La Regulación de la Infraestructura de Transporte en el Perú - Ositran
La Regulación de la Infraestructura de Transporte en el Perú - Ositran La Regulación de la Infraestructura de Transporte en el Perú - Ositran
Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008 A pesar de ello, aún persiste un déficit de infraestructura de transporte, el cual para el año 2005, fue estimado en más de US$ 7 000 millones 3 , aproximadamente. Al mismo tiempo, para el mismo año, se estimó que los sobre-costos operativos por falta de infraestructura de transporte ascendieron a US$ 386 millones (CIUP, 2005). Tener en consideración estas cifras es de suma importante, toda vez que los servicios que se brindan utilizando dicha infraestructura resultan cruciales para la operatividad y eficiencia de toda economía moderna (Guasch, 2004), más aún en un escenario en el que el país viene creciendo sostenidamente durante los últimos 7 años. Cerrar las brechas en infraestructura debe ser el fin primordial en la política del Estado, y hacerlo a través de una regulación y supervisión eficiente por parte del regulador, el medio adecuado. Dado lo anterior, el objetivo del presente artículo consiste en realizar un balance del proceso regulatorio seguido en el sector de infraestructura de transporte bajo el ámbito del OSITRAN, para rescatar las principales lecciones e identificar los retos pendientes de la institución, definiendo una agenda pendiente de mediano y largo plazo, en aras de velar mejor por los intereses de los inversionistas, usuarios, y hacerlo de forma transparente y justa. En efecto, la regulación sirve no sólo para proteger a los inversionistas frente a una intervención arbitraria del gobierno basada en motivaciones políticas, sino también para proteger a los usuarios de un posible abuso de su posición monopolística por parte de los operadores privados (Estache y de Rus, 2003). El instrumento que se ha venido implementado en el país para llevar dicha regulación es el Contrato de Concesión, en el cual se estipulan las reglas de juego sobre las que interactuarán el Estado (como concedente de la infraestructura) y la empresa u operador privado (como concesionario). La labor del OSITRAN de supervisar y regular de acuerdo a lo estipulado en los contratos de concesión no es trivial. Los modelos de Teorías de Contratos o Economía de la Información 4 , que describen la interacción de un determinado número de agentes, explican la interrelación entre un agente (en este caso, un concesionario) y el principal (en este caso, el concedente), y el rol fundamental que juega la información en la estructuración de las relaciones entre ambos 5 . Por lo que, en la medida que se tenga un contrato bien elaborado, la asignación de los recursos será más eficiente; de lo contrario, la productividad será decreciente y los costos elevados, generándose pérdidas (Sarmiento, 2005). Los defectos en los diseños y los errores en la implementación de los contratos de concesión afectan de manera significativa tanto a la eficiencia como a la equidad y, más aún, deterioran la percepción de la sociedad de la validez de las concesiones. Al respecto, 3 De acuerdo a estimaciones del Instituto Peruano de Economía (IPE, 2007), en las que se calculan déficits de US$ 6 829 millones, US$ 695 millones, US$143 millones y US$ 17 millones en red vial, puertos, aeropuertos y ferrocarriles, respectivamente. 4 Que estudia las consecuencias de la existencia de asimetría de información entre diversos agentes económicos sobre la eficiencia de la relación que estos establezcan (Bolton y Dewatripont, 2005). 5 La presencia de dicha asimetría de información en el momento de elaborar un contrato genera tres tipos de problemas: (i) riesgo moral (moral hazard): el cual se presenta cuando la acción del agente no es verificable o cuando este recibe información privada después de que la relación ha sido iniciada (es decir, tienen la misma información cuando el contrato empieza pero se generan asimetrías después); (ii) señales (signaling), que son enviadas por el agente al principal antes de elaborar el contrato, con el fin de revelar la información privada y así adquirir un beneficio mayor, y (iii) selección adversa (adverse selection), que se presenta cuando una característica del agente es imperfectamente observada por el principal, implicando que el agente posee información privada antes que la relación tenga inicio de manera contractual. 11
La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú Guasch (2004) revela que varios estudios que evalúan las ganancias de eficiencia de las empresas concesionadas muestran importantes ganancias anuales que oscilan entre 1% y 9% (Estache, Guasch y Trujillo, 2003), sin embargo, también muestran poca correlación con cambios en las tarifas, lo que deviene en percepciones negativas. Luego de esta sección introductoria, la siguiente sección desarrolla una descripción general del marco regulatorio de la infraestructura de transporte de uso público a la que OSITRAN se ciñe para llevar a cabo su labor regulatoria y supervisora. La tercera sección muestra cómo ha sido el rol de OSITRAN y el desempeño de las empresas reguladas (concesionarias, y algunas empresas públicas aún en manos del Estado pero bajo el ámbito del regulador) de los sectores aeroportuario, portuario, ferroviario y vial. La cuarta sección mira en conjunto las infraestructuras reguladas y supervisadas por OSITRAN. Seguidamente, en la quinta y sexta secciones, respectivamente, se identifican las lecciones que la experiencia de OSITRAN viene revelando y la agenda pendiente en materia regulatoria. Finalmente, en la séptima sección se concluye. II.- Marco Institucional del proceso regulatorio de infraestructuras de transporte de uso público en el Perú El marco institucional de la regulación de los servicios públicos está provisto en la Constitución Política del Perú de 1993. En ella se precisa que uno de los principales roles del Estado es la promoción del bienestar general de la población. Para lograr ello, las políticas del Estado deben enmarcarse en una economía social de mercado; esto es, el Estado debe desarrollar políticas adecuadas que establezcan los incentivos necesarios y suficientes para la participación del sector privado, de manera libre, en la provisión de servicios públicos 6 . Bajo el contexto de una economía social de mercado, el Estado, además de promover el desarrollo de los mercados a través de la participación del sector privado, también debe tomar en cuenta las posibles conductas oportunistas que puedan afectar el bienestar de la población. Este tipo de comportamiento puede surgir debido a las características que poseen las infraestructuras, a través de las cuales se proveen servicios públicos, al presentar subaditividades 7 de costos, originadas fundamentalmente en la presencia de economías de escala y de ámbito. Es decir, las infraestructuras de servicios públicos presentan características de monopolio natural, lo que conlleva a la existencia de poder de mercado e incentivos para su explotación en desmedro del bienestar de los usuarios. Para evitar que suceda esto, el Estado crea organismos que velan por que ningún agente del mercado tenga incentivos para comportarse de forma oportunista, mediante el desarrollo de políticas, y esquemas de supervisión y regulación que promuevan y faciliten la libre competencia. 6 Cabe precisar, que el Estado debe asumir, por sí mismo, aquellos sectores que son esenciales para la población y en donde el sector privado no esté interesado en participar. Es decir, debe cumplir un rol subsidiario (Rubio, 1999). 7 El concepto de subaditividad de costos hace referencia a una situación en el que, dentro del tramo de demanda relevante para una industria, una firma es capaz de producir la cantidad que se demanda del bien a un costo menor o igual al que exhibirían dos o más firmas. 12
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<strong>La</strong> <strong>Regu<strong>la</strong>ción</strong> <strong>en</strong> <strong>Infraestructura</strong> <strong>de</strong> <strong>Transporte</strong> <strong>en</strong> <strong>el</strong> <strong>Perú</strong><br />
Guasch (2004) reve<strong>la</strong> que varios estudios que evalúan <strong>la</strong>s ganancias <strong>de</strong> efici<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> <strong>la</strong>s<br />
empresas concesionadas muestran importantes ganancias anuales que osci<strong>la</strong>n <strong>en</strong>tre 1% y<br />
9% (Estache, Guasch y Trujillo, 2003), sin embargo, también muestran poca corre<strong>la</strong>ción<br />
con cambios <strong>en</strong> <strong>la</strong>s tarifas, lo que <strong>de</strong>vi<strong>en</strong>e <strong>en</strong> percepciones negativas.<br />
Luego <strong>de</strong> esta sección introductoria, <strong>la</strong> sigui<strong>en</strong>te sección <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong> una <strong>de</strong>scripción g<strong>en</strong>eral<br />
<strong>de</strong>l marco regu<strong>la</strong>torio <strong>de</strong> <strong>la</strong> infraestructura <strong>de</strong> transporte <strong>de</strong> uso público a <strong>la</strong> que OSITRAN<br />
se ciñe para llevar a cabo su <strong>la</strong>bor regu<strong>la</strong>toria y supervisora. <strong>La</strong> tercera sección muestra cómo<br />
ha sido <strong>el</strong> rol <strong>de</strong> OSITRAN y <strong>el</strong> <strong>de</strong>sempeño <strong>de</strong> <strong>la</strong>s empresas regu<strong>la</strong>das (concesionarias, y<br />
algunas empresas públicas aún <strong>en</strong> manos <strong>de</strong>l Estado pero bajo <strong>el</strong> ámbito <strong>de</strong>l regu<strong>la</strong>dor)<br />
<strong>de</strong> los sectores aeroportuario, portuario, ferroviario y vial. <strong>La</strong> cuarta sección mira <strong>en</strong><br />
conjunto <strong>la</strong>s infraestructuras regu<strong>la</strong>das y supervisadas por OSITRAN. Seguidam<strong>en</strong>te, <strong>en</strong><br />
<strong>la</strong> quinta y sexta secciones, respectivam<strong>en</strong>te, se i<strong>de</strong>ntifican <strong>la</strong>s lecciones que <strong>la</strong> experi<strong>en</strong>cia <strong>de</strong><br />
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séptima sección se concluye.<br />
II.- Marco Institucional <strong>de</strong>l proceso regu<strong>la</strong>torio <strong>de</strong> infraestructuras <strong>de</strong> transporte<br />
<strong>de</strong> uso público <strong>en</strong> <strong>el</strong> <strong>Perú</strong><br />
El marco institucional <strong>de</strong> <strong>la</strong> regu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> los servicios públicos está provisto <strong>en</strong> <strong>la</strong><br />
Constitución Política <strong>de</strong>l <strong>Perú</strong> <strong>de</strong> 1993. En <strong>el</strong><strong>la</strong> se precisa que uno <strong>de</strong> los principales roles<br />
<strong>de</strong>l Estado es <strong>la</strong> promoción <strong>de</strong>l bi<strong>en</strong>estar g<strong>en</strong>eral <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción. Para lograr <strong>el</strong>lo, <strong>la</strong>s<br />
políticas <strong>de</strong>l Estado <strong>de</strong>b<strong>en</strong> <strong>en</strong>marcarse <strong>en</strong> una economía social <strong>de</strong> mercado; esto es, <strong>el</strong><br />
Estado <strong>de</strong>be <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>r políticas a<strong>de</strong>cuadas que establezcan los inc<strong>en</strong>tivos necesarios y<br />
sufici<strong>en</strong>tes para <strong>la</strong> participación <strong>de</strong>l sector privado, <strong>de</strong> manera libre, <strong>en</strong> <strong>la</strong> provisión <strong>de</strong><br />
servicios públicos 6 .<br />
Bajo <strong>el</strong> contexto <strong>de</strong> una economía social <strong>de</strong> mercado, <strong>el</strong> Estado, a<strong>de</strong>más <strong>de</strong> promover <strong>el</strong><br />
<strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong> los mercados a través <strong>de</strong> <strong>la</strong> participación <strong>de</strong>l sector privado, también <strong>de</strong>be<br />
tomar <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta <strong>la</strong>s posibles conductas oportunistas que puedan afectar <strong>el</strong> bi<strong>en</strong>estar<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción. Este tipo <strong>de</strong> comportami<strong>en</strong>to pue<strong>de</strong> surgir <strong>de</strong>bido a <strong>la</strong>s características<br />
que pose<strong>en</strong> <strong>la</strong>s infraestructuras, a través <strong>de</strong> <strong>la</strong>s cuales se prove<strong>en</strong> servicios públicos, al<br />
pres<strong>en</strong>tar subaditivida<strong>de</strong>s 7 <strong>de</strong> costos, originadas fundam<strong>en</strong>talm<strong>en</strong>te <strong>en</strong> <strong>la</strong> pres<strong>en</strong>cia <strong>de</strong><br />
economías <strong>de</strong> esca<strong>la</strong> y <strong>de</strong> ámbito. Es <strong>de</strong>cir, <strong>la</strong>s infraestructuras <strong>de</strong> servicios públicos<br />
pres<strong>en</strong>tan características <strong>de</strong> monopolio natural, lo que conlleva a <strong>la</strong> exist<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> po<strong>de</strong>r <strong>de</strong><br />
mercado e inc<strong>en</strong>tivos para su explotación <strong>en</strong> <strong>de</strong>smedro <strong>de</strong>l bi<strong>en</strong>estar <strong>de</strong> los usuarios. Para<br />
evitar que suceda esto, <strong>el</strong> Estado crea organismos que ve<strong>la</strong>n por que ningún ag<strong>en</strong>te <strong>de</strong>l<br />
mercado t<strong>en</strong>ga inc<strong>en</strong>tivos para comportarse <strong>de</strong> forma oportunista, mediante <strong>el</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong> políticas, y esquemas <strong>de</strong> supervisión y regu<strong>la</strong>ción que promuevan y facilit<strong>en</strong> <strong>la</strong> libre<br />
compet<strong>en</strong>cia.<br />
6 Cabe precisar, que <strong>el</strong> Estado <strong>de</strong>be asumir, por sí mismo, aqu<strong>el</strong>los sectores que son es<strong>en</strong>ciales para <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción<br />
y <strong>en</strong> don<strong>de</strong> <strong>el</strong> sector privado no esté interesado <strong>en</strong> participar. Es <strong>de</strong>cir, <strong>de</strong>be cumplir un rol subsidiario (Rubio,<br />
1999).<br />
7 El concepto <strong>de</strong> subaditividad <strong>de</strong> costos hace refer<strong>en</strong>cia a una situación <strong>en</strong> <strong>el</strong> que, <strong>de</strong>ntro <strong>de</strong>l tramo <strong>de</strong> <strong>de</strong>manda<br />
r<strong>el</strong>evante para una industria, una firma es capaz <strong>de</strong> producir <strong>la</strong> cantidad que se <strong>de</strong>manda <strong>de</strong>l bi<strong>en</strong> a un costo<br />
m<strong>en</strong>or o igual al que exhibirían dos o más firmas.<br />
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