La ineficiencia de la desigualdad
Dando continuidad al énfasis que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha puesto en la igualdad desde 2010, y en concordancia con el propósito de no dejar a nadie atrás expresado en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en este documento se analizan mecanismos mediante los cuales la desigualdad reduce la eficiencia dinámica de las economías de América Latina y el Caribe. Se analizan y miden los efectos de la desigualdad de acceso a la salud y a la educación en la productividad y los ingresos, así como las consecuencias de la desigualdad de oportunidades causada por la discriminación por razón de género o condición étnico-racial. También se examina cómo estas desigualdades se reflejan en el territorio, la infraestructura y la dinámica urbana, generando costos no solo en términos de productividad, sino también de ineficiencia energética y deterioro del medio ambiente, lo que compromete las posibilidades de desarrollo de las generaciones presentes y futuras. Las restricciones impuestas por la desigualdad a la innovación y la creatividad son más intensas porque se internalizan en la cultura de los agentes, dando lugar a una cultura del privilegio en la que los muchos bienes públicos y derechos no son impersonales y parte importante de la población no accede a ellos. Esto debilita la confianza en las interacciones sociales y en las instituciones democráticas.
Dando continuidad al énfasis que la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) ha puesto en la igualdad desde 2010, y en concordancia con el propósito de no dejar a nadie atrás expresado en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, en este documento se analizan mecanismos mediante los cuales la desigualdad reduce la eficiencia dinámica de las economías de América Latina y el Caribe. Se analizan y miden los efectos de la desigualdad de acceso a la salud y a la educación en la productividad y los ingresos, así como las consecuencias de la desigualdad de oportunidades causada por la discriminación por razón de género o condición étnico-racial. También se examina cómo estas desigualdades se reflejan en el territorio, la infraestructura y la dinámica urbana, generando costos no solo en términos de productividad, sino también de ineficiencia energética y deterioro del medio ambiente, lo que compromete las posibilidades de desarrollo de las generaciones presentes y futuras. Las restricciones impuestas por la desigualdad a la innovación y la creatividad son más intensas porque se internalizan en la cultura de los agentes, dando lugar a una cultura del privilegio en la que los muchos bienes públicos y derechos no son impersonales y parte importante de la población no accede a ellos. Esto debilita la confianza en las interacciones sociales y en las instituciones democráticas.
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<strong>La</strong> <strong>ineficiencia</strong> <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>de</strong>sigualdad<br />
Capítulo VII<br />
En América <strong>La</strong>tina y el Caribe, el <strong>de</strong>bate sobre el ingreso básico se da a partir <strong>de</strong> <strong>la</strong> expansión re<strong>la</strong>tivamente<br />
reciente <strong>de</strong> <strong>la</strong> protección social no contributiva 7 . En particu<strong>la</strong>r, <strong>de</strong>s<strong>de</strong> <strong>la</strong> perspectiva <strong>de</strong>l enfoque <strong>de</strong> <strong>de</strong>rechos,<br />
<strong>la</strong> implementación <strong>de</strong>l ingreso básico sería una evolución <strong>de</strong> <strong>la</strong>s transferencias monetarias condicionadas y<br />
focalizadas aplicadas en los últimos 20 años y que, a lo <strong>la</strong>rgo <strong>de</strong>l tiempo, han legitimado <strong>la</strong>s transferencias en<br />
efectivo y <strong>la</strong> posibilidad —o, en algunos casos, el <strong>de</strong>recho— <strong>de</strong> acce<strong>de</strong>r al ingreso por una vía distinta a <strong>la</strong> <strong>de</strong><br />
<strong>la</strong> propiedad <strong>de</strong> activos o el empleo.<br />
En los países <strong>de</strong> <strong>la</strong> región el ingreso básico garantizado universal solo podría implementarse <strong>de</strong> manera<br />
gradual, progresiva y con una perspectiva <strong>de</strong> <strong>la</strong>rgo p<strong>la</strong>zo. <strong>La</strong>s posibles modalida<strong>de</strong>s para su imp<strong>la</strong>ntación son<br />
muy variadas (por grupos <strong>de</strong> edad, por territorios, por niveles <strong>de</strong> ingreso) y <strong>de</strong>pen<strong>de</strong>rían <strong>de</strong> <strong>la</strong>s condiciones<br />
<strong>de</strong> cada país, pero no es un objetivo imposible y pue<strong>de</strong> convertirse en una herramienta para lograr el Objetivo<br />
<strong>de</strong> Desarrollo Sostenible <strong>de</strong> poner fin a <strong>la</strong> pobreza.<br />
<strong>La</strong> implementación <strong>de</strong> un ingreso básico garantizado exige <strong>la</strong> conformación <strong>de</strong> una fiscalidad que lo haga<br />
posible. A diferencia <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> transferencias monetarias condicionadas, que implican recursos<br />
mo<strong>de</strong>stos en términos <strong>de</strong>l PIB tanto por su focalización como por sus montos reducidos 8 , un ingreso básico<br />
garantizado implicaría una fuerte movilización <strong>de</strong> recursos. Esto no es inalcanzable para el grado <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> región, pero sí requiere una fiscalidad con una capacidad mucho mayor <strong>de</strong> recaudación, progresividad<br />
y capacidad redistributiva.<br />
Dado que los países <strong>de</strong> <strong>la</strong> región se encuentran en distintas situaciones económicas y <strong>de</strong>mográficas, <strong>la</strong><br />
CEPAL (2010) y Filgueira y Espíndo<strong>la</strong> (2015) concluyen, al analizar los costos y beneficios <strong>de</strong> <strong>la</strong> universalización<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong>s transferencias monetarias no contributivas <strong>de</strong>l Estado para personas mayores y familias con hijos<br />
menores <strong>de</strong> edad, que no es posible proponer un mo<strong>de</strong>lo único <strong>de</strong> prestaciones para todos los países. Cada<br />
uno pue<strong>de</strong> <strong>de</strong>batir y adoptar estrategias <strong>de</strong> ampliación <strong>de</strong> <strong>la</strong>s garantías <strong>de</strong> ingresos básicos acor<strong>de</strong>s a sus<br />
capacida<strong>de</strong>s fiscales, necesida<strong>de</strong>s sociales y posibilida<strong>de</strong>s económicas 9 .<br />
Más allá <strong>de</strong> <strong>la</strong>s diferencias <strong>de</strong> ingresos, <strong>la</strong> <strong>de</strong>sigual propiedad <strong>de</strong> activos físicos y financieros es una<br />
condición estructural que profundiza y perpetúa <strong>la</strong> <strong>de</strong>sigualdad, ya que es más estable, intensa y rígida que<br />
<strong>la</strong>s <strong>de</strong>sigualda<strong>de</strong>s <strong>de</strong>rivadas <strong>de</strong> los mercados <strong>la</strong>borales. Por ello, merece atención <strong>la</strong> propuesta <strong>de</strong> que los<br />
nuevos regímenes <strong>de</strong> bienestar se sustenten en una distribución más equitativa <strong>de</strong> <strong>la</strong> posesión <strong>de</strong> activos,<br />
lo que pue<strong>de</strong> lograrse fortaleciendo <strong>la</strong> propiedad pública, los bienes comunes y <strong>la</strong>s políticas <strong>de</strong> fomento <strong>de</strong>l<br />
acceso a <strong>la</strong> propiedad <strong>de</strong> activos por parte <strong>de</strong> los sectores <strong>de</strong> menores ingresos.<br />
<strong>La</strong>s políticas para una mejor distribución <strong>de</strong> activos buscan fortalecer <strong>la</strong>s economías social y solidaria. El<br />
asociacionismo, el cooperativismo, <strong>la</strong>s iniciativas <strong>de</strong> comercio justo y, en general, <strong>la</strong>s iniciativas productivas<br />
<strong>de</strong> organizaciones sociales y comunitarias no han contado con <strong>la</strong>s políticas <strong>de</strong> fomento necesarias para su<br />
expansión, pese a que crean una parte importante <strong>de</strong> <strong>la</strong> ocupación y el empleo y cuentan con casos exitosos<br />
en términos <strong>de</strong> innovación, productividad y distribución equitativa <strong>de</strong> resultados y beneficios. El acceso al<br />
crédito y a los servicios financieros en condiciones <strong>de</strong> igualdad y con una lógica progresiva —es <strong>de</strong>cir, <strong>la</strong><br />
inclusión financiera— es también un instrumento importante para avanzar hacia un estilo <strong>de</strong> <strong>de</strong>sarrollo en el<br />
que se cierren brechas económicas y <strong>de</strong> género 10 .<br />
7<br />
Existen modalida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> transferencias monetarias estrechamente emparentadas con los fundamentos filosóficos <strong>de</strong>l ingreso básico garantizado (individualidad,<br />
universalidad, incondicionalidad), como <strong>la</strong> pensión ciudadana para personas mayores <strong>de</strong> Ciudad <strong>de</strong> México y, en buena medida, el programa Pensión para Adultos<br />
Mayores en México, <strong>la</strong> Renta Dignidad en el Estado Plurinacional <strong>de</strong> Bolivia y <strong>la</strong> Asignación Universal por Hijo en <strong>la</strong> Argentina.<br />
8<br />
Cecchini y Atuesta (2017) estiman que en 2015 el gasto en programas <strong>de</strong> transferencias condicionadas en América <strong>La</strong>tina y el Caribe alcanzó el 0,33% <strong>de</strong>l PIB<br />
regional, y el dirigido a <strong>la</strong>s pensiones no contributivas, alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong>l 0,40%.<br />
9<br />
Alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> 2011, el costo <strong>de</strong> universalizar una transferencia monetaria equivalente a una línea <strong>de</strong> pobreza a los hogares con niños y <strong>la</strong>s personas mayores <strong>de</strong><br />
65 años variaba entre un mínimo <strong>de</strong>l 1,5% <strong>de</strong>l PIB en <strong>la</strong> Argentina y Chile y un máximo <strong>de</strong>l 13,7% <strong>de</strong>l PIB en Guatema<strong>la</strong>.<br />
10<br />
Dadas <strong>la</strong>s barreras que <strong>la</strong>s mujeres enfrentan para acce<strong>de</strong>r al sistema financiero, <strong>la</strong>s políticas <strong>de</strong> inclusión financiera pue<strong>de</strong>n potenciar su autonomía y <strong>la</strong> igualdad<br />
<strong>de</strong> género (Rico, 2017; CEPAL, 2017b).<br />
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