La Regulación de la Infraestructura de Transporte en el Perú - Ositran
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Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008 De lo anterior, es importante destacar que se han cumplido los compromisos de inversión establecidos en los contratos de concesión. Ello ha permitido ampliar y mejorar la calidad del servicio, integrar zonas de difícil acceso a los principales centros económicos y modernizar los servicios que reciben los usuarios. US$ Millones 4500 4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 Gráfico 2 Contrato de Concesión e Inversión Comprometida 0 1999 2001 2004 2006 2007 2008 1er trim 2009 Compromisos de inversión - acumulado Número total de contratos Definitivamente, los próximos 5 años demandarán al OSITRAN un mayor esfuerzo. Ya en los últimos tres años, los compromisos de inversión se habían triplicado, pasando de US$ 1 146 millones (2004) a US$ 3 315 millones (2007), y ahora se proyecta llegar a más de US$ 4 200 millones al primer trimestre del año 2009. A manera de referencia, de apenas 101 Km de carreteras concesionadas en el año 2002 se pasó a 4 023 Km al cierre del año 2007, y se espera llegar a 5 376 Km al primer trimestre del año 2009 (Gráfico 2). Lo anterior evidencia que las actividades de supervisión (inspecciones y supervisión de gabinete) a cargo de OSITRAN para cumplir con los compromisos contractuales ha crecido a ritmo vertiginoso, cuadriplicándose en sólo 5 años. Así, la carga laboral por supervisor ha crecido: se ha pasado de un ratio de 1,6 supervisores por contrato a sólo 0,8. Todo esto pone de manifiesto la necesidad de fortalecer la capacidad operativa de la institución para equiparar los recursos humanos y físicos con los nuevos requerimientos. En consecuencia, el OSITRAN ha implementado una serie de acciones de carácter institucional para afrontar el incremento del número de contratos de concesión y la mayor exigencia de carácter regulatorio y supervisor, con la finalidad de arribar a un cuerpo normativo claro y transparente (RETA, REMA, Contabilidad Regulatoria, entre otros), fortaleciendo su autonomía normativa, económica y financiera (Sistema Integrado de Administración Financiera del Sector Público – SIAFSP 37 ), promoviendo una gestión de calidad de sus procesos (certificación ISO), emitiendo normas de regulación de tarifas y cargos de acceso, verificando el cumplimiento y evaluando incumplimientos relacionados a las normas, contratos de concesión y mandatos de acceso, defendiendo la naturaleza técnica de los pronunciamientos del OSITRAN y promoviendo la participación de los usuarios de las infraestructuras en el proceso regulatorio. 37 Mediante la Décima Disposición Final de la Ley Nº 29144-Ley de equilibrio financiero del presupuesto del sector público para el Año Fiscal 2008, publicado el 10 de diciembre de 2007, se derogó la Tercera Disposición Final de la Ley Nº 28929 y en consecuencia se exoneró a los Organismos Reguladores de ingresar al Sistema Contable Gubernamental a través del SIAF/SP. 29 35 30 25 20 15 10 5 Número total de contratos
La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú V.- Lecciones Las dos secciones anteriores han mostrado que el sector de infraestructura de transporte de uso público ha tenido un importante crecimiento y desarrollo en estos últimos años. No obstante, llegar a esta posición ha implicado todo un proceso de aprendizaje. Queda claro que este proceso de aprendizaje se ha basado en el uso de los contratos 38 y las políticas regulatorias como instrumentos (de regulación) para asignar adecuadamente los diferentes tipos de riesgos entre las partes. Sin embargo, la asignación de los riesgos a la parte que mejor puede gestionarlos no ha sido una tarea sencilla. Entre las principales lecciones que nos ha dejado este proceso de aprendizaje se tiene: (i) Contar con de privatización o concesión. Cuando un agente privado tiene interés de participar en un proceso de privatización o concesión, una de las primeras cosas que realiza es un análisis del mercado en el cual va a ingresar. Esto es, entre otras cosas, un exhaustivo análisis económico-financiero del proyecto de infraestructura, el cual se basa en el marco legal y regulatorio de dicho mercado. En ese sentido, la experiencia regulatoria muestra que es preferible contar con un marco legal y regulatorio claro y preciso, previo al inicio de los procesos de privatización o concesiones. Ello resulta de suma importancia porque la regulación a la que se someterán los concesionarios, una vez que se hayan adjudicado los proyectos de infraestructura, servirá como base para una adecuada asignación de riesgos entre el Concedente y el Concesionario, y otorgará mayor predicitibilidad a los agentes sobre la metodología de regulación que se usará en el futuro. Sin embargo, no sólo es necesario la existencia de predictibilidad ex-ante (del proceso de privatización o concesión), sino que también se debe buscar predictibilidad ex-post; esto es, una vez que se hayan licitado los proyectos, la discrecionalidad por parte del ente regulador debe de ser mínima o nula. Para lograr ello, el ente regulador debe de gozar de total autonomía para diseñar políticas regulatorias que vayan de acorde con los objetivos de eficiencia productiva y asignativa. (ii) Participación del regulador en el diseño Como se ha mencionado anteriormente, la identificación y asignación de los diferentes tipos de riesgos es de suma importancia para lograr la participación del sector privado en proyectos de infraestructura. Uno de los instrumentos que permite una adecuada asignación de riesgos son los contratos de concesión, por lo que su diseño también es de suma importancia. La mala asignación de los riesgos en los contratos, previo al proceso de licitación, genera varios problemas ex-post que por lo general terminan en renegociación de los 38 Recuérdese que los contratos deben basarse en variables observables y, sobre todo, verificables por ambas parte y por una corte. 30
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<strong>La</strong> <strong>Regu<strong>la</strong>ción</strong> <strong>en</strong> <strong>Infraestructura</strong> <strong>de</strong> <strong>Transporte</strong> <strong>en</strong> <strong>el</strong> <strong>Perú</strong><br />
V.- Lecciones<br />
<strong>La</strong>s dos secciones anteriores han mostrado que <strong>el</strong> sector <strong>de</strong> infraestructura <strong>de</strong> transporte<br />
<strong>de</strong> uso público ha t<strong>en</strong>ido un importante crecimi<strong>en</strong>to y <strong>de</strong>sarrollo <strong>en</strong> estos últimos años.<br />
No obstante, llegar a esta posición ha implicado todo un proceso <strong>de</strong> apr<strong>en</strong>dizaje.<br />
Queda c<strong>la</strong>ro que este proceso <strong>de</strong> apr<strong>en</strong>dizaje se ha basado <strong>en</strong> <strong>el</strong> uso <strong>de</strong> los contratos 38 y <strong>la</strong>s<br />
políticas regu<strong>la</strong>torias como instrum<strong>en</strong>tos (<strong>de</strong> regu<strong>la</strong>ción) para asignar a<strong>de</strong>cuadam<strong>en</strong>te los<br />
difer<strong>en</strong>tes tipos <strong>de</strong> riesgos <strong>en</strong>tre <strong>la</strong>s partes. Sin embargo, <strong>la</strong> asignación <strong>de</strong> los riesgos a <strong>la</strong><br />
parte que mejor pue<strong>de</strong> gestionarlos no ha sido una tarea s<strong>en</strong>cil<strong>la</strong>.<br />
Entre <strong>la</strong>s principales lecciones que nos ha <strong>de</strong>jado este proceso <strong>de</strong> apr<strong>en</strong>dizaje se ti<strong>en</strong>e:<br />
(i) Contar con<br />
<strong>de</strong> privatización o concesión.<br />
Cuando un ag<strong>en</strong>te privado ti<strong>en</strong>e interés <strong>de</strong> participar <strong>en</strong> un proceso <strong>de</strong> privatización o<br />
concesión, una <strong>de</strong> <strong>la</strong>s primeras cosas que realiza es un análisis <strong>de</strong>l mercado <strong>en</strong> <strong>el</strong> cual<br />
va a ingresar. Esto es, <strong>en</strong>tre otras cosas, un exhaustivo análisis económico-financiero<br />
<strong>de</strong>l proyecto <strong>de</strong> infraestructura, <strong>el</strong> cual se basa <strong>en</strong> <strong>el</strong> marco legal y regu<strong>la</strong>torio <strong>de</strong> dicho<br />
mercado.<br />
En ese s<strong>en</strong>tido, <strong>la</strong> experi<strong>en</strong>cia regu<strong>la</strong>toria muestra que es preferible contar con<br />
un marco legal y regu<strong>la</strong>torio c<strong>la</strong>ro y preciso, previo al inicio <strong>de</strong> los procesos <strong>de</strong><br />
privatización o concesiones. Ello resulta <strong>de</strong> suma importancia porque <strong>la</strong> regu<strong>la</strong>ción a<br />
<strong>la</strong> que se someterán los concesionarios, una vez que se hayan adjudicado los proyectos<br />
<strong>de</strong> infraestructura, servirá como base para una a<strong>de</strong>cuada asignación <strong>de</strong> riesgos <strong>en</strong>tre <strong>el</strong><br />
Conce<strong>de</strong>nte y <strong>el</strong> Concesionario, y otorgará mayor predicitibilidad a los ag<strong>en</strong>tes sobre<br />
<strong>la</strong> metodología <strong>de</strong> regu<strong>la</strong>ción que se usará <strong>en</strong> <strong>el</strong> futuro.<br />
Sin embargo, no sólo es necesario <strong>la</strong> exist<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> predictibilidad ex-ante (<strong>de</strong>l proceso<br />
<strong>de</strong> privatización o concesión), sino que también se <strong>de</strong>be buscar predictibilidad ex-post;<br />
esto es, una vez que se hayan licitado los proyectos, <strong>la</strong> discrecionalidad por parte <strong>de</strong>l<br />
<strong>en</strong>te regu<strong>la</strong>dor <strong>de</strong>be <strong>de</strong> ser mínima o nu<strong>la</strong>. Para lograr <strong>el</strong>lo, <strong>el</strong> <strong>en</strong>te regu<strong>la</strong>dor <strong>de</strong>be <strong>de</strong><br />
gozar <strong>de</strong> total autonomía para diseñar políticas regu<strong>la</strong>torias que vayan <strong>de</strong> acor<strong>de</strong> con<br />
los objetivos <strong>de</strong> efici<strong>en</strong>cia productiva y asignativa.<br />
(ii) Participación <strong>de</strong>l regu<strong>la</strong>dor <strong>en</strong> <strong>el</strong> diseño<br />
Como se ha m<strong>en</strong>cionado anteriorm<strong>en</strong>te, <strong>la</strong> i<strong>de</strong>ntificación y asignación <strong>de</strong> los difer<strong>en</strong>tes<br />
tipos <strong>de</strong> riesgos es <strong>de</strong> suma importancia para lograr <strong>la</strong> participación <strong>de</strong>l sector privado<br />
<strong>en</strong> proyectos <strong>de</strong> infraestructura. Uno <strong>de</strong> los instrum<strong>en</strong>tos que permite una a<strong>de</strong>cuada<br />
asignación <strong>de</strong> riesgos son los contratos <strong>de</strong> concesión, por lo que su diseño también es<br />
<strong>de</strong> suma importancia.<br />
<strong>La</strong> ma<strong>la</strong> asignación <strong>de</strong> los riesgos <strong>en</strong> los contratos, previo al proceso <strong>de</strong> licitación,<br />
g<strong>en</strong>era varios problemas ex-post que por lo g<strong>en</strong>eral terminan <strong>en</strong> r<strong>en</strong>egociación <strong>de</strong> los<br />
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por una corte.<br />
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