La ineficiencia de la desigualdad
Dando continuidad al énfasis que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha puesto en la igualdad desde 2010, y en concordancia con el propósito de no dejar a nadie atrás expresado en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en este documento se analizan mecanismos mediante los cuales la desigualdad reduce la eficiencia dinámica de las economías de América Latina y el Caribe. Se analizan y miden los efectos de la desigualdad de acceso a la salud y a la educación en la productividad y los ingresos, así como las consecuencias de la desigualdad de oportunidades causada por la discriminación por razón de género o condición étnico-racial. También se examina cómo estas desigualdades se reflejan en el territorio, la infraestructura y la dinámica urbana, generando costos no solo en términos de productividad, sino también de ineficiencia energética y deterioro del medio ambiente, lo que compromete las posibilidades de desarrollo de las generaciones presentes y futuras. Las restricciones impuestas por la desigualdad a la innovación y la creatividad son más intensas porque se internalizan en la cultura de los agentes, dando lugar a una cultura del privilegio en la que los muchos bienes públicos y derechos no son impersonales y parte importante de la población no accede a ellos. Esto debilita la confianza en las interacciones sociales y en las instituciones democráticas.
Dando continuidad al énfasis que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha puesto en la igualdad desde 2010, y en concordancia con el propósito de no dejar a nadie atrás expresado en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en este documento se analizan mecanismos mediante los cuales la desigualdad reduce la eficiencia dinámica de las economías de América Latina y el Caribe. Se analizan y miden los efectos de la desigualdad de acceso a la salud y a la educación en la productividad y los ingresos, así como las consecuencias de la desigualdad de oportunidades causada por la discriminación por razón de género o condición étnico-racial. También se examina cómo estas desigualdades se reflejan en el territorio, la infraestructura y la dinámica urbana, generando costos no solo en términos de productividad, sino también de ineficiencia energética y deterioro del medio ambiente, lo que compromete las posibilidades de desarrollo de las generaciones presentes y futuras. Las restricciones impuestas por la desigualdad a la innovación y la creatividad son más intensas porque se internalizan en la cultura de los agentes, dando lugar a una cultura del privilegio en la que los muchos bienes públicos y derechos no son impersonales y parte importante de la población no accede a ellos. Esto debilita la confianza en las interacciones sociales y en las instituciones democráticas.
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Capítulo I<br />
Comisión Económica para América <strong>La</strong>tina y el Caribe (CEPAL)<br />
simultánea <strong>de</strong> Estados nacionales y <strong>de</strong>mocracia (Rodrik, 2011). Esto es así porque <strong>la</strong> hiperglobalización reduce<br />
los temas abiertos a <strong>la</strong> <strong>de</strong>cisión <strong>de</strong> los habitantes <strong>de</strong> un país. En un contexto <strong>de</strong> hiperglobalización, los Estados<br />
nacionales ven reducidas sus atribuciones so<strong>la</strong>mente a legitimar <strong>la</strong>s reg<strong>la</strong>s impuestas por los mercados.<br />
En particu<strong>la</strong>r, por su capacidad <strong>de</strong> transferir recursos <strong>de</strong> forma rápida y flexible entre países, los mercados<br />
financieros pue<strong>de</strong>n arbitrar no solo entre <strong>la</strong>s tasas <strong>de</strong> ganancia y los rendimientos <strong>de</strong> los bonos en distintas<br />
monedas, sino también entre <strong>la</strong>s políticas. Los efectos <strong>de</strong> estos movimientos (sin un vínculo evi<strong>de</strong>nte con<br />
<strong>la</strong>s variables fundamentales <strong>de</strong> <strong>la</strong> economía) sobre el valor <strong>de</strong> <strong>la</strong> moneda, <strong>la</strong> capacidad <strong>de</strong> en<strong>de</strong>udamiento y <strong>la</strong><br />
expansión o contracción <strong>de</strong>l crédito condicionan fuertemente <strong>la</strong>s <strong>de</strong>cisiones que pue<strong>de</strong>n tomar e incluso los<br />
anuncios que pue<strong>de</strong>n realizar <strong>la</strong>s autorida<strong>de</strong>s nacionales. Se trata, parafraseando a un ministro <strong>de</strong> De Gaulle,<br />
<strong>de</strong> un “privilegio exorbitante” en el p<strong>la</strong>no <strong>de</strong> <strong>la</strong>s políticas que el sistema internacional confiere a un pequeño<br />
grupo <strong>de</strong> inversores financieros. Esta movilidad, lo que no es menos importante, reduce <strong>la</strong> capacidad <strong>de</strong> los<br />
Estados <strong>de</strong> cobrar impuestos, que son sistemáticamente evadidos mediante paraísos fiscales ubicados tanto<br />
en países en <strong>de</strong>sarrollo como en países <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>dos 8 . En ese sentido, <strong>la</strong> cultura <strong>de</strong>l privilegio también se<br />
expresa plenamente en <strong>la</strong>s reg<strong>la</strong>s <strong>de</strong>l juego <strong>de</strong>l sistema internacional.<br />
En el presente documento se ofrecen ejemplos <strong>de</strong> <strong>la</strong> insuficiente oferta <strong>de</strong> bienes públicos en <strong>la</strong>s socieda<strong>de</strong>s<br />
<strong>de</strong> América <strong>La</strong>tina y el Caribe, que ilustran (aunque no agotan) <strong>la</strong> existencia generalizada <strong>de</strong> <strong>la</strong> exclusión. Una<br />
característica que distingue a los países <strong>de</strong>sarrol<strong>la</strong>dos <strong>de</strong> los países en <strong>de</strong>sarrollo es <strong>la</strong> variedad y el grado<br />
<strong>de</strong> difusión que han alcanzado en el tejido social <strong>la</strong>s re<strong>de</strong>s y organizaciones públicas y privadas que proveen<br />
bienes públicos y generan externalida<strong>de</strong>s (North, Wallis y Weingast, 2009), lo que necesariamente conduce a<br />
<strong>la</strong> pregunta: ¿por qué <strong>la</strong>s economías periféricas no producen los bienes públicos requeridos para el <strong>de</strong>sarrollo?<br />
Para respon<strong>de</strong>r a esta pregunta es necesario mirar más allá <strong>de</strong> los <strong>de</strong>terminantes inmediatos <strong>de</strong> <strong>la</strong><br />
productividad o el crecimiento, a fin <strong>de</strong> abarcar <strong>la</strong>s interre<strong>la</strong>ciones entre <strong>la</strong> economía política, <strong>la</strong>s instituciones<br />
y <strong>la</strong> cultura en socieda<strong>de</strong>s <strong>de</strong>siguales. <strong>La</strong> producción <strong>de</strong> bienes públicos tiene un costo y un impacto<br />
distributivo. Si bien <strong>la</strong> provisión <strong>de</strong> bienes públicos permite que el sistema económico se <strong>de</strong>sp<strong>la</strong>ce hacia una<br />
nueva configuración con mayores niveles <strong>de</strong> eficiencia y bienestar, <strong>la</strong> transición al nuevo equilibrio supone un<br />
proceso político complejo y altamente conflictivo que tiene como corre<strong>la</strong>to una redistribución <strong>de</strong> ingresos y<br />
po<strong>de</strong>r entre los agentes. Aquellos que se encuentran en una posición más favorable en <strong>la</strong> actual configuración<br />
ten<strong>de</strong>rán a invertir recursos y esfuerzos para obstaculizar o evitar esa transición. Esto se <strong>de</strong>be a dos razones:<br />
en primer lugar, a que los bienes públicos favorecerán sobre todo a los grupos <strong>de</strong> menores ingresos y esto<br />
se financiaría con impuestos que recaerían sobre los grupos <strong>de</strong> mayores ingresos; en segundo lugar, a que al<br />
ampliar <strong>la</strong>s oportunida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> acceso a los mercados y potenciar <strong>la</strong> innovación y los cambios en los sectores<br />
productivos, <strong>la</strong> transición abre <strong>la</strong>s puertas a <strong>la</strong> competencia <strong>de</strong> nuevos actores sociales y empresariales que<br />
amenazan <strong>la</strong>s ganancias <strong>de</strong> los ya establecidos.<br />
En todos estos casos, los actores que se encuentran en posiciones ventajosas —en términos simples,<br />
aquellos ubicados en <strong>la</strong> cima <strong>de</strong> <strong>la</strong> distribución— tendrán motivos para oponerse al nuevo equilibrio. Cuanto<br />
más elevada sea <strong>la</strong> <strong>de</strong>sigualdad inicial en lo económico y lo político, mayores serán el po<strong>de</strong>r y los incentivos<br />
<strong>de</strong> dichos actores para resistir <strong>la</strong> transición. Es por ello que <strong>la</strong> <strong>de</strong>mocracia y <strong>la</strong> igualdad política son necesarias<br />
para el <strong>de</strong>sarrollo: abren espacios para formar coaliciones favorables a un equilibrio con mayor oferta <strong>de</strong><br />
bienes públicos. Son condiciones necesarias, pero no suficientes porque <strong>la</strong> reacción <strong>de</strong> los actores no se<br />
<strong>de</strong>riva automáticamente <strong>de</strong> <strong>la</strong> posición que lograrían en el nuevo equilibrio. <strong>La</strong> dinámica política, <strong>la</strong> cultura y el<br />
legado histórico <strong>de</strong> cada sociedad <strong>de</strong>sempeñan un papel en el proceso <strong>de</strong> facilitar o retardar esa transición,<br />
como se discute en el capítulo VI.<br />
Lo anterior permite analizar <strong>la</strong>s re<strong>la</strong>ciones entre el Estado, el mercado y <strong>la</strong> sociedad <strong>de</strong>s<strong>de</strong> un ángulo<br />
distinto (CEPAL, 2014). Un Estado eficaz en <strong>la</strong> producción <strong>de</strong> bienes públicos va <strong>de</strong> <strong>la</strong> mano <strong>de</strong> una sociedad<br />
civil altamente organizada y diversa, y <strong>de</strong> un mercado en que <strong>la</strong> cooperación se complementa con <strong>la</strong> innovación<br />
y <strong>la</strong> competencia. En <strong>la</strong> literatura económica tradicional frecuentemente se asume que <strong>la</strong> única institución<br />
que importa es el respeto <strong>de</strong> los <strong>de</strong>rechos <strong>de</strong> propiedad, y por lo general se subentien<strong>de</strong> que ello implica<br />
una reducción <strong>de</strong> <strong>la</strong> presencia y <strong>de</strong>l peso <strong>de</strong>l Estado en <strong>la</strong> economía (Chang, 2006). Sin embargo, los países<br />
8<br />
Los casos recientes <strong>de</strong> filtraciones <strong>de</strong> documentos sobre cuentas en paraísos fiscales, como los <strong>de</strong>nominados “papeles <strong>de</strong> Panamá” y “papeles <strong>de</strong>l paraíso”,<br />
reve<strong>la</strong>n <strong>la</strong> extensión <strong>de</strong> estos privilegios.<br />
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