BOLETIN TAB Nº 90

Boletín 90
N ° 9 0
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TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACÁ
Relatoría
En este boletín se destacan algunos de los pronunciamientos del Tribunal Administrativo
de Boyacá proferidos en las diferentes acciones constitucionales, ordinarias y especiales.
“Cuatro características corresponden al juez: Escuchar
cortésmente, responder sabiamente, ponderar
prudentemente y decidir imparcialmente.”
Sócrates

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C o n t e n i d o :
T utela
Tutela 3
Nulidad y restablecimiento
del derecho 6
14
Nulidad
Reparación directa 15
Repetición 18
Ejecutivo 20
ulidad y restablecimiento del
N derecho
eparación directa
R
R epetición
E jecutivo
Validez de acuerdo
municipal
23
alidez acuerdo municipal
V
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CONSULTE LA
PROVIDENCIAS
PROVIDENCIA
VIDEOS
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audiencia .
SENTENCIAS
DE INTERÉS

P á g i n a 3
TUTELA
MAGISTRADA: Dra. CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 24 de agosto de 2018.
ACCIÓN: TUTELA
ACCIONANTE: CECILIA ÁLVAREZ DE CÁRDENAS
DEMANDADO: INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR FAMILIAR -ICBF-
RADICACIÓN: 15759333300120180013101
DESCRIPTORES – Restrictores:
ACCIÓN DE TUTELA - Procedencia para acceder al pago de aportes para pensión de madres y
padres comunitarios - Reiteración de jurisprudencia.
TESIS:
"Si el hombre fracasa
en conciliar la justicia
y la libertad, fracasa
en todo."
Albert Camus
Inicialmente la Sala centrará su atención en las condiciones de procedencia de la acción para el reclamo
de las acreencias laborales y prestacionales solicitadas por la accionante señora Cecilia Álvarez
de Cárdenas, siguiendo las sub-reglas fijadas tanto en el precedente vertical como horizontal, en
caso que dichas condiciones sean superadas en el sub judice, se procederá al estudio de fondo del
asunto. De acuerdo al material probatorio obrante en el expediente visto a folio 19 y como mensaje
de datos contenido en un disco compacto (CD), se concluye que la señora Cecilia Álvarez de Cárdenas,
adelantó las labores de madre comunitaria en la modalidad TRADICIONAL, en la ciudad de Sogamoso.
En cuanto a la edad de la accionante se encuentra la cédula de ciudadanía donde acredita
67 años de edad (fl. 7), habida cuenta que nació el 15 de agosto de 1951, en esa medida cumple con
el requisito señalado en la Ley 1276 de 2009, que presenta la definición que por autoridad otorgó el
legislador a la condición de la constitución como persona de la “tercera edad”, conforme se lee:
(…).La ratio de la Sentencia T-480 de 2016 que, se reitera, mantiene vigencia en tanto la nulidad
sólo afectó lo relacionado con la declaratoria de relación laboral, acoge las siguientes reglas: “(iv)
Hallarse en el estatus personal de la tercera edad. Como se evidenció en la tabla Nº 2 visible en las
páginas 4 a 6 de la presente sentencia, la mayoría de las accionantes se hallan en el estatus personal
de la tercera edad o adulto mayor, de conformidad con lo establecido y definido en los artículos
1 y 7 (literal b) de la Ley 1276 de 2009 (…)” Así entonces, como la accionante supera los 60 años de
edad, ha de admitirse que se encuentra en el grupo poblacional y en el sector de madres comunitarias
a quienes, conforme a la Sentencia T-480 de 2016, es viable por esta vía constitucional admitir
su pretensión de protección del derecho a la seguridad social, es decir, el argumento del a-quo no es
de recibo para este Tribunal. Tal postura fue acogida también en la sentencia proferida en el proceso
15001-33-33-011-2018-00039-01 ya citada, se dijo allí: “…De lo anotado se puede inferir que,
respecto a los requisitos fijados por la Corte Constitucional, la accionante cumple con los siguientes:
i) Encontrarse en una situación económica precaria que afecte su mínimo vital, lo cual se configura
por el simple hecho de devengar un ingreso inferior a un salario mínimo mensual legal vigente: En
efecto, desde la fecha de vinculación al programa de hogares comunitarios de bienestar ICBF, por
sus servicios como madre comunitaria, la accionante recibía un pago mensual “beca” la cual fue
equivalente al salario mínimo sólo desde el 1 de febrero de 2014. ii) Ser parte de un segmento situado
en posición de desventaja, como, por ejemplo, los sectores más deprimidos económica y socialmente:
De conformidad con el artículo 2 del Acuerdo 21 de 1996, los “Hogares Comunitarios de
Bienestar deberán funcionar prioritariamente en los sectores más deprimidos económica y socialmente
y definidos dentro del SISBEN como estratos 1 y 2 en el área urbana y en sectores rurales
concentrados”. (Destaca la Sala). Con lo cual se enmarcan dentro de esa situación de desventaja. iii)
Pertenecer a un grupo poblacional tradicionalmente marginado de las garantías derivadas del derecho
fundamental al trabajo: Este elemento se encuentra relacionado con el primer aspecto, ya que,
el hecho de que hayan tenido un ingreso inferior a un salario mínimo durante tanto tiempo, ubica a
las madres comunitarias en dicho grupo, situación que perduró en el tiempo. iv) Status personal de
la tercera edad: Teniendo en cuenta que la Corte Constitucional, determinó que para el caso especial
de madres comunitarias, la edad es de 60 años o más para ser tenida como grupo de la tercera
edad, evidenciándose que la accionante cuenta con 64 años, 6 meses y 21 días. v) Afrontar un mal
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estado de salud: Respecto de este punto, dentro del expediente no se encuentra probado que la accionante
se encuentre con un deterioro en su salud. Así las cosas, tal como lo indicó la a quo la Sala encuentra
procedente la acción de tutela en ésta oportunidad para la accionante, quien acreditó cumplir
con 4 de los requisitos señalados en la sentencia de la Corte Constitucional T-480 de 2016, razón por la
cual resulta viable el amparo de los derechos fundamentales a la dignidad humana, la seguridad social,
la igualdad y el mínimo vital. Precisado lo anterior, tal como se ha indicado a lo largo de ésta providencia,
la protección constitucional a través de la presente acción de tutela, al haberse mantenido la
orden de declaratoria de nulidad parcial de la sentencia T-480 de 2016, que deviene del auto 186 de
2017 emanado de la Corte Constitucional, únicamente está referida a los aportes al Sistema de Seguridad
Social en Pensiones a que tiene derecho la accionante, ello en tanto, cumple con las condiciones
de procedencia de la tutela señaladas en la sentencia T-480 de 2016, las cuales también quedaron
incólumes con la declaratoria de nulidad parcial a que se ha hecho referencia.” Por lo demás y solo
para efecto, como ya se ha señalado, de definir la protección del derecho a la seguridad social, representado
en los aportes necesarios para solicitar el reconocimiento de pensión, encuentra la Sala que
las demás condiciones se acreditan en tanto sólo desde el 1º de febrero de 2014 percibe un SMLMV,
antes por sus servicios como madre comunitaria únicamente recibía una “beca”; lo relacionado con su
posición desventajosa se infiere de la actividad desempeñada como madre comunitaria que presta
servicios a un sector deprimido económica y socialmente; y su restricción en materia de derechos laborales
se sustenta en que a pesar del servicio como madre comunitaria implicó por años un pago que no
alcanzaba siquiera a un SMLMV. Así, concluye esta Sala que la protección deprecada es factible de
análisis por vía de la acción de tutela, se reitera, en el marco de la protección a la seguridad social,
para lo cual se analizará, exclusivamente, lo correspondiente al pago de aportes al sistema. Sea lo
primero advertir que, a diferencia de los motivos que condujeron a la expedición del Auto 2017 de
2018, en este proceso se intervinieron tanto el Consorcio Colombia Mayor 2013 como el Ministerio del
Trabajo, de manera que no existe obstáculo para definir sus responsabilidades en materia de la protección
del derecho a la seguridad social de la accionante. Por lo anterior, se dará cabida en esta sentencia
a las previsiones de la Ley 509 de 1999 y de la Ley 1187 de 2008, normas que expresamente
dispusieron que el Fondo de Solidaridad Pensional administrado por el Consorcio en mención, debe
subsidiar los aportes al Régimen General de Pensiones de las madres comunitarias sin importar su
edad y tiempo de servicio, subsidio que equivaldrá al 80% del total de la cotización para pensión, conforme
se colige de los artículos 5 y 6 de la ley 509, así: (…) En estas condiciones será dada la orden de
proveer lo necesario para la satisfacción de los aportes, sin que considere esta Sala limitación en el
tiempo a partir de la expedición de la norma citada, por cuanto, lo que está demostrado es que la accionante
superaba con creces, a la fecha de expedición de la norma, el año de servicios en condición de
madre comunitaria. Resta examinar la forma como debe efectuarse el 20% faltante del aporte, para lo
cual se seguirá el precedente horizontal citado que, sobre este aspecto consideró: “…Ahora bien, dadas
las condiciones de vulnerabilidad en las que se encuentra la accionante, aunado al propósito de
evitar cargas económicas desproporcionadas que generen mayores traumatismos y que obstaculicen
la obtención de su pensión, y con la finalidad de que efectivamente se materialice plenamente la protección
iusfundamental mantenida en el presente pronunciamiento, para la Sala resulta razonable que
el ICBF garantice el pago total de los aportes correspondientes de manera coordinada con el Fondo de
Solidaridad Pensional. En tal medida, en aras de garantizar la protección del derecho a la seguridad
social de la accionante en su condición y por el deber que le asiste el Estado de proteger a las personas
en estado de debilidad manifiesta, el ICBF deberá contribuir al pago del monto restante de los aportes
a seguridad social atendiendo a que el Fondo de Solidaridad Pensional contribuirá con el 80% de los
mismos.” Para este caso se atenderá el diploma expedido en el año 2013 por el ICBF que exalta a la
demandante en virtud de su servicio como madre comunitaria por un lapso de 25 años, contados desde
el 24 de agosto de 1988, conforme lo demuestra el certificado expedido por la señora BLANCA
IMELDA TIBADUIZA RIOS; documentos obrantes en el plenario como medio magnético y contenidos en
el disco compacto visible a folio 19 y cuyo contenido no fue tachado ni desconocido por los accionados,
por lo cual se presume veraz en los términos del artículo 20 del D.L. 2591 de 1991. Así, una vez determinado
que se tomará como fecha de inicio de labores la señalada up supra, esto es, 24 de agosto de
1988 y como fecha final la prevista anteriormente, esto es el 12 de febrero de 2014, fecha en que entró
en vigencia el Decreto 289 de 2014 que reglamentó la vinculación laboral de las madres comunitarias
con las entidades administradoras del Programa de Hogares Comunitarios de Bienestar. Así las cosas,
debe revocarse la sentencia de 13 de julio de 2018, y en su lugar proteger el derecho a la seguridad
social, conforme al precedente horizontal y que, en tanto el a-quo ninguna razón trajo en su sentencia
para apartarse del mismo, debió ser acatado, en su caso, como vinculante de forma vertical. En con-

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secuencia, a fin de garantizar el derecho a la seguridad social de la accionante, la Sala considera que
deben, emitirse las siguientes órdenes: a) En relación con el INSTITUTO COLOMBIANO DE BIENESTAR
FAMILIAR, debe ordenársele que adelante el correspondiente trámite administrativo para que se
reconozcan y paguen a nombre de la señora CECILIA ALVAREZ DE CARDENAS, los aportes parafiscales
en pensiones faltantes al Sistema de Seguridad Social, de conformidad con lo establecido en la
Ley 509 de 1999 y la Ley 1187 de 2008, en los lapsos en los que no reporte cotizaciones, en el interregno
que va desde el desde el 24 de agosto de 1988 hasta el 12 de febrero de 2014. Para tal efecto,
el ICBF deberá contribuir al pago del 20% de los aportes a seguridad social. b) El MINISTERIO DE
TRABAJO - FONDO DE SOLIDARIDAD PENSIONAL, administrado por el CONSORCIO COLOMBIA MA-
YOR 2013 en ejercicio de su deber legal, deberá transferir a la respectiva Administradora de Fondos
de Pensiones –AFP- en la que se encuentre afiliada o desee afiliarse la accionante, el 80% de los
aportes pensionales faltantes al Sistema de Seguridad Social causados en el período comprendido
desde el 24 de agosto de 1988 hasta el 12 de febrero de 2014. Esas cotizaciones pensionales faltantes
deberán realizarse tomando como referencia el salario mínimo legal mensual vigente en cada
anualidad, con su respectiva indexación. Medida asumida con miras a procurar no lesionar la sostenibilidad
financiera del sistema general de pensiones. En atención a las excepcionales y especiales
circunstancias que rodean el presente asunto, debe advertirse que la transferencia de los recursos
correspondientes al subsidio pensional que se realizará a las respectivas administradoras de pensiones
con ocasión de esta decisión no causará intereses moratorios de ninguna índole.
"Si el hombre fracasa
en conciliar la justicia
y la libertad, fracasa
en todo."
Albert Camus
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NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
MAGISTRADO: DR. LUIS ERNESTO ARCINIEGAS TRINA
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 26 de agosto de 2018.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
DEMANDANTE: OREDT CABALLERO RUEDA
DEMANDADO: MUNICIPIO DE SOGAMOSO
RADICACIÓN: 15759333300220170009601
DESCRIPTORES – Restrictores:
CONTRATO REALIDAD - Diferencias entre prescripción y caducidad.
TESIS:
Dado que la actora pretende demostrar la existencia de una relación laboral con el estado, debe recordar
esta Sala que la caducidad y la prescripción son dos fenómenos jurídicos diferentes, por su parte, la
prescripción se refiere al término para que el interesado reclame ante la administración el reconocimiento
y pago del contrato realidad, y la caducidad del medio de control se refiere al término para la
interponer oportunamente la acción procedente, de ahí que no pueden tomarse como equivalentes. (..)
Sobre la distinción entre prescripción y caducidad, el Consejo de Estado ha dicho lo siguiente: (…) De lo
anterior se infiere que la caducidad es un fenómeno jurídico del medio de control que define el término
legal de su ejercicio para efectos de la presentación de la demanda, que en los asuntos de nulidad y
restablecimiento del derecho corresponde al contenido en el artículo 138 del CPACA, esto es, dentro de
los 4 meses siguientes a su notificación, comunicación o publicación, y por su parte, la prescripción es
un fundamento que le compete a la parte interesada que puede recurrir o no, y que cuestiona el fondo
del asunto en tanto que alega el reconocimiento de un derecho. (…)
DESCRIPTORES – Restrictores:
PRESTACIONES PERIÓDICAS - Pueden demandarse en cualquier tiempo.
PRESTACIONES PERIÓDICAS - Noción.
TESIS:
De manera que el fin de la caducidad es el de fijar un tiempo para el ejercicio del derecho y para darle
así firmeza a las situaciones jurídicas. Así mismo, por regla general para este medio de control, la caducidad
es de cuatro (4) meses contados desde la notificación, comunicación, ejecución o publicación del
acto, según el caso; pero que excepcionalmente podrá demandarse en cualquier tiempo si se trata de
prestaciones periódicas. Recuérdese que los actos administrativos definitivos se profieren para finalizar
las actuaciones administrativas iniciadas a través del derecho de petición, bien sea de manera oficiosa
o en cumplimiento de un deber legal, y en virtud del debido proceso que gobierna tales actuaciones, al
interesado le asiste el derecho de controvertir las decisiones en ella producidas a través de los recursos
ante la administración garantizando la contradicción y la doble instancia, que para efectos procesales
es requisito de procedibilidad de la acción. Para el estudio de la caducidad, el literal c) del numeral 1 o
del artículo 164 del C. P. A. C. A. establece que las demandas que se dirijan en contra de actos relacionados
con prestaciones periódicas pueden ser demandados en cualquier momento, excepción erigida
en oposición a esa figura procesal, lo que para el caso conlleva la necesidad de concretar con total precisión
qué se entiende por prestación periódica, al depender de este punto la prosperidad del recurso.
En relación con este tópico el Consejo de Estado ha trazado una línea jurisprudencial en la que en principio
relacionaba las prestaciones periódicas directamente con las prestaciones sociales, pero en el año
2004, definió la Alta Corte que se trata de “todas las obligaciones que contienen una prestación periódica
y que bien pueden ser prestación social como la pensión de jubilación, o no ser prestación social
como el pago de salario o de una prima que tenga carácter salarial”. Esta tesis fue reiterada por el

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Consejo de Estado en años posteriores, en los que analizó cuándo una prestación tiene el carácter de
periódica. Para definir el carácter periódico de una prestación, entendida en sentido amplio, esa
corporación estableció una sub regla, consistente en entender como periódicas todas aquellas prestaciones
(salariales y sociales) que “periódicamente se sufragan al beneficiario, siempre y cuando la
periodicidad en la retribución se encuentre vigente...” (…) Así pues, para definir si determinada prestación
es periódica o no, en aplicación del criterio fijado por el Consejo de Estado, se tiene que ello
dependerá esencialmente de que el actor se encuentre vinculado a la entidad demandada, esto es,
que la relación laboral de la cual se deriva la prestación involucrada en las pretensiones de la demanda
se encuentre vigente.
DESCRIPTORES – Restrictores:
PRESCRIPCIÓN EXTINTIVA DE LOS DERECHOS DERIVADOS DEL CONTRATO REALIDAD - No es dable
aplicarla frente a los aportes a pensión.
TESIS:
Como ya quedó dilucidado, en el presente caso el argumento del recurrente se encamina en que los
derechos de la accionante no han prescrito y que por tal razón el proceso debe continuar, frente a lo
cual debe precisar esta Sala que, como se indicó en líneas anteriores, no debe entenderse la prescripción
como un presupuesto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues
éstos comprenden la capacidad jurídica y procesal de las partes, la interposición de los recursos
obligatorios y el ejercicio oportuno de la acción; mas no la prescripción por ser un aspecto íntimamente
ligado al fondo del asunto que nada tiene que ver con el término de la caducidad del medio
de control para demandar oportunamente. De manera que a continuación se analizará si la demanda
se interpuso oportunamente, pues el argumento de la prescripción del derecho no es un presupuesto
que incida en la caducidad del medio de control. Como se dijo en precedencia, lo que pretende
la demandante es demostrar la existencia de un contrato realidad con el municipio de Sogamoso
Boyacá, fundado en los contratos de prestación de servicios celebrados con la demandada. (…) De lo
anterior se observa que la actuación administrativa quedó resuelta con la decisión del recurso de
apelación del 26 de mayo de 2016, notificada el mismo día tal como se observa con la anotación de
recibido por el apoderado de la accionante, de manera que si se tiene en cuenta dicho registro de
firma, los cuatro meses corren entre el 27 de mayo de 2016 y el 27 de septiembre del mismo año.
Ahora, por no obrar en el expediente constancia de la notificación del acto enjuiciado, en aplicación
del artículo 72 C.P.A.C.A., se tendrá por echa el día en que la parte interesada revele que conocía del
acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales, que para el caso que nos ocupa sucedió
el 14 de junio de 2016, fecha en la que la demandante presentó la solicitud de conciliación y en la
que se entiende notificada de la decisión. Esto, significa que a partir del día siguiente a cuando se le
expidió la constancia de la conciliación, 8 de agosto de 2016, tal y como lo hizo el a quo, la actora
contaba con cuatro meses para ejercer el medio de control, es decir hasta el 9 de diciembre de 2016
y la demanda fue radicada el 15 de junio del 2017, es decir por fuera del término. No sobra precisar
que sí bien el accionante alega que lo que reclama es una prestación periódica, debe tenerse en
cuenta lo señalado en líneas anteriores donde se denotó que efectivamente al finalizar el vínculo
laboral las denominadas prestaciones periódicas dejan de serlo, exceptuando las pensiones dado su
naturaleza. Ahora, tal y como lo dilucidó el Consejo de Estado al tratar lo relacionado con la prescripción
de los derechos derivados del contrato realidad, “la prescripción extintiva no es dable aplicar
frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional,
que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar
en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola
vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos
temporales” Por lo anterior, y como quiera que la vinculación de la actora en relación con el
contrato de servicios finalizó el 31 de diciembre de 2015, no puede considerarse que la reclamación
de la pretensiones relacionadas con las prestaciones sociales de auxilio de cesantías, interés de cesantías,
vacaciones, prima de navidad, bonificación por recreación, prima de servicios, prima de
vacaciones, subsidio de alimentación, subsidio familiar, indemnización por despido injusto, incrementos
salariales y de las económicas relacionadas con el reintegro por pago de retención en la
fuente y lo pagado por las pólizas de cumplimiento, tengan el carácter de periódicas, y en tal orden,
sobre estas efectivamente operó el fenómeno de la caducidad para el ejercicio del medio de control
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tendiente a obtener el reconocimiento en sede judicial, no resultando igual para la relacionada con el
aporte a la seguridad social que puede demandarse en cualquier tiempo.
DESCRIPTORES – Restrictores:
CADUCIDAD PARCIAL DEL MEDIO DE CONTROL - No es posible declararla, frente a acumulación de
pretensiones relativas a derechos prescriptibles e imprescriptibles.
TESIS:
Por otra parte, es preciso indicar que la determinación que se analiza fue adoptada por el juez de conocimiento
haciendo uso de la facultad que le otorga el artículo 180-6 del CP ACA para declarar probadas
de oficio las excepciones previas, sin embargo, en el caso particular se advierte que técnicamente hablando
dicha decisión no es la apropiada, ya que como la caducidad se refiere al ejercicio del medio de
control, tendrá que afectar a todas las pretensiones, incluyendo las relacionadas con el reconocimiento
de los aportes a la seguridad social, cuyo carácter es imprescriptible. Pero dado que la caducidad no se
predica de las pretensiones sino del medio de control, cuando estas son de carácter imprescriptible,
como es el caso que se analiza, el proceso debe, seguir, además porque están atadas a una prestación
periódica como lo es la pensión, que también comparte esa misma naturaleza. Al respecto, no puede
olvidarse que según la jurisprudencia constante del Consejo de Estado, el juez contencioso debe pronunciarse
sobre dichas pretensiones aunque no hayan sido planteadas en la demanda de manera expresa,
y sin que ello implique un fallo extra petita, pues en este caso deben hacerse efectivos los derechos
mínimos laborales del trabajador. Lo anterior significa que desde esa perspectiva, esto es desde la
efectividad de los derechos, la decisión del a quo pareciera ser la acertada porque procura hacer efectivo
el acceso a la administración de justicia del demandante, quien ya no tendría que iniciar una actuación
administrativa para reclamar esos derechos imprescriptibles, y tampoco volver a presentar una
demanda ante la jurisdicción contenciosa administrativa. No obstante, y con un propósito meramente
pedagógico, la Sala considera que el juez de primera instancia, en situaciones como la examinada, ha
debido de manera temprana al momento de admitir la demanda verificar sobre cuales pretensiones
debía pronunciarse y, en consecuencia, trabar la litis, porque en la demanda no se pueden acumular
objetivamente pretensiones relativas a derechos que ya prescribieron con otras cuyos derechos son
imprescriptibles. En otras palabras, el a quo no debió declarar la caducidad “parcial” del medio de control,
porque, según se explicó, ontológicamente no procede ese fraccionamiento, siendo lo correcto que
continúe con el proceso y en la sentencia entre a decidir si se declara inhibido frente a las pretensiones
relacionadas con las prestaciones sociales, que si bien corresponden a derechos que son irrenunciables,
su reclamo por vía judicial está sujeto al termino de caducidad para interponer la demanda de nulidad
y restablecimiento del derecho.
MAGISTRADO: DR. OSCAR ALFONSO GRANADOS NARANJO
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 24 de octubre de 2018
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
DEMANDANTE: MARÍA CUSTODIA PARRA DE BERNAL
DEMANDADO: U.G.P.P.
RADICACIÓN: 15001333300420170001201
DESCRIPTORES – Restrictores:
INTERESES MORATORIOS POR LA MORA EN EL PAGO DE LAS MESADAS PENSIONALES DEL ARTÍCULO
141 DE LA LEY 100 DE 1993 - No proceden cuando se trata de la pensión gracia.
TESIS:
Los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, han sido entendidos como
una forma de conminar a la entidad encargada de pagar las mesadas pensiónales de forma oportuna,
una vez se reconoce la pensión, con la finalidad de proteger a los pensionados.(…) En tal sentido de
acuerdo con lo señalado por la Corte Constitucional, habrá lugar al reconocimiento de intereses mora-

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torios en caso de mora en el pago de las pensiones y que tienen como origen el fenómeno laboral de
la jubilación, la vejez, la enfermedad o la sustitución por causa de muerte, sin importar bajo la vigencia
de qué normatividad se le reconoce su condición de pensionado. (…)A su tumo, la Corte Suprema
de Justicia, respecto al reconocimiento de los intereses moratorios derivados del pago tardío
de mesadas pensiónales, señaló lo siguiente:“(...) El artículo 141 de la Ley 100 de 1993 consagró los
intereses moratorios como una fórmula para dar respuesta al retardo en la solución de las mesadas
pensiónales, con el plausible designio de hacer justicia a un sector de la población que se ofrece
vulnerable y que encuentra en la pensión, en la generalidad de los casos, su única fuente de ingresos.
Acusan los intereses moratorios un claro y franco carácter de resarcimiento económico frente a
la tardanza en el pago de las pensiones orientados a impedir que éstas devengan en irrisorias por la
notoria pérdida del poder adquisitivo de los signos monetarios. No cabe duda de que el retardo o
mora se erige en el único supuesto fáctico que desencadena los intereses moratorios. Ello significa
que éstos se causan desde el momento mismo en que ha ocurrido la tardanza en el cubrimiento de
las pensiones. Conforme a lo hasta aquí expuesto, desde el punto de normativo y jurisprudencial, es
evidente que los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993, resultan
procedentes cuando por parte de las entidades de seguridad social, se presenta una mora en el pago
de las mesadas pensiónales reconocidas a favor de los pensionados. No obstante, la Sección Segunda
del Consejo de Estado, ha señalado como regla a efectos de dar aplicación a los intereses
moratorios del artículo 141 de la Ley 100 de 1993, la siguiente:… Las prestaciones que eventualmente
dan lugar a la aplicación de los referidos intereses, son aquellas que están previstas en el ordenamiento
jurídico para amparar las contingencias a que se puede ver enfrentada una persona, por
razones de la edad, la enfermedad o la muerte y que se ven reflejadas en las pensiones de jubilación,
vejez, invalidez o aquellas que permiten la sustitución por el deceso del causante y por tanto la pensión
gracia no es objeto de los intereses moratorios contemplados en el artículo 141 de la Ley 100 de
1993. En efecto, en sentencia de la Sección Segunda del Consejo de Estado de fecha 14 de septiembre
de 2017, la cual se cita in extenso, se indicó lo siguiente: (…)Criterio, reiterado en providencia del
01 de marzo de 2018, antes referida, oportunidad en la que el Consejo de Estado estudió un asunto
de contornos similares al aquí analizado; en aquella oportunidad se analizó un caso en el que solicitaba
el reconocimiento y pago de los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100
de 1993 derivados de la mora en el pago de las mesadas causadas por la sustitución de la pensión
gracia, declarándose su improcedencia, para lo cual se argumentó lo siguiente: “(...) Es muy importante
señalar, que en tal contexto, las prestaciones que eventualmente dan lugar a su procedencia,
tienen que ver, con aquellas que están previstas en el ordenamiento jurídico para ampararlas contingencias
a que se puede ver enfrentada una persona, por razones de la edad, de la enfermedad o
por la muerte, y que se materializan en las pensiones de jubilación, vejez, invalidez o aquellas que
permiten la sustitución por el deceso del causante (...).Es importante recordar, que la pensión gracia
se contempló como una dádiva del Estado en favor de los docentes territoriales y nacionalizados
para equipararlos en materia salarial con los docentes nacionales, es decir, que no se trata propiamente
de una pensión, en el entendido que no se encuentra dentro del régimen de seguridad social,
y su reconocimiento no responde a la contraprestación económica por los aportes que se deben
efectuar al sistema, y en tal sentido, la Sala estima que la pensión gracia no es objeto de los intereses
moratorios contemplados en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 (Destacado por la Sala). En tal
sentido, la Sala en ésta oportunidad acoge el criterio planteado por el Consejo de Estado en las referidas
providencias, según el cual, a la mora en el pago de la pensión gracia no le resultan aplicables
los intereses moratorios previstos en el artículo 141 de la Ley 100 de 1993 y con fundamento en
dicha regla resolverá el presente asunto.
MAGISTRADA: Dra. CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 14 de junio de 2018
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO
DEMANDANTE: ANDRÉS VARGAS BECERRA
DEMANDADO: MINISTERIO DE DEFENSA – EJÉRCITO NACIONAL
RADICACIÓN: 15238333300220160015201
DESCRIPTORES – Restrictores:
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COMPETENCIA DEL SUPERIOR - Caso en el cual la entidad apelante le otorgó la facultad al juez de la
segunda instancia para analizar todos los aspectos que puedan ser favorables a sus intereses.
TESIS:
Entonces, la competencia del superior se rige por el principio de congruencia, en virtud del cual, el juez
de segunda instancia debe desatar el recurso de alzada a partir de los argumentos de inconformidad
propuestos por el recurrente, so pena de desconocer el principio de contradicción. La anterior conclusión
encuentra asidero en el principio de non reformado in pejus que protege la situación del apelante
único para que no se haga más gravosa su situación; sin embargo, la jurisprudencia establece una
excepción que concierne a que, debido a la modificación, fuera indispensable reformar puntos íntimamente
relacionados con la situación del recurrente. Y es que la ley especial, esta es, la Ley 1437 de
2011, en el artículo 187, textualmente prevé que el silencio del inferior no impedirá que el superior
estudie y decida todas las excepciones de fondo, propuestas o no, sin perjuicio de la non reformado in
pejus. En suma, conforme lo establece la jurisprudencia citada, el juez de la segunda instancia debe
salvaguardar los principios de congruencia y debido proceso al estudiar no solo las razones que expresamente
haya consignado el apelante único en el recurso, sino aquellos que se entiendan comprendidos
dentro de su marco, siempre que favorezcan al apelante único y que no hayan sido plasmados
expresamente, sin perjuicio de la potestad que tiene el juzgados de pronunciarse oficiosamente sobre
las cuestiones necesarias para proferir una decisión de mérito, verbigracia, la falta de legitimación en
la causa. En el caso bajo análisis, únicamente la parte demandada presentó recurso de apelación contra
la sentencia de primera instancia; las razones de oposición se contrajeron al tiempo de reclamación
de la pensión de sobrevivientes y el doble pago de la pensión; sin embargo, a continuación, solicitó “se
analice las circunstancias particulares que se configuran en el presente asunto (...) argumentación que
direcciona a que se revoque la sentencia impugnada” Lo que se colige de la argumentación del recurso
es que la entidad apelante le otorgó la facultad al juez de la segunda instancia para analizar todos los
aspectos que puedan ser favorables a sus intereses, en otros términos, dejó campo abierto para que se
estudiaran todos los aspectos concernientes al caso concreto, además del pronunciamiento oficioso
sobre las excepciones que, fuerza precisar, es benévolo a los intereses del apelante único, en este caso,
la entidad demandada.
DESCRIPTORES – Restrictores:
PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - Noción - Precedente jurisprudencial.
PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - Caso en el cual el a quo dejó de resolver una excepción
propuesta por la parte demandada.
TESIS:
El artículo 281 del Código General del Proceso prevé que la sentencia deberá estar en consonancia con
los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y con las excepciones que aparezcan probadas y
hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. A su vez, el artículo 187 del CPACA, establece que en la
sentencia “se decidirá sobre las excepciones propuestas y sobre cualquiera otra que el fallador encuentre
probada”. La Corte Constitucional en sentencia T-592 de 2000 con ponencia del Magistrado Doctor
Alfredo Beltrán Sierra, indicó:“(...) en un principio general, en materia de procedimiento, por estar directamente
relacionado con el debido proceso y el derecho de defensa, que exista la debida coherencia,
en todas las sentencias, entre los hechos, las pretensiones y la decisión. Es decir, el juez debe resolver
todos los aspectos ante él expuestos. Y es su obligación explicar las razones por las cuales no entrará
al fondo de alguna de las pretensiones, también se ha establecido por la doctrina y la jurisprudencia,
que no toda falta de pronunciamiento expreso sobre una pretensión, hace, por sí misma, incongruente
una sentencia. (...). ” -Negrilla fuera de texto- Y en la sentencia T-455 de 2016 con ponencia del Magistrado
Doctor Alejandro Linares Cantillo, dijo: (…) Ahora, en voces de la jurisprudencia del Consejo de
Estado, la congruencia de la sentencia debe ser tanto externa como interna; la primera se traduce en la
concordancia debida entre lo pedido de las partes en la demanda y su corrección, junto con las excepciones,
con lo decidido en la sentencia y encuentra su fundamento en los artículo 55 de la Ley 270 de
1996, sin olvidar que el artículo 280 del Código General del proceso establece que la parte resolutiva
debe contener decisión expresa y clara sobre cada una de las pretensiones de la demanda y las excep-

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ciones, cuando proceda a resolver sobre ellas; la segunda, se refiere a la armonía y concordancia
que debe existir entre las conclusiones judiciales derivadas de las valoraciones tácticas, probatorias
y jurídicas contenidas en la parte considerativa, con la decisión plasmada en la parte resolutiva de la
sentencia. En sentencia proferida porta Sección Cuarta el 23 de febrero de 2012 en el proceso con
radicación 05001-23-31-000-2001-00557-01(18185) y ponencia de la Consejera Doctora Martha
Teresa Briceño de Valencia, se indicó: “Y, de manera coherente con lo anterior, el artículo 170 del
mismo código establece que la sentencia tiene que motivarse y debe analizar los hechos en que se
funda la controversia, las pruebas, las normas jurídicas pertinentes, los argumentos de las partes y
las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones. Estas previsiones van de la mano con
el principio de congruencia de las sentencias, previsto por el artículo 305 del Código de Procedimiento
Civil, conforme al cual la resolución judicial tiene que estar en consonancia con los hechos y las
pretensiones aducidos en la demanda y en las otras oportunidades procesales, así como en las excepciones
que aparezcan probadas en la actuación y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley. De
lo que se sigue, que el demandado no puede ser condenado por cantidad superior o por objeto distinto
del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta. En otras, palabras
la sentencia tiene límites en cuanto no puede adicionar lo que el demandante ha pedido, fallo ultrapetita;
tampoco reconocer algo que no se ha pedido, fallo extra-petita. Las reglas y principios descritos
tienen como propósito la protección del derecho de las partes a obtener una decisión judicial
certera sobre el asunto puesto a consideración del juez de lo contencioso administrativo; asimismo,
la salvaguarda del debido proceso y del derecho de defensa del demandado, cuya actuación procesal
se dirige a controvertir los argumentos y hechos expuestos en la demanda” -Resaltado fuera de
texto- Para el análisis de congruencia de una sentencia frente a las pretensiones y excepciones puestas
a su consideración, se debe tener en cuenta que éstas comprenden tanto el objeto, esto es el
efecto jurídico que se persigue, como la causa petendi o razones de hecho y de derecho que le dan
sustento; en ese contexto, en virtud del principio de congruencia, el juez debe pronunciarse sobre
todos los extremos de las pretensiones y excepciones que delimitan el alcance de la decisión, sin
perjuicio que el juez deba fallar conforme al derecho que resulte aplicable a los hechos que hayan
sido alegados y probados en el proceso. Entonces, la falta de congruencia del estudio de las pretensiones
o excepciones vulnera el acceso a la administración de justicia cuando, por la ausencia de
estudio de alguno de los extremos de la litis, constituya un cambio sustancial en lo que debería haber
sido la parte resolutiva de la sentencia, de manera que afecte de forma evidente los derechos de
quien presenta la prueba o alega una situación particular. Así, cuando en el ejercicio del poder legítimo
del juez de administrar justicia al pronunciar sentencia de fondo sin que comprenda el análisis
de las pretensiones y excepciones, se conduce, inexorablemente, a un defecto que afecta los derechos
fundamentales de las partes en el proceso. La parte demandante, en el hecho cuarto del líbelo
introductorio, manifestó que “durante los trámites administrativos, la demanda y la solicitud de la
prestación, no fue objeto de controversia la calidad de compañero permanente del señor ANDRES
VARGAS BECERRA”. A su vez, la entidad demandada, Ministerio de Defensa - Ejército Nacional, propuso
la excepción de “FALTA DE LEGITIMACIÓN POR ACTIVA” en la que luego de señalarlas exigencias
legales y probatorias necesarias para acreditar la calidad de compañero permanente en el caso
del demandante precisó que ellas no se encontraban demostradas. La jueza a quo en la audiencia
inicial realizada el 17 de julio de 2017, dejó la siguiente constancia en el acta, específicamente en la
etapa de excepciones: “(...) correspondería al Juzgado ocuparse de la excepción de FALTA DE LEGITI-
MACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA. Sin embargo, como ésta no es una excepción sino un presupuesto
para dictar sentencia estimatoria de las pretensiones, la misma se resolverá al momento de emitir
el fallo correspondiente, (...)” Sin embargo, escuchado el audio de la audiencia, en la sentencia se
limitó a i) pronunciarse sobre la normatividad y jurisprudencia aplicable al caso, esto es, la pensión
de sobrevivientes y ii) al descender al caso concreto, accedió a las pretensiones con fundamento en
el principio de favorabilidad entre el Decreto 1214 de 1993 y la Ley 100 de 1993 y de imprescriptibilidad
del derecho pensional, sin detenerse en el análisis de la excepción de falta de legitimación en la
causa por activa que fue propuesta por la entidad demandada. En efecto, en la parte resolutiva
únicamente declaró la nulidad de los actos administrativos acusados; probada la excepción de prescripción;
dictó la orden de restablecimiento del derecho y se abstuvo de condenar en costas, sin que
se pronunciara expresamente, se reitera, sobre la excepción de falta de legitimación en la causa por
activa. Desde la perspectiva procedimental, debe señalarse que en la providencia apelada existió
una notoria incongruencia, puesto que, no obstante que el juzgado identificó las pretensiones y
excepciones en la audiencia inicial, omitió hacer consideración alguna sobre lo que era materia del
debate propuesto por la entidad demandada: la excepción de falta de legitimación en la causa por
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activa. Así las cosas, el derecho de acceso a la administración de justicia de la parte demandada no se
encuentra satisfecho, en la medida que el juez dejó de pronunciarse sobre uno de los argumentos de
defensa sometidos a su decisión. Por lo expuesto y de conformidad con las facultades oficiosas del juez
de segunda instancia, procederá la Sala a estudiar la excepción de falta de legitimación en la causa por
activa propuesta por el Ministerio de Defensa Nacional - Ejército Nacional.
DESCRIPTORES – Restrictores:
PENSIÓN DE SOBREVIVIENTES - La convivencia como prueba sustancial para declarar el derecho a la
misma.
TESIS:
Ahora bien, el artículo 1 o de la Ley 54 de 1990, definió la unión marital de hecho como la formada entre
un hombre y una mujer que, sin estar casados, hacen una comunidad de vida permanente y singular.
Esta construcción de vida en común se deriva de la unidad, la intención de mantenerse juntos y el socorro
mutuo, que deduzcan estabilidad en el tiempo, con todas las obligaciones que ello conlleva. Así lo
ha considerado la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 18 de diciembre de 2012, dentro del expediente
N° 17001 31 10 001 2007 00313 01, la Sala de Casación Civil, con ponencia de la doctora Margarita
Cabello Blanco, en la que precisó cada uno de los conceptos legales de la unión marital de hecho:
(…)Entonces, la unión marital de hecho se deriva de circunstancias fácticas concretas sobre el vínculo
familiar entre una pareja, para la realización de un proyecto de vida en común que puede ser probada
a través de diferentes medios, como los testimonios, documentos y los indicios (Art. 165 CGP“). En efecto,
la Corte Suprema de Justicia - Sala Laboral, en sentencia de 7 de julio de 2010 proferida en el proceso
con radicación 36999 explicó que la condición de compañero permanente, tratándose de una situación
que se origina en un conjunto de circunstancias que permiten determinar la decisión responsable
de conformar un grupo familiar con vocación de estabilidad y que sólo se puede dar por establecida en
la realidad misma, no se trata de prueba ad-substantiam actus y por ello, al no existir tarifa legal alguna,
la parte interesada puede acudir a la utilización del régimen probatorio ordinario. Así mismo, ha
indicado que tanto al cónyuge como al compañero permanente les es exigible el presupuesto de la
convivencia efectiva, real y material, por tanto, no basta la sola demostración del vínculo para tener la
condición del beneficiario. En la sentencia proferida por la Sala Laboral el 10 de mayo de 2005 en el
proceso con radicación 24445, indicó: (…)Así mismo, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección
“A” en sentencia de 10 de octubre de 2013, proferida en el proceso con radicación 25000-23-25-000-
1997-03631 -01 (1199-12) y ponencia del Consejero Doctor Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, sostuvo
que “La ley acoge un criterio material - convivencia efectiva al momento de la muerte - y no simplemente
formal - vínculo matrimonial - en la determinación de la persona legitimada para gozar de la
prestación económica producto del trabajo del fallecido. En consecuencia, el reconocimiento del derecho
a la sustitución pensional está sujeto a una comprobación material de la situación afectiva y de
convivencia en que vivía el trabajador pensionado fallecido, al momento de su muerte, con respecto de
su cónyuge o de su compañera permanente, para efectos de definir acerca de la titularidad de ese derecho.”
El criterio señalado ha sido reiterado por esa sección en diversas sentencias, en todo caso analizando
detalladamente cada situación concreta, según las pruebas existentes en el proceso. En ese orden,
el criterio material de convivencia efectiva del compañero permanente constituye una garantía de
legitimidad y justicia en el otorgamiento de la pensión de sobrevivientes que buscan amparar las uniones
permanentes que demuestran un compromiso real y permanente. En suma, es responsabilidad
propia del sujeto de la relación jurídico procesal ejercitar la carga probatoria que les compete, en otros
términos, la parte interesada es quien debe generar una actividad de probanza de todos los hechos que
se pretenden reconstruir en el proceso pues, de lo contrario, es la misma llamada a sufrir las consecuencias
negativas derivadas de su inactividad frente a la labor probatoria. Lo anterior, por la imperiosa
necesidad de estructurar de manera diáfana el soporte fáctico sobre el que reposan los pedimentos
de la demanda.
MAGISTRADO: Dr. JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 11 de septiembre de 2018
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

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DEMANDANTE: GLADYS ELENA MORENO VÁSQUEZ
DEMANDADO: MUNICIPIO DE DUITAMA
RADICACIÓN: 15238333300220160016301
DESCRIPTORES – Restrictores:
BONIFICACIÓN POR RETIRO DEL SERVICIO PARA LOS DOCENTES - Si bien fue creada en el Decreto
2565 de 2015 que fue promulgado el 31 de diciembre de 2015, aquella tuvo vigencia a partir del
1º de enero de 2016.
TESIS:
En el sub lite, se encuentra probado que la señora GLADYS ELENA MORENO VÁSQUEZ laboró como
Docente en propiedad desde el 8 de septiembre de 1978, según consta en el Formato Único Para la
Expedición de Certificado de Historia Laboral, visible a folios 13 y 14 del expediente. Que mediante
Resolución 4774 de 07 de octubre de 1998, fue ascendida en el Escalafón Nacional Docente al grado
14. Mediante escrito radicado el 16 de diciembre de 2015 en la Alcaldía del Municipio de Duitama
[fl. 10), la señora Moreno Vásquez presentó renuncia al cargo que venía ocupando, en los siguientes
términos: "(...) me vincule a la educación el 08/09/1978, desempeño el cargo de DOCENTE DE AULA
GRADO 14 EN EL COLEGIO GUILLERMO LEON VALENCIA, en la dudad de Duitama Boyacá, con tipo
de NOMBRAMIENTO EN PROPIEDAD, mediante el presente escrito me permito presentar mi RENUN-
CIA LIBRE Y VOLUNTARIA al cargo antes mencionado a partir del 1 DE ENERO DE 2016, (...)" A través
de la Resolución No. 1351 de 17 de diciembre de 2015, expedida por el Municipio de Duitama, se
acepta la renuncia presentada por la accionante, así: “[...) ARTÍCULO PRIMERO Aceptar a partir del
01/01/2016, la renuncia presentada por el (la) señor (a) MORENO VÁSQUEZ GLADYS ELENA, identificado
(a) con cédula de ciudadanía No. 24233714, quien fue nombrado (a) mediante Decreto No. 924
del 18/08/1978, a partir del 08/09/1978, en propiedad y desempeña el cargo de Docente de aula,
Código 9001 Grado 14, asignada a el (la) COLEGIO GUILLERMO LEÓN VALENCIA- DOCENTE PRIMA-
RIA, del Municipio de Duitama (Boy) (...)" Del anterior recuento, es posible inferir que la señora MO-
RENO VÁSQUEZ se desempeñó como docente al servicio de la educación oficial en los términos de
Decreto 2277 de 1979, entre 1978 y 2015; que pertenecía al Escalafón Nacional Docente en el grado
14 y que presentó renuncia voluntaria al Municipio de Duitama la cual fue aceptada a través de la
Resolución No. 1351 de 2015 a partir del 1 de enero de 201 o, hechos que no se encuentran en discusión
en este proceso, pues la controversia suscitada se presentó a partir de que la entidad negó la
bonificación pretendida al considerar que para la fecha en que entró en vigencia el Decreto 2565 de
2015, la docente ya estaba desvinculada del ente territorial y por tanto no le era aplicable, afirmación
que no comparte la Sala por lo siguiente: El artículo 2 o del Decreto 2565 de 2015, es claro al
señalar que se crea una bonificación por retiro del servicio para los docentes y directivos docentes al
servicio del estado, en los niveles allí consagrados, regidos por el Decreto 2277 de 1989 que pertenezcan
al grado 14 del Escalafón Nacional Docente y que se retiren del servicio, ya sea por renuncia
voluntaria, o por haber alcanzado la edad de retiro forzoso. Nótese que la norma citada, solo exige
que el docente o directivo docente se retire del servicio por cualquiera de las dos circunstancias definidas
en el texto del artículo, pero nada dijo respecto de que debían encontrase vinculados para el 1
de enero de 2016, como parece entenderlo el municipio de Duitama. No desconoce la Sala, el hecho
de que ninguna disposición normativa puede ser aplicada antes de su vigencia, como bien lo advirtió
la entidad demanda, que para este caso seria, antes del 1 de enero de 2016. Sin embargo, tal apreciación
no tiene asidero en el presente asunto, pues tomando en consideración que el Decreto 2565
de 2015, si bien fue promulgado el 31 de diciembre del mismo año, lo cierto es que, la misma norma
señala en forma expresa que su vigencia sería a partir del 1 de enero de 2016, lo que quiere decir, de
conformidad con lo explicado en párrafos anteriores, que el 31 de diciembre de 2015 se hizo público
su contenido y por consiguiente a partir de esa fecha sus disposiciones eran obligatorias, pero fue
solo desde el 1 de enero de 2016 que tales disposiciones comenzaron a surtir efecto, fecha para la
cual, la renuncia presentada por la señora Gladys Elena Moreno Vásquez también surtió efectos,
esto es, que ambas situaciones se dieron en forma simultánea, el mismo día en que entró a regir el
decreto, surtió efecto la renuncia de la actora, con lo que es evidente que además de los requisitos
arriba señalados, también cumplió con la exigencia relacionada con el retiro del servicio por renuncia
voluntaria, exigencia que efectuó en vigencia de la norma que consagra la bonificación deprecada,
por tanto, es perfectamente aplicable.
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NULIDAD
MAGISTRADO: Dr. OSCAR ALFONSO GRANADOS NARANJO
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 12 de septiembre de 2018
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD
DEMANDANTE: JAIRO ALIRIO AYALA GALLO
DEMANDADO: MUNICIPIO DE SANTA ROSA DE VITERBO
RADICACIÓN: 15238333375220150020001
DESCRIPTORES – Restrictores:
AUTORIDAD DE TRANSPORTE EN EL MUNICIPIO - Es el alcalde y como tal, tiene competencia para
establecer las vías por las cuales deben ingresar los vehículos de transporte público y delimitar los
lugares donde puede hacerse el ascenso y descenso de pasajeros.
COMPETENCIA LEGAL Y REGLAMENTARIA DE LOS ALCALDES MUNICIPALES EN MATERIA DE TRANS-
PORTE PÚBLICO DE PASAJEROS POR CARRETERA - Marco normativo.
TESIS:
Al efecto, debe señalarse que el artículo 11 de la Ley 105 de 1993 determina los perímetros dentro de
los cuales se desarrolla la actividad transportadora, indicando que constituyen perímetros para el
transporte nacional, departamental y municipal, los siguientes: a. El perímetro del transporte nacional
comprende el territorio de la Nación. El servicio nacional está constituido por el conjunto de las rutas
cuyo origen y destino estén localizados en diferentes Departamentos dentro del perímetro nacional. No
hacen parte del servicio nacional las rutas departamentales, municipales, asociativas o metropolitanas.
b. El perímetro del transporte departamental comprende el territorio del Departamento. El servicio
departamental está constituido consecuentemente por el conjunto de rutas cuyo origen y destino estén
contenidos dentro del perímetro Departamental. No hacen parte del servicio departamental las rutas
municipales, asociativas o metropolitanas. c. El perímetro de transporte distrital y municipal comprende
las áreas urbanas, suburbanas y rurales y los distritos territoriales indígenas de la respectiva jurisdicción.
Ahora bien, una vez definidos estos perímetros del transporte en función del origen y destino
de las rutas, conforme al artículo 8 o de la Ley 336 de 1996, las autoridades que conforman el sector y el
sistema de transporte serán las encargadas de la organización, vigilancia y control de la actividad
transportadora dentro de su jurisdicción. Así las cosas y para determinar los procedimientos a seguir,
las autoridades y políticas a aplicar en materia de transporte, por disposición del numeral 11 del artículo
189 de la Constitución Política, se expidieron los decretos reglamentarios de las modalidades de
transporte terrestre y en ellos, con toda claridad, se mantiene el principio establecido en la fijación de
los perímetros del transporte y la no subsunción del de mayor extensión territorial en el de menor. En
materia de transporte de pasajeros por carretera, se expidió el Decreto 170 de 2001, el cual en su artículo
10° señaló que los alcaldes municipales ejercen competencias de autoridad de transporte dentro
de la jurisdicción municipal. Por consiguiente en el marco de la actividad transportadora, el origen y
destino de la ruta como entorno del desplazamiento configura el perímetro del transporte y este, a su
vez se define por un factor que considera la autonomía territorial, la autoridad competente para la
organización, vigilancia y control de la actividad transportadora. De la norma acabada de citar, se
deduce que el alcalde municipal es la autoridad competente en materia de transporte en el perímetro
municipal y que en este ámbito territorial no tiene otra autoridad que le sea superior, luego está investido
de las facultades que las disposiciones citadas le atribuyen a esas autoridades. En ese orden de
ideas tiene competencia legal y reglamentaria para dictar normas como la aquí acusada estableciendo
criterios para la organización del transporte público de pasajeros, objeto que encierra la facultad de
organizar la actividad transportadora dentro de su jurisdicción, diseñar, exigir y ejecutar políticas y
condiciones para la prestación del referido servicio público, con sujeción a la ley y a las normas que
profiera el Gobierno nacional y, en particular, el Ministerio de Transporte, como la autoridad nacional
de la actividad transportadora.

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REPARACIÓN DIRECTA
MAGISTRADO: Dr. JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 25 de septiembre de 2018
MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA
DEMANDANTE: CÉSAR JAVIER REYES CARO Y OTROS
DEMANDADO: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Y OTROS
RADICACIÓN: 15001333300720130019001
DESCRIPTORES – Restrictores:
PRUEBA DEL ESTADO DE EMBRIAGUEZ - No esta tarifada y para determinarlo el juez puede valerse
de los medios de convicción que le ofrezcan certeza, sin que sea indispensable un examen de
laboratorio.
TESIS:
No obstante, esta Corporación aclara que el precitado antecedente no ha sido constante en la jurisprudencia
del Alto Tribunal sino que, por el contrario, sobre este punto deben resaltarse dos aspectos;
por un lado, que la prueba del estado de embriaguez no está tarifada, así que para determinar
esta circunstancia el Juez puede valerse de los medios de convicción que le ofrezcan certeza, sin que
sea indispensable un examen de laboratorio. Como ejemplo pueden citarse los siguientes apartes
jurisprudenciales recientes en los que se consideró probado el alicoramiento sin la práctica de pruebas
científicas: (…) En este sentido, los exámenes de sangre u orina para determinar la cantidad de
alcohol en la sangre, si bien permiten identificar con certeza el grado de embriaguez, no son la única
prueba conducente para tal fin, ya que la valoración de los elementos de convicción debe realizarse
en conjunto, de forma racional y con base en las reglas de la sana crítica (art. 176 CGP). Nótese que
en los anteriores ejemplos el Consejo de Estado llegó a la conclusión relativa a que el conductor
estaba embriagado a partir de testimonios, referencias en historias clínicas (incluyendo examinaciones
físicas) e informes de la policía de tránsito y que, bajo esta lógica, no existe un umbral técnico de
cantidad de alcohol en el organismo cuya superación deba acreditarse, como lo pide la parte actora.
Precisamente, el Consejo de Estado ha explicado que el examen científico sólo cobra trascendencia
en materia sancionatoria, dado que en ese ámbito sí es una exigencia normativa:(…) Y sobre la conducencia
de la historia clínica para identificar la embriaguez en escenarios diferentes a los contravencionales,
en el anterior pronunciamiento se recalcó: (…) Aparte de esto, esta Sala de Decisión
recientemente se pronunció sobre la idoneidad del examen clínico regulado por la Resolución No.
1183 de 2005, “por medio de la cual se adopta el reglamento técnico forense para la determinación
clínica del estado de embriaguez aguda”, así:(…) Por ende, con fundamento en (i) el informe policial
del accidente de tránsito, (ii) las anotaciones de la historia clínica del señor HELBERTH JAVIER REYES
REINA, y (iii) el dictamen elaborado en la E.S.E. CENTRO DE SALUD DE VENTAQUEMADA, la Sala
colige que el aludido demandante se encontraba alicorado al momento del accidente. Adicionalmente,
no se pasa por alto que el referido conductor en el interrogatorio de parte sostuvo que no
había bebido licor pero sí se lo habían untado en la ropa, lo cual en criterio de la Sala es dudoso
porque procura ofrecer una explicación poco lógica al olor a licor que presentaba cuando se accidentó,
aun cuando ese no fue el único indicativo que llevó a que la Policía de Tránsito y los médicos
refirieran el estado de embriaguez.
MAGISTRADA: DRA. CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 28 de junio de 2018
MEDIO DE CONTROL: REPARACIÓN DIRECTA
DEMANDANTE: ÁLVARO FONSECA CANO Y OTROS
DEMANDADOS: FISCALÍA GENERAL DE LA NACIÓN Y OTRO
RADICACIÓN: 15001333300120150002001
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P á g i n a 16
DESCRIPTORES – Restrictores:
DEFECTUOSO FUNCIONAMIENTO DE LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA - Las investigaciones penales
constituyen una carga que las personas están en la obligación de soportar por el simple hecho de
vivir en sociedad.
PERJUICIO - El presupuesto para que sea indemnizable es que quien lo sufre, no tenga la obligación
de soportarlo.
TESIS:
Del análisis en conjunto de estas pruebas, bajo las reglas de la sana crítica, concluye la Sala que la investigación
penal adelantada por la Fiscalía General de la Nación en modo alguno fue antojadiza, sino
que respondió a una denuncia penal. El artículo 250 de la Constitución Política prevé la obligación de
esa entidad de adelantar las investigaciones de los hechos que revistan las características de un delito
que lleguen a su conocimiento entre otros, a través de denuncia, cuando medien los suficientes motivos
y circunstancias tácticas que indiquen su posible existencia. Igualmente, consagró la prohibición de
suspender e interrumpir la persecución penal, salvo en los casos del principio de oportunidad. En los
mismos términos, el artículo 66 de la Ley 906 de 2004, sin la modificación de la Ley 1826 de 2017, previo:
(…) En el sub-lite, no encuentra la Sala que la investigación dirigida por la Fiscalía General de la
Nación excediera los parámetros obligacionales de esta entidad en relación con la acción penal. En
efecto, el demandante no indicó en la en el libelo introductorio, en qué consistió la falla en el servicio
más allá de las aseveraciones relacionadas con que la investigación no debía ser adelantada porque,
desde la denuncia obraban pruebas sobre su inocencia. Sin embargo, como se precisó, con la denuncia
fueron aportados documentos relacionados con la adquisición del bien inmueble que, por sus contradicciones,
imponían una indagación, pues existían tres (3) promesas de compraventa entre las mismas
partes con el mismo objeto pero con diferente fecha, así como un testamento. Además, comoquiera
que en el curso de la investigación se obtuvo una prueba grafológica sobre este último documento, con
resultado de imitación, era necesario continuar con la investigación para establecer las circunstancias
de tiempo, modo y lugar en que se celebró el negocio jurídico y si se configuró una conducta punible.
(…)La indagación e investigación penal tienen por objeto determinar la existencia de los hechos que
revisten las características de delito, así como las personas que intervinieron en su comisión, a través
de la búsqueda de evidencia material o elementos materiales probatorios; en consecuencia, contrario a
lo manifestado por el demandante, resultaría un contrasentido que se exija como requisito para que
ésta se adelante, la certeza sobre el delito y la ausencia total de dudas. Insistirá la Sala, que, en este
caso, se contaba con elementos materiales probatorios que indicaban la posible comisión de un delito,
como era la prueba grafológica del testamento. Obsérvese que ante la existencia de pruebas que podían
indicar la falsedad en el documento privado denominado testamento -testimonial y grafológica-,
fue necesario que el juez de conocimiento realizara un análisis probatorio en conjunto para llegar a la
conclusión de la falta de certeza sobre su autenticidad, y con ello, la imposibilidad de declarar responsable
penalmente a los procesados. Es decir, que previo al análisis probatorio propio de una sentencia
judicial, no aparecía de forma diáfana su inocencia, situación que, exigió por parte de la Fiscalía General
de la Nación insistir en la investigación penal así como la acusación de los investigados. Ahora bien,
la Fiscalía General de la Nación, presentó recurso de apelación contra esta decisión por considerar que
i) carecía de congruencia pues, en el sentido del fallo el juez sostuvo que absolvía porque con la presentación
de los documentos en el trámite de lanzamiento, no se generó lesividad alguna al existir otras
pruebas que permitían resolverla ocupación a favor de Álvaro Fonseca Cano y María Oliva Suárez León;
mientras en la sentencia se indicó que toda duda debía resolverse a favor del procesado; y ii) no es
posible otorgarle mayor valor probatorio a la declaración del Notario que al dictamen pericial. No obstante,
la Sala de Decisión Penal del Tribunal Superior de Tunja en sentencia de 10 de septiembre de
2013, consideró que existía duda razonable acerca de la falsedad de las firmas impuestas a nombre de
Imelda de Jesús Fonseca Cano, en el documento denominado testamento y además, que no se encontraba
configurado el segundo de los elementos del tipo penal de falsedad en documento privado, en
tanto en su criterio, el documento cuestionado no era idóneo para probar derechos sobre el predio
objeto del litigio. Para esta Corporación, la interposición del recurso de apelación, en modo alguno
constituye una carga pública desproporcionada, porque se trata del ejercicio de un instrumento procesal
y un derecho consagrado por el legislador para controvertir las sentencias con el objeto que el superior
las revise para evitar yerros en la decisión que haga tránsito a casa juzgada. Además, si la Fiscalía
General de la Nación no hubiese presentado el recurso de apelación, el trámite de la segunda instancia

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era ineludible, pues la sentencia de primera instancia también fue apelada por el representante de
las víctimas en el proceso penal. Y, si bien, se practicaron dictámenes periciales sobre la afectación
psicológica sufrida por los demandantes como consecuencia del proceso penal, lo cierto que no se
logró probar el daño antijurídico. Recuérdese que el presupuesto para que un perjuicio sea indemnizable
es que quien lo sufre, no tenga la obligación de soportarlo. Sobre el particular, ha considerado
la Alta Corporación de lo contencioso administrativo, que las investigaciones penales constituyen
una carga que todas las personas están en la obligación de soportar por el simple hecho de convivir
en sociedad. Precisamente, fue contemplado en el numeral 7 o del artículo 95 de la Constitución Política
como deber social colaborar para el buen funcionamiento de la administración de justicia, lo
que a su vez implica que el ejercicio de la función pública investigativa per-se no genera responsabilidad,
a menos que se produzca una actividad anormal de esta.
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REPETICIÓN
MAGISTRADA: DRA. CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 24 de mayo de 2018.
MEDIO DE CONTROL: REPETICIÓN
DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ
DEMANDADO: JORGE EDUARDO LONDOÑO ULLOA
RADICACIÓN: 15001333300120130018001
DESCRIPTORES – Restrictores:
ACCIÓN DE REPETICIÓN - Autonomía del juzgamiento.
ACCIÓN DE REPETICIÓN - La sentencia en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, constituye
prueba de la condena judicial, pero no de la culpa grave o dolo del agente o ex agente del Estado.
TESIS:
Al respecto debe indicar la Sala que el juicio realizado al interior de un proceso que por repetición se
adelanta contra un servidor o ex servidor público, parte de la noción de autonomía de juzgamiento en
relación con el proceso primigenio del cual se derivó la condena; es decir, el análisis del Juez de repetición
está circunscrita a las características propias que definen este tipo de debate procesal, desligándolo
de las valoraciones y conclusiones que, de acuerdo a la realidad procesal tenida para ese momento,
fueron realizadas y adoptadas por el juzgador de la demanda inicial. En términos más claros, el análisis
jurídico en instancia de repetición se nutre de la situación fáctica y probatoria que en razón del planteamiento
del litigio propuesto por las partes se da al interior de la controversia retributiva, por ello, su
resolución, no se gobierna por las razones que llevaron al resultado desfavorable a la entidad pública
que ahora demanda. Todo lo anterior lleva a concluir que en casos como el presente el ejercicio intelectivo
del juzgador no parte del estudio de legalidad del acto que, de forma acertada o no, fuera declarado
nulo, sino de análisis valorativos de la conducta del demandado, eje medular de las sentencias dadas
en el contexto de una demanda de repetición. De ahí que el solo hecho de que se haya declarado la
nulidad del acto administrativo suscrito por el funcionario público, no da lugar a deducir qué obró con
dolo o con culpa grave en su expedición, puesto que estos son calificativos de su conducta, en el que se
analiza la responsabilidad personal de la parte demandada. En efecto, de forma pacífica ha considerado
la Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo que “el criterio que tiene el juez contencioso
administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial del Estado no vincula al juez de la repetición,
ya que en esta última no se trata de evaluar la responsabilidad del Estado sino únicamente la conducta
del agente”. De manera que la sentencia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho constituye
prueba de la condena judicial pero no de la culpa grave o dolo del agente o ex agente del Estado.
Entonces, el Juez de la repetición, con fundamento en los medios de prueba allegados de forma oportuna
al proceso, tiene la obligación de analizar si hay lugar a la condena. En ese orden de ideas, de la
prueba aportada, que se reduce a la copia de la sentencia proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho, no es posible inferir el dolo del señor Jorge Eduardo Londoño Ulloa cuando expidió
el Decreto 777 de 29 de agosto de 2005. En efecto, esta no se dirige a demostrar la modalidad de
la conducta que se le reprocha, sino las circunstancias objetivas que conllevaron a la nulidad parcial de
aquel acto administrativo. Si bien, conforme se lee en la sentencia condenatoria se incurrió en una
falsa motivación del Decreto 777 de 2005 porque se expidió un día antes de que fuera presentado el
estudio técnico, lo cierto es que en el plenario no existe un medio de convicción que le indique a la Sala
que la desvinculación de la señora Nubia Otálora fue producto del actuar doloso del demandado que,
dicho sea, no fue objeto de análisis en la sentencia traída como prueba. (…)Como se indicó, la prueba
reseñada no es demostrativa del dolo alegado por la parte actora. En efecto, la sentencia señala que la
falsa motivación existió y por ello declaró la nulidad parcial del acto administrativo, pero nada dice
sobre la intención del hoy demandado de causar daño a quien no fue incorporada en la planta de personal
reestructurada. En el sub lite, se reitera, la sentencia condenatoria se refiere únicamente a la

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ilegalidad del acto administrativo, sin que fuera objeto de análisis la modalidad de la conducta del
aquí demandado, al expedir la resolución. El calificativo de conducta dolosa, debió ser precisado por
id parte demandante en este proceso, en el que se analiza la responsabilidad personal del demandado.
Era deber del demandante llevar al juez a la convicción del actuar doloso del demandado, sin
que le bastara aferrarse a los argumentos de la sentencia condenatoria, era su deber señalar las
conductas del demandado intencionadas a desviar la realidad o a ocultar los hechos, pero, por el
contrario, se limitó a afirmar que la entidad fue condenada por la conducta dolosa en que incurrió el
señor Jorge Eduardo Londoño Ulloa, sin precisar de forma cierta en qué consistía el reproche subjetivo.
Súmese que ni siquiera solicitó se allegara como prueba trasladada el proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho que dio lugar a la condena. Al respecto debe indicar la Sala que el juicio
realizado al interior de un proceso que por repetición se adelanta contra un servidor o ex servidor
público, parte de la noción de autonomía de juzgamiento en relación con el proceso primigenio del
cual se derivó la condena; es decir, el análisis del Juez de repetición está circunscrita a las características
propias que definen este tipo de debate procesal, desligándolo de las valoraciones y conclusiones
que, de acuerdo a la realidad procesal tenida para ese momento, fueron realizadas y adoptadas
por el juzgador de la demanda inicial. En términos más claros, el análisis jurídico en instancia de
repetición se nutre de la situación fáctica y probatoria que en razón del planteamiento del litigio
propuesto por las partes se da al interior de la controversia retributiva, por ello, su resolución, no se
gobierna por las razones que llevaron al resultado desfavorable a la entidad pública que ahora demanda.
Todo lo anterior lleva a concluir que en casos como el presente el ejercicio intelectivo del
juzgador no parte del estudio de legalidad del acto que, de forma acertada o no, fuera declarado
nulo, sino de análisis valorativos de la conducta del demandado, eje medular de las sentencias dadas
en el contexto de una demanda de repetición. De ahí que el solo hecho de que se haya declarado
la nulidad del acto administrativo suscrito por el funcionario público, no da lugar a deducir qué
obró con dolo o con culpa grave en su expedición, puesto que estos son calificativos de su conducta,
en el que se analiza la responsabilidad personal de la parte demandada. En efecto, de forma pacífica
ha considerado la Alta Corporación de lo Contencioso Administrativo que “el criterio que tiene el
juez contencioso administrativo en el fallo de responsabilidad patrimonial del Estado no vincula al
juez de la repetición, ya que en esta última no se trata de evaluar la responsabilidad del Estado sino
únicamente la conducta del agente”. De manera que la sentencia en el proceso de nulidad y restablecimiento
del derecho constituye prueba de la condena judicial pero no de la culpa grave o dolo
del agente o ex agente del Estado. Entonces, el Juez de la repetición, con fundamento en los medios
de prueba allegados de forma oportuna al proceso, tiene la obligación de analizar si hay lugar a la
condena. En ese orden de ideas, de la prueba aportada, que se reduce a la copia de la sentencia
proferida en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, no es posible inferir el dolo del
señor Jorge Eduardo Londoño Ulloa cuando expidió el Decreto 777 de 29 de agosto de 2005. En
efecto, esta no se dirige a demostrar la modalidad de la conducta que se le reprocha, sino las circunstancias
objetivas que conllevaron a la nulidad parcial de aquel acto administrativo. Si bien,
conforme se lee en la sentencia condenatoria se incurrió en una falsa motivación del Decreto 777 de
2005 porque se expidió un día antes de que fuera presentado el estudio técnico, lo cierto es que en
el plenario no existe un medio de convicción que le indique a la Sala que la desvinculación de la señora
Nubia Otálora fue producto del actuar doloso del demandado que, dicho sea, no fue objeto de
análisis en la sentencia traída como prueba. (…)Como se indicó, la prueba reseñada no es demostrativa
del dolo alegado por la parte actora. En efecto, la sentencia señala que la falsa motivación existió
y por ello declaró la nulidad parcial del acto administrativo, pero nada dice sobre la intención del
hoy demandado de causar daño a quien no fue incorporada en la planta de personal reestructurada.
En el sub lite, se reitera, la sentencia condenatoria se refiere únicamente a la ilegalidad del acto
administrativo, sin que fuera objeto de análisis la modalidad de la conducta del aquí demandado, al
expedir la resolución. El calificativo de conducta dolosa, debió ser precisado por id parte demandante
en este proceso, en el que se analiza la responsabilidad personal del demandado. Era deber del
demandante llevar al juez a la convicción del actuar doloso del demandado, sin que le bastara aferrarse
a los argumentos de la sentencia condenatoria, era su deber señalar las conductas del demandado
intencionadas a desviar la realidad o a ocultar los hechos, pero, por el contrario, se limitó
a afirmar que la entidad fue condenada por la conducta dolosa en que incurrió el señor Jorge Eduardo
Londoño Ulloa, sin precisar de forma cierta en qué consistía el reproche subjetivo. Súmese que ni
siquiera solicitó se allegara como prueba trasladada el proceso de nulidad y restablecimiento del
derecho que dio lugar a la condena.
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EJECUTIVO
MAGISTRADA: Dra. CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ
PROVIDENCIA: Auto de fecha 27 de septiembre de 2018
MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO
DEMANDANTE: JOSÉ RAMIRO DELGADILLO FOREO
DEMANDADO: COLPENSIONES
RADICACIÓN: 15001333300220170012001
DESCRIPTORES - Restrictores:
INDEXACIÓN - Noción - Precedente jurisprudencial.
INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL – Noción.
INDEXACIÓN DE LA PRIMERA MESADA PENSIONAL - Debe ser reconocida en el proceso ejecutivo, así
la sentencia que se ejecuta no la haya ordenado.
TESIS:
La indexación o actualización, es una medida técnica que busca la conservación del poder adquisitivo
del dinero ante el fenómeno de la devaluación. Así lo ha entendido la Corte Constitucional desde la
sentencia T-102 de 1995, al expresar que ‘‘en materia laboral se entiende por indexación el ajuste salarial
y pensional motivado en la desvalorización de la moneda.” Esa misma Corporación en sentencia C-
448 de 1996, precisó que la justificación de la indexación en materia laboral obedece a que las prestaciones
dineradas debidas a los trabajadores son deudas de valor, que el dinero nominalmente representa
de manera precaria, por lo cual el empleador está llamado a reajustar tal pérdida de valor, ante
el incremento de precios (inflación). Precisó la Corte: (…) “La Constitución no es indiferente a los fenómenos
inflacionarios, en particular en materia laboral, pues la Carta, al consagrar la autonomía del
Banco de la República, prácticamente ha reconocido una suerte de derecho constitucional a la moneda
sana y, en especial, a la protección del poder adquisitivo de la remuneración laboral (CP arts. 48, 53 y
373). (...) una sociedad que tiene una economía inflacionaria como lo reconoce la misma Constitución
en los artículos 373 y 53, el salario no puede ser una deuda de dinero. En realidad se trata de una deuda
de valor. Es decir, la explicación del salario no se encuentra tanto en el principio nominalista como
en el principio valorativo. Esto porque las personas trabajan fundamentalmente para tener unos ingresos
que les permita vivir en condiciones humanas y dignas. Por ello el salario se debe traducir en un
valor adquisitivo. Y si éste disminuye, hay lugar a soluciones jurídicas para readquirir el equilibrio perdido...
si la constante es el aumento del índice de precios al consumidor, donde existe anualmente inflación
de dos dígitos, se altera la ecuación económica si se admite un salario nominalmente invariable.
Es por ello que el salario tiene que mantener su VALOR INTRINSECO, esto es, su poder adquisitivo. -
Resaltado fuera de texto- Ya en sentencia de unificación, recordó la Corte que es un derecho constitucional
de los pensionados mantener el poder adquisitivo de su mesada pensional y concluyó respecto a
la procedencia de la indexación de la primera mesada pensional: “...En suma, al decidir sobre la procedencia
de indexar la primera mesada pensional, los jueces no pueden desconocer la necesidad de mantener
el equilibrio en las relaciones de trabajo y el valor adquisitivo de las pensiones como lo indican los
artículos 53 y 230 de la Carta Política. Y tampoco pueden apartarse del querer legislador, para quien ha
sido una preocupación constante regular el monto y la oportunidad de los reajustes pensiónales...
” (Resaltado fuera de texto). Así pues, la indexación o el ajuste a valor de las obligaciones pecuniarias,
que sufren la devaluación monetaria asociada al tiempo, es una medida de justicia y equidad que conserva
el valor intrínseco de la prestación. El ajuste de valor, como lo ha señalado de antiguo el Consejo
de Estado, obedece al hecho notorio de la constante y permanente devaluación de la moneda de nuestro
país, que disminuye en forma continua el poder adquisitivo del ingreso por lo cual disponer la indexación
es una decisión ajustada a la ley y un acto de equidad, cuya aplicación por parte del Juez encuentra
sustento en nuestro máximo ordenamiento jurídico, como expresamente lo consagra el artículo
230 de la Carta. De forma reciente, la Corte Constitucional en sentencia de unificación SU-168 del 16

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de marzo de 2017, con ponencia de la Magistrada Gloria Stella Ortiz Delgado, precisó: “a. El derecho
a la indexación de la primera mesada pensional es fundamental. Este derecho hace parte del desarrollo
de los principios constitucional es consagrados en los artículos 1 o (Estado Social de Derecho),
13 (igualdad), 46 (protección a la tercera edad), 48 (seguridad social), y 53 (favorabilidad y poder
adquisitivo de las pensiones) de la Carta Política. Y se deriva especialmente de la protección constitucional
e internacional dada a la seguridad social y al derecho al mínimo vital del que son titulares
todos los ciudadanos colombianos. Por lo tanto comparte su carácter de fundamental. b) Por regla
general, la acción de tutela es procedente para la protección del derecho a indexar la primera mesada
pensional. Lo anterior, debido a que su afectación señera una grave vulneración al derecho al
mínimo vital de personas que, en principio, son sujetos de especial protección constitucional (tercera
edad). (...) c) La indexación de la primera mesada pensional se predica de todo tipo de pensión; es
decir, tiene un carácter universal: (i) sin distinción del origen de la pensión, bien sea que tenga naturaleza
legal, convencional o judicial; y (ii) sin importar si la pensión fue reconocida antes o después
de la vigencia de la Constitución de 1991. (...) d) Prescriben las mesadas indexadas, pero no el derecho,
debido a que se trata de una prestación periódica en materia de seguridad social y derechos
laborales. Para esta Corte es claro que prescriben los reajustes indexados de las mensualidades a los
que eventualmente el reclamante tuvo derecho pero sobre las cuales no se ejerció la acción oportuna,
más nunca prescribe el derecho a indexar la primera mesada pensional como tal. En otras palabras,
prescriben las mesadas indexadas, pero no el derecho'.... ” (Subrayado fuera de texto). Ante el
marco jurisprudencial traído al caso, considera esta Sala que a la luz del artículo 430 del CGP que
ordena al juez librar el mandamiento de pago en la condiciones que sean legales, carecería de sustento
acudir a la omisión del juez de la declaración, sin duda en claro yerro al omitir la orden de
indexación de la primera mesada pensional, pues ello iría en contravía con el ordenamiento constitucional,
mucho más cuando la devaluación constituye un hecho notorio que ni siquiera requiere
prueba. Dar prevalencia a una omisión judicial que desconoce la Constitución Política es tanto como
avalar una vía de hecho, so pretexto de acatar un título ejecutivo, en este caso, constituido por una
sentencia, cuando el sendero constitucional, de tiempo atrás, incluso sin que existiera norma que lo
ordenara, concluyó que pagar una pensión devaluada era por si sólo contrario a lo dispuesto en el
artículo 53 constitucional. En efecto, la línea jurisprudencial muestra cómo, aún en relación con
pensiones adquiridas antes de la expedición de la Constitución de 1991, se ha concluido su viabilidad
constitucional, entonces mal puede un juez del Estado Social de Derecho, replicar negativamente al
cumplimiento forzado de indexación de la primera mesada pensional con el débil argumento de no
encontrar tal decisión reflejada en la sentencia que se ejecuta. Lo anterior adquiere aún mayor sustento
cuanto vista la Resolución No. GNR 356899 del 10 de octubre de 2014 por la cual se dio cumplimiento
a las sentencias, se observa que la mesada pensional a 23 de marzo de 2008 se estableció
en la suma de $4.028.852, lo cual permite presumir que incluso la entidad indexó la primera mesada
pensional, pues el mismo es superior al que consideró la a-quo al señalar como tal la suma de
$3’056.055.Entonces como el plenario informa que el ejecutante se retiró el 30 de diciembre de
2001 y cumplió el estatus de pensionado solo hasta el 23 de marzo de 2008 resulta forzoso que el
juez de primera instancia efectúe la liquidación correspondiente determinando el valor indexado de
la primera mesada pensional y de allí decida si procede librar mandamiento de pago de resultar
diferencias a favor del ejecutante. Por lo expuesto se revocará el auto apelado y se ordenará al juez
de instancia que realice el análisis en las condiciones que esta providencia establece a fin de determinar
si procede librar mandamiento de pago.
MAGISTRADO: DR. JOSÉ ASCENCIÓN FERNÁNDEZ OSORIO
PROVIDENCIA: Auto de fecha 23 de octubre de 2018
MEDIO DE CONTROL: EJECUTIVO
DEMANDANTE: LELLY MORENO ESCOBAR
DEMANDADO: UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES
RADICACIÓN: 15000233100020050216800
DESCRIPTORES – Restrictores:
SUSPENSIÓN DEL TÉRMINO DE CADUCIDAD ANTE LA LIQUIDACIÓN DE CAJANAL - La liquidación
de CAJANAL suspendió los términos de caducidad y prescripción, pero no el de los 18 meses, pre-
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visto en el artículo 177 del C.C.A., para que las condenas contra esa entidad pudieran ser ejecutadas.
TESIS:
El presupuesto de caducidad advertido por el ejecutante va encaminado a que debe atenderse la suspensión
de los términos que recaen en la acción ejecutiva, habida cuenta que entidad accionada estuvo
involucrada en un proceso liquidatorio y que las obligaciones a su cargo fueron suspendidas entre el 12
de junio de 2009 hasta el 11 de junio de 2013, viéndose entonces afectados de dicha suspensión los
términos de caducidad, pues tan solo podían reanudarse a partir del 12 de junio de 2013, concluyendo
que en el caso concreto, se interpuesto en oportunidad, pues en su parecer la fecha de vencimiento o
de oportunidad de presentar demanda ejecutiva, es el 25 de agosto de 2019. Conforme lo anterior,
esta Sala se valdrá de la postura jurisprudencial del Consejo de Estado, que explícitamente atiende el
tema dentro de un asunto de similar contorno al sub lite: (…) Bajo el precepto jurisprudencial antedicho
y de conformidad con el material probatorio aportado por la parte ejecutante, para la Sala es claro lo
siguiente: La decisión judicial que sirvió de base para reclamar la cantidad liquida de dinero anunciada
en el escrito de demanda, cobró ejecutoriedad el 26 de noviembre de 2008 (10 días después de la desfijación
del edicto). La accionante Lelly Moreno Escobar, a través de apoderado elevó ante la CAJA NA-
CIONAL DE PREVISIÓN SOCIAL - CAJANAL EICE EN LIQUIDACIÓN, el 17 de febrero de 2009 petición para
que se procediera a darle cumplimiento de conformidad con los previsto en el artículo 176 y subsiguientes
del CCA, a la sentencia puesta a su conocimiento. Ahora bien, como quiera que las condenas impuestas
a las entidades públicas eran ejecutadas dieciocho (18) meses después de su ejecutoria (en
vigencia del CCA), para el asunto en estudio el anterior término fenecía el 26 de mayo de 2010, fecha a
partir de la cual surtía efecto la exigibilidad del derecho económico contenido en la decisión judicial. Tal
como puede observarse de las pruebas que militan en el plenario, la entidad dio cumplimiento a la
sentencia mediante Resolución PAP 038013 del 7 de febrero de 2011 (fl.198-201), lo que constata que
si bien superó el término concedido para dar cumplimiento al fallo y ordenar el pago, la entidad ejercía
sus funciones, por lo que no se puede presumir como lo hace el ejecutante, que el término de 18 meses
también estuvo suspendido por el proceso liquidatorio, habida cuenta que la jurisprudencia del Consejo
de Estado, bien especificó que la suspensión afectaba tan solo los términos de caducidad y prescripción.
En otras palabras, como puede evidenciarse, la solicitud de cumplimiento elevada el 17 de febrero
de 2009, fue tramitada por la entidad en lo corrido de los 18 meses que tenía para efectuar el pago y la
entidad dando cumplimiento a la sentencia judicial, resolvió reconocer la pensión con los efectos concedidos
en la decisión judicial el 7 de febrero de 2011, lo que concreta que el asunto surtió efecto de su
exigibilidad para reclamar el derecho económico de la accionante, sin que dicho término se hubiese
suspendido e interrumpido, es decir, que fue identificable el momento en que se hizo exigible la obligación
judicial (26 de mayo de 2010), pero la que tan solo se pudo efectivamente perseguir judicialmente
por la inconformidad con el pago, a partir del momento en que la caducidad del medio de control se
reactivó, esto fue el 12 de junio de 2013, día siguiente a la fecha en la que culminó la liquidación de
CAJANAL y por ende la obligación podía perseguirse en cabeza de la UGPP. De esa forma, se debe contar
el término de caducidad de cinco años, a partir del 12 de junio de 2013 y hasta el 12 de junio de
2018, sin adicionar el término de 18 meses, pues estos ya se habían transcurrido; permitiendo concluir
que operó la caducidad del medio de control, teniendo en cuenta que la solicitud de ejecución se interpuso
el 27 de septiembre de 2018. En las anteriores condiciones, se rechazará la demanda, por haber
operado el fenómeno de la caducidad en la acción ejecutiva interpuesta contra la UGPP.

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VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL
MAGISTRADA: Dra. CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 30 de agosto de 2018
ASUNTO: VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL
DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ
DEMANDADO: MUNICIPIO DE DUITAMA
RADICACIÓN: 15001233300020180035300
DESCRIPTORES – Restrictores:
VIÁTICOS DEL ALCALDE - El Concejo Municipal no puede autorizar al alcalde para reglamentar sus
propios viáticos.
ACUERDO MUNICIPAL - Invalidez por el Concejo Municipal haber autorizado al alcalde para reglamentar
sus propios viáticos.
TESIS:
De forma tal que la ley determinó como competencia exclusiva del Concejo Municipal definir el monto
de los viáticos asignados a favor del Alcalde. Al no efectuar el Acuerdo impugnado una distinción
respecto a tal servidor, se extralimitaron las funciones de la Corporación al delegar competencias
que le son propias, es decir, se autorizó al Alcalde municipal para reglamentar sus propios viáticos,
en abierta contradicción de las disposiciones del referido inciso segundo del artículo 112 de la Ley
136 de 1994. Por lo expuesto, este Tribunal declarará la invalidez parcial del parágrafo correspondiente
al artículo 6 del Acuerdo Nº 004 de 25 de mayo de 2018, ya que lo dispuesto en el mismo
desconoció el alcance de las atribuciones conferidas a los Concejos Municipales por el inciso segundo
del artículo 112 de la Ley 136 de 1994.
MAGISTRADA: Dra. CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ
PROVIDENCIA: Sentencia de fecha 28 de junio de 2018
ASUNTO: VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL
DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ
DEMANDADO: MUNICIPIO DE PAULA
RADICACIÓN: 15001233300020180017800
DESCRIPTORES – Restrictores:
EXCENCIÓN DE IMPUESTOS MUNICIPALES DE CREACIÓN LEGAL - Los municipios, en el ejercicio de
su autonomía para adoptar y administrar los tributos territoriales autorizados por la ley, pueden
establecerlas con el cumplimiento de los requisitos legales.
TESIS:
En el caso de bajo estudio, no se observa que la Ley 1276 de 2009 sea incompatible con lo regulado
en el artículo 258 del Decreto 1333 de 1986 puesto que, en términos sencillos, mientras la primera
se encarga de establecer una ‘regla general’, la otra se encarga de determinar una ‘excepción. Ello
indica que la ley posterior no es contraria a la ley anterior y que los dos cuerpos normativos no son
incompatibles entre sí pues la ley posterior no reguló íntegramente la materia. Por tanto, sin que
sea válido para la Sala analizar si la exención concedida por el artículo 2 del Acuerdo N° 001 de 15
de enero de 2018 cumple con los criterios de razonabilidad y de equidad fiscal, lo cierto es que -
constitucionalmente hablando- el ente territorial puede ajustar y modular la carga tributaria que
previamente ha sido autorizada por el legislador; y fue precisamente eso lo que se llevó a cabo por
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parte del Municipio de Pauna. Así, teniendo en cuenta que las entidades territoriales gozan de autonomía
para administrar los impuestos de carácter local, autorizados en forma genérica por la ley y que
jurisprudencialmente se ha reconocido que es competencia exclusiva de los municipios conceder exenciones
y otros beneficios tributarios sobre los impuestos a su cargo, se concluye que no es cierto que la
Ley 1276 de 2009 obligue a gravar, sin excepción, todos los contratos que celebren las administraciones
municipales, como lo considera el solicitante de la invalidez. Lo expuesto en acápites anteriores
permite concluir que los argumentos esbozados por la Gobernación de Boyacá para solicitar la declaratoria
de invalidez del artículo 2 del Acuerdo N° 001 de 15 de enero de 2018, no tienen vocación de prosperidad.
MAGISTRADO: Dr. FABIO IVÁN AFANADOR GARCÍA
PROVIDENCIA: Sentencia de única instancia de fecha 25 de septiembre de 2018
ASUNTO: VALIDEZ DE ACUERDO MUNICIPAL
DEMANDANTE: DEPARTAMENTO DE BOYACÁ
DEMANDADO: MUNICIPIO DE SANTA SOFÍA
RADICACIÓN: 15001233300020170015500
DESCRIPTORES – Restrictores:
CONTROL POLÍTICO DEL CONCEJO MUNICIPAL - No es válido que lo realice en las sesiones extraordinarias,
pues en estas se debe ocupar exclusivamente de los temas para los cuales fue citado por el
alcalde.
TESIS
Como corolario de lo anterior, se tiene que el Concejo municipal, dada su condición de Corporación de
elección popular, y a fin de garantizar el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales para
promover el desarrollo local y el bienestar de todos los habitantes del respectivo municipio, posee amplias
y precisas funciones en torno al adecuado y eficiente ejercicio del control político respecto de las
actuaciones de las autoridades administrativas del mismo nivel. También tiene importantes poderes
frente a personas naturales y jurídicas, quienes podrán ser objeto de citaciones a fin de que expliquen
y/o declaren sobre hechos relacionados con asuntos de interés público. Sin embargo, también tiene
importantes restricciones, las que so pretexto de desarrollar un eficiente control político sobre la administración
municipal no podría inobservar, toda vez que las mismas han sido consagradas por el legislador
como verdaderas prohibiciones. (…)El control político debe ser ejercido en coordinación y armonía
con las demás autoridades municipales. En ese sentido, el numeral 4 literal A del artículo 91 de la Ley
136 de 1994 dispone las funciones que tienen los Alcaldes en relación con el Concejo, dentro de la cual
se destaca la colaboración que debe prestar "para el buen desempeño de sus funciones; presentarles
informes generales sobre su administración en la primera sesión ordinaria de cada año, y convocarlo a
sesiones extraordinarias en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado."
(Resaltado de la Sala) En relación con las sesiones de las Corporaciones territoriales, se encuentra
que el artículo 23 de la Ley 136 de 1994 regula el periodo de sesiones de los Concejos municipales y la
posibilidad de sesiones extraordinarias. En cuanto a los municipios de sexta categoría como lo es Santa
Sofía-Boyacá, los Concejos municipales sesionarán ordinariamente cuatro meses al año, esto es, en
febrero, mayo, agosto y noviembre. La citada norma refiere que el Alcalde podrá convocar al Concejo a
sesiones extras en meses diferentes para que se ocupen exclusivamente de determinados asuntos. Ésta
clase de sesiones sólo podrán darse por convocatoria del Alcalde, en meses distintos a los que correspondan
las sesiones ordinarias y para los asuntos determinados que se sometan a su consideración. El
Consejo de Estado ha destacado en relación con la naturaleza de las sesiones extraordinarias lo siguiente:
"(...) respecto de las sesiones extraordinarias, el mismo artículo transcrito prevé, en su segundo
parágrafo, que éstas corresponden a las convocadas por los Alcaldes en oportunidades diferentes a
las anteriores, para que los Concejos Municipales "se ocupen exclusivamente de los asuntos que se
sometan a su consideración. De lo expuesto, es importante destacar que, en las sesiones extraordinarias,
los concejos municipales deben referirse a los temas específicos que constituyen su motivación. En
ese contexto, lo dispuesto en el parágrafo 2, inciso 2 del artículo 28 objetado vulnera lo dispuesto en la
Ley de municipios en lo relacionado con la naturaleza de las sesiones extraordinarias, toda vez que,

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como se ha reiterado, en ellas solo se puede ocupar el Concejo municipal de manera restrictiva, de
los asuntos que sean sometidos a su consideración por el Alcalde en el acto de convocatoria. Ahora
bien, pretender realizar el Concejo municipal un control político en sesiones extraordinarias, desborda
las atribuciones conferidas por la Ley a dicha Corporación en relación a lo que puede hacer efectivamente
en el curso de esta clase de sesiones. En este punto, resulta relevante recordar que el artículo
315-8 de la Constitución Política de Colombia en concordancia con el parágrafo 2 del artículo
23 de la Ley 136 de 1994 señala, que radica en el Alcalde la facultad de convocar al Concejo a esta
sesiones extraordinarias en las que sólo se ocupará de los temas y materias para los cuales fue citado.
Aunado a lo expuesto, no se puede desconocer lo dispuesto por el legislador en cuanto al procedimiento
y la forma en que se debe ejercer la función de control político a la administración municipal
por parte de los Concejos. Para el efecto, el artículo 38 ibídem indicó que se deben hacer citaciones
con anticipación no menor de 5 días hábiles y formularse un cuestionario por escrito, requisitos
que en el trámite de sesiones extraordinarias serían prima facie, por razones de tiempo, complejos
de atender. Por consiguiente, considera la Sala que no es válido en los términos expresados en el
inciso 2 del parágrafo 2 del artículo 28 del Acuerdo No. 029 de 2016, realizar control político por
parte del Concejo en las sesiones extraordinarias. También encuentra la Sala que efectivamente en
la norma sometida a estudio se citó el artículo 138 de la Constitución Política de Colombia como
fundamento del control político asignado por el artículo 38 de la Ley 136 de 1994 a los Concejos
Municipales. En efecto, la referida norma constitucional regula, entre otros aspectos, lo concerniente
a las sesiones del Congreso. En ese orden de ideas, la Sala accederá a la pretensión de la demanda
frente a lo dispuesto en el parágrafo 2, inciso 2 del artículo 28 del Acuerdo No. 029 de 2016 proferido
por el Concejo Municipal de Santa Sofía, por desbordar las atribuciones legales conferidas a
los Concejos municipales en el trámite de sesiones extraordinarias y encontrarse sustentado en una
norma constitucional que no es aplicable a la función de control político allí prevista.
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en conocimiento de la Relatoría”.
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