La Regulación de la Infraestructura de Transporte en el Perú - Ositran

La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
La Regulación de la Infraestructura de Transporte en
el Perú: Lecciones y Agenda Pendiente
Juan Carlos Zevallos U. 1
I.- Introducción 2
Resumen
El objetivo del presente artículo consiste en realizar un balance del proceso regulatorio
seguido en el sector de infraestructura de transporte bajo el ámbito del OSITRAN,
para rescatar las principales lecciones e identificar los retos pendientes de la institución,
y definir una agenda pendiente de mediano y largo plazo, en aras de velar mejor por
los intereses de los inversionistas, usuarios, y hacerlo de forma transparente y justa.
Después de 10 años de experiencia en la regulación del sector, se pueden mencionar
como lecciones: la importancia de contar con un margo legal y regulatorio claro y
preciso; la necesidad de que el OSITRAN participe en el diseño de los Contratos de
Concesión, en los procesos de licitación y tenga una mayor interacción con la agencia
de competencia (INDECOPI); los beneficios que representan la incorporación
de mecanismos de incentivos en dichos contratos y la existencia de los Consejos de
Usuarios. Identificadas las lecciones, se propone la siguiente agenda: una mayor
difusión de la cultura regulatoria, y fortalecimiento de la independencia, autonomía y
capacidad del OSITRAN; apuntar a un marco regulatorio que mitigue las asimetrías de
información entre empresas reguladas y el regulador, y que concentre esfuerzos hacia
una regulación por incentivos; incrementar las sinergias con la agencia de competencia;
y prestar atención a los retos que demanda la multimodalidad en materia regulatoria.
Palabras clave: Regulación económica; transporte; contratos
Clasificación JEL: L14; L51; L97
En el Perú, a principios de la década de los 90´s, se inició el proceso de promoción de la
inversión privada en las empresas públicas. Dicho proceso implicó la participación del
sector privado en actividades con características monopólicas, ya sea vía privatizaciones
o concesiones, lo cual llevó a que el Estado renuncié a su papel de empresario, y más bien,
asuma un rol supervisor y regulador de las infraestructuras asociadas a dichas actividades.
En particular, la creación del OSITRAN resulta de la decisión del Estado para poder
llevar a cabo la supervisión y regulación de las infraestructuras de transporte de uso
público, con la finalidad de limitar los incentivos a la explotación del poder de mercado
que tendrían las empresas (ahora en manos del sector privado), garantizar la eficiencia y
sostenibilidad de los servicios y el acceso a los mismos por parte de la sociedad en general.
Al décimo año de creación del OSITRAN, es posible visualizar que el sector de
infraestructura de transporte ha cambiado muchísimo, lo cual es de esperar luego
de haberse ejecutado, al mes de abril de 2008, inversiones equivalentes a US$ 776,7
millones en carreteras, US$ 187,1 millones en aeropuertos, US$ 7,3 millones en
puertos y US$ 56,6 millones en ferrocarriles. Es decir, a dicha fecha se han ejecutado y
reconocido US$ 1 027 millones (de una inversión comprometida de US$ 3 411 millones).
1 Presidente del Consejo Directivo del OSITRAN.
2 El autor agradece el apoyo recibido para la elaboración del presente artículo al staff de la Gerencia de Regulación
del OSITRAN: Lincoln Flor, Julio Aguirre, Jorge Li Ning, Jose Carlos Aguilar y Giancarlo Silva. Cualquier
error u omisión es exclusiva responsabilidad del autor.
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Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
A pesar de ello, aún persiste un déficit de infraestructura de transporte, el cual para el año
2005, fue estimado en más de US$ 7 000 millones 3 , aproximadamente. Al mismo tiempo,
para el mismo año, se estimó que los sobre-costos operativos por falta de infraestructura
de transporte ascendieron a US$ 386 millones (CIUP, 2005). Tener en consideración
estas cifras es de suma importante, toda vez que los servicios que se brindan utilizando
dicha infraestructura resultan cruciales para la operatividad y eficiencia de toda economía
moderna (Guasch, 2004), más aún en un escenario en el que el país viene creciendo
sostenidamente durante los últimos 7 años. Cerrar las brechas en infraestructura debe
ser el fin primordial en la política del Estado, y hacerlo a través de una regulación y
supervisión eficiente por parte del regulador, el medio adecuado.
Dado lo anterior, el objetivo del presente artículo consiste en realizar un balance del
proceso regulatorio seguido en el sector de infraestructura de transporte bajo el ámbito
del OSITRAN, para rescatar las principales lecciones e identificar los retos pendientes de
la institución, definiendo una agenda pendiente de mediano y largo plazo, en aras de velar
mejor por los intereses de los inversionistas, usuarios, y hacerlo de forma transparente y
justa.
En efecto, la regulación sirve no sólo para proteger a los inversionistas frente a una
intervención arbitraria del gobierno basada en motivaciones políticas, sino también
para proteger a los usuarios de un posible abuso de su posición monopolística por parte
de los operadores privados (Estache y de Rus, 2003). El instrumento que se ha venido
implementado en el país para llevar dicha regulación es el Contrato de Concesión, en el
cual se estipulan las reglas de juego sobre las que interactuarán el Estado (como concedente
de la infraestructura) y la empresa u operador privado (como concesionario).
La labor del OSITRAN de supervisar y regular de acuerdo a lo estipulado en los
contratos de concesión no es trivial. Los modelos de Teorías de Contratos o Economía
de la Información 4 , que describen la interacción de un determinado número de agentes,
explican la interrelación entre un agente (en este caso, un concesionario) y el principal (en
este caso, el concedente), y el rol fundamental que juega la información en la estructuración
de las relaciones entre ambos 5 . Por lo que, en la medida que se tenga un contrato bien
elaborado, la asignación de los recursos será más eficiente; de lo contrario, la productividad
será decreciente y los costos elevados, generándose pérdidas (Sarmiento, 2005).
Los defectos en los diseños y los errores en la implementación de los contratos de
concesión afectan de manera significativa tanto a la eficiencia como a la equidad y, más
aún, deterioran la percepción de la sociedad de la validez de las concesiones. Al respecto,
3 De acuerdo a estimaciones del Instituto Peruano de Economía (IPE, 2007), en las que se calculan déficits de
US$ 6 829 millones, US$ 695 millones, US$143 millones y US$ 17 millones en red vial, puertos, aeropuertos y
ferrocarriles, respectivamente.
4 Que estudia las consecuencias de la existencia de asimetría de información entre diversos agentes económicos
sobre la eficiencia de la relación que estos establezcan (Bolton y Dewatripont, 2005).
5 La presencia de dicha asimetría de información en el momento de elaborar un contrato genera tres tipos de
problemas: (i) riesgo moral (moral hazard): el cual se presenta cuando la acción del agente no es verificable o
cuando este recibe información privada después de que la relación ha sido iniciada (es decir, tienen la misma
información cuando el contrato empieza pero se generan asimetrías después); (ii) señales (signaling), que son
enviadas por el agente al principal antes de elaborar el contrato, con el fin de revelar la información privada y así
adquirir un beneficio mayor, y (iii) selección adversa (adverse selection), que se presenta cuando una característica
del agente es imperfectamente observada por el principal, implicando que el agente posee información privada
antes que la relación tenga inicio de manera contractual.
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Guasch (2004) revela que varios estudios que evalúan las ganancias de eficiencia de las
empresas concesionadas muestran importantes ganancias anuales que oscilan entre 1% y
9% (Estache, Guasch y Trujillo, 2003), sin embargo, también muestran poca correlación
con cambios en las tarifas, lo que deviene en percepciones negativas.
Luego de esta sección introductoria, la siguiente sección desarrolla una descripción general
del marco regulatorio de la infraestructura de transporte de uso público a la que OSITRAN
se ciñe para llevar a cabo su labor regulatoria y supervisora. La tercera sección muestra cómo
ha sido el rol de OSITRAN y el desempeño de las empresas reguladas (concesionarias, y
algunas empresas públicas aún en manos del Estado pero bajo el ámbito del regulador)
de los sectores aeroportuario, portuario, ferroviario y vial. La cuarta sección mira en
conjunto las infraestructuras reguladas y supervisadas por OSITRAN. Seguidamente, en
la quinta y sexta secciones, respectivamente, se identifican las lecciones que la experiencia de
OSITRAN viene revelando y la agenda pendiente en materia regulatoria. Finalmente, en la
séptima sección se concluye.
II.- Marco Institucional del proceso regulatorio de infraestructuras de transporte
de uso público en el Perú
El marco institucional de la regulación de los servicios públicos está provisto en la
Constitución Política del Perú de 1993. En ella se precisa que uno de los principales roles
del Estado es la promoción del bienestar general de la población. Para lograr ello, las
políticas del Estado deben enmarcarse en una economía social de mercado; esto es, el
Estado debe desarrollar políticas adecuadas que establezcan los incentivos necesarios y
suficientes para la participación del sector privado, de manera libre, en la provisión de
servicios públicos 6 .
Bajo el contexto de una economía social de mercado, el Estado, además de promover el
desarrollo de los mercados a través de la participación del sector privado, también debe
tomar en cuenta las posibles conductas oportunistas que puedan afectar el bienestar
de la población. Este tipo de comportamiento puede surgir debido a las características
que poseen las infraestructuras, a través de las cuales se proveen servicios públicos, al
presentar subaditividades 7 de costos, originadas fundamentalmente en la presencia de
economías de escala y de ámbito. Es decir, las infraestructuras de servicios públicos
presentan características de monopolio natural, lo que conlleva a la existencia de poder de
mercado e incentivos para su explotación en desmedro del bienestar de los usuarios. Para
evitar que suceda esto, el Estado crea organismos que velan por que ningún agente del
mercado tenga incentivos para comportarse de forma oportunista, mediante el desarrollo
de políticas, y esquemas de supervisión y regulación que promuevan y faciliten la libre
competencia.
6 Cabe precisar, que el Estado debe asumir, por sí mismo, aquellos sectores que son esenciales para la población
y en donde el sector privado no esté interesado en participar. Es decir, debe cumplir un rol subsidiario (Rubio,
1999).
7 El concepto de subaditividad de costos hace referencia a una situación en el que, dentro del tramo de demanda
relevante para una industria, una firma es capaz de producir la cantidad que se demanda del bien a un costo
menor o igual al que exhibirían dos o más firmas.
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Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
Es así que, con la intención de atender la demanda de regulación que los mercados exigen
(debido a la existencia de fallas de mercado 8 ), el Estado peruano ha creado cuatro organismos
(independientes) de supervisión y regulación de la inversión privada en infraestructura de
servicios públicos. Para el caso de la inversión privada en infraestructura de transporte de
uso público (aeropuertos, carreteras, puertos y vías férreas), el Estado peruano, mediante
Ley Nº 26917 publicada el 23 de enero de 1998, creó el Organismo Supervisor de la
Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público – OSITRAN 9 . Éste es un
organismo público con autonomía administrativa, funcional, técnica, económica y
financiera 10 , y tiene como objetivo general regular, normar, supervisar y fiscalizar, dentro
del ámbito de su competencia, el comportamiento de los mercados en los que actúa el
OSITRAN. Esto es, el OSITRAN con el propósito de incentivar la eficiencia productiva y
asignativa, y la provisión confiable de servicios, a la par de asegurar la viabilidad financiera
y la nueva inversión, diseña políticas y esquemas de supervisión y de regulación, los cuales
serán implementados en mercados que explotan las infraestructuras de transporte y que
poseen algún tipo de posición de dominio de mercado 11 .
El OSITRAN, como parte de su función regulatoria, tiene la potestad de fijar las tarifas
de los servicios regulados y los cargos de accesos a las facilidades esenciales 12 de aquellas
empresas que podrían tener incentivos para explotar su poder de mercado. En lo que se
refiere a la regulación de tarifas, el OSITRAN mediante el Reglamento General de Tarifas
(RETA), aprobado por Resolución de Consejo Directivo Nº 043-2004-CD/OSITRAN
y modificado por Resolución de Consejo Directivo Nº 082-2006-CD/OSITRAN,
establece los principios 13 , el alcance 14 , los procesos y las metodologías aplicables a los
procesos de fijación tarifaria 15 . Por su parte, la metodología y fijación de cargos de acceso
a las facilidades esenciales, así como sus alcances, se enmarcan en el Reglamento de
Marco de Acceso a la Infraestructura de Transporte de Uso Público (REMA), aprobado
por Resolución de Consejo Directivo Nº 014-2003-CD-OSITRAN y modificado por
Resolución de Consejo Directivo Nº 054-2005-CD-OSITRAN.
En lo que respecta a la función supervisora, el OSITRAN mediante el Reglamento
General de Supervisión, aprobado mediante Resolución de Consejo Directivo Nº 036-
8 Situación en la que un mercado no asigna eficientemente los recursos por sí solo.
9 El OSITRAN posee tres órganos de gobierno: (i) el Consejo Directivo, (ii) el Tribunal de Resolución de Controversias
y, (iii) los Consejos de Usuarios.
10 De acuerdo a lo establecido en la Resolución de Consejo Directivo Nº 007-2003-CD/OSITRAN, todas las empresas concesionarias
están obligadas a pagar anualmente el 1% de la totalidad de sus ingresos facturados por concepto de Aporte por Regulación.
11 El OSITRAN también interactúa con otras entidades que participan en el sector de transporte de uso público. Entre
ellas se encuentran el Ministerio de Transportes y Comunicaciones (MTC), que es el ente que dicta las políticas del
sector transportes y a la vez representa al Estado en la suscripción de contratos de Concesión (el Concedente); y la
Agencia de Promoción de la Inversión Privada (PROINVERSION), que es el ente encargado de la promoción de la
inversión privada, de diseñar los contratos de Concesión en conjunto con el MTC y de la conducción del proceso de
licitación y concesión hasta la adjudicación de la infraestructura.
12 En este caso, se considera Facilidad Esencial a aquella instalación o infraestructura de transporte de uso público o parte
de ella, que es provista por un único o un limitado número de proveedores, y su utilización es indispensable para la
prestación del servicio; y, no es factible de ser sustituida técnica o económicamente para proveer un servicio.
13 Se refiere a los principios bajo los cuales OSITRAN ejerce sus funciones. Estos son: libre acceso, promoción de la
cobertura y la calidad de la infraestructura, sostenibilidad de la oferta, eficiencia (productiva y asignativa), equidad, no
discriminación, beneficio-costo, predictibilidad, consistencia y transparencia.
14 Se refiere al tipo de régimen tarifario al que se encontraría sujeto cada empresa prestadora o cada mercado. Existen dos
tipos de regímenes tarifarios: (i) el régimen supervisado en el cual las empresas prestadoras fijan y modifican libremente sus
tarifas y, (ii) el régimen regulado en el cual las empresas prestadoras pueden fijar y modificar sus tarifas de tal forma que no
excedan las tarifas máximas fijadas por el OSITRAN o por sus respectivos contratos de Concesión.
15 Se refiere a la aplicación de las siguientes metodologías para la fijación de tarifas: costos incrementales, costo marginal de
largo plazo, costos totalmente distribuidos, elasticidad inversa o precios Ramsey, tarificación comparativa (benchmarking)
y empresa modelo eficiente. Asimismo, para las revisiones tarifarias se utiliza el método RPI – X.
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La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
2004-CD/OSITRAN, verifica el cumplimiento de los contratos de concesión por parte
de la empresa concesionaria. Esto consta de la supervisión de aspectos económicos y
comerciales, operativos, de inversiones, y administrativos y financieros. Asimismo, se
verifica el cumplimiento de las Resoluciones que emite el OSITRAN. De encontrar
algún tipo de incumplimiento, el OSITRAN tiene la potestad a aplicar las sanciones
que correspondan de acuerdo a lo establecido en el Reglamento de Infracciones y
Sanciones, aprobado por Resolución de Consejo Directivo Nº 023-2003-CD-OSITRAN
y modificado por Resolución de Consejo Directivo Nº 077-2005-CD-OSITRAN.
Adicionalmente, el OSITRAN puede resolver las controversias y reclamos que surjan entre las
empresas prestadoras y los usuarios (sean intermedios o finales) a través de la vía administrativa,
siguiendo lo establecido en el Reglamento de Atención de Reclamos y Solución de Controversias,
aprobado por Resolución de Consejo Directivo Nº 002-2004-CD-OSITRAN y modificado
por Resolución de Consejo Directivo Nº 076-2006-CD-OSITRAN.
El OSITRAN también emite opinión previa no vinculante a la suscripción de los contratos
de concesión, acerca de tópicos relacionados con el régimen tarifario, las condiciones de
competencia, el acceso a la infraestructura, la calidad de los servicios y el mecanismo de
solución de controversias. Por último, el OSITRAN emite opinión previa respecto de la
renegociación y/o renovación del periodo de vigencia de los contratos de concesión.
Como se puede apreciar, el instrumental normativo aplicado por el OSITRAN, tiene como
propósito restringir el grado de discrecionalidad del regulador sobre aspectos fundamentales
tales como la fijación tarifaria y la supervisión, lo que finalmente permite que en el mercado
exista una mayor predictibilidad.
III.- Rol de OSITRAN y el desempeño de las concesiones
3.1.- Sector aeroportuario
En el sector aeroportuario, el OSITRAN ejerce su función regulatoria y supervisora sobre
dos empresas privadas (concesionarias o entidades prestadoras) y una empresa pública. Las
empresas privadas son: (i) Lima Airport Partners S.R.L. (LAP), a cargo del Aeropuerto
Internacional Jorge Chávez (AIJCH), entregado en concesión desde el 14 de febrero de 2001
por 30 años; y (ii) Aeropuertos del Perú (AdP), a cargo del Primer Paquete de Aeropuertos
Regionales (PPAR) (Cajamarca, Chachapoyas, Huaraz, Iquitos, Pucallpa, Talara, Tarapoto,
Trujillo, Tumbes, Pisco y Chiclayo 16 ), desde el 11 de diciembre de 2006 por 5 años. Respecto
de la empresa pública, ésta es la Corporación Peruana de Aeropuertos y Aviación Comercial
S.A. (CORPAC), a cargo de los aeropuertos de uso público no concesionados a la fecha. Cabe
mencionar, que en el caso del AIJCH, la concesión es del tipo onerosa o autofinanciada;
mientras que en el caso del PPAR, del tipo cofinanciada.
El OSITRAN tiene la función de regular las tarifas de algunos servicios y el acceso al uso de algunas
infraestructuras en manos de las empresas mencionadas 17 . En el caso del AIJCH y el PPAR, el régimen
de tarifas está establecido en los respectivos Contratos de Concesión; y en el caso de CORPAC, por
Resoluciones y/o Acuerdos del Consejo Directivo del OSITRAN. De acuerdo a dicho régimen,
las empresas pueden establecer descuentos sobre la tarifa general cobrada, de acuerdo a su política
comercial, tales que sean aplicados de manera objetiva, transparente y no discriminatoria.
16 A junio de 2008, queda pendiente aún la entrega en posesión del Aeropuerto Regional de Piura a AdP.
17 Dicho uso se da por parte de un usuario intermedio, que brinda un servicio integrante de la cadena de servicios
que permite el transporte de pasajeros y carga de un punto a otro. De esta manera, OSITRAN vela porque los
usuarios intermedios de la infraestructura puedan hacer uso de esta, bajo condiciones similares a las que se daría
si hubiera competencia en la provisión de la misma.
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Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
El Anexo V del Contrato de Concesión entre el Estado y LAP contiene las tarifas y
cargos regulados en el AIJCH para los primeros 8 años de la concesión (2001 – 2008),
durante el cual el rol de OSITRAN consistió únicamente en hacer cumplir lo estipulado
en dicho contrato 18 . En este caso, el mecanismo de regulación consistió en fijar tarifas
máximas que otorgan cierta flexibilidad a la empresa regulada para establecer precios por
producto o líneas de productos, siempre que se sitúen dentro de los márgenes establecidos
en el Contrato de Concesión. De acuerdo al mismo contrato, a partir del noveno año de
vigencia de la concesión, los servicios regulados (Tasa Unificada de Uso del Aeropuerto
-TUUA, aterrizaje y despegue, estacionamiento de aeronaves, uso de puentes de embarque
y de instalaciones a la carga) seguirán un mecanismo de regulación por incentivos, es
decir, se reajustarán periódicamente por la variación del índice de precios al consumidor
de los Estados Unidos, representado por el RPI, menos un porcentaje estimado de los
incrementos anuales de productividad, representado por X (a ser estimado por OSITRAN)
que permanecerá fijo por un periodo de 5 años 19 .
Por su parte, las tarifas reguladas para el PPAR de acuerdo al Contrato de Concesión para
el año 2007 – 2008 se reajustarán cada 1° de enero de cada año calendario, en función a
los cambios en el índice de precios al consumidor publicado por el Instituto Nacional de
Estadística e Informática (INEI) y el índice de precios de los Estados Unidos 2 0.
En el caso de CORPAC, hasta mediados del año 2004, las tarifas que cobraba esta empresa
por sus servicios eran tarifas fijas establecidas por el MTC, a través de Resoluciones
Ministeriales. En la práctica, CORPAC proponía al MTC el nivel de las tarifas de acuerdo
a las necesidades, los intereses de la empresa y la política propia del sector. Esta situación
cambió a partir de la publicación de la Resolución N° 015-2004-CD-OSITRAN del 12
de mayo de 2004, mediante el cual se establecieron los nuevos niveles de tarifas máximas
para los servicios prestados por CORPAC. La finalidad de esta revisión tarifaria fue tanto
actualizar las tarifas para hacer sostenible en el tiempo la provisión de los servicios, como
ordenar las cuentas, separando servicios y asignando costos, para establecer tarifas con
menos distorsiones.
Respecto del desempeño de las empresas, el tráfico de pasajeros y carga ha registrado
incrementos de 9,3% y 11,5% promedio anual en el AIJCH, respectivamente, desde su
año de concesión, pasando de 4,1 millones en el 2001 a 7,0 millones de pasajeros en el
2007 (Cuadro 1); y de 114,3 a 217,8 toneladas de carga para el mismo periodo. Por su
parte, el tráfico de pasajeros y de carga en los aeropuertos administrados por CORPAC
ha mostrado variaciones de 2,0% y -14,0% 21 , respectivamente, entre el periodo de 2001 y
2007. En el caso del PPAR, se sabe que entre marzo 2007 – 2008, el tráfico de pasajeros
y de carga se incrementó en 57% y 67,1%, respectivamente. En efecto, los terminales
aéreos de Iquitos y Pucallpa fueron los de mayor relevancia para el concesionario AdP,
debido a que por ellos se movilizó el 36% y 16,6% del total de pasajeros, respectivamente
(OSITRAN, 2008).
18 Ver Cláusula 6.- Tarifas e Ingresos, y Anexo 5.- Políticas sobre Tarifas, del Contrato de Concesión.
19 Cabe mencionar al respecto que la Gerencia de Regulación del OSITRAN ya viene realizando la revisión
tarifaria para su implementación a partir del año 2009.
20 Ver Cláusula 7.7.- Tarifas, y Anexo 7.- Esquemas de Tarifas y de Cargo de Acceso, del Contrato de
Concesión.
21 Esta abrupta disminución se debe al traspaso de algunos aeropuertos (PPAR) en manos de CORPAC al
control de AdP por concesión.
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La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
Por otra parte, el número de operaciones (entendido como entrada y salida de aeronaves)
realizadas en el AIJCH crecieron 4,5% entre el 2001 y el 2007; mientras que en el caso de
los aeropuertos administrados por CORPAC, apenas 0,1% (Cuadro 1). Por su parte, en el
caso del PPAR, entre marzo 2007 y marzo 2008, el número de operaciones realizadas en
los aeropuertos regionales concesionados se incrementó 12,6%.
Cuadro 1
Indicadores de desempeño: Tráfico de pasajeros (p), Carga
(C) y Número de Operaciones (O)
Años
AIJCH CORPAC PPAR
P* C** O +
1998 4.4 98.3 77.9
1999 4.3 92.1 70.7 33.6
2000 4.5 107.0 67.4 33.3 146.7
2001 4.1 114.3 72.2 2.8 28.1 138.6
2002 4.3 135.1 70.3 2.5 26.6 133.0
2003 4.5 156.8 70.3 2.6 23.7 127.6
2004 4.8 167.2 72.4 2.8 20.6 137.0
2005 5.4 172.9 73.3 3.1 22.7 139.2
2006 5.7 192.5 77.3 3.3 24.8 152.3
P* C** O + P* C** O +
2007 7.0 217.8 92.9 3.1 6.4 137.4 1.2 16.2 33.9
* En millones; ** Toneladas Métricas; + En miles
Nota: en el caso de CORPAC, para el año 2007, no se consideran 9 de 12 aeropuesrtos entregados en conceción
Elaboración propia
Parte de las funciones del OSITRAN es la supervisión de las inversiones realizadas por
las empresas concesionarias. En el caso del AIJCH, durante el periodo 2001 y 2007, OSI-
TRAN ha reconocido un monto acumulado de inversión equivalente a los US$ 165,35 millones,
quedando pendiente inversiones por US$ 69.65 millones para el año 2008, tal que se
cumpla con el Programa de Inversiones equivalente a US$ 235 millones (Cuadro 2).
Cuadro 2
Inversiones en el AIJCH
(Millones de US$)
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Monto presentado para el
reconocimiento 1.32 10.5 30.11 94.72 23.26 19.95 2.8
Monto reconocido de mejoras 0 4.24 28.77 84.37 30.86 14.31 2.8
Nota: No incluye IGV
Fuente: Gerencia de Supervisión - OSITRAN
Elaboración: Gerencia de Regulación - OSITRAN
Como se puede apreciar, las actividades llevadas a cabo en los aeropuertos muestran
una tendencia creciente en las operaciones desarrolladas por las empresas concesionarias.
En la medida que el crecimiento del país sea acompañado de un mayor desarrollo
de la infraestructura aeroportuaria como resultado del proceso de concesiones que se
viene implementando, y bajo la supervisión regulatoria del OSITRAN, es de esperar
que los aeropuertos regionales también sigan una evolución favorable en sus respectivos
desempeños.
Sin embargo, se trata de un proceso lento que apunta, en el largo plazo, a posicionar
el desempeño de los aeropuertos en el Perú como infraestructuras eficientes, toda vez
que éstas se constituyen en elementos indispensables para poder completar una serie de
actividades económicas que forman parte de una cadena logística 22 . En este punto, la
22 Una cadena logística está compuesta por una serie de etapas donde interactúan distintos mercados (insumos,
infraestructuras y servicios de transporte, servicios logísticos integrados, entre otros).
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Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
experiencia regulatoria sobre el AIJCH marca la pauta en estos 8 primeros años de lo que
va de la concesión.
En ese sentido, únicamente con fines comparativos, resulta interesante hacer una
comparación de los costos de algunos servicios que ofrecen los aeropuertos, dado que
su utilización es el resultado de una demanda derivada de otras actividades (por ejemplo,
turismo o negocios), lo que puede dar una señal de qué tan competitivo es un aeropuerto;
lógicamente, desde el punto de vista del costo de los servicios y no tanto desde aspectos
relacionados con competencia interaeroportuaria. En este caso, por razones evidentes,
se realiza una comparación entre principales aeropuertos internacionales de algunos
países de la región, y no entre aeropuertos localizados en el Perú.
Un primer caso puede ser observado al comparar el costo del Servicio de Aterrizaje
y Despegue, aplicable a operadores de transporte aéreo (es decir, líneas aéreas), cuya
tarifa es regulada por Contrato de Concesión para el caso del AIJCH, más dos horas
de estacionamiento en los principales aeropuertos de la región. El Cuadro 3 reporta
que, para aeronaves tipo Air Bus 320 y Boeing 767-300 que corresponden a la moda en
el tráfico nacional e internacional, la tarifa por dicho servicio al 2006 es superior a la
registrada en los Aeropuertos de Aruba (en 152% y 158%, respectivamente), de Santiago
de Chile (en 68% y 51%, respectivamente), Colombia (en 40% y 30%, respectivamente)
y que el promedio de la muestra considerada (en 20% y 21%, respectivamente).
Cuadro 3
Tarifa Por Servicio De Aterrizaje / Despegue Y 2 Horas De Estacionamiento
Para Vuelos Internacionales En Horario Normal
(Us$ Totales)
País Aeropuerto A-320 B-767-300
Rep. Dominicana (4) Santo Domingo 203.74 412.34
Araba (1) Reina Beatriz 210.98 512.38
Ant. Holandesas (1) Curacao 217.70 528.70
Chile (1) Santiago de Chile – A.M. Benitez 317.24 877.03
Estados Unidos Miami 362.19 879.61
Colombia (1) Bogotá 379.31 1021.23
Brasil (2) Río de Janeiro 435.82 1058.42
Argentina Buenos Aires – Pistarini (Ezeiza) 449.68 1269.73
Bolivia (2) La Paz
521.29 1065.90
Santa Cruz
521.29 1065.90
Perú (3) Lima – AIJCH 532.19 1324.71
Venezuela (1) Caracas 539.00 1309.00
Ecuador (2) Quito
756.91 1991.55
Guayaquil
756.91 1991.55
Promedio 443.16 1093.43
Nota: Se ha consignado para el B-767-300 un PMD de 187 TM y para el A-320 un PMD de 77 TM.
(1) La tarifa de Aterrizaje y Despegue incluye 120 minutos libres de Estacionamiento
(2) La tarifa de Aterrizaje y Despegue incluye 120 minutos libres de Estacionamiento
(3) La tarifa de Aterrizaje y Despegue incluye 120 minutos libres de Estacionamiento
(4) La tarifa de Aterrizaje y Despegue incluye 120 minutos libres de Estacionamiento
Fuente: IATA, Airport and Air Navigation Charges Manual, Mayo 2006
Elaboración: Gerencia de Regulación - OSITRAN
Otro caso también puede ser observado para el caso de la Tarifa Unificada por Uso de
Aeropuerto (TUUA), aplicable a pasajeros internacionales. El siguiente cuadro muestra
que el costo de brindar una serie de servicios por parte del AIJCH (comprendidos
17

La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
en el TUUA) a los usuarios es superior a la registrada en los Aeropuertos de Estados
Unidos (ciudades de Miami, Los Ángeles y Nueva York) en 87%, de Argentina (ciudad
de Buenos Aires) en 57%; e inferior al aeropuerto de Chile (Santiago de Chile) en 5%,
pero superior al promedio de la muestra considerada en 18%.
Cuadro 4
Comparación Internacional De La Tarifa Unificada Por
Uso De Aeropuerto (Tuua)
País Aeropuerto de la ciudad de … Tarifa
Estados Unidos Miami
Los Ángeles
Nueva York
Como se ha podido apreciar, los costos de ambos servicios a pasajeros y a aeronaves
muestran niveles superiores al promedio de la muestra considerada. Evidentemente,
dicha comparación es simplemente referencial, pues como se mencionó, la
demanda de transporte aéreo es una demanda derivada de otras actividades, y no
es posible considerar la posibilidad de que, por ejemplo, el aeropuerto de Santiago
de Chile compita con el peruano, puesto que la demanda de los usuarios por estas
infraestructuras obedecen a diferentes motivos que no los ponen en competencia.
Finalmente, a nivel nacional, se espera un mayor desarrollo de infraestructura
aeroportuaria, ya que se tiene previsto entregar en concesión un Segundo Paquete de
Aeropuertos Regionales, a saber: Tacna, Juliaca, Arequipa, Puerto Maldonado, Ayacucho
y Andahuaylas, en el que se tendría una inversión estimada de US$ 132 millones.
3.2.- Sector portuario
En el sector portuario, el OSITRAN ejerce su función regulatoria y supervisora sobre dos
empresas privadas y otra empresa pública. Las dos primeras son: (i) el Terminal Internacional
del Sur (TISUR), a cargo del Terminal Portuario de Matarani (TPM), entregado en concesión
desde el 17 de agosto de 1999 por 30 años (hasta el 2029); y (ii) DP World Callao S.A. (DPW),
a cargo del Nuevo Terminal de Contenedores en el Terminal Portuario del Callao-Zona Sur
(NTC), entregado en concesión el 24 de julio de 2006 por 30 años (hasta el 2036). Respecto
de la empresa pública, ésta es la Empresa Nacional de Puertos S.A. (ENAPU), a cargo de
12 puertos de uso público (Chicama, Chimbote, Callao, San Martín – Pisco, Huacho, Ilo,
Iquitos, Paita, Salaverry, Puerto Maldonado, Supe y Yurimaguas) 23 . Cabe precisar, que las
concesiones del TPM y NTC son del tipo son del tipo onerosa o autofinanciada.
23 En el Perú, existen 108 terminales portuarios registrados, que se clasifican como puertos mayores, menores y caletas.
Asimismo, por su habilitación portuaria, se clasifican en: de uso público y de uso privado. Los primeros están a cargo de
ENAPU, TISUR y DP World; mientras que los segundos pertenecen a empresas mineras, industriales y de hidrocarburos.
18
15.10
15.10
15.10
Venezuela Caracas 15.63
México México D.F. 15.65
Argentina Ezeiza 18.00
Panamá Ciudad de Panamá 20.00
Uruguay
Montevideo
Punta del Este
20.00
20.00
Bolivia La Paz 25.00
Paraguay Asunción 25.00
El Salvador San Salvador 26.92
Perú Lima 28.24
Chile Santiago 30.00
Ecuador Quito 30.05
Brasil Río de Janeriro 36.00
Colombia Bogotá 51.00
Promedio
(US$ por pasajero)
23.93
Fuente: IATA, Airport and Air Navigation Charges Manual, mayo 2006
Elaboración: Gerencia de Regulación - OSITRAN

Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
El OSITRAN tiene la función de regular las tarifas de algunos servicios y el acceso al
uso de algunas infraestructuras en manos de las empresas mencionadas. En el caso del
TPM y el NTC, el régimen de tarifas está establecido en los respectivos contratos de
concesión; y en el caso de los puertos administrados por ENAPU, por Resoluciones y/o
Acuerdos del Consejo Directivo del OSITRAN.
Respecto del TPM, el rol de OSITRAN consistió en hacer cumplir lo estipulado
en el Contrato de Concesión para los primeros 5 años (1999-2003) en lo referente a
las tarifas y cargos. Posteriormente, la entidad aplicó el mecanismo RPI – X para el
periodo 2004 – 2009.
Por su parte, en el caso del NTC, hasta el quinto año de la Concesión, las tarifas establecidas
en el Contrato son las tarifas máximas ofertadas por el Concesionario; sin embargo, a partir
del quinto año contado desde el inicio de la explotación con dos amarraderos, OSITRAN
aplicará el mecanismo de regulación RPI-X.
En el caso de ENAPU, las tarifas a cobrar se fijaron en mayo de 1999, mediante
Resolución del Consejo Directivo N°001-99-CD-OSITRAN. Posteriormente,
por medio de Resolución N°031-2004-CD-OSITRAN, del 23 de julio de 2004, el
OSITRAN aprobó una nueva estructura y niveles de tarifas máximas para ENAPU,
las cuales debieron entrar en vigencia el 01 de febrero de 2005. Sin embargo, dichas
tarifas no han podido ser aplicadas debido a la suspensión derivada de la medida
cautelar dictada en enero del 2005, por el Quinto Juzgado Civil del Callao, medida
que fue apelada por OSITRAN. Luego en setiembre de 2006, la Segunda Sala Civil
de Justicia del Callao declaró nula Resolución que admitió la medida cautelar a
ENAPU.
Con respecto al desempeño del sector portuario en el Perú, sobre la base de información
disponible, entre el 2002 y 2007, el Cuadro 5 muestra que los tráficos de carga, naves
y contenedores de ENAPU han mostrado crecimientos promedios anuales de 5,3%,
4,1% y 15,6%, respectivamente; y de 14,4%, 6,1% y 87,5%, respectivamente, en el
TPM. Como se puede apreciar, ésta última empresa concesionada reporta mayores
tasas de crecimiento que las de ENAPU (empresa pública).
Años
Cuadro 5
Tráfico de Carga (C), Naves (N) y Contenedores (CO)
C +
ENAPU TPM
N
CO* C + N CO*
200 0 15,339 6,883 460,659 1,295 278
2001 15,667 6,593 536,402 1,429 272
2002 16,061 7,564 578,633 1,513 257 1,476
2003 16,271 6,314 627,902 1,538 244 6,282
2004 17,067 7,601 809,781 1,643 233 6,100
2005 18,124 7,290 993,844 1,619 269 11,753
2006 19,080 8,766 1,087,278 2,000 314 14,356
2007 20,792 8,804 1,177,955 2,831 339 14,349
+ En miles de Toneladas Métricas
* En TEUs (Twenty feet Equivalent Unit).
Fuente: Gerencia de Regulación
Elaboración propia
19

La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
El Cuadro 6, por su parte, presenta los principales indicadores de eficiencia portuaria
registradas para el caso del puerto del Callao 24 y el TPM. Se utilizan indicadores recomendados
por el Banco Mundial (Estache y De Rus, 2000) y otros que usualmente se emplean para
medir el desempeño portuario en el ámbito internacional. Cabe mencionar que la eficiencia
portuaria es un factor relevante en la determinación del costo de transporte marítimo.
En el caso del Puerto del Callao, la tasa de Ocupación de Amarraderos (OA) entre
el 2000 y 2006 ha sido en promedio de 38,2%; mientras que la tasas de OA en el
TPM, de 31,5%. Por su parte, los Rendimientos de Embarque de Minerales (REM) y
Rendimientos de Descarga de Granos (RDG) presentan mayores niveles en el TPM,
en comparación a los reportados por Callao. En ambos puertos, se puede decir que
los indicadores muestran una tendencia creciente. Claramente, los niveles reportados
por el TPM son mayores, lo cual podría inferirse como consecuencia de mayores
niveles de eficiencia en su gestión por parte del concesionario.
Cuadro 6
Indicadores Operativos: Ocupación de Amarraderos (OA), Rendimiento de Embarque
de Minerales (REM) y Rendimiento de Descarga de Granos (RDG)
Años
OA
CALLAO TPM
+ (%) REM ++
RDG +++
OA + (%) REM ++ RDG +++
2000 39.0 0.3 168.1
2001 38.2 34.4 192.4
2002 38.8 42.0 566.0 123.0
2003 34.5 549.3 309.3 42.4 450.0 181.0
2004 35.1 552.9 320.7 34.9 503.3 371.0
2005 39.7 577.0 358.8 29.6 652.3 475.9
2006 41.9 601.2 386.1 36.6 698.9 527.0
2007 50.8* 545.1 335.0 37.6 1126.0 561.5
+ Porcentaje de ocupabilidad. La tasa de OA se determina mediante la relación entre el tiempo efectivo empleado por
las operaciones portuarias y el tiempo neto disponible derivado por la capacidad instalada del Terminal (descontadas las
horas de cierre del puerto por fuerza mayor) (es decir: OA = total horas de ocupabilidad / total horas disponibles).
++ Toneladas Métricas de mineral movilizadas por hora
+++ Toneladas Métricas de granos movilizadas por hora
* Vale precisar que el Muelle 5 registra una OA mayor al 70%, lo que implica un alto riesgo de congestión portuaria.
Fuente: Gerencia de Regulación - OSITRAN
Elaboración propia
El balance del comportamiento del sector puede ser visto desde dos ópticas. Primero, la
evidencia demuestra que la concesión en TPM ha traído mejores indicadores de desempeño,
lo que redunda en mejoras en la competitividad de los puertos; sin embargo, aún resta por
mejorar. A manera de referencia, el siguiente cuadro resume las tarifas cobradas en el 2004
para los servicios portuarios a la nave (es decir, amarre y desamarre, y uso de amarradero) y
a la carga sólida a granel en los puertos de Callao, Ilo y TPM. Y, al compararse con las tarifas
cobradas en el Puerto de Arica, las cobradas en los puertos peruanos resultan más altas.
Cuadro 7
Comparativo de Tarifas Cobradas Según Infraestructura Portuaria
(2004)
Concepto Callao Ilo TPM Arica
Servicios a la nave
Amarre y desamarre (por c/operación) 200.00 200.00 205.49
Uso de amarradero (metro de eslora por hora)
Servicios a la carga
Uso de muelle por TM
0.65 0.65 0.67 0.40
Carga sólida a granel
Fuente: OSITRAN (2004)
3.00 3.00 2.57 0.85
24 Se hace el comparativo con el puerto del Callao, puesto que por él se moviliza cerca del 80% de la carga,
respecto del total de puertos bajo el ámbito de ENAPU.
20

Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
Otro indicativo de que se requieren mejoras en la competitividad, puede ser identificado cuando
se observa el tiempo de estadía de una nave en el Callao, el cual es de alrededor de 25 horas,
mientras que en San Antonio (Chile), Valparaíso (Chile) y Cartagena (Colombia) es de 15, 18 y
15 horas, respectivamente. Adicionalmente, en cuanto al rendimiento operativo del puerto del
Callao para el manejo de contenedores, éste mueve 18 contenedores por hora frente a los 47 en
Valparaíso (Chile), 28 en Sydney (Australia) y 56 en Veracruz (México).
Segundo, y en particular para el caso del TPM, si bien la infraestructura portuaria posee
características de monopolio natural multiproducto, en ella es posible la realización de actividades o
servicios en un entorno de competencia (por ejemplo, los mercados de agenciamiento marítimo 25 ,
y estiba y desestiba 26 ). Al respecto, lo que se podría esperar es que con la entrega en concesión del
TPM, haya una tendencia a incrementarse el grado de concentración de algunos mercados (en
particular, una tendencia a una mayor consolidación de la integración vertical entre el operador
del puerto –TISUR- y su empresa vinculada que participa en estos mercados -TRAMARSA).
Sin embargo, la evidencia muestra que en el caso de los mercados de agenciamiento marítimo
(Cuadro 8), y de estiba y desestiba (Cuadro 9), desde el 2001, ingresaron más empresas, lo cual
sólo se justifica en la medida que el negocio sea rentable, lo que ha determinado que el grado de
concentración no haya mostrado una tendencia creciente (IHH o índice de dominancia) 27 .
Cuadro 8
Participación en el Mercado de AgenciamientoMaritimo
Agencias Marítimas 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Tramarsa 30 24 19 29 36 45 36 34
Marítima Océano 9 12 15 15 6 14 10 13
Cargomar 2 0 12 13 9 7 10 3
Faposa 24 33 16 11 7 5 5 7
Cosmos 0 10 3 4 15 12 18 21
Donnelly 8 6 10 11 10 7 1 0
Unimar 0 9 9
Tridendum 4 7 7
South Shipping 3
Resto 27 15 25 17 17 6 4 1
Total 100 100 100 100 100 100 100 100
IHH 2354 2170 1720 1782 2053 2536 1992 2019
Variación IHH -7.8% -20.7% 3.6% 15.2% 23.5% -21.4% 1.3%
Índice de dominancia 0.30 0.34 0.23 0.28 0.42 0.65 0.46 0.41
Fuente: TISUR
Elaboración: Gerencia de Regulación - OSITRAN
25 Actividad que consiste en proveer los servicios de representación de la nave ante las autoridades (Capitanía de
Puertos, Aduanas, Sanidad, etc.) para la gestión documentaria de la nave desde la recepción hasta el zarpe, la
designación de la empresa de estiba, así como la atención de los requerimientos del buque.
26 El servicio de estiba consisten en el embarque de mercancías del muelle a la nave y viceversa, en el caso del servicio
de desestiba.
27 El índice de Herfindahl – Hirschman (IHH) se calcula mediante la suma al cuadrado de las participaciones. Para el
cálculo del índice de dominancia, se estima la contribución (cada participación al cuadrado se divide por el IHH),
y se calcula la suma al cuadrado. Este segundo índice está diseñado para revelar los efectos que producen las altas
participaciones.
21

La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
Cuadro 9
Participaciones en el Mercado de Estiba y Desestiba
Empresas de estiba 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
Tramarsa 52 58.0 42.0 42.0 40.0 49.0 43.0 47.4
Donnelly 11 9.0 19.0 17.0 15.0 23.0 22.0 10.9
Faposa 6 10.0 0.0 1.0 8.0 6.0 0.0 5.0
Marítima Océano 3 8.0 11.0 9.0 0.0 8.0 7.0 10.6
Null 0 9.0 15.0 0.0 0.0 0.0
Canopus 8.0 7.1
Cargomar 3.8
Cosmos 8.8
South Shipping 3.2
Resto 28 15.0 28.0 22.0 22.0 14.0 20.0 3.2
TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100
IHH 3654 3834 3030 2700 2598 3226 2846 2661
VAR IHH 4.9% -21.0% -10.9% -3.8% 24.2% -11.8% -6.5%
Índice de dominancia 0.59 0.77 0.42 0.47 0.43 0.59 0.47 0.72
Fuente: TISUR
Elaboración: Gerencia de Regulación - OSITRAN
Este aspecto es muy positivo para el sector, ya que se pudiera esperar la misma situación
cuando empiece a operar DPW en el Callao, lo cual apuntaría a que las condiciones de
competencia interportuaria sean mayores entre un operador público (ENAPU, Puerto
del Callao) y un operador privado (DPW). Es de esperarse mayor eficiencia en aras de ser
competitivos, y lo que podría devenir en una parcial desregulación del sector, por lo menos
en el Callao.
3.3.- Sector ferroviario
En el sector ferroviario, el OSITRAN ejerce su función regulatoria y supervisora sobre
dos empresas privadas. Éstas son: (i) Ferrovías Central Andino S.A. (FVCA), a cargo del
Ferrocarril del Centro (FC), entregado en concesión desde el 19 de julio de 1999 por 30 años,
con ampliaciones de 5 años hasta por un máximo de 30 años adicionales 28 ; y (ii) Ferrocarril
Transandino S.A. (FETRANSA), a cargo del Ferrocarril del Sur y Sur Oriente (FSSO),
desde el 19 de julio de 1999 por 30 años, con una extensión máxima de 30 años adicionales
. Cabe precisar, que ambas concesiones son del tipo onerosa o autofinanciada.
El OSITRAN tiene la función de regular sólo las tarifas de acceso a la vía férrea de las
empresas mencionadas, la cual es una facilidad esencial para prestar el servicio de transporte
ferroviario (mercado aguas abajo). La regulación del acceso a la vía férrea es de suma
importancia para garantizar la competencia en el mercado de aguas abajo. En ese sentido el
OSITRAN, a través del REMA, garantiza el acceso a las denominadas facilidades para la
prestación de servicios esenciales. Para el caso de los tres ferrocarriles, el único operador que
presta el servicio de transporte ferroviario es una empresa vinculada al mismo concesionario
de la vía férrea.
Por su parte, el régimen de tarifas de ambas empresas concesionarias está establecido
en los respectivos Contratos de Concesión. De acuerdo a dicho régimen, las empresas
28 Dentro del proceso de promoción de la inversión privada en las empresas del Estado establecido por Decreto
Legislativo Nº 674 del 27 de septiembre de 1991, se incluyó, mediante Resolución Suprema Nº 163-93-PCM
publicada el 11 de mayo de 1993, a la Empresa Nacional de Ferrocarriles – ENAFER, la cual tenía a cargo
la administración de los ferrocarriles del centro, sur y sur oriente. En ese sentido, las licitaciones de los 3
ferrocarriles se llevaron a cabo dentro de un mismo proceso de licitación.
22

Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
pueden cobrar por el acceso a la vía férrea la tarifa máxima fijada, o tarifas menores
por acuerdo de las partes, previa opinión favorable de OSITRAN. Por otro lado, los
Contratos de Concesión también permiten que el Concesionario preste servicios de
transporte ferroviario (operaciones de embarque y desembarque, carga y descarga,
mantenimiento de material tractivo y/o rodante, con excepción del transporte de
pasajeros y/o de carga) y servicios complementarios (actividades complementarias en el
área matriz) con total libertad comercial.
El Anexo 7 del mismo Contrato de Concesión muestra las tarifas por uso de vía fijadas, así
como el mecanismo de reajuste anual de las mismas, las cuales se actualizan automáticamente
de acuerdo al índice de precios al consumidor del Estado de Nueva York de los Estados
Unidos de América, y cuyo cumplimiento es supervisado por el OSITRAN (Cuadro 10)
Cuadro 10
Evolución de Tarifas por Uso de Vía
Año
Fuente: FETRANSA y FVCA.
FETRANSA FVCA
Sur Sur Oriente Centro
Set-99 0.45 3.00 0.45
Set-00 0.46 3.09 0.46
Set-01 0.47 3.17 0.47
Set-02 0.48 3.25 0.48
Set-03 0.49 3.35 0.49
Set-04 0.51 3.46 0.51
Set-05 0.53 3.60 0.53
Set-06 0.55 3.77 0.55
Set-07 0.56 3.84 0.56
Asimismo, el Contrato de Concesión contempla un mecanismo de incentivos a la inversión 29
a través de la liberación del pago de la Retribución Principal 30 y de la Retribución Especial 31
a favor del Estado. Este mecanismo de incentivos consta de la liberación del 100% del pago
de las retribuciones antes mencionadas por cada S/..1.00 invertido (inversión reconocida por
OSITRAN) durante los primeros 5 años de Concesión, para luego sólo liberar hasta el 50%
de las retribuciones entre los años 6 y 10 de Concesión. A los años restantes de vigencia de
la Concesión no se aplica liberación alguna de las retribuciones, con excepción de los saldos
acumulados a favor que tuviese el Concesionario al final del décimo año de la Concesión 32 .
Como se puede apreciar en el Cuadro 11, el mecanismo de liberación de pago de las
retribuciones ha generado los adecuados incentivos para la inversión en la vía férrea por
parte del Concesionario, incluso llegando a invertir, en la mayoría de los años, por encima
de lo que el Contrato le permitía liberarse 33 . Como es de esperarse, estas inversiones han
permitido la continuidad del servicio de transporte ferroviario, el cual se ha convertido en
un competidor importante del transporte terrestre por carretera (las carreteras recorren
casi en paralelo las líneas férreas, pero sólo para algunos tramos).
29 El Contrato de Concesión no establece inversiones obligatorias en la infraestructura ferroviaria o las zonas de
influencia de la Concesión por parte del Concesionario.
30 Corresponde a un porcentaje de los ingresos brutos de la empresa concesionaria que ésta propuso en su Oferta
Económica. No se incluyen los ingresos por explotación del material tractivo y/o material rodante.
31 Corresponde al 50% de los ingresos del semestre inmediato anterior obtenidos por la explotación del material
tractivo y/o rodante.
32 Ver Cláusula 10 del Contrato de Concesión.
33 Entre los años 1999 y 2003, la inversión reconocida es mayor que el 100% de la retribución a pagar; mientras que a
partir del 2004, mayor que el 50% de la retribución a pagar.
23

La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
Año Retribución a
pagar
Cuadro 11
Retribuciones vs. Inversiones Reconocidas
(Miles de Nuevos Soles)
FETRANSA FVCA
Inversión
Reconocida
Saldo
Acumulado
1999 4,171 3,714 0 1,367 1,385 -18
2000 16,785 17,515 -730 5,157 4,687 0
2001 16,658 19,341 -3,413 5,515 5,844 -329
2002 15,473 14,627 -2,567 6,490 7,552 -1,391
2003 14,878 12,849 -538 6,365 7,853 -2,879
2004* 16,347 14,861 -7,225 6,979 7,716 -7,106
2005* 17,409 13,041 -11,562 5,760 4,601 -8,826
2006* 19,493 11,858 -13,673 5,708 4,085 -10,057
2007* 21,415 12,319 -15,284 6,708 5,607 -12,310
Total 142,629 120,124 50,049 49,329
Nota: Los saldos acumulados (con signo negativo) son saldos a favor de las empresas concesionarias.
* En esos años, la máxima retribución a liberar es el 50% de la retribución a pagar.
Fuente: FETRANSA y FVCA.
Para el caso del Ferrocarril del Centro y del Sur el transporte de carga, principalmente de
concentrados de cobre, tiene una mayor importancia relativa; mientras que para el caso
del Ferrocarril del Sur Oriente el transporte de pasajeros es el que cobra importancia (los
pasajeros demandan transporte principalmente desde la ciudad del Cusco hacia la ciudadela
de Machu Picchu) (Cuadro 12). Cabe precisar, que sólo existe competencia intermodal
desde la ciudad del Cusco hasta Ollantaytambo; mientras que desde Ollantaytambo hasta
Machu Picchu sólo se llega mediante tren o por helicóptero.
Cuadro 12
Evolución del Trabajo Ferroviario
Año
FETRANSA
Pasajeros Carga (TM)
FVCA
Pasajeros Carga (TM)
1999 n.d. 136,349 40* n.d.
2000 n.d. 579,025 930* n.d.
2001 n.d. 643,008 103* 1,485,838
2002 830,617 464,029 8,995 1,453,732
2003 923,265 312,059 6,594 1,722,473
2004 1,053,287 315,324 5,118 1,709,093
2005 1,183,124 341,425 1,460 1,603,241
2006 1,216,440 409,052 1,576 1,629,461
2007 1,408,371 1,111,041 3,274 1,806,396
n.d.: no disponible
* Fuente: MTC
Fuente: FETRANSA y FVCA.
Finalmente, cabe precisar que, durante el 2007, la Dirección General de Caminos y
Ferrocarriles del MTC ha otorgado permisos de operación con eficacia restringida para
prestar el servicio de transporte ferroviario de pasajeros en los ferrocarriles del Sur y Sur-
Oriente a tres nuevos operadores: Andean Railways Corp., Wyoming Railways S.A. y Inca
Rail S.A.C. A la fecha de la elaboración de este artículo, FETRANSA ya había recibido las
tres solicitudes de acceso a la vía férrea, las cuales están en pleno proceso de trámite.
3.4.- Sector vial
En el sector carretero, el OSITRAN ejerce su función regulatoria y supervisora sobre
ocho empresas privadas. Éstas son:
24
Retribución a
pagar
Inversión
Reconocida
Saldo
Acumulado

Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
(i) NORVIAL S.A., a cargo de la Red Vial Nº 5 (Tramo Ancón-Huacho-Pativilca),
entregada en concesión desde el 15 de enero de 2003 por 25 años;
(ii) Concesionaria Vial del Perú S.A. (COVI PERÚ), a cargo de la Red Vial Nº 6
(Tramo Puente Pucusana-Cerro Azul-Ica), entregada en concesión en septiembre
del 2005 por 30 años;
(iii) Concesionaria IIRSA Norte S.A. (CINSA), a cargo de los Tramos Viales del Eje
Multimodal del Amazonas Norte (Tramo Yurimaguas-Tarapoto-Rioja-Corral
Quemado-Olmos-Piura-Paita), entregados en concesión el 17 de junio de 2005
por 25 años;
(iv) SURVIAL S.A., a cargo del Tramo Nº 1 del IIRSA Sur (San Juan de Marcona
– Urcos), entregado en concesión el 28 de noviembre de 2007 por 25 años;
(v) Concesionaria Interoceánica Sur Tramo 2 S.A. (CIST2), a cargo del Tramo Nº
2 del IIRSA Sur (Urcos – Iñambari), entregado el 4 de agosto de 2005 por 25
años;
(vi) Concesionaria Interoceánica Sur Tramo 3 S.A. (CIST3), a cargo del Tramo Nº
3 del IIRSA Sur (Iñambari – Iñapari), entregado el 4 de agosto de 2005 por 25
años;
(vii) InterSur Concesiones S.A. (ISC4), a cargo del Tramo Nº 4 del IIRSA Sur
(Iñambari – Azángaro), entregado el 4 de agosto de 2005 por 25 años 34 ; y,
(viii) Concesionaria Vial del Sur S.A. (COVISUR), a cargo del Tramo Nº 5 del
IIRSA Sur (Matarani-Azángaro-Ilo-Juliaca), entregado en concesión el 28 de
noviembre de 2007 por 25 años.
(ix) Concesión Canchaque S.A., a cargo del Tramo Empalme 1B – Buenos Aires -
Canchaque, entregado en concesión el 09 de febrero de 2007 por 15 años
Cabe precisar, que NORVIAL y COVI PERÚ son concesiones del tipo onerosa o
autofinanciada; mientras que las demás concesiones son del tipo cofinanciadas.
Por otra parte, la primera experiencia en concesiones de infraestructura de transportes
de uso público, y que se otorgó con anterioridad a la creación del OSITRAN, es la
Carretera Arequipa-Matrani. Esta carretera fue entregada en concesión a la empresa
Concesiones de Carreteras S.A. (CONCAR) por un plazo de 74 meses (noviembre
1994 – diciembre 2000). Sin embargo, debido a diversos factores externos 35 que
afectaron el equilibrio económico-financiero de la Concesión, se extendió el plazo de
la misma hasta diciembre de 2007; es decir, ante estos desequilibrios, el plazo de la
Concesión fue utilizado como mecanismo de compensación. Posteriormente, dicha
carretera fue incluida en el Tramo 5 del Corredor Vial Interoceánico Sur, Perú –
Brasil, la cual fue entregada en concesión a COVISUR.
34 Las concesiones de los Tramos Nº 2, 3 y 4 del IIRSA Sur se encuentran en la etapa preoperativa (ejecución de obras de
construcción). En vista de ello, las empresas concesionarias cobraran peaje una vez que las obras de construcción hayan
sido concluidas.
35 Principalmente, de índole político (ver Informe Nº InfEE-GRE-2008-CONCAR, disponible en www.ositran.gob.pe)
25

La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
Para el caso de las concesiones de carreteras cofinanciadas, como se mencionó
anteriormente, el Estado por lo general asume el riesgo de demanda. Esto es, existe
un tráfico de vehículos que, a las tarifas fijadas en los respectivos Contratos de
Concesión, no cubre ni los costos totales de ejecución de obras de construcción ni de
mantenimiento y operación. Así, el mecanismo de cofinanciamiento hace referencia
a los gastos por construcción como a los gastos por mantenimiento y operación que
serán asumidos por el Estado:
(i) El Estado
Anual por Obras (PAO). Para que se haga efectivo este pago, primero el OSITRAN
debe de supervisar la ejecución efectiva de las obras de construcción y emitir
el respectivo Certificado de Avance de Obras (CAO), de ser el caso. Luego, en
base al CAO emitido, el Concedente emite un Certificado de Reconocimiento de
Derechos sobre el PAO (CRPAO), el cual certifica y acredita la obligación (general,
incondicional e irrevocable) del Concedente de pagar el monto establecido en
dicho certificado por concepto de PAOCAO (es la parte del PAO reconocido por el
CAO). Dado que los CRPAO representan una obligación por parte del Concedente,
el Concesionario puede utilizarlos como garantía para solicitar financiamiento en
el mercado financiero.
(ii) Asimismo
carreteras mediante un Pago Anual por Mantenimiento y Operaciones (PAMO).
Esto es, el Concedente deposita en el fideicomiso de administración, la porción
del PAMO no cubierta por la recaudación del peaje, hasta por el valor del PAMO
establecido en el Contrato de Concesión.
El PAO y el PAMO, a solicitud de alguna de las partes, podrá ser reajustado ante
variaciones en el índice de precios de Estados Unidos de América o ante variaciones
en los precios de los insumos para construcción. Los respectivos Contratos de
Concesión establecen el mecanismo de reajuste.
Es importante anotar, que todos los pagos por concepto de PAO y PAMO se realizan a
través de un fideicomiso de administración creado por el Concedente para estos efectos.
De esta forma se garantiza que los fondos del fideicomiso sean utilizados para los fines
que fue creado, en este caso el pago del PAO y PAMO.
El OSITRAN, además de cumplir una función supervisora en lo referido a los avances
de obras de construcción para el caso de las concesiones cofinanciadas, también tiene
la función de regular las tarifas por el uso de las carreteras (peajes) en manos de las
empresas mencionadas. El régimen de tarifas de las empresas concesionarias también está
establecido en los respectivos Contratos de Concesión.
De acuerdo a dicho régimen, las empresas pueden cobrar la tarifa máxima fijada. Sin
embargo, para el caso de los Tramos 1 y 5 del IIRSA Sur, los Contratos de Concesión
establecen que el Concesionario está obligado a cobrar tarifas diferenciadas a los
usuarios designados por el Concedente; mientras que para el caso del IIRSA Norte, el
OSITRAN, mediante Acuerdo N° 840-216-06-CD-OSITRAN, aprobó la aplicación
de descuentos como parte de una política comercial (el descuento podría aplicar a
cualquier usuario que lo solicite).
26

Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
Año
Cuadro 13
Evolución de Tráfico de Ejes
CONCAR NORVIAL COVIPERU CINSA SURVIAL COVISUR
Ligeros Pesados Ligeros Pesados Ligeros Pesados Ligeros Pesados Ligeros Pesados Ligeros Pesados
1999 619 2,567
2000 585 2,462
2001 572 2,475
2002 577 2,414
2003 539 2,344 1,287 8,205
2004 575 2,539 1,266 8,323
2005 575 2,698 1,265 8,460 549 2,442
2006 656 3,164 1,327 9,160 1,680 7,346 759 2,500
2007 700 3,238 1,470 10,181 1,948 8,275 1,177 3,787 30 67 149 499
Nota: SURVIAL y COVISUR reciben los bienes concesionados la segunda semana de diciembre del 2007, por lo que
solo se registran los datos de las 3 últimas semanas del mes de diciembre del 2007.
Fuente: CONCAR, NORVIAL, COBIPERU, IIRSA NORTE, IIRSA SUR Tramo 1 y 5.
Sin embargo, el impacto de las tarifas diferenciadas sobre los ingresos de los
Concesionarios parece no ser de consideración. Para el caso del IIRSA Norte, en
promedio, entre el 8,5% y el 10,5% del total de ejes que transitan por dicha carretea
pagan una tarifa diferenciada; mientras que para el caso del IIRSA Sur Tramo 1 y 5 el
porcentaje de ejes que pagan una tarifa diferenciada es, en promedio, el 6,3% y 5,5%,
respectivamente.
Respecto del desempeño de la Carretera Arequipa-Matarani (primera concesión de
infraestructura de transporte de uso público), se puede afirmar que, en los últimos
tres años, la carretera se ha consolidado como el principal medio de transporte de
mercancías hacia el Terminal Portuario de Matarani (los vehículos de 6 ejes es el tipo
de vehículo que tiene la mayor participación en el total de ejes) (Cuadro 13). Entre los
años 1995 y 2007, el número de vehículos ligeros se incrementó en 22% y el número
de vehículos pesados lo hizo en 29%, lo que determinó que el tráfico total de la
carretera se haya incrementado en 29,5% entre el año 1995 y el año 2007.
IV.- El desempeño de OSITRAN sobre la infraestructura regulada y
supervisada
Los vertiginosos cambios que ha mostrado el sector de infraestructura de transporte
son visibles al observar que las concesiones en infraestructura de transportes en el Perú
han experimentado un ritmo de crecimiento acelerado en concordancia con la decisión
de reducir el déficit de infraestructura existente. En efecto, el OSITRAN pasó de
supervisar 6 concesiones en el año 2004 a 13 concesiones en el año 2006, y para el año
2008, la entidad proyecta supervisar 23 contratos de concesión; lo cual ha incrementado
el esfuerzo presupuestario de la institución (Gráfico 1).
En definitiva, reducir la brecha o déficit en infraestructura en el Perú, estimada en
US$ 22 879 millones (IPE, 2005), de la cual la tercera parte corresponde al déficit
de infraestructura de transporte, se constituye en un reto importante para el Estado.
La responsabilidad de OSITRAN es importante en este aspecto, puesto que debe
determinar el grado de reconocimiento de los compromisos de inversión a cargo de las
empresas concesionarias encargadas de las infraestructuras.
27

La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
En ese sentido, de un monto de inversión comprometida en los Contratos de Concesión
por US$ 3 411 millones, al mes de abril de 2008, se han ejecutado y reconocido US$ 1
027 millones (Cuadro 14), lo cual definitivamente reduce el déficit de infraestructura
estimado. En efecto, en el caso de las carreteras, el 16% de la red vial nacional se encuentra
concesionada 36 , lo que equivale a 4 022 kilómetros de carretera y un compromiso de inversión
de US$ 1 689 millones. Por otro lado, en el caso de los aeropuertos, los compromisos de
inversión ascienden a US$ 1 099,2 millones; y en puertos, a US$ 623,1 millones. Por último,
OSITRAN supervisa 1 478 kilómetros de vía ferrea (988 km de FETRANSA y 490 km de
FVCA), sobre la cual se ha registrado una inversión acumulada de US$ 56,5 millones (US$
16,4 millones en FVCA y US$ 40,1 millones en FETRANSA).
S/. Millones
25
20
15
10
5
0
Gráfico 1
Evolución del Presupuesto - Número de Contratos de Concesión
Elaboración propia
Infraestructura
2004 2005 2006 2007 2008
Cuadro 14
Inversiones en los Contratos de Concesión
(US$ Millones; Abril, 2008)
FIC
Número de contratos Presupuesto
FI: Fecha de Inicio de la Concesión; PC: Plazo de la Concesión; CI: Compromiso de Inversión (con
IGV); IER: Inversión Ejecutada Reconocida; N.A.: No Aplicable (en fase preoperativa); CRNS:
Cumplimiento Regulado por Niveles de Servicios
* En proceso de liquidación; + con IGV.
1/ Inversión Proyectada Referencial
2/ Monto de Inversión para el periodo inicial determinado en función a los Estudios de Preinversión
aprobados por el MTC para los 9 aeropuertos
3/ A la fecha no tiene que cumplir compromisos de inversión
4/ No tiene monto de inversión comprometido. El compromiso es llegar a cumplir los Estándares FRA II.
36 De acuerdo a la última clasificación de las Redes Viales realizada por el MTC en el año 2007.
PC
28
CI
IER
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Número de contratos
%
Cumplimiento
Carreteras 1689,0 775,7
1.- Arequipa – Matarani (*) 1994 12 años y 8meses 5,8 14,9 100%
2.- Red Vial N°5 2003 25 años 73,1 30,8 100%
3.- Red Vial N°6 2005 30 años 228,6 12,6 100%
4.- IIRSA Norte 2005 25 años 258,2 195,6 100%
5.- IIRSA Sur, Tramo 2 2005 25 años 263,0 195,4 100%
6.- IIRSA Sur, Tramo 3 2005 25 años 332,4 190,7 100%
7.- IIRSA Sur, Tramo 4 2005 25 años 214,6 135,7 100%
8.- Buenos Aires - Canchaque 2007 15 años 31,0 0,0 N.A.
9.- IIRSA Sur, Tramo 1 1/ 2007 25 años 98,9 0,0 0%
10.- IIRSA Sur, Tramo 5 1/ 2007 25 años 183,4 0,0 0%
Aeropuertos 1099,2 187,1
1.- AIJCH 2001 30 años 1061 184,8 100%
2.- PPAR 2/ 2006 25 años 38.2 2,3 N.A. 3/
Puertos 623,1 7,3
1.- TPM 1999 30 años 6,0 7,3 100%
2.- NTC 2006 30 años 617,1 0,0 N.A.
Ferrocarriles 56,5
1.- FC 1999 35 años FRA II 16,4 N.A. 4/
2.- FSSO 1999 35 años FRA II 40,1 N.A. 4/
TOTAL 3 411,26 1 026,6 100%

Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
De lo anterior, es importante destacar que se han cumplido los compromisos de inversión
establecidos en los contratos de concesión. Ello ha permitido ampliar y mejorar la calidad del
servicio, integrar zonas de difícil acceso a los principales centros económicos y modernizar
los servicios que reciben los usuarios.
US$ Millones
4500
4000
3500
3000
2500
2000
1500
1000
500
0
Gráfico 2
Contrato de Concesión e Inversión Comprometida
0
1999 2001 2004 2006 2007 2008 1er trim 2009
Compromisos de inversión - acumulado Número total de contratos
Definitivamente, los próximos 5 años demandarán al OSITRAN un mayor esfuerzo.
Ya en los últimos tres años, los compromisos de inversión se habían triplicado, pasando
de US$ 1 146 millones (2004) a US$ 3 315 millones (2007), y ahora se proyecta llegar a
más de US$ 4 200 millones al primer trimestre del año 2009. A manera de referencia, de
apenas 101 Km de carreteras concesionadas en el año 2002 se pasó a 4 023 Km al cierre
del año 2007, y se espera llegar a 5 376 Km al primer trimestre del año 2009 (Gráfico 2).
Lo anterior evidencia que las actividades de supervisión (inspecciones y supervisión de
gabinete) a cargo de OSITRAN para cumplir con los compromisos contractuales ha crecido
a ritmo vertiginoso, cuadriplicándose en sólo 5 años. Así, la carga laboral por supervisor ha
crecido: se ha pasado de un ratio de 1,6 supervisores por contrato a sólo 0,8. Todo esto pone de
manifiesto la necesidad de fortalecer la capacidad operativa de la institución para equiparar los
recursos humanos y físicos con los nuevos requerimientos.
En consecuencia, el OSITRAN ha implementado una serie de acciones de carácter
institucional para afrontar el incremento del número de contratos de concesión y la mayor
exigencia de carácter regulatorio y supervisor, con la finalidad de arribar a un cuerpo
normativo claro y transparente (RETA, REMA, Contabilidad Regulatoria, entre otros),
fortaleciendo su autonomía normativa, económica y financiera (Sistema Integrado de
Administración Financiera del Sector Público – SIAFSP 37 ), promoviendo una gestión de
calidad de sus procesos (certificación ISO), emitiendo normas de regulación de tarifas y
cargos de acceso, verificando el cumplimiento y evaluando incumplimientos relacionados
a las normas, contratos de concesión y mandatos de acceso, defendiendo la naturaleza
técnica de los pronunciamientos del OSITRAN y promoviendo la participación de los
usuarios de las infraestructuras en el proceso regulatorio.
37 Mediante la Décima Disposición Final de la Ley Nº 29144-Ley de equilibrio financiero del presupuesto del sector
público para el Año Fiscal 2008, publicado el 10 de diciembre de 2007, se derogó la Tercera Disposición Final
de la Ley Nº 28929 y en consecuencia se exoneró a los Organismos Reguladores de ingresar al Sistema Contable
Gubernamental a través del SIAF/SP.
29
35
30
25
20
15
10
5
Número total de contratos

La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
V.- Lecciones
Las dos secciones anteriores han mostrado que el sector de infraestructura de transporte
de uso público ha tenido un importante crecimiento y desarrollo en estos últimos años.
No obstante, llegar a esta posición ha implicado todo un proceso de aprendizaje.
Queda claro que este proceso de aprendizaje se ha basado en el uso de los contratos 38 y las
políticas regulatorias como instrumentos (de regulación) para asignar adecuadamente los
diferentes tipos de riesgos entre las partes. Sin embargo, la asignación de los riesgos a la
parte que mejor puede gestionarlos no ha sido una tarea sencilla.
Entre las principales lecciones que nos ha dejado este proceso de aprendizaje se tiene:
(i) Contar con
de privatización o concesión.
Cuando un agente privado tiene interés de participar en un proceso de privatización o
concesión, una de las primeras cosas que realiza es un análisis del mercado en el cual
va a ingresar. Esto es, entre otras cosas, un exhaustivo análisis económico-financiero
del proyecto de infraestructura, el cual se basa en el marco legal y regulatorio de dicho
mercado.
En ese sentido, la experiencia regulatoria muestra que es preferible contar con
un marco legal y regulatorio claro y preciso, previo al inicio de los procesos de
privatización o concesiones. Ello resulta de suma importancia porque la regulación a
la que se someterán los concesionarios, una vez que se hayan adjudicado los proyectos
de infraestructura, servirá como base para una adecuada asignación de riesgos entre el
Concedente y el Concesionario, y otorgará mayor predicitibilidad a los agentes sobre
la metodología de regulación que se usará en el futuro.
Sin embargo, no sólo es necesario la existencia de predictibilidad ex-ante (del proceso
de privatización o concesión), sino que también se debe buscar predictibilidad ex-post;
esto es, una vez que se hayan licitado los proyectos, la discrecionalidad por parte del
ente regulador debe de ser mínima o nula. Para lograr ello, el ente regulador debe de
gozar de total autonomía para diseñar políticas regulatorias que vayan de acorde con
los objetivos de eficiencia productiva y asignativa.
(ii) Participación del regulador en el diseño
Como se ha mencionado anteriormente, la identificación y asignación de los diferentes
tipos de riesgos es de suma importancia para lograr la participación del sector privado
en proyectos de infraestructura. Uno de los instrumentos que permite una adecuada
asignación de riesgos son los contratos de concesión, por lo que su diseño también es
de suma importancia.
La mala asignación de los riesgos en los contratos, previo al proceso de licitación,
genera varios problemas ex-post que por lo general terminan en renegociación de los
38 Recuérdese que los contratos deben basarse en variables observables y, sobre todo, verificables por ambas parte y
por una corte.
30

Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
contratos. Por ejemplo, los contratos deben caracterizarse por ser “bancables” si es
que no se quiere tener problemas de financiamiento; esto es, para que el Concesionario
pueda acceder a algún tipo de financiamiento en el mercado financiero, las
condiciones del contrato deben ser tales que se garantice la continuidad de pago con
el flujo económico-financiero que genera la concesión. En el caso de LAP, ninguna
entidad financiera estaba dispuesta a financiar al Concesionario si no se modificaba la
cláusula de resolución del contrato, en vista que no había la certeza de que el Estado,
ante una eventual resolución del contrato, decida asumir los pasivos que deja el
Concesionario. Ante esta situación, se suscribió la Adenda Nº 4, en la cual se precisa
que el Estado, ante una eventual resolución del contrato de LAP, se compromete
volver a concesionar el aeropuerto en un plazo no menor a 24 meses. Para el caso de
concesiones cofinanciadas, este problema puede ser mitigado mediante la creación de
fideicomisos.
A la fecha, de los 15 contratos de concesión de infraestructura de transporte de
uso público, el 80% de ellos ha sido renegociado mediante la suscripción de 33
adendas (Cuadro 15). La mayoría de las renegociaciones han sido por causas de
mala asignación de riesgos. Es por ello que, con la intención de minimizar futuros
percances que finalmente terminan en renegociaciones de contratos 39 , es necesario
que el ente regulador participe, como asesor regulatorio tanto del Concedente como
de PROINVERSIÓN, en el diseño de los contratos y el proceso de licitación.
Cuadro 15
Contratos de Concesión Renegociados
Concesionaria N° de Addendas
LAP 4
ADP 2
COVI Perú 1
Norvial 2
Buenos Aires - Canchaque 1
IIRSA Norte 3
IIRSA Sur Tramo 2 4
IIRSA Sur Tramo 3 4
IIRSA Sur Tramo 4 3
Ferrovías 4
Fetransa 3
TISUR 2
TOTAL 33
Elaboración propia
Asimismo, la experiencia regulatoria también muestra que han sido importantes
los esquemas e instrumentos de compensación que ha utilizado el regulador para
garantizar la autosostenibilidad de las Concesiones ante shocks de índole político
y/o exógeno. Con la participación del regulador en el diseño de contratos, se puede
identificar cuáles de los esquemas e instrumentos de compensación son los más
adecuados para cada tipo de concesión.
39 Cabe precisar, que la renegociación de un contrato sólo debe tener lugar cuando ambas partes obtienen
beneficios de la renegociación (mejoras paretianas).
31

La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
Por otro lado, resulta evidente que cualquier tipo de comportamiento de los
concesionarios tiene un impacto en los mercados aguas abajo. Sin embargo, puede
surgir algún comportamiento oportunista a partir del mismo contrato, ya sea
porque lo permite o porque existen vacíos legales (por ejemplo, se podría limitar
el acceso a la infraestructura de transporte mediante la exigencia de requisitos
desproporcionados). Para evitar que los concesionarios tengan incentivos a
comportarse de manera oportunista, el regulador debe participar en el diseño de
los contratos y/o desarrollar políticas regulatorias (RETA y REMA). Cabe precisar,
que el regulador monitorea constantemente los mercados de infraestructura de
transporte de uso público, por lo que tiene mejor conocimiento de estos mercados
que el Concedente y/o PROINVERSION.
(iii) Participación del regulador en el proceso de licitación.
Así como el diseño del contrato puede generar efectos negativos en los mercados
relacionados, el diseño del proceso de licitación y sus características también tienen
un impacto, tanto en los mismos mercados regulados como en los mercados
relacionados. En ese sentido, la participación del regulador en el proceso de
licitación también puede minimizar algún tipo de impacto negativo en estos
mercados.
Por ejemplo, en los procesos de licitación, al utilizar como factor de competencia la
mayor retribución a favor del Concedente se estaría generando un tipo de sobrecosto
que finalmente merma el bienestar de los usuarios finales. Esto es, una mayor
retribución implica un mayor costo para producir el mismo servicio de acceso a la
infraestructura de transporte de uso público y, por ende, un mayor cargo de acceso.
Esta distorsión, por causas ajenas a la empresa, termina trasladándose al mercado
de servicios de transporte de uso público a través de un mayor precio por dicho
servicio.
(iv) Incorporación de mecanismos de incentivos en los contratos.
Como es de conocimiento común, la regulación se lleva a cabo en contexto de
asimetría de información, el cual se caracteriza porque existe información que
solamente conoce el concesionario (problema principal-agente). Es por ello, que
el regulador y/o el concedente (el principal) deben de diseñar mecanismos de
revelación de información que incentiven la búsqueda de la eficiencia productiva y
asignativa por parte del Concesionario (el agente).
El diseño de mecanismos de revelación se ha podido evidenciar en todos los
contratos de concesión. Uno de los que amerita resaltar es el mecanismo de liberación
del pago de retribuciones a favor del Estado, para el caso del sector ferroviario.
Como se ha mostrado, este mecanismo ha generado los incentivos adecuados para
que el Concesionario invierta en infraestructura ferroviaria, sin la necesidad de
incorporar obligaciones de inversión en los respectivos Contratos de Concesión
de los 3 ferrocarriles. El Concesionario siempre posee mejor información que el
Concedente sobre las necesidades de inversión de la vía férrea.
Por otro lado, hay que mencionar la importancia de la incorporación de un régimen
tarifario en los Contratos de Concesión. El diseño de un régimen tarifario tiene
32

Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
dos objetivos claves: (i) pretende minimizar todo incentivo a la explotación del
poder de mercado que posee el Concesionario y así alcanzar la eficiencia asignativa,
y (ii) estimular la eficiencia productiva, siempre que se diseñen los mecanismos de
revelación adecuados.
Sin embargo, todos los Contratos de Concesión de las carreteras y ferrocarriles
incorporan una cláusula de régimen tarifario que no hace más que fijar tarifas
máximas durante todo el periodo de concesión (con reajustes periódicos por
inflación). Este esquema de tarificación por contrato sólo elimina los incentivos
a la explotación del poder de mercado de los Concesionarios; mientras que genera
pocos incentivos para que los Concesionarios reduzcan sus costos (al menos para
el caso del sector ferroviario). Cabe precisar, que para el caso de las concesiones de
carreteras, éstas son concesiones del tipo cofinanciadas, por lo que los incentivos
para reducir costos son cero debido a que los concesionarios tienen ingresos
asegurados, por parte del Estado, a través del PAO y PAMO.
Por su parte, los Contratos de Concesión de los aeropuertos y puertos incorporan un
régimen tarifario que incluye un esquema de regulación por incentivos (Price Caps:
RPI-X). La incorporación de este esquema regulatorio genera fuertes incentivos
para que los Concesionarios reduzcan sus costos, así como elimina los incentivos a
la explotación del poder de mercado. Cabe precisar, que el esquema de regulación
por incentivos se complementa con el RETA, el cual precisa los principios que
debe seguir todo proceso de revisión de tarifas.
(v) Participación de los Concejos de Usuarios.
La asimetría de información existente entre el Concesionario y el regulador es una
de las principales restricciones que tiene que enfrentar el OSITRAN. Sin embargo,
estas asimetrías se han reducido con la participación de los Consejos de Usuarios.
Cabe precisar, que los usuarios intermedios tienen un contacto más directo con el
concesionario de la infraestructura de transporte y por ende manejan información
más precisa que el propio regulador.
(vi) Interacción con la agencia de competencia
Como es de conocimiento, el marco de acción del OSITRAN es sólo relativo a la
infraestructura de transporte de uso público, por lo que sólo se encarga de regular
el mercado de acceso a las infraestructuras de transporte de uso público (mercado
aguas arriba). Sin embargo, cuando se trata de algún comportamiento oportunista
por parte de algún participante del mercado de aguas abajo, la autoridad competente
es el INDECOPI.
Esta delimitación de funciones entre el OSITRAN y el INDECOPI, implica
que ambas instituciones deben de actuar de manera coordinada ante un caso de
competencias que abarque tanto los mercados de aguas arriba como de aguas
abajo. Este podría ser el caso del sector ferroviario, en el cual existen empresas
concesionarias que participan tanto en el mercado de aguas arriba como en el
mercado aguas abajo (empresa verticalmente integrada).
33

La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
VI.- Agenda pendiente del OSITRAN
A diez años de su creación, el OSITRAN ha vivido una serie de experiencias relacionados
con su rol regulador y supervisor de las concesiones de infraestructura de transporte de
uso público. Es por ello que ha sido posible identificar las lecciones, desarrolladas en la
sección anterior, que dicha experiencia brinda. Sin embargo, es importante plantearse
una agenda o retos a asumir en el futuro, más aún con la certeza de un incremento en
el número de contratos de concesión que la entidad tendrá que supervisar en los años
venideros, y que demandará una mayor exigencia en la institución, con la finalidad de
cumplir con su rol en beneficio de la sociedad.
Un primer punto a tener en consideración es la mayor difusión de una cultura
regulatoria en la sociedad. A los días de sucedido el terremoto del 15 de agosto de 2007,
la presión mediática sobre los organismos reguladores llegó hasta el punto de generar
cuestionamientos al actual marco institucional regulatorio del país, y plantear una
reorganización del esquema sectorial 40 para implementar una estructura multisectorial 40 ,
es decir, un “super regulador” que se encargue de todos los sectores de infraestructuras
(transporte, energía, agua y saneamiento, y telecomunicaciones).
Dicho escenario da una señal de que la sociedad espera del regulador muchas cosas,
que podrían sobrepasar realmente las verdaderas funciones que tiene que asumir. El
OSITRAN tiene pensado asumir el reto de mejorar y fomentar la cultura regulatoria a
través del desarrollo del conocimiento regulatorio vía la implementación de una agenda
de investigación para el mediano plazo (2008 – 2010), así como la difusión de dichas
investigaciones con la publicación de la Revista de Regulación en Infraestructura de
Transporte. Con ello se espera incrementar el grado de conocimiento en el tema, y
sobre todo, elevar el nivel de discusión técnico-económico entre todos los agentes
involucrados en el sector de transporte, ámbito de OSITRAN.
Un segundo punto consiste en el fortalecimiento de la independencia, autonomía y
capacidad del regulador. En ese sentido, es importante que la supervisión de contratos
de concesión y la regulación de los mercados donde estos operan cuenten con un marco
regulatorio sólido y consistente, teniendo en consideración que la entidad debe defender
los intereses tanto de los usuarios como de los inversionistas privados, y hacerlos de
forma transparente y justa (Estache y de Rus, 2000). Hacer frente a este reto, partirá de
promover cada vez más la participación ciudadana, a través de una mayor conformación
de Consejos de Usuarios y de talleres de debate, a través de los cuales sea posible conocer
de cerca problemas en la interrelación concesionaria – usuario.
40 De acuerdo con la literatura especializada en regulación de infraestructura de transporte (Estache y de Rus,
2000), no existe un único modelo regulatorio “efectivo” para atender la demanda de regulación que el mercado
exige en las condiciones en que operan los servicios sobre la infraestructura de transporte. Se identifican tre
modelos diferentes: (i) Reguladores a nivel de mercado o industria, que consiste en establecer agencias separadas
para cada industria, de forma que existan reguladores diferentes para las carreteras, ferrocarriles, electricidad,
etc.; (ii) Reguladores a nivel sectorial, bajo el cual las agencias reguladoras tienen competencia sobre diferentes
industrias relacionadas, como sucede si se agrupan todos los mercados relativos a la energía (electricidad,
gas, hidrocarburos) o el transporte (ferrocarriles, carreteras, puertos). En Argentina, Perú y Bolivia existen
reguladores únicos para todo el sector del transporte, y esta misma idea se halla en estudio en Brasil y México;
y, (iii) Reguladores multisectoriales, en la cual existe una agencia única para la regulación de todos o casi todos
los sectores relacionados con infraestructuras, como en el caso de los reguladores a nivel estatal de Australia,
Canadá, y Estados Unidos; y los reguladores nacionales de Costa Rica y Jamaica.
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Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
Asimismo, la creación de un Consejo Nacional Logístico (Guasch, 2002) con la
participación del sector público y los representantes del sector privado, puede ser
una alternativa a meditar en adelante. Dicho consejo busca la reducción de los costos
logísticos en las diferentes actividades asociadas al comercio exterior y otras para el
mercado interno. Lo cual implicará el establecimiento de procedimientos e indicadores,
y sistemas de benchmarking.
Un tercer punto es el de apuntar cada vez más a una regulación por incentivos donde
la productividad de la empresa en beneficio de los usuarios es el factor clave para
regular. En general, históricamente se reconoce a dos mecanismos de regulación que
la teoría económica ha desarrollado (Pérez-Reyes, 2006): (i) la regulación por costos
y (ii) la regulación por incentivos. El primero consiste en regular la tasa de ganancia
(rate of return) de la empresa; y el segundo abarca: (a) la regulación mediante precios
tope (price cap regulation); (b) la regulación por comparación ( yardstick competition); y, (c) la
regulación basada en el desempeño (performance based regulation). OSITRAN considera
que la regulación por precios tope, en la modalidad RPI-X, que regula por incentivos,
genera mayores eficiencias, pues se producirán ahorros en costos de producción y
transferencias de eficiencias a favor de los usuarios en el tiempo.
Un cuarto punto es lograr un marco regulatorio que mitigue las asimetrías de información
entre empresas reguladas y OSITRAN. Para hacer frente a este reto, adicionalmente a
los mecanismos regulatorios utilizados, la entidad ha desarrollado herramientas para el
monitoreo de mercado, mediante la Contabilidad de Regulatoria, que tiene por objetivo
establecer los principios y reglas que debe cumplir un Concesionario para la preparación
y presentación de sus Estados Financieros Regulatorios, para el monitoreo de mercado
y toma de decisiones regulatorias, en particular, las vinculadas a la fijación de tarifas y
cargos de acceso.
Un quinto punto, de carácter institucional, es que el OSITRAN pueda en el futuro
volcar su experiencia adquirida a través del asesoramiento a las entidades encargadas
del diseño y licitación de los contratos de concesión. En efecto, la evidencia muestra
(Cuadro 16) que cuando la entidad ha sido requerida para emitir comentarios u
opiniones (no vinculantes) sobre los proyectos de Contratos de Concesión, el 66%
de las opiniones han sido tomadas en cuenta por la entidad encargada del diseño del
contrato (PROINVERSIÓN)
Cuadro 16
Nivel de Aceptación a las Opiniones Emitidas por el OSITRAN
a Proyectos de Contratos de Concesión
Año Número de
contratos
Fuente: Gerencia de Regulación
Elaboración propia
Cantidad promedio
de comentarios
hechos por
OSITRAN
35
Comentarios
aceptados por
PROINVERSIÓN
Porcentaje de
aprobación
2005 5 102 71 71%
2006 5 56 39 78%
2007 5 55 38 57%
Total 15 67 46 66%

La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
Un sexto punto consiste en incrementar las sinergias (básicamente, de
complementariedad), con la agencia de competencia del país, el Instituto Nacional
de Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual
(INDECOPI), en aras de promover la competencia intramodal e intermodal, donde
sea posible. Por ejemplo, afrontar este reto será inminente cuando DPW y ENAPU
empiecen a mostrar una dinámica de un mercado duopólico en el Puerto del Callao, lo
que determinará un análisis de condiciones de competencia intermodal (por ejemplo,
entre la carretera central y el ferrocarril), y su interrelación con el marco regulatorio
en la actividad.
Por último, un séptimo punto es el de prestar atención a las conexiones de los
diferentes modos de transporte, es decir a los retos que demanda la multimodalidad
(por ejemplo, la de los puertos con las líneas férreas y carreteras). En efecto, el tránsito
o la distribución eficiente de los bienes desde su producción hasta su consumo, uso o
exportación requieren del empleo de diversas combinaciones o modos de transporte,
surgiendo la necesidad entonces del uso multimodal del transporte, sobre el cual
existe aún un vacío normativo en materia de regulación que debiera desarrollarse en
corto y mediano plazo para lograr los objetivos mencionados líneas arriba. Así, una
legislación multimodal debe permitir normar y facilitar la emergencia de operadores
multimodales, dándoles los derechos y responsabilidades adecuados para ejercer sus
funciones y proveer el servicio de puerta a puerta de una manera eficiente, fiable y
competitiva, y al mismo tiempo darle confianza a los usuarios (intermedios y finales)
de ese servicio.
Dicha norma o ley multimodal, también debe normar el desarrollo de redes y
de terminales logísticas y, en particular, el acceso intermodal a los servicios y a
facilidades esenciales para evitar comportamientos monopolísticos de forzar el
uso exclusivo de los modos de transporte. De ahí que se requiera una interacción
entre la jurisdicciones de las agencias reguladoras y de la libre competencia (es decir,
OSITRAN e INDECOPI), para evitar abusos de posición de dominio y/o exclusión
al acceso a los servicios. En definitiva, una buena ley Multimodal reduce costos de
distribución, costos logísticos y, como principal resultado, mejora enormemente la
competitividad de los productos, lo que dada la geografía y la distribución de la
producción de los productos peruanos y su énfasis en la exportación, podrían
generar beneficios substanciales a la economía del país (Guasch y Aguirre, 2008).
VI.- Conclusiones
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Revista de Regulación en Infraestructura de Transporte Año 1 - Volumen 1 - Julio 2008
ser el fin primordial en la política del Estado, y hacerlo a través de una regulación
y supervisión eficiente por parte del regulador, el medio adecuado.
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La Regulación en Infraestructura de Transporte en el Perú
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