La Regulación de la Infraestructura de Transporte en el Perú - Ositran
La Regulación de la Infraestructura de Transporte en el Perú - Ositran La Regulación de la Infraestructura de Transporte en el Perú - Ositran
Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008 dos objetivos claves: (i) pretende minimizar todo incentivo a la explotación del poder de mercado que posee el Concesionario y así alcanzar la eficiencia asignativa, y (ii) estimular la eficiencia productiva, siempre que se diseñen los mecanismos de revelación adecuados. Sin embargo, todos los Contratos de Concesión de las carreteras y ferrocarriles incorporan una cláusula de régimen tarifario que no hace más que fijar tarifas máximas durante todo el periodo de concesión (con reajustes periódicos por inflación). Este esquema de tarificación por contrato sólo elimina los incentivos a la explotación del poder de mercado de los Concesionarios; mientras que genera pocos incentivos para que los Concesionarios reduzcan sus costos (al menos para el caso del sector ferroviario). Cabe precisar, que para el caso de las concesiones de carreteras, éstas son concesiones del tipo cofinanciadas, por lo que los incentivos para reducir costos son cero debido a que los concesionarios tienen ingresos asegurados, por parte del Estado, a través del PAO y PAMO. Por su parte, los Contratos de Concesión de los aeropuertos y puertos incorporan un régimen tarifario que incluye un esquema de regulación por incentivos (Price Caps: RPI-X). La incorporación de este esquema regulatorio genera fuertes incentivos para que los Concesionarios reduzcan sus costos, así como elimina los incentivos a la explotación del poder de mercado. Cabe precisar, que el esquema de regulación por incentivos se complementa con el RETA, el cual precisa los principios que debe seguir todo proceso de revisión de tarifas. (v) Participación de los Concejos de Usuarios. La asimetría de información existente entre el Concesionario y el regulador es una de las principales restricciones que tiene que enfrentar el OSITRAN. Sin embargo, estas asimetrías se han reducido con la participación de los Consejos de Usuarios. Cabe precisar, que los usuarios intermedios tienen un contacto más directo con el concesionario de la infraestructura de transporte y por ende manejan información más precisa que el propio regulador. (vi) Interacción con la agencia de competencia Como es de conocimiento, el marco de acción del OSITRAN es sólo relativo a la infraestructura de transporte de uso público, por lo que sólo se encarga de regular el mercado de acceso a las infraestructuras de transporte de uso público (mercado aguas arriba). Sin embargo, cuando se trata de algún comportamiento oportunista por parte de algún participante del mercado de aguas abajo, la autoridad competente es el INDECOPI. Esta delimitación de funciones entre el OSITRAN y el INDECOPI, implica que ambas instituciones deben de actuar de manera coordinada ante un caso de competencias que abarque tanto los mercados de aguas arriba como de aguas abajo. Este podría ser el caso del sector ferroviario, en el cual existen empresas concesionarias que participan tanto en el mercado de aguas arriba como en el mercado aguas abajo (empresa verticalmente integrada). 33
La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú VI.- Agenda pendiente del OSITRAN A diez años de su creación, el OSITRAN ha vivido una serie de experiencias relacionados con su rol regulador y supervisor de las concesiones de infraestructura de transporte de uso público. Es por ello que ha sido posible identificar las lecciones, desarrolladas en la sección anterior, que dicha experiencia brinda. Sin embargo, es importante plantearse una agenda o retos a asumir en el futuro, más aún con la certeza de un incremento en el número de contratos de concesión que la entidad tendrá que supervisar en los años venideros, y que demandará una mayor exigencia en la institución, con la finalidad de cumplir con su rol en beneficio de la sociedad. Un primer punto a tener en consideración es la mayor difusión de una cultura regulatoria en la sociedad. A los días de sucedido el terremoto del 15 de agosto de 2007, la presión mediática sobre los organismos reguladores llegó hasta el punto de generar cuestionamientos al actual marco institucional regulatorio del país, y plantear una reorganización del esquema sectorial 40 para implementar una estructura multisectorial 40 , es decir, un “super regulador” que se encargue de todos los sectores de infraestructuras (transporte, energía, agua y saneamiento, y telecomunicaciones). Dicho escenario da una señal de que la sociedad espera del regulador muchas cosas, que podrían sobrepasar realmente las verdaderas funciones que tiene que asumir. El OSITRAN tiene pensado asumir el reto de mejorar y fomentar la cultura regulatoria a través del desarrollo del conocimiento regulatorio vía la implementación de una agenda de investigación para el mediano plazo (2008 – 2010), así como la difusión de dichas investigaciones con la publicación de la Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte. Con ello se espera incrementar el grado de conocimiento en el tema, y sobre todo, elevar el nivel de discusión técnico-económico entre todos los agentes involucrados en el sector de transporte, ámbito de OSITRAN. Un segundo punto consiste en el fortalecimiento de la independencia, autonomía y capacidad del regulador. En ese sentido, es importante que la supervisión de contratos de concesión y la regulación de los mercados donde estos operan cuenten con un marco regulatorio sólido y consistente, teniendo en consideración que la entidad debe defender los intereses tanto de los usuarios como de los inversionistas privados, y hacerlos de forma transparente y justa (Estache y de Rus, 2000). Hacer frente a este reto, partirá de promover cada vez más la participación ciudadana, a través de una mayor conformación de Consejos de Usuarios y de talleres de debate, a través de los cuales sea posible conocer de cerca problemas en la interrelación concesionaria – usuario. 40 De acuerdo con la literatura especializada en regulación de infraestructura de transporte (Estache y de Rus, 2000), no existe un único modelo regulatorio “efectivo” para atender la demanda de regulación que el mercado exige en las condiciones en que operan los servicios sobre la infraestructura de transporte. Se identifican tre modelos diferentes: (i) Reguladores a nivel de mercado o industria, que consiste en establecer agencias separadas para cada industria, de forma que existan reguladores diferentes para las carreteras, ferrocarriles, electricidad, etc.; (ii) Reguladores a nivel sectorial, bajo el cual las agencias reguladoras tienen competencia sobre diferentes industrias relacionadas, como sucede si se agrupan todos los mercados relativos a la energía (electricidad, gas, hidrocarburos) o el transporte (ferrocarriles, carreteras, puertos). En Argentina, Perú y Bolivia existen reguladores únicos para todo el sector del transporte, y esta misma idea se halla en estudio en Brasil y México; y, (iii) Reguladores multisectoriales, en la cual existe una agencia única para la regulación de todos o casi todos los sectores relacionados con infraestructuras, como en el caso de los reguladores a nivel estatal de Australia, Canadá, y Estados Unidos; y los reguladores nacionales de Costa Rica y Jamaica. 34
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<strong>La</strong> <strong>Regu<strong>la</strong>ción</strong> <strong>en</strong> <strong>Infraestructura</strong> <strong>de</strong> <strong>Transporte</strong> <strong>en</strong> <strong>el</strong> <strong>Perú</strong><br />
VI.- Ag<strong>en</strong>da p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te <strong>de</strong>l OSITRAN<br />
A diez años <strong>de</strong> su creación, <strong>el</strong> OSITRAN ha vivido una serie <strong>de</strong> experi<strong>en</strong>cias re<strong>la</strong>cionados<br />
con su rol regu<strong>la</strong>dor y supervisor <strong>de</strong> <strong>la</strong>s concesiones <strong>de</strong> infraestructura <strong>de</strong> transporte <strong>de</strong><br />
uso público. Es por <strong>el</strong>lo que ha sido posible i<strong>de</strong>ntificar <strong>la</strong>s lecciones, <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>das <strong>en</strong> <strong>la</strong><br />
sección anterior, que dicha experi<strong>en</strong>cia brinda. Sin embargo, es importante p<strong>la</strong>ntearse<br />
una ag<strong>en</strong>da o retos a asumir <strong>en</strong> <strong>el</strong> futuro, más aún con <strong>la</strong> certeza <strong>de</strong> un increm<strong>en</strong>to <strong>en</strong><br />
<strong>el</strong> número <strong>de</strong> contratos <strong>de</strong> concesión que <strong>la</strong> <strong>en</strong>tidad t<strong>en</strong>drá que supervisar <strong>en</strong> los años<br />
v<strong>en</strong>i<strong>de</strong>ros, y que <strong>de</strong>mandará una mayor exig<strong>en</strong>cia <strong>en</strong> <strong>la</strong> institución, con <strong>la</strong> finalidad <strong>de</strong><br />
cumplir con su rol <strong>en</strong> b<strong>en</strong>eficio <strong>de</strong> <strong>la</strong> sociedad.<br />
Un primer punto a t<strong>en</strong>er <strong>en</strong> consi<strong>de</strong>ración es <strong>la</strong> mayor difusión <strong>de</strong> una cultura<br />
regu<strong>la</strong>toria <strong>en</strong> <strong>la</strong> sociedad. A los días <strong>de</strong> sucedido <strong>el</strong> terremoto <strong>de</strong>l 15 <strong>de</strong> agosto <strong>de</strong> 2007,<br />
<strong>la</strong> presión mediática sobre los organismos regu<strong>la</strong>dores llegó hasta <strong>el</strong> punto <strong>de</strong> g<strong>en</strong>erar<br />
cuestionami<strong>en</strong>tos al actual marco institucional regu<strong>la</strong>torio <strong>de</strong>l país, y p<strong>la</strong>ntear una<br />
reorganización <strong>de</strong>l esquema sectorial 40 para implem<strong>en</strong>tar una estructura multisectorial 40 ,<br />
es <strong>de</strong>cir, un “super regu<strong>la</strong>dor” que se <strong>en</strong>cargue <strong>de</strong> todos los sectores <strong>de</strong> infraestructuras<br />
(transporte, <strong>en</strong>ergía, agua y saneami<strong>en</strong>to, y t<strong>el</strong>ecomunicaciones).<br />
Dicho esc<strong>en</strong>ario da una señal <strong>de</strong> que <strong>la</strong> sociedad espera <strong>de</strong>l regu<strong>la</strong>dor muchas cosas,<br />
que podrían sobrepasar realm<strong>en</strong>te <strong>la</strong>s verda<strong>de</strong>ras funciones que ti<strong>en</strong>e que asumir. El<br />
OSITRAN ti<strong>en</strong>e p<strong>en</strong>sado asumir <strong>el</strong> reto <strong>de</strong> mejorar y fom<strong>en</strong>tar <strong>la</strong> cultura regu<strong>la</strong>toria a<br />
través <strong>de</strong>l <strong>de</strong>sarrollo <strong>de</strong>l conocimi<strong>en</strong>to regu<strong>la</strong>torio vía <strong>la</strong> implem<strong>en</strong>tación <strong>de</strong> una ag<strong>en</strong>da<br />
<strong>de</strong> investigación para <strong>el</strong> mediano p<strong>la</strong>zo (2008 – 2010), así como <strong>la</strong> difusión <strong>de</strong> dichas<br />
investigaciones con <strong>la</strong> publicación <strong>de</strong> <strong>la</strong> Revista <strong>de</strong> <strong>Regu<strong>la</strong>ción</strong> <strong>en</strong> <strong>Infraestructura</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>Transporte</strong>. Con <strong>el</strong>lo se espera increm<strong>en</strong>tar <strong>el</strong> grado <strong>de</strong> conocimi<strong>en</strong>to <strong>en</strong> <strong>el</strong> tema, y<br />
sobre todo, <strong>el</strong>evar <strong>el</strong> niv<strong>el</strong> <strong>de</strong> discusión técnico-económico <strong>en</strong>tre todos los ag<strong>en</strong>tes<br />
involucrados <strong>en</strong> <strong>el</strong> sector <strong>de</strong> transporte, ámbito <strong>de</strong> OSITRAN.<br />
Un segundo punto consiste <strong>en</strong> <strong>el</strong> fortalecimi<strong>en</strong>to <strong>de</strong> <strong>la</strong> in<strong>de</strong>p<strong>en</strong><strong>de</strong>ncia, autonomía y<br />
capacidad <strong>de</strong>l regu<strong>la</strong>dor. En ese s<strong>en</strong>tido, es importante que <strong>la</strong> supervisión <strong>de</strong> contratos<br />
<strong>de</strong> concesión y <strong>la</strong> regu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> los mercados don<strong>de</strong> estos operan cu<strong>en</strong>t<strong>en</strong> con un marco<br />
regu<strong>la</strong>torio sólido y consist<strong>en</strong>te, t<strong>en</strong>i<strong>en</strong>do <strong>en</strong> consi<strong>de</strong>ración que <strong>la</strong> <strong>en</strong>tidad <strong>de</strong>be <strong>de</strong>f<strong>en</strong><strong>de</strong>r<br />
los intereses tanto <strong>de</strong> los usuarios como <strong>de</strong> los inversionistas privados, y hacerlos <strong>de</strong><br />
forma transpar<strong>en</strong>te y justa (Estache y <strong>de</strong> Rus, 2000). Hacer fr<strong>en</strong>te a este reto, partirá <strong>de</strong><br />
promover cada vez más <strong>la</strong> participación ciudadana, a través <strong>de</strong> una mayor conformación<br />
<strong>de</strong> Consejos <strong>de</strong> Usuarios y <strong>de</strong> talleres <strong>de</strong> <strong>de</strong>bate, a través <strong>de</strong> los cuales sea posible conocer<br />
<strong>de</strong> cerca problemas <strong>en</strong> <strong>la</strong> interre<strong>la</strong>ción concesionaria – usuario.<br />
40 De acuerdo con <strong>la</strong> literatura especializada <strong>en</strong> regu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> infraestructura <strong>de</strong> transporte (Estache y <strong>de</strong> Rus,<br />
2000), no existe un único mo<strong>de</strong>lo regu<strong>la</strong>torio “efectivo” para at<strong>en</strong><strong>de</strong>r <strong>la</strong> <strong>de</strong>manda <strong>de</strong> regu<strong>la</strong>ción que <strong>el</strong> mercado<br />
exige <strong>en</strong> <strong>la</strong>s condiciones <strong>en</strong> que operan los servicios sobre <strong>la</strong> infraestructura <strong>de</strong> transporte. Se i<strong>de</strong>ntifican tre<br />
mo<strong>de</strong>los difer<strong>en</strong>tes: (i) Regu<strong>la</strong>dores a niv<strong>el</strong> <strong>de</strong> mercado o industria, que consiste <strong>en</strong> establecer ag<strong>en</strong>cias separadas<br />
para cada industria, <strong>de</strong> forma que existan regu<strong>la</strong>dores difer<strong>en</strong>tes para <strong>la</strong>s carreteras, ferrocarriles, <strong>el</strong>ectricidad,<br />
etc.; (ii) Regu<strong>la</strong>dores a niv<strong>el</strong> sectorial, bajo <strong>el</strong> cual <strong>la</strong>s ag<strong>en</strong>cias regu<strong>la</strong>doras ti<strong>en</strong><strong>en</strong> compet<strong>en</strong>cia sobre difer<strong>en</strong>tes<br />
industrias re<strong>la</strong>cionadas, como suce<strong>de</strong> si se agrupan todos los mercados re<strong>la</strong>tivos a <strong>la</strong> <strong>en</strong>ergía (<strong>el</strong>ectricidad,<br />
gas, hidrocarburos) o <strong>el</strong> transporte (ferrocarriles, carreteras, puertos). En Arg<strong>en</strong>tina, <strong>Perú</strong> y Bolivia exist<strong>en</strong><br />
regu<strong>la</strong>dores únicos para todo <strong>el</strong> sector <strong>de</strong>l transporte, y esta misma i<strong>de</strong>a se hal<strong>la</strong> <strong>en</strong> estudio <strong>en</strong> Brasil y México;<br />
y, (iii) Regu<strong>la</strong>dores multisectoriales, <strong>en</strong> <strong>la</strong> cual existe una ag<strong>en</strong>cia única para <strong>la</strong> regu<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> todos o casi todos<br />
los sectores re<strong>la</strong>cionados con infraestructuras, como <strong>en</strong> <strong>el</strong> caso <strong>de</strong> los regu<strong>la</strong>dores a niv<strong>el</strong> estatal <strong>de</strong> Australia,<br />
Canadá, y Estados Unidos; y los regu<strong>la</strong>dores nacionales <strong>de</strong> Costa Rica y Jamaica.<br />
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