La ineficiencia de la desigualdad

La ineficiencia de la desigualdad
Capítulo VI
A. Instituciones igualitarias e instituciones excluyentes
El papel de las instituciones —las reglas del juego y normas formales e informales de comportamiento que
delimitan y estructuran la interacción entre actores— en el proceso de desarrollo es un tema de creciente
importancia, pues el ambiente institucional en que los agentes deciden altera sustancialmente las trayectorias
de crecimiento y distribución de la economía. Desde la perspectiva de este documento, los interrogantes
fundamentales son los siguientes: qué reglas del juego son las más propicias para promover un desarrollo
sostenible y cómo se logra que estas surjan y perduren en el tiempo.
Las instituciones no son exógenas al sistema económico. Interactúan con estructuras que definen quiénes
son los actores relevantes, su poder económico y sus espacios de cooperación y conflicto, al tiempo que están
enraizadas en la historia. Los poderes económicos y políticos se refuerzan mutuamente y pueden conducir
a sociedades segregadas, en que una parte importante de la población pierde, en la práctica, el acceso a las
capacidades y oportunidades de las que disfruta la élite.
Es posible ser más específico con relación a las formas que adopta la interacción entre el poder político,
el poder económico y las instituciones, e identificar dos casos polares. El primero son las instituciones
excluyentes, que, mediante mecanismos de segregación, impiden a la mayor parte de la población el acceso a
las capacidades y oportunidades asociadas al desarrollo sostenible. Estas instituciones surgen y se fortalecen
cuando los poderes políticos y económicos están fuertemente concentrados en un pequeño grupo, lo que
se expresa en altos niveles de desigualdad de riqueza e ingresos y en sistemas políticos autoritarios o con
limitada participación efectiva de los grupos menos favorecidos. En estas economías se producen pocos
bienes públicos y tanto el número como la cobertura de las organizaciones sociales y políticas son reducidos.
Por el contrario, son instituciones igualitarias aquellas que promueven el desarrollo de las capacidades del
conjunto de la población, amplían oportunidades e impiden cualquier índole de segregación o discriminación.
A la igualdad económica se suma la igualdad política, reflejada en un sistema democrático que garantiza
el pleno ejercicio de los derechos civiles a todos los ciudadanos. La igualdad de acceso y oportunidades
supone la eliminación no solo de las formas explícitas o implícitas de discriminación, como la discriminación
por religión, sexo, etnia o casta, sino también de las que se derivan de asimetrías en el poder económico de
los actores. Las instituciones igualitarias surgen y se fortalecen en economías menos desiguales y sistemas
políticos democráticos.
La interacción entre las variables económicas y las instituciones no es un tema nuevo 1 . La contraposición
entre instituciones igualitarias y excluyentes tiene muchos puntos en común con la que existe entre
instituciones inclusivas e instituciones extractivas, sugerida por Acemoglu y Robinson (2006), y la del “estado
natural” o de acceso limitado frente al “orden de libre acceso”, de North, Wallis y Weingast (2009). De igual
manera, las asimetrías de poder (externas e internas), su impacto sobre las reglas de funcionamiento de la
economía y las restricciones que imponen a las estrategias de los actores son una parte central de la reflexión
estructuralista. El método histórico-estructural destaca que los caminos del desarrollo están condicionados
por las configuraciones de poder que emergieron del pasado colonial y las luchas entre clases dominantes
y subordinadas en la vida independiente de las naciones latinoamericanas y caribeñas (Sunkel y Paz, 1970;
Cardoso y Faletto, 1977) 2 . Ese pasado dejó un legado de marcada desigualdad, derivada de la concentración de
la tierra y el uso extendido de diversas modalidades de trabajo forzado. Si bien existe una gran heterogeneidad
en la trayectoria que siguieron los países de la región en el siglo XX, los problemas de concentración del
poder persistieron, como atestiguan la larga lista de regímenes autoritarios y la inestabilidad de la democracia
(O’Donnell, Schmitter y Whitehead, 1991).
1
El reconocimiento de que las instituciones son una dimensión central del sistema económico es el núcleo analítico del viejo institucionalismo (Veblen) y ha sido
analizado por los historiadores económicos que compararon las trayectorias de desarrollo de distintos países (Moore, 1966) y, en particular, de las llamadas
economías de asentamiento reciente (Álvarez y Bértola, 2007). También ha sido un tema recurrente en la tradición de la Comisión Económica para América Latina
y el Caribe (CEPAL).
2
La importancia de la historia a la hora de abrir o cerrar caminos al desarrollo, destacada en el análisis histórico-estructural, representa lo que posteriormente se
llamaría “dependencia de la trayectoria” (path dependency) (Arthur, 1994; Palley, 2017).
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