La ineficiencia de la desigualdad

Capítulo I
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
simultánea de Estados nacionales y democracia (Rodrik, 2011). Esto es así porque la hiperglobalización reduce
los temas abiertos a la decisión de los habitantes de un país. En un contexto de hiperglobalización, los Estados
nacionales ven reducidas sus atribuciones solamente a legitimar las reglas impuestas por los mercados.
En particular, por su capacidad de transferir recursos de forma rápida y flexible entre países, los mercados
financieros pueden arbitrar no solo entre las tasas de ganancia y los rendimientos de los bonos en distintas
monedas, sino también entre las políticas. Los efectos de estos movimientos (sin un vínculo evidente con
las variables fundamentales de la economía) sobre el valor de la moneda, la capacidad de endeudamiento y la
expansión o contracción del crédito condicionan fuertemente las decisiones que pueden tomar e incluso los
anuncios que pueden realizar las autoridades nacionales. Se trata, parafraseando a un ministro de De Gaulle,
de un “privilegio exorbitante” en el plano de las políticas que el sistema internacional confiere a un pequeño
grupo de inversores financieros. Esta movilidad, lo que no es menos importante, reduce la capacidad de los
Estados de cobrar impuestos, que son sistemáticamente evadidos mediante paraísos fiscales ubicados tanto
en países en desarrollo como en países desarrollados 8 . En ese sentido, la cultura del privilegio también se
expresa plenamente en las reglas del juego del sistema internacional.
En el presente documento se ofrecen ejemplos de la insuficiente oferta de bienes públicos en las sociedades
de América Latina y el Caribe, que ilustran (aunque no agotan) la existencia generalizada de la exclusión. Una
característica que distingue a los países desarrollados de los países en desarrollo es la variedad y el grado
de difusión que han alcanzado en el tejido social las redes y organizaciones públicas y privadas que proveen
bienes públicos y generan externalidades (North, Wallis y Weingast, 2009), lo que necesariamente conduce a
la pregunta: ¿por qué las economías periféricas no producen los bienes públicos requeridos para el desarrollo?
Para responder a esta pregunta es necesario mirar más allá de los determinantes inmediatos de la
productividad o el crecimiento, a fin de abarcar las interrelaciones entre la economía política, las instituciones
y la cultura en sociedades desiguales. La producción de bienes públicos tiene un costo y un impacto
distributivo. Si bien la provisión de bienes públicos permite que el sistema económico se desplace hacia una
nueva configuración con mayores niveles de eficiencia y bienestar, la transición al nuevo equilibrio supone un
proceso político complejo y altamente conflictivo que tiene como correlato una redistribución de ingresos y
poder entre los agentes. Aquellos que se encuentran en una posición más favorable en la actual configuración
tenderán a invertir recursos y esfuerzos para obstaculizar o evitar esa transición. Esto se debe a dos razones:
en primer lugar, a que los bienes públicos favorecerán sobre todo a los grupos de menores ingresos y esto
se financiaría con impuestos que recaerían sobre los grupos de mayores ingresos; en segundo lugar, a que al
ampliar las oportunidades de acceso a los mercados y potenciar la innovación y los cambios en los sectores
productivos, la transición abre las puertas a la competencia de nuevos actores sociales y empresariales que
amenazan las ganancias de los ya establecidos.
En todos estos casos, los actores que se encuentran en posiciones ventajosas —en términos simples,
aquellos ubicados en la cima de la distribución— tendrán motivos para oponerse al nuevo equilibrio. Cuanto
más elevada sea la desigualdad inicial en lo económico y lo político, mayores serán el poder y los incentivos
de dichos actores para resistir la transición. Es por ello que la democracia y la igualdad política son necesarias
para el desarrollo: abren espacios para formar coaliciones favorables a un equilibrio con mayor oferta de
bienes públicos. Son condiciones necesarias, pero no suficientes porque la reacción de los actores no se
deriva automáticamente de la posición que lograrían en el nuevo equilibrio. La dinámica política, la cultura y el
legado histórico de cada sociedad desempeñan un papel en el proceso de facilitar o retardar esa transición,
como se discute en el capítulo VI.
Lo anterior permite analizar las relaciones entre el Estado, el mercado y la sociedad desde un ángulo
distinto (CEPAL, 2014). Un Estado eficaz en la producción de bienes públicos va de la mano de una sociedad
civil altamente organizada y diversa, y de un mercado en que la cooperación se complementa con la innovación
y la competencia. En la literatura económica tradicional frecuentemente se asume que la única institución
que importa es el respeto de los derechos de propiedad, y por lo general se subentiende que ello implica
una reducción de la presencia y del peso del Estado en la economía (Chang, 2006). Sin embargo, los países
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Los casos recientes de filtraciones de documentos sobre cuentas en paraísos fiscales, como los denominados “papeles de Panamá” y “papeles del paraíso”,
revelan la extensión de estos privilegios.
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