitää<br />
mukauttaa toimintansa näihin tavoitteisiin ja käyttää paikallisia järjestelmiä).<br />
27<br />
W. Easterlyn ja T. Pfutzen tutkimus (2008) kattoi 31 kahdenvälistä ja 17 monenvälistä järjestöä. Tutkimuksen mukaan todennäköisyys, että kaksi kansainvälisestä<br />
avustustoiminnasta satunnaisesti valittua dollaria tulisivat samalta avunantajalta samaan maahan ja samalle toimintasektorille on luokkaa 1:2658.<br />
133<br />
EU:N<br />
KEHITYSYHTEISTYÖRAPORTTI