Panorama Social de América Latina 2015

Alicia Bárcena 

Secretaria Ejecutiva 

Antonio Prado 

Secretario Ejecutivo Adjunto 

Laís Abramo 

Directora de la División de Desarrollo Social 

Pascual Gerstenfeld 

Director de la División de Estadística 

Paulo Saad 

Director del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)- 

División de Población de la CEPAL 

María Nieves Rico 

Directora de la División de Asuntos de Género 

Ricardo Pérez 

Director de la División de Publicaciones y Servicios Web 

El Panorama Social de América Latina es preparado anualmente por la División de Desarrollo Social y la División de Estadísticas de 

la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), dirigidas por Laís Abramo y Pascual Gerstenfeld, respectivamente, 

y cuenta con la participación del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la 

CEPAL, dirigido por Paulo Saad, y de la División de Asuntos de Género de la CEPAL, dirigida por María Nieves Rico. 

La edición 2015 fue coordinada por Laís Abramo, quien se encargó de su redacción junto con Simone Cecchini, Ernesto 

Espíndola, Álvaro Fuentes, Pascual Gerstenfeld, Carlos Maldonado, Xavier Mancero, Rodrigo Martínez, Dirk Jaspers_Faijer, María 

Nieves Rico, Claudia Robles, Paulo Saad y Varinia Tromben. En la elaboración de insumos sustantivos y en el procesamiento 

estadístico colaboraron además Bernardo Atuesta, Fabiola Fernández, Nincen Figueroa, Marco Galván, Carlos Howes, Juan Pablo 

Jiménez, Carlos Kroll, Ciro Martínez, Tim Miller, Vivian Milosavljevic, Beatriz Morales, Claudio Moris, Diana Oliva, Katherine 

Páez, Fabiana Pierre, Gwendoline Peltier, Fabiana del Popolo, Marta Rangel, María Nieves Rico, Jorge Rodríguez, Ignacio Ruelas, 

Lucía Scuro, Guillermo Sunkel y Matías Salces. Se recibieron aportes y comentarios en diferentes secciones del documento de 

parte de Vianka Aliaga, María Elisa Bernal, Ricardo Infante, Wilson Peres, Heidi Ullmann, Iliana Vaca Trigo y Jürgen Weller. 

Para la elaboración del capítulo IV se contó con el apoyo del programa de cooperación “Protección social, enfoque de derechos 

y desigualdad en América Latina” (GER/14/002), ejecutado por la CEPAL en conjunto con la Agencia Alemana de Cooperación 

Internacional (GIZ) y financiado por el Ministerio Federal de Cooperación Económica y Desarrollo (BMZ) de Alemania. 

Notas explicativas: 

- Los tres puntos (...) indican que los datos faltan, no constan por separado o no están disponibles. 

- La raya (-) indica que la cantidad es nula o despreciable. 

- La coma (,) se usa para separar los decimales. 

- La palabra “dólares” se refiere a dólares de los Estados Unidos, salvo cuando se indique lo contrario. 

- La barra (/) puesta entre cifras que expresen años (por ejemplo, 2013/2014) indica que la información corresponde a un período de 12 meses que 

no necesariamente coincide con el año calendario. 

- Debido a que a veces se redondean las cifras, los datos parciales y los porcentajes presentados en los cuadros no siempre suman el total correspondiente. 

- Los límites y los nombres que figuran en los mapas de esta publicación no implican su apoyo o aceptación oficial por las Naciones Unidas. 

Publicación de las Naciones Unidas 

ISBN: 978-92-1-121924-1 (versión impresa) 

ISBN: 978-92-1-058486-9 (versión pdf) 

ISBN: 978-92-1-358041-7 (versión ePub) 

N° de venta: S.16.II.G.6 

LC/G.2691-P 

Copyright © Naciones Unidas, 2016 

Todos los derechos reservados 

Impreso en Naciones Unidas, Santiago 

S.16-00175 

Esta publicación debe citarse como: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Panorama Social de América Latina, 2015, 

(LC/G.2691-P), Santiago, 2016. 

La autorización para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse a la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), División 

de Publicaciones y Servicios Web, publicaciones@cepal.org. Los Estados Miembros de las Naciones Unidas y sus instituciones gubernamentales pueden 

reproducir esta obra sin autorización previa. Solo se les solicita que mencionen la fuente e informen a la CEPAL de tal reproducción.

Índice 

Presentación.........................................................................................................................................................11 

Capítulo I 

Pobreza y desigualdad en América Latina.............................................................................................................13 

Introducción.....................................................................................................................................................15 

A. Pobreza por insuficiencia de ingresos..........................................................................................................15 

1. Evolución de la situación económica en el período de análisis..............................................................15 

2. Evolución reciente de la pobreza en América Latina..............................................................................18 

3. Brecha e intensidad de la pobreza en el período 2010-2014..................................................................19 

4. Desigualdad de género en la pobreza....................................................................................................20 

5. Factores asociados a la evolución de la tasa de pobreza en el período 2010-2014.................................21 

B. Distribución del ingreso...............................................................................................................................23 

1. Evolución reciente de la desigualdad del ingreso...................................................................................23 

2. Medición de la desigualdad del ingreso mediante datos adicionales: los registros tributarios.................25 

C. Examen de la desigualdad en diversas dimensiones según grupos de ingresos.............................................28 

1. Logro educativo.....................................................................................................................................29 

2. Vivienda y servicios básicos...................................................................................................................35 

3. Acceso a las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones..............................................38 

Bibliografía.......................................................................................................................................................44 

Anexo estadístico..............................................................................................................................................47 

Nota metodológica...........................................................................................................................................47 

Capítulo II 

Tendencias del gasto social frente al ciclo económico: la importancia de mantener 

el financiamiento de la política social...................................................................................................................57 

Introducción.....................................................................................................................................................59 

A. Tendencias recientes y de largo plazo en el gasto público social.................................................................60 

1. Tendencias recientes en el gasto social..................................................................................................61 

2. La evolución de largo plazo del gasto social en los países......................................................................64 

3. La evolución del gasto social sectorial....................................................................................................66 

B. Financiamiento del gasto público social en un contexto de crecimiento que impone restricciones..............69 

1. Carga tributaria en América Latina: recaudación directa e indirecta, y contribuciones sociales..............69 

2. Impacto fiscal del fin del superciclo de los productos básicos................................................................71 

C. A modo de conclusión.................................................................................................................................74 

Bibliografía.......................................................................................................................................................76 

Anexo II.A1.......................................................................................................................................................78 

Capítulo III 

Enfrentar las brechas estructurales en el mercado de trabajo: políticas y programas 

para la inclusión laboral y productiva...................................................................................................................89 

Introducción.....................................................................................................................................................91 

A. Inclusión y exclusión laboral en América Latina..........................................................................................91 

1. Brechas en el acceso al mercado de trabajo...........................................................................................93 

Índice 

3

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) 

2. Brechas en el acceso a derechos y a la protección social.....................................................................102 

3. Brechas de ingresos y pobreza.............................................................................................................106 

B. La urgencia de articular los programas de inclusión laboral y productiva...................................................114 

1. Apoyo a la oferta de trabajo.................................................................................................................116 

2. Apoyo a la demanda de trabajo............................................................................................................121 

3. Servicios de intermediación laboral......................................................................................................123 

4. Algunos resultados de los programas de inclusión laboral y productiva................................................124 

C. Consideraciones finales: desafíos para la inclusión laboral de la población 

que vive en condiciones de pobreza y vulnerabilidad.................................................................................128 

Bibliografía.....................................................................................................................................................131 

Anexo III.A1....................................................................................................................................................134 

Capítulo IV 

Institucionalidad y desarrollo social: caracterización y desafíos.........................................................................143 

Introducción...................................................................................................................................................145 

A. La institucionalidad del desarrollo social en el ámbito internacional y regional.........................................146 

1. Diversos foros a disposición de los países............................................................................................146 

2. Las agendas sociales de algunos foros intergubernamentales................................................................149 

B. Institucionalidad y desarrollo a nivel nacional: caracterización y desafíos.................................................151 

1. Marcos jurídico-normativos e institucionalidad social..........................................................................151 

2. Características organizacionales y autoridad social..............................................................................154 

3. Herramientas de gestión y dimensión técnico-operativa.......................................................................158 

4. Dimensión fiscal de la institucionalidad...............................................................................................159 

C. Protección social e institucionalidad en los países de la región..................................................................161 

1. Las entidades abocadas al desarrollo social y la protección social no contributiva...............................162 

2. La institucionalidad de los sistemas de cuidado....................................................................................168 

D. Comentarios finales...................................................................................................................................175 

Bibliografía.....................................................................................................................................................177 

Anexo IV.A1....................................................................................................................................................180 

Capítulo V 

Los impactos de las tendencias demográficas......................................................................................................187 

Introducción...................................................................................................................................................189 

A. Las grandes tendencias..............................................................................................................................189 

1. Cae rápidamente la fecundidad hacia el nivel de reemplazo................................................................189 

2. La población seguirá creciendo hasta mediados de siglo......................................................................194 

3. Aumenta la esperanza de vida..............................................................................................................196 

4. Se expande la migración intrarregional................................................................................................199 

5. Persisten las desigualdades reproductivas.............................................................................................200 

6. Continúa la exclusión de los pueblos indígenas y de los afrodescendientes..........................................203 

B. Los efectos de la transformación................................................................................................................204 

1. Disminuye la población joven y aumenta la potencialmente activa.....................................................205 

2. Menores recursos del bono demográfico..............................................................................................206 

3. El bono durará más en educación que en salud y pensiones................................................................208 

4. Hacia sociedades y economías envejecidas.........................................................................................210 

C. Políticas en la transición demográfica........................................................................................................213 

1. Aprovechar el ahorro en educación para mejorar su calidad................................................................214 

2. Eliminar la discriminación de jóvenes y mujeres en el mercado laboral...............................................214 

3. Preparar los sistemas de salud para sociedades en proceso de envejecimiento.....................................215 

4. Mejorar la salud sexual y reproductiva de los jóvenes..........................................................................216 

5. Proteger los derechos de los indígenas y afrodescendientes..................................................................216 

6. Adecuar los sistemas de pensiones.......................................................................................................217 

7. Crear un sistema público de cuidado...................................................................................................217 

Bibliografía.....................................................................................................................................................218 

Publicaciones recientes de la CEPAL...................................................................................................................221 

Índice 

4

Panorama Social de América Latina • 2015 

Cuadros 

Cuadro I.1 

Cuadro I.2 

Cuadro I.3 

Cuadro I.4 

Cuadro I.A1.1 

Cuadro I.A1.2 

Cuadro I.A1.3 

Cuadro I.A1.4 

Cuadro I.A1.5 

Cuadro I.A1.6 

Cuadro I.A1.7 

Cuadro II.1 

Cuadro II.2 

Cuadro II.A1.1 






Cuadro III.A1.1 




Cuadro IV.1 

Cuadro IV.2 

Cuadro IV.3 

América Latina (20 países): evolución de algunos indicadores económicos, 

2000-2014................................................................................................................................16 

América Latina (14 países): variación anual de la tasa de pobreza, la brecha 

de pobreza y la brecha de pobreza al cuadrado, alrededor de 2010-2014................................20 

América Latina (18 países): indicadores de disparidad educativa por sexo 

y quintiles de ingresos, 1997, 2005 y 2013...............................................................................33 

América Latina (18 países): disparidad en el promedio de años de escolaridad 

por sexo y quintiles de ingresos, 1997, 2005 y 2013.................................................................34 

América Latina (18 países): indicadores de pobreza e indigencia, 

alrededor de 2001-2014...........................................................................................................47 

América Latina (18 países): tasas de pobreza e indigencia oficiales 

según área geográfica, últimos dos años disponibles.................................................................49 

América Latina (18 países): distribución del ingreso de los hogares, 

alrededor de 2001-2014...........................................................................................................50 

América Latina (17 países): indicadores de logro educativo por países 

y quintiles de ingreso, alrededor de 1997 y 2013......................................................................51 

América Latina (16 países): evolución de las privaciones vinculadas 

a servicios básicos y materiales de la vivienda, por países, zona de residencia 

y quintiles de ingreso, alrededor de 2001 y 2013......................................................................53 

América Latina (15 países): indicadores de acceso a las nuevas tecnologías 

de la información y las comunicaciones, por países y quintiles de ingreso, 

alrededor de 2008 y 2013.........................................................................................................54 

América Latina (9 países): población que declara no utilizar Internet, 

por países, quintiles de ingreso y grupos de edad, 2013............................................................55 

América Latina y el Caribe (19 países): evolución del gasto público social 

como proporción del PIB y tasas de variación anual, 2009-2014..............................................64 

América Latina y el Caribe (8 países): indicadores de ingresos fiscales 

proveniente de recursos naturales no renovables, 2000-2014...................................................73 

América Latina y el Caribe (21 países): gasto público social como proporción 

del gasto público total, 1991-1992 a 2013-2014.......................................................................78 


del PIB y per cápita, 1991-1992 a 2013-2014...........................................................................79 

América Latina y el Caribe (21 países): gasto público social en educación 

como proporción del PIB y per cápita, 1991-1992 a 2013-2014...............................................81 

América Latina y el Caribe (21 países): gasto público social en salud 

como proporción del PIB y per cápita, 1991-1992 a 2013-2014...............................................83 

América Latina y el Caribe (21 países): gasto público social en seguridad social 

y asistencia social como proporción del PIB y per cápita, 

1991-1992 a 2013-2014...........................................................................................................85 

América Latina y el Caribe (21 países): gasto público social en vivienda 

y otros como proporción del PIB y per cápita, 1991-1992 a 2013-2014...................................87 

América Latina y el Caribe (21 países): principales ámbitos de acción 

de los programas de inclusión laboral y productiva.................................................................134 

América Latina y el Caribe (17 países): programas de inclusión laboral 

y productiva, componentes de capacitación técnica y profesional..........................................136 


y productiva, componentes de nivelación de estudios y retención escolar.................................139 


y productiva, componentes de apoyo al trabajo independiente...............................................140 

América Latina y el Caribe: foros intergubernamentales sobre desarrollo social, 

según el tipo de instancia a la que están vinculados, 2015......................................................148 

América Latina y el Caribe: principales ejes temáticos de algunos foros 

intergubernamentales dedicados al desarrollo social...............................................................150 

América Latina y el Caribe (33 países): existencia de normativa constitucional 

y específica en temas sociales sectoriales y referentes 

a grupos específicos de población...........................................................................................153 

Índice 

5


Cuadro IV.4 América Latina y el Caribe (22 países): tipo de autoridad que coordina 

el gabinete social o la principal entidad colegiada intersectorial 

del área social.........................................................................................................................156 

Cuadro IV.5 América Latina (18 países): gasto social en tres grupos de países 

con distintos resultados en materia de protección y promoción social 

(promedio simple de cada grupo), alrededor del período 2010-2014......................................159 

Cuadro IV.6 América Latina y el Caribe (14 países): presupuesto del Ministerio 

de Desarrollo Social o instancia equivalente como proporción 

del gasto primario presupuestado, alrededor de 2015.............................................................160 

Cuadro IV.7 América Latina y el Caribe (21 países): instancias responsables 

de los principales programas de transferencias monetarias 

y de pensiones no contributivas..............................................................................................165 

Cuadro IV.8 América Latina y el Caribe (22 países): síntesis de algunas herramientas 

de gestión, planificación, evaluación y transparencia 

de los programas sociales, 2015..............................................................................................167 

Cuadro IV.9 América Latina (13 países): políticas de cuidado, alrededor de 2015......................................173 

Cuadro IV.A1.1 América Latina y el Caribe (26 países): instancias de gobierno dedicadas 

al desarrollo social, 2015........................................................................................................180 

Cuadro IV.A1.2 América Latina y el Caribe (21 países): composición de las instancias 

colegiadas de coordinación intersectorial de políticas sociales, 2015.....................................182 

Cuadro IV.A1.3 América Latina (13 países): institucionalidad a cargo de temas vinculados 

con la población afrodescendiente..........................................................................................185 

Cuadro V.1 América Latina y el Caribe: tasa global de fecundidad por países 

y subregiones, 1965-2075.......................................................................................................190 

Cuadro V.2 América Latina y el Caribe (31 países): esperanza de vida al nacer 

por subregiones y países, 1965-2015......................................................................................197 

Cuadro V.3 America Latina y el Caribe (31 países): aspectos relativos a la evolución 

de la relación de dependencia................................................................................................207 

Gráficos 

Gráfico I.1 América Latina (19 países): evolución de la pobreza y la indigencia, 1980-2015...........................19 

Gráfico I.2 América Latina: índice de feminidad de la indigencia y de la pobreza, 

1999-2014................................................................................................................................21 

Gráfico I.3 América Latina (13 países): participación del efecto crecimiento y del efecto 

distribución del ingreso en la variación de la tasa de pobreza, 2010-2014................................22 

Gráfico I.4 América Latina (14 países): tasas de variación anual del ingreso laboral, del ingreso 

por ocupado y de las personas ocupadas, en los hogares pobres, 2010-2014...........................23 

Gráfico I.5 América Latina (17 países): tasa de variación anual de los índices de desigualdad, 

2010-2014................................................................................................................................24 

Gráfico I.6 América Latina (17 países): cociente entre el ingreso medio del decil 10 

y el ingreso medio de los deciles 1 a 4, 2010 y 2014................................................................25 

Gráfico I.7 Países y regiones seleccionados: participación del 1% más rico en el ingreso 

total, 1993-2014.......................................................................................................................27 

Gráfico I.8 América Latina (18 países): conclusión de la educación secundaria entre 

la población de 20 a 24 años por quintiles de ingreso, 1997 a 2013.........................................30 

Gráfico I.9 América Latina (18 países): brecha de conclusión de la educación secundaria 

entre la población de 20 a 24 años por quintiles de ingreso, 1997-2013...................................31 

Gráfico I.10 América Latina (18 países): educación postsecundaria, población 

de 25 años o más, 1997-2013...................................................................................................32 

Gráfico I.11 América Latina (18 países): escolaridad media de los quintiles de menores 

ingresos (quintiles I a IV) respecto del quintil de mayores ingresos (quintil V), 

población de 15 años o más, 1997-2013..................................................................................32 

Gráfico I.12 América Latina (16 países): población con acceso insuficiente a servicios básicos 

(agua, saneamiento y electricidad) por quintiles de ingreso, 

alrededor de 2002, 2008 y 2013...............................................................................................35 

Índice 

6


Gráfico I.13 América Latina: población con insuficiencia en el acceso a servicios básicos 

(agua, saneamiento y electricidad) por quintiles de ingreso 

y zona de residencia, alrededor de 2002, 2008 y 2013.............................................................36 

Gráfico I.14 América Latina (17 países): población que habita en viviendas con materiales 

precarios por deciles de ingreso, alrededor de 2005 y 2013......................................................37 

Gráfico I.15 América Latina (15 países): población en viviendas con materiales precarios 

por quintiles de ingreso y zona de residencia, alrededor de 2005 y 2013.................................38 

Gráfico I.16 América Latina (12 países): población en hogares que cuentan con al menos 

una computadora, por quintiles de ingreso, alrededor de 2008 y 2013.....................................39 

Gráfico I.17 América Latina (14 países): población en hogares con conexión a Internet 

por quintiles de ingreso, alrededor de 2008 y 2013..................................................................39 

Gráfico I.18 América Latina (11 países): población en hogares con computadora, 

por quintiles de ingreso y zona de residencia, alrededor de 2008 y 2013.......................................41 

Gráfico I.19 América Latina (13 países): población en hogares con acceso a Internet, 


Gráfico I.20 América Latina (14 países): población en hogares con al menos un celular, 

por quintiles de ingreso, alrededor de 2008 y 2013..................................................................42 

Gráfico I.21 América Latina (13 países): población en hogares con al menos un celular, 


Gráfico I.22 América Latina (9 países): población de 10 años o más que declara 

no usar Internet, por quintiles de ingreso, alrededor de 2013....................................................44 

Gráfico I.23 América Latina (9 países): población de 10 años o más que declara 

no utilizar Internet, por quintiles de ingreso y grupos de edad, 

alrededor de 2013.....................................................................................................................44 

Gráfico II.1 América Latina y el Caribe (21 países): evolución del gasto público social 

como proporción del PIB y del gasto público total, 

1991-1992 a 2013-2014...........................................................................................................61 

Gráfico II.2 América Latina y el Caribe (21 países): evolución del gasto público total 

como proporción del PIB y tasas de variación promedio anual, 

1991-1992 a 2013-2014...........................................................................................................63 

Gráfico II.3 América Latina y el Caribe (21 países): evolución del gasto público social, 

1991-1992 a 2013-2014...........................................................................................................65 


per cápita anual, 1991-1992 a 2013-2014................................................................................66 


por funciones, 1991-1992 a 2013-2014....................................................................................66 

Gráfico II.6 América Latina y el Caribe (22 países) y países de la Organización 

de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE): ingresos tributarios 

por tipo de impuestos, 1990, 2000, 2013 y 2014......................................................................71 

Gráfico II.7 Índices de precios de los productos básicos, 1990-2015...........................................................72 

Gráfico III.1 América Latina (18 países): tasas de participación laboral, según sexo 

y situación de vulnerabilidad a la pobreza de los hogares, 

totales nacionales, 1990-2013..................................................................................................93 

Gráfico III.2 América Latina (18 países): tasas de participación laboral, según situación 

de vulnerabilidad a la pobreza de los hogares y brechas de bienestar 

de los países, totales nacionales, alrededor de 2013.................................................................94 

Gráfico III.3 América Latina (18 países): tasas de participación laboral, según grupos de edad 


totales nacionales, alrededor de 2013.......................................................................................95 

Gráfico III.4 América Latina (18 países): tasas de desempleo, según sexo y situación 

de vulnerabilidad a la pobreza de los hogares, 


Gráfico III.5 América Latina (9 países): tasa de desempleo, según etnicidad, 

sexo y área geográfica, alrededor de 2013................................................................................96 

Gráfico III.6 América Latina (18 países): tasas de desempleo, según situación de vulnerabilidad 

a la pobreza de los hogares y brechas de bienestar de los países, 


Índice 

7


Gráfico III.7 






















América Latina (18 países): tasas de desempleo, según grupo de edad, 



América Latina (18 países): distribución de los ocupados de 15 años y más, 

según nivel de productividad, sexo y brechas de bienestar de los países, 


América Latina (18 países): ocupados urbanos en sectores de baja productividad, 

por quintiles de ingreso, 2002-2013..........................................................................................99 

América Latina (18 países): categoría ocupacional de los ocupados de 15 años 

y más, según situación de vulnerabilidad a la pobreza de los hogares, 

sexo, tramo de edad y área geográfica, alrededor de 2013......................................................100 

América Latina (8 países y el Brasil): categoría ocupacional de los ocupados 

de 15 años y más, según raza/etnia y sexo, totales nacionales, 

alrededor de 2013...................................................................................................................101 

América Latina (18 países): sector de actividad de los ocupados de 15 años 



América Latina (13 países): tenencia de contrato de los asalariados de 15 años 


totales nacionales, 2002-2013................................................................................................103 

América Latina (18 países): tenencia de contrato de los asalariados de 15 años 



América Latina (12 países): afiliación a sistemas de pensiones de los ocupados 

de 15 años y más, según deciles de ingreso, totales nacionales 2002-2013.............................104 


de 15 años y más, según sexo y área geográfica, alrededor 2013............................................104 

América Latina (6 países y el Brasil): afiliación a sistema de pensiones 

de los ocupados de 15 años y más, según raza/etnia y sexo, 


América Latina (13 países): afiliación a sistemas de salud de los ocupados 

de 15 años y más, según deciles de ingreso, totales nacionales, 2002-2013............................105 

América Latina (13 países): afiliación a sistemas de salud entre los ocupados 

de 15 años y más, según sexo y área geográfica, total nacional, 2013.....................................106 

América Latina (18 países): ingresos laborales de los ocupados de 15 años 

y más, según sexo, total nacional, 1990-2013.........................................................................107 

América Latina (9 países): ingresos laborales, según sexo, raza/etnia 

y años de escolaridad, totales nacionales, alrededor de 2013.................................................107 

América Latina (18 países): ingresos laborales de las mujeres, 

según quintiles de ingreso y área geográfica, 1997-2013........................................................108 

América Latina (18 países): ingresos laborales de los ocupados de 15 años 


tramo de edad y área geográfica, alrededor de 2013...............................................................109 

América Latina (17 países): población sin ingresos propios, por quintiles 

de ingreso, sexo y área geográfica, 1997-2013........................................................................110 

América Latina (18 países): ocupados de 15 años y más, según situación 

de pobreza y sexo, totales nacionales, 2002- 2013.................................................................111 

América Latina (18 países): ocupados de 15 años y más, según situación 

de pobreza, sexo y brechas de bienestar de los países, totales nacionales, 



según situación de vulnerabilidad a la pobreza de los hogares, 

totales nacionales, 1990-2013................................................................................................113 

América Latina (18 países): distribución de los ocupados de 15 años y más 

según situación de vulnerabilidad a la pobreza de los hogares y brechas 

de bienestar de los países, totales nacionales, alrededor de 2013............................................113 

Índice 

8


Gráfico III.29 América Latina (18 países): distribución por tramos de edad de las personas 

de 15 años y más, según situación de vulnerabilidad a la pobreza 

de los hogares, alrededor de 2013..........................................................................................117 

Gráfico III.30 América Latina (18 países): años de instrucción de las personas de 15 años 



Gráfico IV.1 América Latina y el Caribe (33 países): firma y ratificación o adhesión de pactos, 

convenciones y convenios relacionados con los derechos económicos, 

sociales y culturales................................................................................................................152 

Gráfico IV.2 América Latina y el Caribe (21 países): año de creación de los ministerios 

u otras instancias dedicadas al desarrollo social......................................................................154 

Gráfico V.1 América Latina y el Caribe: tasa global de fecundidad por subregiones, 1965-2075..................190 

Gráfico V.2 América Latina y el Caribe: tasa global de fecundidad y tasa de crecimiento 

natural, 1980-2015.................................................................................................................191 

Gráfico V.3 Mundo: tasa global de fecundidad y tasa de fecundidad adolescente 

por subregiones, 2010-2015...................................................................................................192 

Gráfico V.4 América Latina (19 países): mujeres que son madres por edades, censos 

de las rondas de 1990, 2000, y 2010......................................................................................193 

Gráfico V.5 América Latina (países seleccionados): mujeres de entre 15 y 19 años 

que son madres, décadas de 2000 y 2010...............................................................................193 

Gráfico V.6 América Latina (países seleccionados): nacimientos no planificados en los cinco años 

que precedieron a la encuesta de referencia, según la edad de la madre 

en el momento del nacimiento, alrededor de 1990 y 2010.....................................................194 

Gráfico V.7 América Latina y el Caribe: crecimiento de la población por subregiones, 1965-2075..................195 

Gráfico V.8 América Latina y el Caribe: esperanza de vida al nacer por subregión, 1960-2015....................196 

Gráfico V.9 América Latina y el Caribe (29 países): razón de mortalidad materna reportada, 

último año disponible.............................................................................................................198 

Gráfico V.10 América Latina y el Caribe (21 países): falta de atención prenatal, alrededor de 2014...................198 

Gráfico V.11 América Latina y el Caribe: promedio anual del crecimiento total y crecimiento 

natural, 2010-2015.................................................................................................................199 

Gráfico V.12 América Latina y el Caribe (29 países): emigrados con relación a la población total, 


Gráfico V.13 América Latina (6 países): desigualdad de la tasa global de fecundidad (TGF) 

en áreas urbanas y rurales como relación entre el quintil socioeconómico 

más alto y el más bajo, alrededor de 2000 y 2010..................................................................201 

Gráfico V.14 América Latina (7 países): desigualdad de la tasa global de fecundidad (TGF) 

como relación entre el quintil socioeconómico más alto y el más bajo, 

alrededor de 2000 y 2010.......................................................................................................201 

Gráfico V.15 América Latina (7 países): desigualdad del porcentaje de madres de 19 y 20 años 

de edad como relación entre el quintil socioeconómico más alto y el más bajo, 

según zona de residencia, censos de las ronda de 2000 y 2010..............................................202 

Gráfico V.16 América Latina (9 países): mortalidad en la niñez según condición étnica, 

alrededor de 2000 y 2010.......................................................................................................204 

Gráfico V.17 América Latina y el Caribe: evolución y proyección de la población por tres 

grandes grupos de edad, 1960-2100.......................................................................................205 

Gráfico V.18 América Latina y el Caribe (31 países): período entre los valores máximo 

y mínimo de la relación de dependencia................................................................................207 

Gráfico V.19 América Latina y el Caribe (31 países): impacto económico de los cambios 

de la estructura etaria, expresado como variación anual estimada 

de la relación de soporte económico, 2000-2015 y 2015-2030..............................................208 


de la estructura etaria en el sector de la educación, expresado como variación 

anual estimada de la relación de soporte económico del sector, 

2000-2015 y 2015-2030.........................................................................................................209 


de la estructura etaria en el sector de la salud, expresado como variación 

anual estimada de la relación de soporte económico del sector, 

2000-2015 y 2015-2030.........................................................................................................210 

Índice 

9



de la estructura etaria en el sector de las pensiones, expresado 

como variación anual estimada de la relación de soporte 

económico del sector, 2000-2015 y 2015-2030......................................................................210 

Gráfico V.23 América Latina: población según grupos de edad, 1985-2060................................................211 

Gráfico V.24 América Latina: consumo total de la población mayor en relación con el consumo 

total de niños y jóvenes, 1985-2060.......................................................................................213 

Recuadros 

Recuadro I.1 

Recuadro I.2 

Recuadro II.1 

Recuadro II.2 

Recuadro II.3 

Recuadro III.1 






Recuadro IV.1 

Recuadro IV.2 

Recuadro IV.3 

Estimaciones de la desigualdad por medio de datos tributarios.................................................26 

El plan de Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje 

en Línea (CEIBAL) del Uruguay.................................................................................................40 

Gasto e inversión social: desafíos de una discusión conceptual y analítica...............................59 

Actualización de la información sobre gasto social...................................................................68 

La medición del gasto social desde el Sistema de Cuentas Nacionales......................................75 

Clasificación de los países según brechas de bienestar y de los hogares 

según vulnerabilidad a la pobreza.............................................................................................92 

Base de datos de programas de protección social no contributiva 

en América Latina y el Caribe.................................................................................................116 

Inclusión laboral y productiva de las mujeres: opciones de calificación, 

certificación de competencias e inserción profesional.............................................................118 

Medidas para la formalización de los trabajadores por cuenta propia 

y las micro y pequeñas empresas............................................................................................122 

Resultados del suplemento de inclusión productiva de la Encuesta 

de Información Básica Municipal y de los estados de Brasil, 2014..........................................124 

Inclusión laboral de las personas cuidadoras: desafíos para la articulación 

de políticas laborales, de cuidado y autonomía económica de las mujeres................................130 

Institucionalidad orientada a la población afrodescendiente en América Latina......................157 

Avances en la institucionalidad orientada a las personas con discapacidad: 

el reto de acortar la distancia entre los principios de jure 

y su aplicación de facto..........................................................................................................157 

El Sistema Nacional Integrado de Cuidados del Uruguay........................................................172 

Diagramas 

Diagrama III.1 

Tipología de los programas de inclusión laboral y productiva..................................................115 

Mapas 

Mapa V.1 

América Latina y el Caribe: transformación de la estructura etaria 

de la población, 2015-2060....................................................................................................211 

Índice 

10

Presentación 

En esta edición de 2015 del Panorama Social de América Latina se analizan las tendencias de la pobreza según 

las mediciones propias de la CEPAL. Asimismo, se revisan los cambios registrados en la distribución del ingreso 

y en algunas otras dimensiones de la desigualdad. Con el objeto de contribuir al avance de las políticas públicas 

para superar la pobreza y la desigualdad socioeconómica, además de examinarse las últimas tendencias del gasto 

social y los desafíos que presenta la transición demográfica, se profundiza el análisis de las persistentes brechas 

que se manifiestan en el mercado laboral, de los desafíos en materia de políticas y programas de inclusión laboral 

y productiva, y de la institucionalidad para el desarrollo social en América Latina. 

Como es habitual, se presentan en el capítulo I las cifras actualizadas sobre pobreza e indigencia en América 

Latina. Estas indican que en 2014 la tasa de pobreza como promedio regional se situó en el 28,2% y la tasa de 

indigencia alcanzó al 11,8% del total de la población, por lo que ambas mantuvieron su nivel respecto de 2013. El 

número de personas pobres creció en 2014, alcanzando a 168 millones, de las cuales 70 millones se encontraban en 

situación de indigencia. Se proyecta un aumento en 2015 tanto de la tasa de pobreza como de la tasa de indigencia. 

De confirmarse estas proyecciones, 175 millones de personas se encontrarían en situación de pobreza por ingresos 

en 2015, 75 millones de las cuales estarían en situación de indigencia. 

Por otro lado, en el promedio de los países que cuentan con información reciente, se registró una leve disminución 

de la desigualdad por ingresos entre 2013 y 2014. Al comparar las últimas cifras disponibles con las de inicios de la 

década de 2010, se constata una reducción más significativa. La desigualdad también se manifiesta en otras áreas, 

como los logros educativos. A pesar del expresivo aumento verificado en la conclusión de la educación primaria y 

de la secundaria en los últimos años, se observa que, en 2013, mientras un 80% de los jóvenes de 20 a 24 años del 

quintil de mayores ingresos (quintil V) había concluido la secundaria, en el quintil de menores ingresos (quintil I), 

esta tasa solo alcanzaba al 34%. Al inicio del período analizado, esa brecha era aun más elevada. 

En el capítulo II se revisa la evolución reciente y de largo plazo del gasto social a partir de la información 

oficial que brindan los países, y se da cuenta de que ha seguido creciendo, aunque a un ritmo cada vez menor. En 

el período 2013-2014, representaba un 19,5% del PIB regional, pero se prevé un posible estancamiento frente a las 

magras proyecciones económicas a corto plazo. Además, se analizan brevemente la distribución funcional del gasto 

social, su evolución de mediano y largo plazo y los cambios de su composición. 

También se revisan las restricciones del financiamiento fiscal, básicamente la estructura y evolución de los 

ingresos tributarios y el impacto del fin del superciclo de los productos básicos, así como la necesidad de sostener 

los actuales niveles y prioridades del gasto público social y las posibles medidas que permitirían lograrlo. 

En el capítulo III se estudian algunas de las brechas estructurales que persisten en el mercado de trabajo de la 

región (en términos de acceso, de ingresos, de derechos y de protección social), a pesar del comportamiento favorable 

verificado en los últimos años y de que ha tenido un papel fundamental en el proceso de reducción de la pobreza 

y de la desigualdad registrado en la región. A continuación, se presentan las políticas y programas de inclusión 

laboral y productiva, que tienen el objetivo de ampliar el acceso a las oportunidades económicas y al empleo de 

calidad de las personas que se encuentran en situación de indigencia, pobreza o vulnerabilidad a la pobreza. Se 

revisan 58 programas de inclusión laboral y generación de ingresos que están en marcha actualmente en 21 países 

de la región, recopilados en la Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y 

el Caribe de la CEPAL, que se orientan a mejorar tanto la oferta como la demanda de trabajo mediante la capacitación 

técnica y profesional, la nivelación de estudios, el apoyo al trabajo independiente, la generación directa e indirecta 

de empleo y los servicios de intermediación laboral. Se resalta la necesidad de incorporar la dimensión de género 

a esos programas. Por último, se discuten algunas lecciones aprendidas a partir de estudios realizados sobre estos 

programas, se destacan los alcances y limitaciones de dichas medidas desde un enfoque de derechos y de promoción 

del trabajo decente, y se proponen una serie de recomendaciones. 

En el capítulo IV se analiza la institucionalidad vinculada al desarrollo social existente en la región a partir de 

las instancias gubernamentales que tienen como mandato central la elaboración e implementación de estrategias 

de desarrollo e inclusión social y la superación de la pobreza. Para ello, se presenta una propuesta con diferentes 

dimensiones analíticas, a partir de las cuales se intenta avanzar en el estudio de la institucionalidad social: el marco 

Presentación 

11


jurídico-normativo, las características organizacionales y modalidades de articulación, las herramientas técnicooperativas 

ligadas a la implementación de las políticas y, finalmente, las características y montos de los recursos 

destinados a las políticas de desarrollo social. En particular, se analizan los elementos institucionales relacionados 

con la protección social no contributiva y las políticas de cuidado y se discuten los desafíos que supone garantizar 

el ejercicio de los derechos sociales universales, atender las problemáticas y necesidades de diversos segmentos de 

la población y cumplir con los compromisos asumidos por los países en esas áreas. 

Finalmente, el capítulo V contiene un exhaustivo análisis de las rápidas transformaciones demográficas ocurridas 

en América Latina y el Caribe, que plantean oportunidades y retos para avanzar en la consecución de los Objetivos de 

Desarrollo Sostenible y la igualdad. Tales oportunidades y retos tienen impactos diferenciados de acuerdo con el avance 

demográfico de los distintos países de la región. El análisis indica que, en un conjunto importante de países, el contexto 

favorable del bono demográfico seguirá vigente por un período relativamente largo, en el que tendrán la posibilidad de 

reforzar o poner en práctica las políticas públicas necesarias para hacer realidad las oportunidades. Otro conjunto de 

países, más avanzados en la transición demográfica, ya han entrado en procesos de envejecimiento acelerado y encaran 

exigencias crecientes para garantizar el financiamiento sostenible de los sistemas de protección social. 

La atención a los efectos de los cambios demográficos involucra una amplia gama de políticas, entre las que 

destacan las dirigidas a ampliar las oportunidades de educación y empleo de los jóvenes, las de seguridad social y 

pensiones y las de salud, así como la creación de un sistema público de cuidado y la adecuación de las políticas 

fiscales para lograr un equilibrio intergeneracional de las transferencias. En estas políticas debe incorporarse el enfoque 

de derechos y las perspectivas de género y de ciclo de vida, de manera apropiada a los contextos nacionales y con 

un horizonte de largo plazo, desafíos que también se abordan en los capítulos precedentes. 

Presentación 

12


Capítulo I 

Pobreza y desigualdad 

en América Latina 

Introducción 

A. Pobreza por insuficiencia de ingresos 

1. Evolución de la situación económica en el período de análisis 

2. Evolución reciente de la pobreza en América Latina 

3. Brecha e intensidad de la pobreza en el período 2010-2014 

4. Desigualdad de género en la pobreza 

5. Factores asociados a la evolución de la tasa de pobreza en el período 2010-2014 

B. Distribución del ingreso 

1. Evolución reciente de la desigualdad del ingreso 

2. Medición de la desigualdad del ingreso mediante datos adicionales: 

los registros tributarios 

C. Examen de la desigualdad en diversas dimensiones según grupos de ingresos 

1. Logro educativo 

2. Vivienda y servicios básicos 

3. Acceso a las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones 

Bibliografía 

Anexo estadístico 

Capítulo I 

13

Introducción 

En este capítulo se expone la situación actual de América Latina en términos de pobreza y distribución del ingreso, 

sobre la base de la información disponible al año 2014. De acuerdo con las estimaciones de la CEPAL, las tasas 

medias de pobreza e indigencia no se alteraron en forma significativa en el conjunto de la región entre 2012 y 2014, 

lo que, a la luz del contexto económico actual, plantea dudas respecto de las posibilidades de progreso en estos 

ámbitos en los próximos años. Sin embargo, la desagregación de las cifras al nivel de los países da cuenta de los 

avances logrados por varios de ellos en la disminución de los indicadores de pobreza e indigencia, así como de los 

retrocesos que otros países han experimentado en ese mismo período. 

Junto con los análisis habitualmente realizados sobre los factores asociados con los cambios de la tasa de pobreza, 

se presentan los indicadores más frecuentes para describir la desigualdad del ingreso y se reseñan brevemente los 

resultados de algunos estudios sobre ese tema, incorporando información adicional respecto de los hogares de 

ingresos más altos. Asimismo, se proporcionan indicadores de brechas para medir la desigualdad de otros aspectos 

relevantes, como los logros educativos, el acceso a los servicios básicos de la vivienda y a las tecnologías de la 

información y las comunicaciones. 

A. Pobreza por insuficiencia de ingresos 

Las tasas de pobreza y de indigencia a nivel regional se mantuvieron estables en 2014, aunque a nivel de los países 

se registraron tanto incrementos como caídas en ambos indicadores. En el período 2010-2014, se registró una 

disminución de la pobreza en la mayor parte de los países, la que estuvo acompañada de descensos tanto de la 

brecha como de la intensidad de la pobreza. En este período, la evolución de los ingresos fue el principal factor que 

originó la variación de la tasa de pobreza en la mayoría de los países. 

1. Evolución de la situación económica en el período de análisis 

La economía mundial ha mostrado signos de recuperación en los años recientes, aunque la región tuvo un desempeño 

menos favorable. La tasa de crecimiento global se situó en un 2,4% en 2014, habiéndose acelerado en los países 

desarrollados y desacelerado en los países en desarrollo. En el primer grupo de países, el crecimiento del PIB pasó 

del 1,2% en 2013 al 1,7% en 2014, mientras que en el segundo se redujo del 4,6% en 2013 al 4,4% en 2014. La 

economía de los Estados Unidos observó una mejora y creció al 2,4% en 2014, mientras que la de China creció a 

un ritmo menor que en años anteriores (7,3%) (CEPAL, 2015a y 2015b) 1 . 

La tasa de crecimiento económico de América Latina en 2014 (0,9%) fue inferior a la media mundial y bastante 

más baja que la registrada un año antes (2,9%), lo que consolidó el proceso de desaceleración iniciado en 2011. La 

situación no afectó por igual a todas las subregiones: la tasa de crecimiento del PIB fue del 0,6% en América del Sur, 

del 0,4% en el Caribe de habla inglesa y neerlandesa, del 4,0% en Centroamérica y del 2,2% en México. A nivel regional, 

el consumo privado creció un 0,4% y se verificó una contracción del 2,4% en la formación bruta de capital fijo 2 . 

El PIB por habitante en América Latina tuvo una caída del 0,2% respecto de 2013. Esto fue consecuencia 

de la contracción experimentada en tres de las cuatro mayores economías de la región, la Argentina (-3,5%), el 

Brasil (-0,8%) y Venezuela (República Bolivariana de) (-5,1%), que contrarrestó con creces el crecimiento agregado 

de los otros 17 países. En 2014 se destacó la variación positiva de este indicador en la República Dominicana (6,3%), 

Panamá (4,4%), el Estado Plurinacional de Bolivia (3,8%), Colombia (3,4%) Nicaragua (3,4%), el Paraguay (3,3%) y 

el Uruguay (2,9%) (véase el cuadro I.1). 

En 2015 el PIB se contrajo un 0,5%, lo que redundó en una caída del producto por habitante del 1,6%. 

1 

La información económica corresponde a 2014, año de referencia para las estimaciones de pobreza, indigencia y distribución del 

ingreso. Véase información más actualizada en CEPAL (2016). 

2 

Véase la base de datos CEPALSTAT [en línea] http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/Portada.asp. 

Capítulo I 

15


Cuadro I.1 

América Latina (20 países): evolución de algunos indicadores económicos, 2000-2014 

Capítulo I 

País y año 

Desempleo Salario medio real 

PIB per cápita 

Índice de precios al consumidor d 

(Tasa media anual de variación) a Promedio simple del período b 

(Porcentajes) 

(Tasa media anual de variación) 

Argentina 

2000-2010 1,9 12,5 5,2 9,1 

2011 5,0 7,2 … 9,5 

2012 -2,1 7,2 … 10,8 

2013 1,2 7,1 … 10,9 

2014 -3,5 7,3 23,9 

Bolivia (Estado Plurinacional de) 

2000-2010 1,9 7,6 -0,5 5,0 

2011 3,5 3,8 -1,8 6,9 

2012 3,4 3,2 1,1 4,5 

2013 5,1 4,0 1,0 6,5 

2014 3,8 3,5 1,6 5,2 

Brasil 

2000-2010 2,4 9,1 -0,6 6,6 

2011 2,9 6,0 1,4 6,5 

2012 0,9 8,2 3,4 5,8 

2013 2,1 8,0 2,1 5,9 

2014 -0,8 7,8 1,3 6,4 

Chile 

2000-2010 2,7 9,0 1,9 2,6 

2011 4,7 7,1 2,5 3,6 

2012 4,3 6,4 3,2 0,9 

2013 2,9 5,9 3,9 2,6 

2014 0,8 6,4 1,8 4,7 

Colombia 

2000-2010 2,6 14,6 1,4 5,7 

2011 5,5 11,8 0,3 3,7 

2012 3,0 11,4 1,1 2,4 

2013 3,8 10,7 2,7 1,9 

2014 3,4 10,0 0,4 3,7 

Costa Rica 

2000-2010 2,6 6,2 1,1 10,1 

2011 3,2 7,7 5,7 4,7 

2012 3,9 9,8 1,3 4,6 

2013 0,9 9,1 1,3 3,7 

2014 1,9 9,5 2,0 5,1 

Cuba 

2000-2010 5,1 2,6 4,8 2,6 

2011 2,7 3,2 0,2 1,3 

2012 2,8 3,5 0,5 2,0 

2013 2,6 3,3 0,5 0,04 

2014 0,9 2,7 22,2 2,1 

Ecuador 

2000-2010 2,1 8,8 … 12,2 

2011 6,2 6,0 … 5,4 

2012 4,0 4,9 … 4,2 

2013 2,9 4,7 … 2,7 

2014 2,1 5,1 … 3,7 

El Salvador 

2000-2010 1,4 6,4 -1,0 3,4 

2011 1,8 6,6 -2,9 5,1 

2012 1,5 6,2 0,2 0,8 

2013 1,4 5,6 0,5 0,8 

2014 1,0 6,7 0,7 0,5 

Guatemala 

2000-2010 1,0 4,9 -0,5 6,6 

2011 2,0 3,1 0,4 6,2 

2012 0,8 4,0 4,0 3,4 

2013 1,6 3,8 -0,1 4,4 

2014 2,1 4,0 2,5 2,9 

Haití 

2000-2010 -1,4 … … 13,6 

2011 4,0 … … 8,3 

2012 1,4 … … 7,6 

2013 2,8 … … 3,4 

2014 1,4 … … 6,4 

16


Cuadro I.1 (conclusión) 

País y año 

Desempleo Salario medio real 

PIB per cápita 

Índice de precios al consumidor d 

(Tasa media anual de variación) a Promedio simple del período b 

(Porcentajes) 

(Tasa media anual de variación) 

Honduras 

2000-2010 2,4 5,7 … 7,7 

2011 2,2 6,8 … 5,6 

2012 2,6 5,6 … 5,4 

2013 1,3 6,0 … 4,9 

2014 1,6 7,5 … 5,8 

México 

2000-2010 0,9 4,2 2,0 4,9 

2011 2,4 5,6 0,8 3,8 

2012 2,6 5,4 0,2 3,6 

2013 0,0 5,4 -0,1 4,0 

2014 0,9 5,3 0,4 4,1 

Nicaragua 

2000-2010 1,6 9,0 0,7 9,3 

2011 4,9 5,9 0,1 8,6 

2012 4,3 5,9 0,3 7,1 

2013 3,3 5,6 0,3 5,4 

2014 3,4 6,6 1,7 6,5 

Panamá 

2000-2010 3,6 11,9 -0,3 2,6 

2011 9,9 5,4 0,1 6,3 

2012 7,4 4,8 3,3 4,6 

2013 4,9 4,7 0,3 3,7 

2014 4,4 5,4 5,5 1,0 

Paraguay 

2000-2010 1,3 9,4 0,6 8,0 

2011 2,9 7,1 2,8 4,9 

2012 -2,6 8,1 0,7 4,0 

2013 12,5 8,1 2,2 3,7 

2014 3,3 8,0 1,3 4,2 

Perú 

2000-2010 4,0 8,8 0,6 2,4 

2011 4,9 7,7 8,4 4,7 

2012 4,7 6,8 2,3 2,6 

2013 4,5 5,9 3,3 2,9 

2014 1,0 5,9 2,8 3,2 

República Dominicana 

2000-2010 3,4 5,9 … 11,6 

2011 1,8 6,7 … 7,8 

2012 1,5 7,2 … 3,9 

2013 3,5 7,9 … 3,9 

2014 6,3 7,2 1,6 

Uruguay 

2000-2010 2,8 12,1 0,1 8,4 

2011 4,8 6,6 4,0 8,6 

2012 3,2 6,7 4,2 7,5 

2013 4,3 6,7 3,0 8,5 

2014 2,9 6,9 3,4 8,3 

Venezuela (República Bolivariana de) 

2000-2010 1,5 11,9 -2,5 21,6 

2011 2,7 8,3 3,0 27,6 

2012 4,2 8,1 5,9 20,1 

2013 0,0 7,8 -4,4 56,2 

2014 -5,1 7,0 … 68,5 

América Latina 

2000-2010 2,0 9,2 … 7,1 

2011 3,3 7,8 … 6,8 

2012 1,7 7,4 … 5,7 

2013 1,7 7,2 … 7,5 

2014 -0,2 7,0 … 9,4 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe CEPAL, sobre la base de cifras oficiales. 

a 

A partir del valor del PIB per cápita en dólares, a precios constantes de 2010. 

b 

Nueva serie. En el período 2000-2010, en el caso del Estado Plurinacional de Bolivia no hay datos para 2003; en el caso de Guatemala solo se dispuso de datos para 

2000 y el trienio 2002-2004; en el caso de Honduras, constan datos a partir de 2001. Los datos de desempleo del Perú corresponden a los de la ciudad de Lima. 

c 

Base del índice, 2010. Por lo general, la cobertura de este índice es muy parcial; en la mayoría de los países se refiere solo a los trabajadores formales del sector industrial. 

d 

Variaciones interanuales tomando diciembre como mes de referencia. El agregado regional corresponde al promedio ponderado de las variaciones. 

Capítulo I 

17


En el mercado de trabajo no se registraron mayores cambios entre 2013 y 2014. En efecto, la tasa de desempleo 

de América Latina y el Caribe fue del 7,2% en 2013 y el 7,0% en 2014. La tasa de ocupación se mantuvo en 

un 57,6% en ambos años mientras que la tasa de participación llegó al 61,5% en 2014, una cifra similar al 61,6% 

registrado en 2013. 

Sin embargo, la variación del desempleo en los países fue dispar, por lo que es posible distinguir tres grupos. En 

el primero, el desempleo se redujo en forma significativa, entre 0,5 y 0,7 puntos porcentuales. Integran este grupo la 

República Dominicana (-0,7 puntos porcentuales), Colombia y la República Bolivariana de Venezuela (-0,6 puntos 

porcentuales), y Bolivia (Estado Plurinacional de) (-0,5 puntos porcentuales). En el segundo grupo el desempleo se 

mantuvo relativamente estable. Es el caso del Brasil (-0,2 puntos porcentuales), México y el Paraguay (-0,1 puntos 

porcentuales), el Perú (sin variación), la Argentina, Guatemala y el Uruguay (aumento de 0,2 puntos porcentuales). 

En el tercer grupo el desempleo se incrementó con mayor intensidad. Integran este grupo el Ecuador (0,3 puntos 

porcentuales), Costa Rica y Panamá (0,4 puntos porcentuales), Chile (0,5 puntos porcentuales), Nicaragua (1 punto 

porcentual), El Salvador (1,1 punto porcentual) y Honduras (1,5 punto porcentual). El poder adquisitivo de los salarios 

medios se incrementó en la mayoría de los países, aunque a tasas menores que las observadas en años anteriores. 

Las variaciones más significativas se registraron en Panamá (por encima del 5%), el Uruguay (3,3%), el Perú (2,8%), 

Guatemala, Costa Rica y Chile (entre el 2,5% y el 1,8%). 

El promedio ponderado de la tasa de inflación de los países analizados se situó en el 9,4% en 2014, frente 

al 7,5% registrado en 2013. En 14 de los 20 países detallados en el cuadro I.1 la inflación se incrementó en 2014, 

destacando la fuerte aceleración de los precios minoristas en la República Bolivariana de Venezuela (68,5%) y la 

Argentina (23,9%). Las mayores caídas en términos absolutos tuvieron lugar en Panamá (del 3,7% en 2013 al 1,0% 

en 2014) y la República Dominicana (del 3,9% en 2013 al 1,6% en 2014). El Salvador tuvo la menor variación anual 

de precios al consumo en 2014, estimada en un 0,5%. 

2. Evolución reciente de la pobreza en América Latina 

La tasa de pobreza en América Latina se situó en el 28,2% en 2014 y la tasa de indigencia alcanzó al 11,8% del total 

de la población, por lo que ambas mantuvieron su nivel respecto del año anterior. El número de personas pobres 

creció en 2014, alcanzando a 168 millones, de las cuales 70 millones se encontraban en situación de indigencia. 

Este crecimiento tuvo lugar básicamente entre las personas pobres no indigentes, cuyo número pasó de 96 millones 

en 2013 a 98 millones en 2014 (véase el gráfico I.1). 

Los cambios de la tasa de pobreza regional provienen de las variaciones observadas en los países, así como 

de las proyecciones que se efectúan sobre los países en los que no hay datos disponibles de un año determinado. 

Entre 2013 y 2014, el número de pobres de la región se incrementó en alrededor de 2 millones de personas como 

resultado, por una parte, un aumento de aproximadamente 7 millones de personas pobres registrado o proyectado 

principalmente en Guatemala, México y Venezuela (República Bolivariana de), y, por otra, de una disminución de 

5 millones observada sobre todo en el Brasil, Colombia y el Ecuador. 

Según las proyecciones que realiza la CEPAL, en 2015 ambos indicadores variarían al alza. La tasa de pobreza 

se situaría en el 29,2% y la tasa de pobreza extrema en el 12,4%, lo que representaría aumentos de 1,0 y 0,6 puntos 

porcentuales, respectivamente. De confirmarse estas proyecciones, 175 millones de personas se encontrarían en 

situación de pobreza por ingresos en 2015, 75 millones de las cuales estarían en situación de indigencia. 

Capítulo I 

18


60 

Gráfico I.1 

América Latina (19 países): evolución de la pobreza y la indigencia, 1980-2015ª 

(En porcentajes y millones de personas) 

A. Porcentaje de personas 

50 

48,4 

40 

40,5 

43,8 43,9 

30 

33,5 

31,1 29,7 28,2 28,1 28,2 29,2 

20 

18,6 

22,6 

18,6 19,3 

10 

12,9 12,1 11,7 11,3 11,9 11,8 12,4 

0 

1980 1990 1999 2002 2008 2010 2011 2012 2013 2014 2015 

Indigentes Pobres 

B. Millones de personas 

250 

200 

204 

215 

225 

186 

177 

171 

164 166 168 

175 

150 

136 

100 

95 91 99 

50 

62 

72 69 67 66 

70 70 

75 

0 

1980 1990 1999 2002 2008 2010 2011 2012 2013 2014 2015 

Indigentes 

Pobres 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. 

a 

No se incluye a Cuba. Los datos de 2015 corresponden a una proyección. 

3. Brecha e intensidad de la pobreza en el período 2010-2014 

La tasa de pobreza cayó en la gran mayoría de los países en el período 2010-2014 según las estimaciones propias 

de la CEPAL. Las mayores variaciones se registraron en el Uruguay (a una tasa equivalente anual del -14,9%), el 

Perú (-9,8 %), Chile (-9,1 %) y el Brasil (-7,9 %). En Honduras y México, la tasa de pobreza se elevó a un ritmo anual 

de entre un 2% y un 3% (véase el cuadro I.2). 

El análisis de los indicadores de la brecha y la intensidad de la pobreza permite realizar una evaluación más 

detallada de estos cambios. El indicador de la brecha de pobreza pondera el porcentaje de personas pobres por la 

distancia media entre sus ingresos y la línea de pobreza; por tanto, toma en consideración su grado de pobreza. El 

indicador de la brecha de pobreza al cuadrado o de la intensidad muestra algo similar, aunque tomando además 

en consideración la forma en que dichos ingresos se distribuyen entre los pobres. Un descenso de la brecha por 

encima de la caída de la tasa de pobreza significará un alivio relativo de la situación de carencia entre los pobres. 

Un descenso de la intensidad de la pobreza, acompañado de una caída de la brecha y la tasa, significará que las 

personas de menores ingresos entre los pobres han logrado una mejora relativa de sus ingresos en el conjunto de 

las personas pobres. 

Capítulo I 

19


Cuadro I.2 

América Latina (14 países): variación anual de la tasa de pobreza, la brecha de pobreza 

y la brecha de pobreza al cuadrado, alrededor de 2010-2014ª 

(En porcentajes) 

Tasa de pobreza (H) Brecha de pobreza (FGT) Brecha de pobreza al cuadrado (FGT2) 

Uruguay (2010-2014) -14,9 -15,9 -13,7 

Perú (2010-2014) -9,8 -12,3 -14,0 

Chile (2009-2013) -9,1 -10,5 -12,3 

Brasil (2009-2014) -7,9 -9,7 -10,3 

Ecuador (2010-2014) -6,6 -9,4 -11,3 

Colombia (2010-2014) -6,4 -8,0 -9,1 

Bolivia (Estado Plurinacional de) (2009-2013) -6,3 -7,8 -9,0 

Paraguay (2010-2014) -6,3 -8,6 -10,2 

Panamá (2010-2014) -4,5 -2,4 0,4 

El Salvador (2009-2014) -2,8 -5,5 -7,3 

República Dominicana (2010-2014) -2,6 -4,3 -4,8 

Costa Rica 2010-2014) 0,1 1,1 1,3 

Honduras (2010-2014) 2,3 3,3 3,9 

México (2008-2014) 2,9 2,8 2,7 


a 

Bolivia (Estado Plurinacional de) (2009-2013), Brasil (2009-2014), Chile (2009-2013), Colombia (2010-2014), Costa Rica (2010-2014), Ecuador (2010-2014), 

El Salvador (2009-2014), Honduras (2010-2014), México (2008-2014), Panamá (2010-2014), Paraguay (2010-2014), Perú (2010-2014), República Dominicana (2010-2014) y 

Uruguay (2010-2014). 

La información presentada en el cuadro I.2 indica que, en general, el proceso de reducción de la pobreza en la 

mayoría de los países de la región fue acompañado de un alivio de la situación de los pobres y una mejora relativa 

de los hogares más pobres entre los pobres. En efecto, la brecha de pobreza en el período analizado cayó a tasas 

anuales elevadas y superiores a la caída de la tasa de pobreza en ocho países: el Uruguay (-15,9%), el Perú (-12,3%), 

Chile (-10,5%), el Brasil, el Ecuador, el Paraguay, Colombia y el Estado Plurinacional de Bolivia (entre un 8% y un 

10% de caída aproximadamente). En paralelo, la intensidad de la pobreza se redujo en esos mismos países a una tasa 

equivalente anual de entre un 9% y un 14%. La misma situación se registró en El Salvador y la República Dominicana, 

aunque con caídas de los tres indicadores a tasas menores que en los anteriores países. Solo en Panamá descendió la 

tasa de recuento, pero la brecha se redujo menos que la tasa de pobreza y la intensidad se mantuvo, lo que permite 

suponer que quienes salieron de la pobreza fueron los hogares que tenían los mayores ingresos entre los pobres. 

En Honduras y México el aumento de la tasa de pobreza fue acompañado de un incremento de la brecha y la 

intensidad de la pobreza. En el primero, además, la situación relativa de las personas más pobres al final del período 

desmejoró, debido a que la brecha (FGT) creció a una tasa superior a la tasa de recuento (H). 

4. Desigualdad de género en la pobreza 

La caída de los indicadores de pobreza (incidencia, brecha e intensidad) entre 2010 y 2014 estuvo acompañada 

de un incremento del índice de feminidad de la pobreza, siguiendo una tendencia que se observa desde 2002. Este 

indicador se emplea para comparar el porcentaje de mujeres pobres de 20 a 59 años respecto de los hombres pobres 

de esa misma franja etaria. Los resultados indican que, si bien se redujeron los porcentajes de hombres y de mujeres 

pobres en el período analizado, el ritmo de reducción fue menor entre las mujeres, lo que explica el incremento 

sostenido del indicador. 

En términos absolutos, el promedio simple de los índices de feminidad de la pobreza registrados en los países 

subió 4,7 puntos entre 2010 y 2014 (de 113,5 a 118,2). Una situación similar se observa en los hogares indigentes, 

habiéndose registrado un incremento de 4,6 puntos en el índice entre 2010 y 2014. Cabe tener presente que una parte 

importante del aumento del promedio regional se origina en países, como Chile y el Uruguay, donde la pobreza cayó 

apreciablemente en el período y en los que existe una mayor participación relativa de las mujeres en los quintiles 

de menores ingresos (véase el gráfico I.2). 

Capítulo I 

20


Gráfico I.2 

América Latina: índice de feminidad de la indigencia 

y de la pobreza, 1999-2014ª 

140 

120 

100 

80 

60 

40 

20 

0 

1999 2002 2005 2008 2010 2012 2013 2014 

Indigencia 

Pobreza 


a 

El índice de feminidad se calcula según la siguiente fórmula: ((Número de mujeres de 20 a 59 años en hogares pobres/Número de hombres de 20 a 59 años en 

hogares pobres)/(Número de mujeres de 20-59 años en el total de hogares/Número de hombres de 20 a 59 años en el total de hogares))*100. 

Este indicador muestra que los esfuerzos de reducción de la pobreza en la región no han beneficiado de igual 

manera a hombres y mujeres ni han tenido el mismo ritmo, y que finalmente los hogares pobres concentran una 

proporción más elevada de mujeres en edades de mayor demanda productiva y reproductiva. Esto podría obedecer 

al hecho de que la incidencia de la pobreza es mayor en hogares monoparentales, en los que generalmente el 

ingreso de la mujer proveedora del hogar no permite superar la pobreza, situación que se agudiza en hogares con 

mayor presencia de niños y niñas. La dificultad de conciliar las demandas de tiempo del hogar con la participación 

en el mercado laboral (que genera altas tasas de informalidad y empleos precarios entre las mujeres) y las menores 

remuneraciones asociadas a las ocupaciones que realizan las mujeres influyen en que estas obtengan menores 

ingresos. Esto podría ser evidencia de que, a pesar de las políticas de superación de la pobreza, la falta de autonomía 

económica de las mujeres exige realizar acciones específicas para solucionar esta situación. 

5. Factores asociados a la evolución de la tasa de pobreza 

en el período 2010-2014 

La evolución de las tasas de pobreza en el período indicado puede estudiarse desde dos ópticas complementarias, una 

orientada a determinar el impacto del crecimiento del ingreso y su distribución y otra que apunta a la participación 

de los hogares pobres en el mercado laboral. 

Según la primera de estas ópticas, las variaciones de la tasa de pobreza pueden descomponerse según el aporte 

de dos factores: la variación del ingreso medio real de las personas y los cambios en la distribución de dicho ingreso 3 . 

Los cambios acumulados en las tasas de pobreza en el período 2010-2014 se debieron principalmente a la variación 

de los ingresos medios reales. En los países de América Latina cuya tasa de pobreza bajó, el crecimiento de los ingresos 

representó en promedio el 70% del total de la variación acumulada, frente a un 30% del efecto distribución. Esta 

situación se hizo extensiva a los países en que la pobreza aumentó en dicho lapso, en los que la caída del ingreso 

se constituyó en el componente principal de la desmejora del bienestar. 

En el gráfico I.3 se presenta la información sobre los 13 países que registraron variaciones absolutas de la 

tasa de pobreza superiores al 1% en el período. El crecimiento del ingreso dio origen a dos tercios o más de la 

caída de la pobreza en el Paraguay, el Estado Plurinacional Bolivia, Panamá, el Perú y Colombia. En otros cinco 

países, se situó entre el 55% y el 65% del total (Ecuador, Brasil, Chile, El Salvador y Uruguay). En la República 

Dominicana, el efecto distribución representó el 64% de la caída de la pobreza, siendo el único país en que esta 

prevaleció frente al incremento de los ingresos. En el caso del Paraguay, el efecto positivo del crecimiento fue 

3 

De acuerdo con lo propuesto por Datt y Ravallion (1992). 

Capítulo I 

21


contrarrestado parcialmente por un deterioro distributivo. En Honduras y México, el decrecimiento de los ingresos 

se constituyó en el principal factor de aumento de la pobreza, aunque una mejora distributiva ayudó a aliviar este 

impacto (véase el gráfico I.3). 

Gráfico I.3 

América Latina (13 países): participación del efecto crecimiento y del efecto distribución 

del ingreso en la variación de la tasa de pobreza, 2010-2014 a 


120 

80 

40 

108 

159 

0 

-40 

-80 

-120 

15 

-115 

-92 -83 -74 -69 -65 -64 -61 -56 -55 

-44 -45 

-17 -26 -31 -35 -36 -39 

-8 

-36 

-64 

-8 

-59 

-160 

Capítulo I 

Paraguay 

Bolivia 

(Est. Plur. de) 

Panamá 

Perú 

Colombia 

Ecuador 

Brasil 

Chile 

El Salvador 

Uruguay 

Rep. 

Dominicana 

Honduras 

México 

Efecto crecimiento 

Efecto distribución 


a 

Los datos corresponden al período indicado, excepto en los casos de Bolivia (Estado Plurinacional de) (2009-2013), el Brasil (2009-2014), Chile (2009-2013), 

El Salvador (2009-2014) y México (2008-2014). Se incluyen países cuyas variaciones de la tasa de pobreza son estadísticamente significativas en el período analizado. 

Dado que la fuente principal del ingreso de los hogares en situación de pobreza proviene del mercado laboral 4 , 

la segunda perspectiva se enfoca en el resultado de la participación de los hogares pobres en ese ámbito. Para ello, 

se analiza la variación del volumen total de ingresos laborales que percibe el conjunto de los hogares pobres (ingreso 

laboral), en función de la variación de sus dos componentes: el ingreso laboral medio percibido por cada trabajador 

ocupado (asalariado o independiente) y la cantidad de personas ocupadas en ese mismo conjunto 5 . 

En general, se observa que la mejora del ingreso laboral se debió, mayoritariamente, al incremento del ingreso 

laboral medio por ocupado. Tal es el caso del Brasil, el Ecuador, el Paraguay, el Perú y el Uruguay, donde las tasas 

de variación de los ingresos por ocupado se trasladaron prácticamente en el mismo monto al ingreso laboral total. 

En otros países, en cambio, la mejora del ingreso medio por ocupado fue acompañada de una mayor cantidad de 

personas ocupadas, lo que permitió un incremento del ingreso laboral total del grupo que fue superior al aumento de 

ambos componentes por separado. Este fue el caso de Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Colombia, El Salvador 

y la República Dominicana. En este último caso, además, la tasa de crecimiento de las personas ocupadas superó 

en el período al incremento de los ingresos medios por ocupado. 

En el resto de los países se verificó una disminución del ingreso laboral total que percibieron los hogares 

pobres, debido principalmente a la caída del ingreso percibido por cada trabajador ocupado. Sin embargo, en 

México y Panamá esta caída fue inferior a la merma de los ingresos por ocupado, debido al incremento del total de 

personas ocupadas. Por su parte, en Costa Rica y Honduras la reducción de los ingresos por ocupado se trasladó 

casi completamente a la baja del ingreso laboral total, debido a la escasa variación del empleo en el período 

(véase el gráfico I.4) 

4 

Al año 2013, los ingresos provenientes del mercado laboral significaban el 74,1% del total del ingreso en los hogares pobres 

(CEPAL, 2015e). 

5 

A modo de ejemplo, si entre los hogares pobres se registrara una mejora del 5% en el ingreso medio por ocupado, en un contexto 

donde la cantidad de personas ocupadas permaneciera sin cambios, el resultado sería que el volumen total de ingresos laborales que 

perciben los hogares pobres sería un 5% mayor al final del período. Lo mismo sucedería si se incrementara el número de ocupados en 

esa magnitud y se mantuviera el ingreso medio por ocupado. Finalmente, el mismo aumento del ingreso laboral total de los hogares 

pobres podría obtenerse con distintas combinaciones de variaciones (tanto positivas como negativas) de ambos componentes. 

22


Gráfico I.4 

América Latina (14 países): tasas de variación anual del ingreso laboral, del ingreso 

por ocupado y de las personas ocupadas, en los hogares pobres, 2010-2014ª 


12 

10 

8 

6 

4 

2 

0 

-2 

-4 

-6 

Capítulo I 

Perú 

Paraguay 

Chile 

Bolivia 


Brasil 

Ecuador 

Colombia 

Rep. 

Dominicana 

El Salvador 

Uruguay 

Panamá 

México 

Costa Rica 

Honduras 

Ingreso laboral por ocupado Porcentaje de personas ocupadas Ingreso laboral 


a 

Los datos corresponden al período 2010-2014, excepto en los casos de Bolivia (Estado Plurinacional de) (2009-2013), el Brasil (2009-2014), Chile (2009-2013), 

El Salvador (2009-2014) y México (2008-2014). El porcentaje de población analizado es el mismo en los dos años considerados y corresponde en cada país a la tasa 

de pobreza de 2010. 

B. Distribución del ingreso 

Al igual que la pobreza, la desigualdad en la distribución del ingreso se mantuvo estable en 2014 en América Latina. 

Sin embargo, al comparar las cifras recientes con las de inicios de la presente década, se constata una reducción de los 

índices que miden la desigualdad. Entre 2010 y 2014 se registró una mejora de la relación entre la participación en el 

ingreso del 10% de los hogares de mayores ingresos y la correspondiente al 40% de los hogares de menores ingresos. 

1. Evolución reciente de la desigualdad del ingreso 

La desigualdad del ingreso se mantuvo estable en 2014 en América Latina en comparación con el año anterior. En el 

promedio de los países que cuentan con información reciente, el coeficiente de Gini pasó de 0,497 en 2013 a 0,491 

en 2014. Ahora bien, al comparar las últimas cifras disponibles con las de inicios de la década de 2010, se constata 

una reducción más significativa. En 2010 el coeficiente regional se situaba en 0,507, es decir que hasta 2014 acumuló 

una caída del 3,2% a una tasa anualizada del 0,8%. En ese período se registraron variaciones estadísticamente 

significativas del coeficiente de Gini en 9 de los 16 países considerados (véase el gráfico I.5) 6 . 

El uso de índices alternativos de desigualdad corrobora la tendencia del coeficiente de Gini en el período 2010-2014. 

Tal como se observa en el gráfico I.5, la variación anual de los coeficientes de Gini y de los índices de Theil y Atkinson tiene 

el mismo signo en 13 de los 16 países. En 11 de ellos se registra un descenso de los tres indicadores utilizados, mientras que 

en otros 2 países los indicadores aumentaron. Solo en tres países los indicadores mostraron variaciones de distinto signo. 

Los índices de desigualdad en la región son elevados en comparación con los que se observan en los países de la 

Unión Europea, pero no lo son tanto respecto de otras grandes economías 7 . El coeficiente de Gini de los países de la 

Unión Europea era de 0,31 en promedio en 2013, con un rango que oscilaba entre 0,25 y 0,37. En América Latina el 

6 

El análisis de significación estadística se realiza a partir de la estimación de la varianza mediante simulaciones aplicando el método 

de boostrap. De las variaciones registradas entre encuestas de un mismo país (véase la nota anterior), solo resultaron significativas al 

95% las dos mencionadas. 

7 

Véase [en línea] http://data.worldbank.org/. 

23


promedio fue de 0,49, con un rango de 0,38 a 0,56. En los Estados Unidos, en 2013 este indicador se situó en 0,41, 

valor similar al que se observó en la Federación de Rusia (0,42) y China (0,42). 

Gráfico I.5 

América Latina (17 países): tasa de variación anual de los índices de desigualdad, 2010-2014 a 


2 

A. Coeficiente de Gini 

0 

-2 

-4 

Uruguay 

Rep. 

Dominicana 

Ecuador 

Argentina b 

El Salvador 

Perú 

Capítulo I 

Bolivia 


Colombia 

Chile 

Brasil 

México 

Panamá 

Guatemala 

Honduras 

Paraguay 

Costa Rica 

Venezuela 

(Rep.Bol. de) 

B. Índice de Theil 

4 

2 

0 

-2 

-4 

-6 

-8 

Uruguay 

Rep. 

Dominicana 

Ecuador 

Argentina b 

El Salvador 

Perú 

Bolivia 


Colombia 

Chile 

Brasil 

México 

Panamá 

Guatemala 

Honduras 

Paraguay 

Costa Rica 

Venezuela 


2 

C. Índice de Atkinson 

(coeficiente de aversión a la desigualdad ε = 1,5) 

0 

-2 

-4 

-6 

Uruguay 

Ecuador 

El Salvador 

Argentina b 

Rep. 

Dominicana 

México 

Colombia 

Brasil 

Chile 

Bolivia 


Perú 

Paraguay 

Guatemala 

Honduras 

Panamá 

Costa Rica 

Venezuela 



a 

Los datos corresponden al período 2010-2014, excepto en los casos de la Argentina (2009-2014), Bolivia (Estado Plurinacional de) (2009-2013), el Brasil (2009-2014), 

Chile (2009-2013), El Salvador (2009-2014), Guatemala (2006-2014), Honduras (2010-2013), México (2008-2014) y Venezuela (República Bolivariana de) (2010-2013). 

b 

Área urbana. 

24


Una forma complementaria de estudiar la desigualdad es a partir de la proporción del ingreso que recibe 

cada uno de los distintos grupos en que puede dividirse una población a efectos analíticos. En particular, se hace 

referencia a dos grupos, el 40% de los hogares con menores ingresos y el 10% de hogares con mayores ingresos, 

que corresponden, respectivamente, a los deciles 1 a 4 y al decil 10 de la distribución del ingreso per cápita. 

En el gráfico I.6 se presenta la relación del ingreso per cápita en cada uno de estos grupos, como indicador de 

las diferencias de bienestar que existen entre ambos. Entre 2010 y 2014, la relación media de 17 países de la región 

cayó un 10,6%, pasando de 15,6 a 14,0. Pese al descenso, el ingreso per cápita de las personas del decil más rico 

fue 14 veces superior en 2014 en comparación con el correspondiente a los cuatro primeros deciles. Dicho de otro 

modo, en promedio, por cada 100 unidades monetarias que percibió el 40% más pobre de la población, el 10% más 

rico contó con 1.400 unidades monetarias. 

25 

Gráfico I.6 

América Latina (17 países): cociente entre el ingreso medio del decil 10 

y el ingreso medio de los deciles 1 a 4, 2010 y 2014 a 

20 

15 

10 

5 

0 

Uruguay 

Venezuela 


El Salvador 

Perú 

Ecuador 

Argentina b 

Bolivia 


México 

Costa Rica 

Chile 

Panamá 

Rep. 

Dominicana 

Paraguay 

Brasil 

Colombia 

Guatemala 

Honduras 

2010 2014 


a 

Los datos corresponden al período 2010-2014, excepto en los casos de la Argentina (2009-2014), Bolivia (Estado Plurinacional de) (2009-2013), el Brasil (2009-2014), 

Chile (2009-2013), El Salvador (2009-2014), Guatemala (2006-2014), México (2008-2014) y Venezuela (República Bolivariana de) (2010-2013). 

b 

Área urbana. 

Al igual que en el resto de los indicadores, se observa una alta heterogeneidad: la relación varía en 2014 entre 

un mínimo de 6,6 veces (Uruguay), a un máximo de 21,4 (Honduras). En 13 de los 17 países analizados esta relación 

cayó en el período 2010-2014, lo que refleja una mejor distribución de los ingresos. 

2. Medición de la desigualdad del ingreso mediante datos adicionales: 

los registros tributarios 

En los últimos años se han llevado a cabo distintas investigaciones empíricas en las que se han utilizado datos tributarios 

con el objetivo de producir nuevas estimaciones de desigualdad en la distribución del ingreso. Estos estudios se 

basaron en la premisa de que las encuestas de hogares tienen limitaciones para captar los ingresos muy elevados, 

con lo cual en las estimaciones generadas a partir de ellas se estaría subestimando sistemáticamente la desigualdad. 

En cambio, los datos tributarios serían más fiables en la captación de los ingresos muy altos y están disponibles 

para períodos más largos, lo que los hace especialmente útiles para el análisis histórico (Alvaredo y Piketty, 2014). 

Las dificultades de las encuestas para captar los ingresos muy altos han sido ampliamente analizadas en la literatura 

reciente y pueden deberse a distintos factores 8 . Uno de ellos es el truncamiento, originado en la no inclusión de los 

8 

Hay evidencia de que las encuestas subcaptan los ingresos de los hogares en la parte alta de la distribución (Székely y Hilgert, 1999), 

problema especialmente acentuado en el caso de la renta del capital (Alvaredo y Londoño, 2013; Banco Mundial, 2014; Burdín, 

Esponda y Vigorito, 2015). A su vez, en la región los ingresos declarados por los más ricos a las autoridades tributarias suelen ser 

mayores que los ingresos de este mismo grupo que son captados por las encuestas (Alvaredo y Gasparini, 2015). Véanse también 

Amarante y Jiménez (2015), Banco Mundial (2014), Piketty (2007), Atkinson, Piketty y Saez (2011), Bollinger y otros (2015), Burdín, 

Esponda y Vigorito (2015) y Campos, Chávez y Esquivel (2014). 

Capítulo I 

25


hogares más ricos en la muestra (ya sea por la negativa a participar o por problemas de diseño del muestreo). Otro 

factor es la subdeclaración: las personas podrían cometer errores al informar sus ingresos (para los más ricos, esta 

operación se dificultaría porque sus ingresos suelen provenir de una amplia gama de activos, con flujos difíciles de 

cuantificar), o bien subinformarlos intencionalmente. También podría influir el tratamiento de los datos extremos: 

en ocasiones, estos son eliminados o codificados con un valor límite superior. 

Las primeras investigaciones sobre la desigualdad basadas en datos tributarios se efectuaron principalmente 

en economías avanzadas y cubriendo períodos largos 9 (Piketty, 2003; Atkinson y Piketty, 2007, 2010). En estas 

investigaciones se observó que la participación en el ingreso total de los segmentos de ingresos más elevados (el 5%, 

el 1%, el 0,1% o el 0,01% más rico de la distribución) siguió un patrón evolutivo en forma de U luego de la Segunda 

Guerra Mundial. Asimismo, la participación de los ingresos altos creció marcadamente en los países anglosajones, lo 

que se debió en parte al crecimiento de los ingresos salariales entre los grupos altos. En consecuencia, en estos países, 

el ingreso salarial contiene una mayor proporción de ingresos altos que en el pasado (Atkinson, Piketty y Saez, 2011). 

En estas investigaciones también se han combinado los datos de las encuestas con la información tributaria, 

empleando a esta última para la medición de los ingresos altos. Dado que habitualmente los datos tributarios se 

presentan tabulados por tramos de ingresos y atendiendo a que estos intervalos no suelen coincidir con los grupos de 

ingreso que interesa analizar, se efectúa una interpolación de los ingresos de los grupos altos, bajo el supuesto de que 

la parte de la distribución que corresponde a los ingresos elevados sigue la ley de Pareto (Atkinson y Piketty, 2007). 

Más específicamente, los datos tributarios se emplean para estimar los coeficientes de Pareto en los tramos de ingresos 

altos de la distribución (véanse más detalles en el recuadro I.1). 

Recuadro I.1 

Estimaciones de la desigualdad por medio de datos tributarios 

Siguiendo la notación de Atkinson, Piketty y Saez (2011), la ley de 

Pareto para los ingresos altos está dada por la siguiente función 

de distribución acumulada F(y) para el ingreso y: 

1) 1 − F(y) = (k/y) α (k > 0, α > 1) 

donde k y α son parámetros dados y α se denomina “el 

parámetro de Pareto”. La propiedad clave de la distribución de 

Pareto es que, dado un umbral de ingreso y, el ingreso medio 

y*(y) de los individuos ubicados por encima de ese umbral no 

depende del valor del umbral, es decir: 

2) y*(y)/y = β 

El coeficiente β, se define como la razón y*(y)/y o la razón 

entre el ingreso medio y*(y) de los sujetos con ingresos superiores 

al umbral y respecto del umbral y. En este caso, 

3) β = y*(y)/y = α/(α−1) 

e inversamente: 

4) α = β/(β−1) 

Por esta última razón, se conoce a β como coeficiente de 

Pareto invertido. Se emplea β porque este coeficiente se mueve 

en la misma dirección que la desigualdad y es más intuitivo que 

el coeficiente de Pareto estándar α, que se mueve en la dirección 

contraria a la desigualdad (Alvaredo y Piketty, 2014). 

El coeficiente β mide el ancho de la cola derecha (parte alta) 

de la distribución del ingreso. Un mayor valor de β implica una 

cola más ancha de la distribución, lo que significa una mayor 

proporción de ingresos concentrados en los tramos superiores. 

Luego, si β es igual a 2, el ingreso medio de las personas con un 

ingreso superior a 100.000 dólares será de 200.000 dólares; si β 

es igual a 3, el ingreso medio será de 300.000 dólares. 

Los valores de los coeficientes de Pareto varían ampliamente 

en el tiempo y entre los países. Al considerar todos los países 

disponibles en la Base de Datos Mundial sobre los Altos Ingresos 

(WTID), los coeficientes β oscilan entre 1,5 y 3. Un coeficiente 

de alrededor de 1,5 corresponde a sociedades muy igualitarias, 

mientras que un coeficiente próximo a 3 indica una desigualdad 

muy elevada. Los coeficientes de los países en desarrollo tienden 

a ubicarse entre 2 y 3 (Alvaredo y Piketty, 2014). 

Los datos tributarios pueden utilizarse para corregir los 

coeficientes de Gini calculados a partir de las encuestas que 

no capturan adecuadamente los ingresos altos, siguiendo lo 

propuesto por Atkinson (2007). Para este autor, si un grupo de 

altos ingresos, pero de muy pequeño tamaño ( infinitesimal) se 

lleva un porcentaje S del ingreso total (calculado a partir de datos 

tributarios), el coeficiente de Gini de la economía total puede 

aproximarse como: 

5) G=G*(1-S)+S 

donde G* representa el coeficiente de Gini del resto de la 

población (sobre la base de la encuesta de hogares). 

Por su parte, para grupos no infinitesimales, Alvaredo (2011a) 

propuso la fórmula: 

6) G = (β-1/ β+1) PS +G*(1-P) (1-S)+S-P 

donde P equivale a la proporción que representa el grupo 

en la población total. 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de A.B. Atkinson, “Measuring top incomes: methodological issues”, Top 

Incomes over the Twentieth Century: A Contrast Between European and English-Speaking Countries, A.B. Atkinson y T. Piketty (eds.), Oxford University 

Press, 2007; F. Alvaredo, “A note on the relationship between top income shares and the Gini coefficient”, Economic Letters, Nº 110, 2011; A.B. Atkinson, 

T. Piketty y E. Saez, “Top incomes in the long run of history”, Journal of Economic Literature, vol. 49, Nº 1, 2011 y F. Alvaredo y T. Piketty, “Measuring top 

incomes and inequality in the Middle East: data limitations and illustration with the case of Egypt”, Working Paper, Nº 832, 2014 [en línea] http://piketty. 

pse.ens.fr/files/AlvaredoPiketty2014ERF.pdf. 

9 

Estos estudios siguen las fuentes y métodos empleados por Kuznets (1953) para cuantificar la participación de los ingresos altos en 

los Estados Unidos. 

Capítulo I 

26


En América Latina, las mediciones de desigualdad basadas en datos tributarios (o en otras fuentes secundarias, como 

las cuentas nacionales) son todavía escasas, pero han aumentando en los años recientes. Se han efectuado estudios 

que han seguido los lineamientos de Piketty (2003) y Atkinson y Piketty (2007) en la Argentina (Alvaredo, 2007, 2010 

y 2011b), Colombia (Alvaredo y Londoño, 2013; Díaz-Bazán, 2015), el Uruguay (Burdín, Esponda y Vigorito, 2015) 

y el Brasil (Souza y Medeiros, 2015). Se han realizado investigaciones similares, pero no estrictamente comparables 

con las antes citadas, en Chile (López, Figueroa y Gutiérrez, 2013) y México (Campos, Chávez y Esquivel, 2014). En 

Chile se estimaron las utilidades no distribuidas de las empresas y el ingreso disponible no declarado 10 . En México, los 

ingresos de los grupos altos se obtuvieron a partir de los agregados de cuentas nacionales, siguiendo la metodología 

propuesta por Lakner y Milanovic (2013) 11 . 

Sobre la base de estas mediciones, en el gráfico I.7 se presenta la evolución de la participación del 1% más rico 

en el ingreso total entre 1993 y 2014, medida sobre la base de datos tributarios de la Argentina, Colombia, el Uruguay 

y otros países y regiones. Colombia es el país con la mayor participación del 1% más rico en el ingreso total a lo largo 

de toda la serie: a 2010, este segmento capturaba el 20,5% del ingreso total del país 12 . Por su parte, en la Argentina 

y el Uruguay los niveles de participación de los más ricos en el ingreso total eran más altos que los verificados en 

los países continentales de Europa Occidental y en el Asia Sudoriental. En el último año con datos disponibles, la 

participación del 1% más rico alcanzó el 16,8% en la Argentina (2007) y el 14% en el Uruguay (2012). Entre los países 

desarrollados, los Estados Unidos es el que exhibe una mayor participación de la población más rica en el ingreso total. 

21 

19 

17 

15 

13 

11 

9 

7 

Gráfico I.7 

Países y regiones seleccionados: participación del 1% más rico 

en el ingreso total, 1993-2014 

(En porcentajes del ingreso total) 

5 

Capítulo I 

1993 

1994 

1995 

1996 

1997 

1998 

1999 

2000 

2001 

2002 

2003 

2004 

2005 

2006 

2007 

2008 

2009 

2010 

2011 

2012 

2013 

2014 

Europa continental a 

Estados Unidos 

Asia Sudoriental b Argentina 

Uruguay Colombia 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de la información de la Base de Datos Mundial sobre los Altos Ingresos (WTID) 

[en línea] http://topincomes.g-mond.parisschoolofeconomics.eu/. 

a 

Promedio simple de los valores observados en Alemania, España, Francia, Italia, Noruega, los Países Bajos, Suecia y Suiza. 

b 

Promedio simple de los valores observados en el Japón, la República de Corea, Singapur y la provincia china de Taiwán. 

Los datos tributarios pueden ser empleados junto con las encuestas para producir estimaciones corregidas del 

coeficiente de Gini. Al combinar los datos tributarios del 1% más rico con los ingresos captados por las encuestas 

para el 99% restante, se aprecia que en Colombia y el Uruguay el coeficiente de Gini corregido se ubica entre 2 

y 4 puntos porcentuales por encima del estimado solo sobre la base de las encuestas. En Chile, la inclusión de las 

ganancias de capital incrementa el coeficiente corregido de 0,58 a 0,62 en 2010. Si en lugar de la renta de capital 

se emplean las utilidades no distribuidas, el coeficiente de Gini se eleva a 0,67. Todos estos valores son mucho más 

10 

Se incluyeron las utilidades no distribuidas con el argumento de que en Chile la propiedad del capital está mucho más concentrada 

que en otros países (López, Figueroa y Gutiérrez, 2013). 

11 

Lakner y Milanovic (2013) proponen asignar toda la diferencia del gasto en consumo (ingreso) registrado en las cuentas nacionales y las 

encuestas a personas de ingresos altos (por ejemplo, el 10% o el 1% de la parte alta de la distribución), y llaman a este procedimiento 

“ajuste fuerte a la parte alta con cola de Pareto”. 

12 

En México, la participación estimada del 1% más rico en el ingreso total en 2012 ascendió al 21% (Campos, Chávez y Esquivel, 2014). 

Se debe reiterar, en todo caso, que esta estimación no es estrictamente comparable con las mediciones disponibles en la Base de 

Datos Mundial sobre los Altos Ingresos (WTID). 

27


altos que el coeficiente estimado solo sobre la base de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional 

(CASEN), el que llegó a 0,55 en el período 2006-2010 13 . 

En lo que respecta a la evolución de la concentración del ingreso, en Colombia y el Uruguay se aprecia una 

tendencia similar al comparar las estimaciones corregidas y no corregidas (Burdín, Esponda y Vigorito, 2015; Alvaredo 

y Londoño, 2013). Por su parte, en el Brasil el coeficiente corregido permaneció estable entre 2006 y 2012 (con 

valores de alrededor de 0,7 en todos los años), lo que contrasta con los resultados obtenidos usando solamente las 

encuestas de hogares, que muestran una baja de la concentración del ingreso entre 2006 y 2011. 

Las mediciones de desigualdad por medio de datos tributarios no están exentas de limitaciones, entre las cuales 

cabe mencionar: i) captan solo lo que sucede con los tramos de ingresos altos e ignoran lo que pasa con el resto de la 

distribución; ii) consideran los ingresos antes de impuestos, lo que implica que no toman en cuenta los reordenamientos 

derivados de la política fiscal; iii) se basan en conceptos de ingreso y de unidades tributarias diferentes entre los 

países, lo que provoca problemas de comparabilidad; iv) son muy sensibles a los cambios de la legislación tributaria, 

y v) quizás la crítica más importante es que pueden generar estimaciones sesgadas de desigualdad, por la debilidad 

de los sistemas tributarios y la alta incidencia de la economía informal en la región 14 . En los países latinoamericanos, 

las muy altas tasas de evasión tributaria (especialmente en el caso de los impuestos a la renta) y la existencia de una 

masa relevante de ingresos no tributables pueden erosionar la calidad de las estimaciones 15 . 

De cualquier modo, el uso de la información tributaria permitiría ampliar significativamente el alcance de los 

estudios sobre distribución de ingresos en los países de la región, puesto que no solamente facilitaría un monitoreo 

más detallado de los ingresos altos (Amarante y Jiménez, 2015), sino que también proveería de estimaciones sobre 

la capacidad de pago de impuestos, que podría explotarse con propósitos redistributivos (Piketty y Zucman, 2013). 

Sin perjuicio de lo anterior, también se deben realizar esfuerzos para mejorar la capacidad de las encuestas para 

captar los ingresos altos 16 . 

C. Examen de la desigualdad en diversas 

dimensiones según grupos de ingresos 

Las disparidades relativas en materia de educación disminuyeron entre los quintiles extremos de la distribución 

del ingreso, en el marco de una mejora de los logros educativos que alcanzaron a todos los quintiles. Las brechas 

socioeconómicas en el acceso a servicios básicos también se redujeron, aunque los hogares de menores ingresos 

de las zonas rurales de algunos países mantienen importantes niveles de privación. Aumentó el acceso a las nuevas 

tecnologías para los grupos de menores ingresos, pero este incremento ha sido menor que el de los hogares de 

mayores ingresos, especialmente en el acceso a Internet. No obstante, en la difusión de la telefonía móvil se exhiben 

mayores niveles de equidad, lo que permitió disminuir los problemas de conectividad de las poblaciones de menores 

ingresos y de quienes habitan en zonas rurales. 

13 

El coeficiente de Gini basado en la Encuesta CASEN fue estimado por López, Figueroa y Gutiérrez (2013). 

14 

Véanse más detalles sobre las limitaciones de las mediciones de desigualdad basadas en datos tributarios, por ejemplo, en Atkinson, Piketty 

y Saez (2011), Amarante (2013), Reynolds (2012), Alvaredo y Gasparini (2015), Gómez Sabaíni y Rossignolo (2015), Sharma (2015), 

Bricker y otros (2015) y Burdín, Esponda y Vigorito (2015). 

15 

Sobre la evasión tributaria en la región, véanse Jiménez, Gómez Sabaíni y Podestá (2010) y Gómez Sabaíni y Morán (2013). En cuanto 

a las estimaciones de la incidencia de la economía informal en los países de la región con respecto al resto del mundo, véase, por 

ejemplo, Schneider y Williams (2013) 

16 

Un ejemplo que se podría examinar es el de la encuesta de finanzas de las familias en los Estados Unidos. En este caso, se intentó 

solucionar el problema de subrepresentación de los ingresos altos mediante la combinación de datos administrativos y de encuestas. 

Los registros administrativos se usaron para seleccionar la muestra y verificar que las familias de ingresos muy altos estuvieran bien 

representadas (excluyendo a quienes fueron “transitoriamente” muy ricos), y la encuesta se orientó a medir los ingresos familiares. En 

esta investigación se concluyó que, en comparación con los datos administrativos, la encuesta empleó unidades observacionales más 

apropiadas, produjo una mejor medición del ingreso y evitó imponer una correlación rígida entre el ingreso y la riqueza al seleccionar 

las familias “permanentemente” ricas (Bricker y otros, 2015). 

Capítulo I 

28


La forma habitual de describir y analizar la desigualdad es a través de la medición de la distribución de ingresos 

de la población. Las diferencias en materia de ingresos medios entre los grupos ubicados en ambos extremos de 

la distribución también se extienden a otras dimensiones, como la educación, el trabajo remunerado, los bienes y 

servicios básicos y las nuevas tecnologías. El propósito de esta sección es describir y comparar la situación de los 

diferentes grupos de la distribución del ingreso en: i) los niveles de logro educativo, particularmente en la educación 

secundaria y postsecundaria 17 ; ii) el acceso a servicios básicos (agua, saneamiento y electricidad) y la calidad de la 

vivienda, y iii) el acceso a las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones. Estas dimensiones han 

sido utilizadas en forma recurrente en distintas mediciones de necesidades básicas y de pobreza multidimensional, 

así como para seleccionar los Objetivos de Desarrollo Sostenible y sus metas 18 . En estas comparaciones, se tienen 

en cuenta además las diferencias asociadas a dos de las dimensiones que conforman la matriz de desigualdad social 

en América Latina: el género y la zona de residencia 19 . 

En lo referente al ámbito educativo, el análisis realizado cubre el período comprendido entre 1997 y 2013 20 . 

Se seleccionó dicho período a los efectos de contar con un panorama de las tendencias de la desigualdad lo más 

abarcador posible. El período comprende las crisis de 2001-2002 y 2008-2009 y el auge económico que tuvo lugar 

entre 2003 y 2008. En cuanto a los servicios básicos y a las nuevas tecnologías, se tomaron períodos de referencia 

más acotados, lo que obedeció fundamentalmente a las limitaciones de las encuestas en términos de disponibilidad 

y calidad de la información. 

1. Logro educativo 

El incremento de los niveles educativos de la población, en especial entre los grupos más vulnerables, es esencial 

pero no suficiente para alcanzar una mayor igualdad. Por una parte, porque mejora las probabilidades de acceder a 

un empleo de calidad y a mejores salarios, contribuyendo con ello a la movilidad social y al quiebre de la transmisión 

intergeneracional de la desigualdad y la pobreza. Por otra parte, porque permite que la población esté en mejores 

condiciones para participar en los procesos democráticos y ejercer sus derechos ciudadanos. 

Es apreciable el avance de la región en cuanto a los niveles de escolaridad: en 2013, el 92% de la población de 

15 a 19 años había concluido la educación primaria (Trucco, 2014); en la educación secundaria, la cifra se había 

elevado del 37% en 1997 al 58% en 2013, considerando a los jóvenes en edad de término de dicho nivel. Sin embargo, 

es necesario seguir avanzando para cerrar las amplias brechas educativas por nivel de ingresos, particularmente en 

la educación secundaria y postsecundaria. En efecto, un 80% de los jóvenes de 20 a 24 años del quintil más rico 

había concluido la secundaria en 2013, mientras que en el quintil más pobre esta tasa solo llegaba al 34%. Es decir, 

la conclusión de la secundaria en el quintil de menores ingresos (quintil I) fue equivalente a menos de la mitad (42%) 

de la observada en el quintil de mayores ingresos (quintil V) (véase el gráfico I.8) 21. 

17 

No se pretende establecer aquí una relación de causalidad entre la posición en la distribución del ingreso y el logro educativo. Aun 

cuando la educación es fundamental para los ingresos de las personas, esclarecer si estos factores son causas o consecuencias requiere 

analizar la evolución de cada país y controlar el aspecto temporal, lo que excede el alcance de este trabajo. 

18 

En esta sección no se abordan las diferencias en el acceso y la calidad del empleo entre los distintos quintiles de ingreso. Es sabido 

que la segmentación de la estructura productiva es uno de los eslabones centrales de la reproducción de la desigualdad, puesto que 

los más pobres tienden a concentrarse en actividades informales, en las que se obtienen ingresos más bajos, menor cobertura contra 

los riesgos y menos oportunidades para las generaciones futuras (CEPAL, 2014). Por la centralidad de este aspecto, se ha optado por 

desarrollarlo con más profundidad de manera separada (véase el capítulo III). 

19 

Estos son dos de los componentes de la matriz de la desigualdad social, que incluye tres grandes dimensiones: género, raza y etnia; 

ciclo de vida (infancia, juventud y adultos mayores), y territorio (CEPAL, 2015e). La división entre las zonas rurales y las urbanas, 

que se utiliza en este análisis, es una de las expresiones de las desigualdades territoriales de la región. No se han incorporado otros 

componentes de la matriz debido a que, por tratarse de variables que no siempre están presentes en las encuestas, reducirían en forma 

significativa la base de datos disponible. 

20 

Los promedios regionales por año se construyeron sobre la base de la información de cada país para ese año con cobertura nacional. 

Cuando no se disponía de dicha información, se utilizó el año más próximo o la cobertura urbana, según se indica en los gráficos y 

cuadros relativos. 

21 

Todos los valores corresponden a promedios simples de 18 países de la región. La cifra informada (42%) representa el logro del quintil I 

(34% de jóvenes que concluyen la educación secundaria) en términos del logro educativo de los jóvenes del quintil V (80% de jóvenes 

que concluyen la educación secundaria). 

Capítulo I 

29


90 

Gráfico I.8 

América Latina (18 países): conclusión de la educación secundaria entre 

la población de 20 a 24 años por quintiles de ingreso, 1997 a 2013 a 


80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

63 

43 

37 

30 

20 

14 

69 

72 74 

56 

49 51 

47 

42 43 

42 

38 

35 

30 

25 26 

20 

16 16 

78 78 79 80 

66 66 

61 

63 

58 

56 

54 

53 54 

47 

52 

50 

43 

44 

39 

35 

34 

29 31 

24 

0 

1997 b 1999 c 2002 d 2005 e 2008 f 2010 g 2012 h 2013 i 

Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V Total 


a 

Totales nacionales en promedios simples. 

b 

Datos de 17 países. Los datos del Brasil, Chile, México y el Paraguay corresponden a 1996; los de Guatemala a 1989 y los de Nicaragua a 1998. La información de 

la Argentina, el Ecuador, Panamá, el Paraguay y el Uruguay se refiere a zonas urbanas. No se incluyen datos de la República Dominicana. 

c 

Datos de 17 países. Los datos de Chile, Guatemala, México y Nicaragua corresponden a 1998. La información de la Argentina, el Ecuador, Panamá y el Uruguay se 

refiere a zonas urbanas. No se incluyen datos de la República Dominicana. 

d 

Los datos de Chile corresponden a 2000, y los de El Salvador, Nicaragua, el Perú y el Paraguay a 2001. La información de la Argentina, el Ecuador y el Uruguay se 

refiere a zonas urbanas. 

e 

Los datos de Bolivia (Estado Plurinacional de), El Salvador y México corresponden a 2004; los de Chile, Honduras y el Perú a 2003, y los de Guatemala a 2002. La 

información de la Argentina y el Uruguay se refiere a zonas urbanas. 

f 

Los datos de la Argentina corresponden a 2006 y a zonas urbanas; los de Bolivia (Estado Plurinacional de) y Honduras a 2007; los de Chile y Guatemala a 2006; los 

de El Salvador a 2009, y los de Nicaragua a 2005. 

g 

Los datos de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile y Nicaragua corresponden a 2009, y los de Guatemala a 2006. La información de la Argentina se refiere 

a zonas urbanas. 

h 

Los datos de Bolivia (Estado Plurinacional de) corresponden a 2011; los de Guatemala, a 2006; los de Honduras a 2010, y los de Nicaragua, a 2009. La información 

de la Argentina se refiere a zonas urbanas. 

i 

Los datos de Bolivia (Estado Plurinacional de) corresponden a 2011; los de Guatemala a 2006; los de Honduras a 2010; los de México a 2012, y los de Nicaragua 

a 2009. La información de la Argentina se refiere a zonas urbanas. 

La reducción de las brechas en materia de años de estudio no debe dejar de lado la relevancia para la actual 

agenda de políticas de las asimetrías en la calidad educativa relacionadas con la situación socioeconómica. Sin 

embargo, este aspecto requiere una discusión más profunda y el uso de otros instrumentos que van más allá de lo 

que pueden proveer las encuestas de hogares en las que se basa este análisis 22 . 

Entre 1997 y 2013 se incrementó la conclusión de la secundaria en todos los quintiles de ingresos. En términos 

absolutos, el alza fue más importante en los quintiles intermedios (entre 23 y 24 puntos porcentuales en los quintiles II, 

III y IV) y menos en los quintiles extremos (17 y 20 puntos porcentuales en los quintiles V y I, respectivamente). 

Ahora bien, entre 1997 y 2013 redujo la brecha de conclusión de la secundaria entre los quintiles extremos de 

la distribución: mientras en 1997 la conclusión de la secundaria en el quintil de menores ingresos (quintil I) fue 

equivalente a un 22% de la observada en el quintil de mayores ingresos (quintil V), en 2013 este valor alcanzó 

un 42% (véase el gráfico I.9). 

Esta disminución de la brecha se debe a que el ritmo de incremento relativo de la conclusión de la secundaria 

fue de un 9% anual en el quintil I y de un 1,7% anual en el quintil V 23 . En la misma línea, también tuvo lugar una 

reducción de las brechas de conclusión de la secundaria entre el quintil más rico y los quintiles II y III 24 . De todos 

modos, aun tras la mejora reseñada, la tasa de conclusión de la enseñanza media en el primer quintil es apenas 

superior a un tercio del total de la población considerada. 

22 

Véase un análisis más profundo de las diferencias en los resultados de las pruebas de aprendizaje estandarizadas y de otros aspectos 

que hacen a la calidad de la educación en Trucco (2014). 

23 

Se considera un tramo de 16 años (1997 a 2013). Las mayores variaciones relativas tienen lugar en los grupos socioeconómicos con 

las tasas de logro más bajas en la primera medición. 

24 

Por ejemplo, en 1997 la conclusión de la secundaria en el quintil II fue equivalente al 32% de la tasa apreciada en el quintil V. En 2013, 

dicho valor se estimó en un 55%. 

Capítulo I 

30


90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

Gráfico I.9 

América Latina (18 países): brecha de conclusión de la educación secundaria 

entre la población de 20 a 24 años por quintiles de ingreso, 1997-2013 a b 

(En porcentajes del logro educativo del quintil V) 

0 

1997 c 1999 d 2002 e 2005 f 2008 g 2010 h 2013 i 

Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Total 


a 

La brecha de conclusión se define como la proporción de personas de cada quintil que culminan el nivel secundario de educación, en relación con la proporción de 

personas que culminan ese nivel en el quintil de mayores ingresos (quintil V). 

b 


c 

Datos de 17 países Los datos del Brasil, Chile, México y el Paraguay corresponden a 1996; los de Guatemala a 1989, y los de Nicaragua a 1998. La información de 


d 

Datos de 17 países Los datos de Chile, Guatemala, México y Nicaragua corresponden a 1998. La información de la Argentina, el Ecuador, Panamá y el Uruguay se 


e 

Los datos de Chile corresponden al año 2000, y los de El Salvador, Nicaragua, el Perú y el Paraguay a 2001. La información de la Argentina, el Ecuador y el Uruguay 

se refiere a zonas urbanas. No se incluyen datos de la República Dominicana. 

f 



g 



h 



i 



En lo que respecta a la educación postsecundaria 25 , a 2013 se verificaban disparidades socioeconómicas en 

el porcentaje de personas que habían cursado estudios en dicho nivel, ya sea completándolo o no. La población 

con educación técnica o superior, incompleta o completa, llegó al 46% en el quintil más rico, mientras que en el 

quintil más pobre alcanzó apenas el 4%. Al examinar la evolución de este indicador, entre 1997 y 2013 se observa 

un aumento del porcentaje de población que cursó el nivel terciario en todos los quintiles. En el quintil de mayores 

ingresos, el acceso a la educación terciaria creció 11 puntos porcentuales entre 1997 y 2013; en cambio, en el quintil 

más pobre este indicador se incrementó solamente 2 puntos porcentuales. Esta situación tiene lugar en un contexto 

en que la cobertura de la educación en este nivel se incrementó del 14% del total de la población en 1997 al 21% 

en 2013 26 (véase el gráfico I.10). 

En concordancia con lo anterior, entre 1997 y 2013 la escolaridad media para la población de 15 años o más 

aumentó en todos los quintiles. En ese mismo período disminuyó la brecha relativa entre quintiles extremos, aunque 

el crecimiento absoluto fue similar 27 . En efecto, en 1997 la media de escolarización del quintil más pobre representó 

el 47% de la escolaridad del quintil más rico; en 2013, alcanzó el 53% (véase el gráfico I.11). 

25 

Incluye educación técnica y superior, completa o incompleta. 

26 

Respecto de este indicador, cabe señalar que no se dispone de información sobre el quintil de origen de las personas, sino que se 

conoce el quintil en que están al momento de ser encuestadas. Debido a las posibilidades de movilidad económica que permite el 

acceso a la educación terciaria, es posible que algunas de las personas mayores de 25 años se encuentren en los quintiles más altos 

debido a los ingresos derivados de un mejor empleo al que accedieron a partir de su educación. En otras palabras, estas personas no 

serían originarias del quintil en que se encuentran, sino de uno de menores ingresos, por lo que no se estaría estrictamente frente a 

un logro educativo del quintil de llegada, sino del quintil de partida, lo que podría atenuar las brechas que se observan. 

27 

La variación media de la escolaridad fue de 1,4 años entre 1997 y 2013, [siendo muy similar en todos los quintiles (varió 1,3 años 

en los quintiles extremos, 1,4 en los quintiles II y IV, y 1,5 en el quintil III). Dado que la escolaridad media en el primer quintil era 

de 4,8 años, el incremento, aunque menor en términos absolutos, permitió reducir la brecha en términos porcentuales. 

Capítulo I 

31


Gráfico I.10 

América Latina (18 países): educación postsecundaria, población de 25 años o más, 1997-2013 a 


50 

45 

40 

35 

44 

46 

43 

39 41 

37 

35 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

2 

2 

22 

18 20 

18 19 

21 

14 15 15 16 

14 15 16 17 

13 

8 10 11 

7 7 7 7 

4 4 4 4 4 5 6 

2 2 3 3 


1997 b 1999 c 2002 d 2005 e 2008 f 2010 g 2013 h 


a 


b 

Datos de 17 países. Los datos del Brasil, Chile, México y el Paraguay corresponden a 1996; los de Guatemala a 1989, y los de Nicaragua a 1998. La información de 


c 



d 



e 



f 



g 



h 



Gráfico I.11 

América Latina (18 países): escolaridad media de los quintiles de menores ingresos (quintiles I a IV) 

respecto del quintil de mayores ingresos (quintil V), población de 15 años o más, 1997-2013 a 


90 

80 

70 

60 

50 

77 

76 

76 

65 65 64 

57 

56 

56 

47 48 47 49 49 

77 78 80 80 

68 69 70 

66 

58 59 60 62 

52 53 

40 

30 

20 

10 

0 

1997 b 1999 c 2002 d 2005 e 2008 f 2010 g 2013 h 

Quintil I/quintil V Quintil II/quintil V Quintil III/quintil V Quintil IV/quintil V 

Capítulo I 


a 

Cociente entre el promedio de años de escolaridad de los quintiles de menores ingresos y el promedio de años de escolaridad del quintil de mayores ingresos 

(quintil V) multiplicado por 100. Promedios simples. 

b 



c 



d 



e 



f 



g 



h 



32


Un aspecto de interés en el marco de la matriz de la desigualdad social propuesta por la CEPAL es el 

comportamiento de las brechas educativas por sexo. En el caso de la educación secundaria, entre 1997 y 2013 las 

mujeres han presentado tasas de conclusión de este nivel superiores a las de los hombres, las que han sido mayores 

en los quintiles medios de la distribución en comparación con los quintiles extremos. Este indicador ha tendido a 

caer si se compara la situación en uno y otro año, lo que se traduce en una menor desigualdad —que en este caso 

afecta a los hombres— en el marco del incremento de las tasas de conclusión del nivel señalado anteriormente. 

Asimismo, el índice de paridad de género en los primeros tres quintiles de ingresos tendió a disminuir entre 1997 

y 2013, mientras que en el quintil más rico se observó una tendencia al aumento 28 (véase el cuadro I.3). 

Cuadro I.3 

América Latina (18 países): indicadores de disparidad educativa por sexo 

y quintiles de ingresos, 1997, 2005 y 2013 

(Índice de paridad de género a ) 

Conclusión de la secundaria entre la población de 20 a 24 años 

1997 b 2005 c 2013 d 

Quintil I 1,12 1,10 1,07 

Quintil II 1,28 1,17 1,19 

Quintil III 1,24 1,17 1,16 

Quintil IV 1,20 1,14 1,19 

Quintil V 1,06 1,09 1,11 

Total 1,12 1,09 1,12 

Educación terciaria o superior incompleta o completa entre la población de 25 años o más 

1997 b 2005 c 2013 d 

Quintil I 0,90 1,09 1,25 

Quintil II 0,89 1,05 1,20 

Quintil III 0,99 1,09 1,20 

Quintil IV 0,98 1,06 1,15 

Quintil V 0,87 0,97 1,04 

Total 0,88 0,99 1,06 


a 

El índice de paridad de género se obtiene dividiendo el porcentaje de logro educativo de las mujeres por el porcentaje alcanzado por los hombres. Un valor igual a uno 

indica paridad total. Un valor superior a uno indica un mayor logro educativo de las mujeres. Un valor inferior a uno indica un mayor logro educativo de los hombres. 

b 



c 



d 



En cuanto a las diferencias por sexo en el logro de la educación terciaria incompleta o completa, se ha ido 

evolucionando desde una situación inicial favorable a los hombres hasta una situación final favorable a las mujeres. 

Mientras que en 1997 el índice de paridad de género era inferior a uno en todos los quintiles (situación favorable 

a los hombres), en 2013 alcanzó valores superiores a uno en todos ellos (véase el cuadro I.4). De cualquier modo, 

en 2013 el porcentaje de personas de ambos sexos que tenía un nivel educativo equivalente a terciaria incompleta 

o completa no superaba el 10% en los dos quintiles de menores ingresos. Además, la brecha de género favorable 

a las mujeres en cuanto a los logros educativos no ha tenido hasta ahora su correlato en el mercado de trabajo 29 . 

Las disparidades de género tienen un comportamiento algo distinto cuando se toma en consideración un 

conjunto más amplio de la población y no solo a las personas en edades de concluir cada ciclo de estudios. En el 

caso de la población económicamente activa, la media de escolaridad fue más alta en las mujeres en todos los años 

y quintiles. Sin embargo, al considerar a la población de 15 años o más, tanto en 1997 como en 2005 se observaba 

en todos los quintiles de ingresos un mayor logro educativo en la población masculina, pero en 2013 el índice de 

paridad de género alcanzó valores iguales o superiores a uno en cuatro de los cinco quintiles. En todo caso, en el 

quintil más pobre la situación era levemente desfavorable para las mujeres entre la población de 15 años o más en 

este indicador en particular (véase el cuadro I.4). 

28 

El índice de paridad de género se obtiene dividiendo el porcentaje de logro educativo de las mujeres por el porcentaje alcanzado por 

los hombres. Un valor igual a uno indica paridad total. Un valor superior a uno indica un mayor logro educativo de las mujeres. Un 

valor inferior a uno indica un mayor logro educativo de los hombres. 

29 

Este tema se retomará en el capítulo IV. 

Capítulo I 

33


Cuadro I.4 

América Latina (18 países): disparidad en el promedio de años de escolaridad 

por sexo y quintiles de ingresos, 1997, 2005 y 2013 

(Índice de paridad de género a ) 

Población económicamente activa 

1997 b 2005 c 2013 d 

Quintil I 1,02 1,04 1,03 

Quintil II 1,04 1,05 1,07 

Quintil III 1,06 1,05 1,07 

Quintil IV 1,05 1,06 1,09 

Quintil V 1,02 1,05 1,07 

Total 1,08 1,10 1,09 

Población de 15 años o más 

1997 b 2005 c 2013 d 

Quintil I 0,96 0,96 0,98 

Quintil II 0,97 0,98 1,00 

Quintil III 0,97 0,99 1,00 

Quintil IV 0,97 0,99 1,01 

Quintil V 0,95 0,98 1,01 

Total 0,96 0,99 0,99 


a 

El índice de paridad de género se obtiene dividiendo el promedio de años de escolaridad de las mujeres por el promedio de años de escolaridad de los hombres. 

Un valor igual a uno indica paridad total. Un valor superior a indica un mayor logro educativo de las mujeres. Un valor inferior a indica un mayor logro educativo de 

los hombres. 

b 



c 



d 



Ahora bien, los agregados regionales ocultan la amplia heterogeneidad existente entre los países. Por 

ejemplo, en el cuadro I.A1.4 del anexo estadístico se aprecia que a 2013, Chile tenía la menor brecha en la 

conclusión de la secundaria entre los quintiles extremos: la tasa de conclusión de la secundaria en el quintil 

más pobre era equivalente al 79% de la apreciada en el quintil más rico 30 . Luego se situaban la República 

Bolivariana de Venezuela y la Argentina, con valores del 65% y el 61%, respectivamente. Los países con las 

mayores distancias entre los quintiles extremos eran Honduras y Guatemala. En Honduras, la conclusión de 

la secundaria en el quintil más pobre representó apenas el 12,7% de la registrada en el quintil más rico y en 

Guatemala este valor solo alcanzó un 4,7%. Un panorama similar se observa al examinar las disparidades en 

la escolaridad de la población económicamente activa por quintiles: a 2013, Chile, la República Bolivariana 

de Venezuela y la Argentina presentaban las menores brechas, y Guatemala y Honduras, las mayores. En la 

educación terciaria, a 2013 se observaba una mayor homogeneidad, dado que en 11 de 17 países las brechas 

entre los quintiles extremos superaban el 90%. 

La información analizada hasta aquí muestra que las distancias entre quintiles de ingreso en materia de niveles 

de logro educativo se han acortado, situación que al menos en parte es resultado de los esfuerzos de los países de 

la región para expandir la cobertura educativa, en primer lugar en el nivel primario y luego en el secundario. No 

obstante lo anterior, las brechas continúan siendo bastante significativas, y además existe bastante heterogeneidad 

entre los países, tanto en lo referido a la magnitud de las brechas como en lo que alude a su evolución en el 

tiempo. A su vez, se debe destacar especialmente la reducción de las disparidades educativas asociadas al género, 

lo que contrasta con las tendencias apreciadas en los indicadores del mercado de trabajo (véanse más detalles 

en el capítulo IV). 

30 

Este valor resulta de la división del porcentaje de conclusión en el quintil más pobre por el porcentaje de conclusión en el quintil más 

rico, multiplicado por 100. 

Capítulo I 

34


2. Vivienda y servicios básicos 

Tanto en la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) 31 como en el Pacto Internacional de Derechos 

Económicos, Sociales y Culturales (1966) 32 , se establece que los países deben garantizar el derecho a una vivienda 

digna. Este derecho no solo hace referencia a la adecuación de la materialidad de la vivienda, sino también al acceso 

a servicios apropiados, como el agua, el saneamiento y la energía, la seguridad en la propiedad y el ambiente. En 

este apartado se presenta un breve panorama de la evolución reciente de las desigualdades en el acceso a servicios 

básicos (agua, saneamiento y electricidad) y de la calidad de la vivienda (a través de una aproximación basada en 

la calidad de sus materiales), desagregadas por tramos de ingreso. En este caso, de entre las variables incluidas en 

la matriz de desigualdad social se privilegió el análisis de las diferencias según área de residencia, ya que han sido 

un tema recurrente en los estudios que realiza la CEPAL desde hace décadas 33 . 

A partir del indicador definido, puede señalarse que la población con acceso insuficiente a servicios básicos 

disminuyó en América Latina entre 2002 y 2013, pasando de un 22% a un 14%. Las mayores reducciones se verificaron 

en los quintiles de menores ingresos: por ejemplo, en el quintil I, la incidencia del acceso insuficiente a servicios 

básicos decreció de un 43% en 2002 a un 28% en 2013, mientras que en el quintil II, estos valores fueron del 32% 

en 2002 y del 19% en 2013 (véase el gráfico I.12). No obstante, las disparidades socioeconómicas se mantuvieron, 

dado que alrededor de 2013, la tasa de acceso insuficiente a servicios básicos en el quintil más pobre era 4,5 veces 

la observada en el quintil más rico. 

Gráfico I.12 

América Latina (16 países): población con acceso insuficiente a servicios básicos (agua, 

saneamiento y electricidad) por quintiles de ingreso, alrededor de 2002, 2008 y 2013 a b 

(En porcentajes, promedios simples regionales) 

45 

43 

40 

35 

30 

35 

28 

32 

25 

20 

15 

10 

5 

22 

18 

14 

25 

19 

23 

17 

14 

16 

12 

10 

8 

8 

6 

0 

Total Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V 

2002 c 2008 d 2013 e 


a 

No se incluyen datos de la Argentina ni de Panamá. 

b 

Se considera insuficiencia que la población no cuente con al menos dos servicios básicos. 

c 

Datos de 2002, excepto en el caso de Chile (2000), Colombia (1999), Costa Rica (2000), el Ecuador (2007), El Salvador (2001), Guatemala (1998), Nicaragua (2001), 

el Paraguay (2001), el Perú (2001) y el Uruguay (2007). 

d 

Datos de 2008, excepto en el caso de Bolivia (Estado Plurinacional de) (2007), Chile (2006), Costa Rica (2007), el Ecuador (2011), El Salvador (2009), Guatemala (2002), 

Honduras (2006), Nicaragua (2005) y el Uruguay (2009). 

e 

Datos de 2013, excepto en el caso de Bolivia (Estado Plurinacional de) (2011), Guatemala (2006), Honduras (2010), México (2012) y Nicaragua (2009). 

31 

Véase el artículo 25, apartado 1 [en línea] http://www.un.org/es/documents/udhr/. 

32 

Véase el artículo 11 [en línea] http://www.ohchr.org/SP/ProfessionalInterest/Pages/CESCR.aspx. 

33 

El indicador se calculó computando como población con insuficiencias a aquellas personas en hogares con al menos dos carencias en 

alguno de los servicios básicos mencionados: agua, saneamiento y electricidad. La caracterización de un hogar como carente depende 

de un umbral establecido a partir de cada una de las encuestas de los respectivos países, en función de las categorías relevadas y del 

nivel de bienestar asociado con cada una de estas. En el caso del agua, se consideró que un hogar de las áreas urbanas es carente si 

accede al agua por fuentes que no sean la red pública. En las zonas rurales, un hogar es carente en esta dimensión cuando obtiene 

agua de pozo no protegido, agua embotellada, fuente de agua móvil, río, quebrada, lluvia y otros. En el caso del saneamiento, en 

las áreas urbanas un hogar es carente si no cuenta con servicio higiénico o con un sistema de evacuación conectado a la red de 

alcantarillado o fosa séptica; en las zonas rurales, es carente si no cuenta con servicio higiénico o tiene un sistema de evacuación sin 

tratamiento. Finalmente, en el caso del servicio eléctrico, se consideró que un hogar es carente si no dispone de electricidad, tanto 

en áreas urbanas como rurales. 

Capítulo I 

35


Habitualmente, las privaciones en el acceso a los servicios básicos han afectado más a las poblaciones rurales. 

Dicha situación se mantenía alrededor de 2013, puesto que aproximadamente 4 de 10 residentes en zonas rurales 

y pertenecientes al quintil de ingresos más pobre tenían un acceso insuficiente a los servicios básicos. Sin embargo, 

se debe destacar la mejora producida entre 2002 y 2013, que, medida en términos absolutos, fue más pronunciada 

en los tramos de ingresos más bajos. En los tres quintiles rurales de menores ingresos, el acceso insuficiente a los 

servicios básicos retrocedió entre 18 y 20 puntos porcentuales entre 2002 y 2013. Por su parte, en las zonas urbanas 

la mayor reducción de las privaciones en esta área se evidenció en el quintil más pobre (6,7 puntos porcentuales) 

(véase el gráfico I.13). 

Gráfico I.13 

América Latina: población con insuficiencia en el acceso a servicios básicos 

(agua, saneamiento y electricidad) por quintiles de ingreso 

y zona de residencia, alrededor de 2002, 2008 y 2013 a 


A. Zonas rurales (promedio simple de 16 países b ) 

60 

50 

40 

30 

20 

45 

37 

29 

59 

48 

40 

54 

43 

35 

50 

38 

30 

41 

33 

25 

33 

28 

21 

10 

0 


2002 2008 2013 

B. Zonas urbanas (promedio simple de 15 países c ) 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

20 

16 

14 14 

11 8 8 

11 10 10 8 8 8 

6 6 

4 4 4 


2002 2008 2013 


a 

Se considera insuficiencia que la población no cuente con al menos dos servicios básicos. 

b 

No se incluye a Panamá ni Venezuela (República Bolivariana de). 

c 

No se incluye a la Argentina, Panamá ni Venezuela (República Bolivariana de). 

Complementariamente, la incidencia de la habitación en viviendas con materiales precarios era sustancialmente 

mayor en los deciles de menores ingresos de la distribución en 2013. Un 31% del decil de menores ingresos residía 

en viviendas con materiales precarios, y en el segundo decil dicho porcentaje llegaba al 26%. En todo caso, la 

incidencia de las privaciones en los materiales de la vivienda disminuyó en términos absolutos entre 2005 y 2013, 

especialmente en los tramos de ingresos más bajos (véase el gráfico I.14). En efecto, el porcentaje de población 

que habita en viviendas con materiales precarios decreció en los cuatro deciles de menores ingresos en un rango 

Capítulo I 

36


de entre 6,0 y 6,9 puntos porcentuales, mientras que en los deciles restantes las reducciones fluctuaron entre 5,5 y 

0,6 puntos porcentuales. 

Gráfico I.14 

América Latina (17 países): población que habita en viviendas con materiales precarios 

por deciles de ingreso, alrededor de 2005 y 2013 a b 

(En porcentajes, promedios simples) 

45 

40 

35 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

38 

33 

31 

26 26 

22 

20 

17 

18 

15 

14 

12 

13 

10 

11 

8 8 

6 5 

4 3 2 

Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil 10 Total 

2005 2013 


a 

Los datos corresponden a los siguientes países y años: Argentina (zona urbana, 2005 y 2012), Bolivia (Estado Plurinacional de) (2003 y 2011), Brasil (2005 y 2013), 

Chile (2003 y 2013), Colombia (2008 y 2013), Costa Rica (2005 y 2013), Ecuador (2005 y 2013), El Salvador (2004 y 2013), Guatemala (2000 y 2006), Honduras (2006 

y 2010), México (2004 y 2012), Nicaragua (2005 y 2009), Paraguay (2005 y 2013), Perú (2003 y 2013), República Dominicana (2006 y 2013), Uruguay (2007 y 2013) 

y Venezuela (República Bolivariana de) (2005 y 2013). No se incluyen datos de Panamá. 

b 

Se consideran viviendas con materiales precarios aquellas cuyo piso, paredes exteriores o techo fueron construidos con elementos naturales o rudimentarios. 

En el último año con datos disponibles, el número de la población que habitaba en viviendas con materiales 

precarios resultaba mucho más elevado en las zonas rurales que en las urbanas, apreciándose las mayores incidencias 

de estas privaciones en los quintiles de menores ingresos de las zonas rurales. A su vez, las mayores disminuciones, 

medidas en términos absolutos, se verificaron en los quintiles de menores ingresos de las zonas rurales (véase el 

gráfico I.15). 

Al igual que en el caso de los indicadores de educación, existe una amplia variabilidad en la incidencia de privaciones 

en los materiales de la vivienda y en el acceso a servicios básicos por países. Al considerar solamente el quintil de ingresos 

más pobre que reside en las zonas rurales, en el último año con datos disponibles Nicaragua era el país con la mayor 

incidencia de privaciones en los servicios básicos (un 84% en 2009), seguido por el Estado Plurinacional de Bolivia 

(un 71% en 2011) y Honduras (un 70% en 2010). Por su parte, las menores incidencias se verificaban en Costa Rica 

(un 4% en 2013), el Uruguay (un 6% en 2013) y México (un 16% en 2012). El ritmo de reducción de la insuficiencia 

en el acceso a servicios básicos en el quintil más pobre de las zonas rurales fue más intenso en el Uruguay (11,2%), 

Costa Rica y México (un 5,9% en ambos países) (véanse más detalles en el cuadro I.A1.5). 

Con respecto a las privaciones vinculadas a los materiales de la vivienda que afectan a las personas del quintil 

más pobre y que viven en áreas rurales, las mayores incidencias en el último año con información disponible tuvieron 

lugar en el Perú (un 87% en 2013), Guatemala (un 76% en 2006) y el Estado Plurinacional de Bolivia (un 74% 

en 2011), y las menores se verificaron en Chile (un 1% en 2013), Costa Rica (un 4% en 2013) y el Uruguay (un 5% 

en 2013). La reducción de las privaciones vinculadas a los materiales de la vivienda en el quintil más pobre fue mucho 

más marcada en los países con las incidencias más bajas de habitación en viviendas con materiales precarios en la 

primera medición 34 : por ejemplo, Costa Rica, Chile y el Uruguay tuvieron variaciones relativas de entre un 10% y 

un 7% por año, mientras que el Perú, Guatemala y el Estado Plurinacional de Bolivia experimentaron reducciones 

relativas de entre un 0,6% y un 2% anual. 

34 

Correlaciones no paramétricas entre la tasa de variación relativa anual y el valor de la línea de base en la precariedad de la vivienda 

para el quintil más pobre de zonas rurales: tau de Kendall = 0,552 (p=0,006**), ro de Spearman = 0,772 (p=0,001**). 

Capítulo I 

37


Gráfico I.15 

América Latina (15 países): población en viviendas con materiales precarios 

por quintiles de ingreso y zona de residencia, alrededor de 2005 y 2013 a b 

A. Zonas rurales 

50 

45 

46 

40 

35 

37 

36 

35 

30 

28 

28 

28 

25 

20 

15 

10 

21 

22 

16 

15 

11 

5 

0 


2005 2013 

B. Zonas urbanas 

50 

45 

40 

35 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

21 

17 

17 

12 

11 

9 

8 

7 

7 

5 

3 2 


2005 2013 


a 

Los datos corresponden a los siguientes países y años: Bolivia (Estado Plurinacional de) (2003 y 2011), Brasil (2005 y 2013), Chile (2003 y 2013), Colombia (2008 

y 2013), Costa Rica (2005 y 2013), Ecuador (2005 y 2013), El Salvador (2004 y 2013), Guatemala (2000 y 2006), Honduras (2006 y 2010), México (2004 y 2012), 

Nicaragua (2005 y 2009), Paraguay (2005 y 2013), Perú (2003 y 2013), República Dominicana (2006 y 2013) y Uruguay (2007 y 2013). No se incluyen datos de la 

Argentina, Panamá y Venezuela (República Bolivariana de). 

b 


3. Acceso a las nuevas tecnologías de la información 

y las comunicaciones 

En los últimos años, los países de América Latina han incrementado sustancialmente el acceso a servicios de 

telecomunicaciones y el uso de aplicaciones y redes sociales (CEPAL, 2015). En esta línea, en el noveno Objetivo 

de Desarrollo Sostenible se asumió el compromiso de “aumentar significativamente el acceso a la tecnología de la 

información y las comunicaciones” y de “esforzarse por proporcionar acceso universal y asequible a Internet en los 

países menos adelantados de aquí a 2020” (Naciones Unidas, 2015, pág. 24) 35 . Sin embargo, persisten importantes 

brechas socioeconómicas y de género en el acceso y uso de las nuevas tecnologías. Por ejemplo, alrededor de 2013, 

la incidencia de la población que reside en hogares que tienen computadora y de la población con acceso a Internet 

en el hogar era sustancialmente mayor en los quintiles de mayores ingresos (véanse los gráficos I.16 y I.17). Y aunque 

ambas aumentaron en todos los quintiles de ingreso entre 2008 y 2013, estos incrementos, medidos en valores 

absolutos, fueron menos importantes en el quintil más pobre. 

Capítulo I 

35 

Existen muchos campos de acción para el uso de las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones en el fomento de la 

inclusión social de la población más vulnerable. Entre otros aspectos, estas tecnologías pueden ocuparse para incrementar el acceso 

a empleo, mejorar los procesos educativos, ampliar el alcance de los servicios de salud, incrementar la eficiencia y efectividad de las 

prestaciones estatales, aumentar las opciones de ejercicio de la ciudadanía para quienes no tienen voz y mejorar la seguridad humana 

en entornos sociales carenciados. 

38


Gráfico I.16 

América Latina (12 países): población en hogares que cuentan con al menos una computadora, 

por quintiles de ingreso, alrededor de 2008 y 2013 a 


80 

70 

68 

60 

50 

49 

52 

40 

38 

41 

30 

20 

20 

28 

18 

29 

24 

10 

7 

12 

0 


2008 2013 


a 

Los datos corresponden a promedios simples de los siguientes países y años: Brasil (2008 y 2013), Chile (2009 y 2013), Colombia (2008 y 2013), Costa Rica (2009 y 

2013), El Salvador (2008 y 2013), Honduras (2006 y 2010), México (2008 y 2012), Paraguay (2008 y 2013), Perú (2007 y 2013), República Dominicana (2007 y 2013), 

Venezuela (República Bolivariana de) (2008 y 2013) y Uruguay (2008 y 2013). En la mayoría de los casos, se consultó por la tenencia de computadora en general. 

Se incluyen explícitamente computadoras portátiles en Chile (2009 y 2013), Costa Rica (2013) y el Uruguay (2008 y 2013). 

70 

Gráfico I.17 

América Latina (14 países): población en hogares con conexión a Internet 



60 

58 

50 

40 

30 

27 

38 

35 

30 

20 

10 

0 

18 

14 

10 

12 

7 

2 

4 


2008 2013 


a 

Los datos corresponden a promedios simples de los siguientes países y años: Bolivia (Estado Plurinacional de) (2008 y 2013), Brasil (2008 y 2013), Chile (2009 

y 2013), Colombia (2008 y 2013), Costa Rica (2009 y 2013), Ecuador (2010 y 2013), El Salvador (2008 y 2013), Guatemala (2006 y 2011), Honduras (2006 y 2010), 

México (2008 y 2012), Paraguay (2008 y 2013), Perú (2007 y 2013), Venezuela (República Bolivariana de) (2008 y 2013) y Uruguay (2008 y 2013). 

Al examinar la evolución de la disponibilidad de computadora en el hogar en el quintil de menores ingresos, 

se aprecia una gran heterogeneidad entre los países 36 . El país con el mayor incremento absoluto entre 2008 y 

2013 fue el Uruguay (con un alza de 53 puntos porcentuales) (véanse más detalles en el recuadro I.2). Luego se 

sitúan la República Bolivariana de Venezuela (23 puntos porcentuales), Chile y el Brasil (20 puntos porcentuales, 

respectivamente). Las situaciones menos favorables para el quintil más pobre se verificaron en Honduras, El Salvador, 

México y el Paraguay, con alzas de 0,5 puntos porcentuales, 2 puntos porcentuales, 3 puntos porcentuales y 4 puntos 

porcentuales, respectivamente (véase el cuadro I.A1.6). 

36 

La tenencia puede incluir no solo la computadora de escritorio, sino también la portátil, dependiendo del país y de la encuesta que 

se considere. 

Capítulo I 

39


Recuadro I.2 

El plan de Conectividad Educativa de Informática Básica para el Aprendizaje en Línea (CEIBAL) del Uruguay 

El Plan CEIBAL, implementado en 2007, consiste en una política 

pública universal con la que se fomenta la reducción de la brecha 

digital y de conocimiento y se promueve el acceso a la educación 

y a la cultura. 

Inicialmente, operó entregando una computadora portátil a 

todos los niños y docentes de las escuelas primarias públicas. A 

partir de 2011, se fue extendiendo a la educación secundaria pública. 

Desde el punto de vista de sus fundamentos educativos, 

el Plan CEIBAL se orienta a que la incorporación de las nuevas 

tecnologías en las aulas se realice de acuerdo con las propuestas 

pedagógicas. Se trata de mejorar los procesos de aprendizaje de 

los estudiantes a través del desarrollo de nuevas habilidades y 

actitudes, del acceso a nueva información y de la generación de 

espacios de reflexión e intercambio de experiencias. 

Uno de los impactos más evidentes del Plan CEIBAL ha sido 

la reducción de la brecha de acceso a las nuevas tecnologías en 

los hogares. Como se aprecia en el gráfico siguiente, una amplia 

mayoría de la población de los quintiles de menores ingresos 

—no solo la población en edad escolar— tiene potencialmente 

acceso a computador en el hogar gracias a este programa. Este 

resultado ha implicado el reconocimiento internacional para el 

Plan CEIBAL, que en 2015 recibió el premio al desarrollo digital 

sostenible (ICTs in Sustainable Development Award), entregado 

por la Unión Internacional de Telecomunicaciones. 

Uruguay: población en hogares con computadora, según haya sido otorgada 

o no en el marco del Plan CEIBAL, por quintiles de ingreso, 2013 


80 

70 

60 

69 

56 

64 

50 

40 

38 

44 

40 

30 

20 

10 

6 

10 

27 

24 

12 

29 

0 


Otorgadas en el marco del Plan CEIBAL 

No correspondientes al Plan CEIBAL 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de la Encuesta Continua de Hogares 

(ECH) del Uruguay, 2013. 

El Plan CEIBAL no ha estado exento de críticas. Más allá 

de las dificultades de implementación que se han detectado 

en evaluaciones cualitativas (véanse más detalles en Rivoir y 

Lamschtein (2012)), en una evaluación de impacto reciente, basada 

en un diseño longitudinal intrasujeto con cuatro mediciones, 

se concluyó que no habría tenido impacto en los aprendizajes 

en las áreas de lectura y matemáticas (De Melo y otros, 2013). 

No obstante, en la evaluación no se controlaron las diferencias 

en la calidad de implementación ni se midió el impacto en las 

destrezas objetivas (no autopercibidas) en el uso de computadoras 

e Internet, que son fundamentales para las trayectorias educativas 

y laborales y la integración social posterior de los estudiantes. 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de A. Rivoir y S. Lamschtein, “Plan Ceibal, un caso de usos de las tecnologías 

de información y de las comunicaciones en la educación para la inclusión social”, Las tecnologías digitales frente a los desafíos de una educación inclusiva 

en América Latina: algunos casos de buenas prácticas (LC/L.3545), G. Sunkel y D. Trucco (eds.), Santiago, Comisión Económica para América Latina y 

el Caribe (CEPAL), 2012, y G. de Melo y otros, Profundizando en los efectos del Plan Ceibal, Ciudad de México, Administración Nacional de Educación 

Pública (ANEP), 2013. 

La brecha en el acceso a computadora en el hogar entre los quintiles extremos disminuyó en 3 de los 12 países 

con información disponible alrededor de 2008 y 2013: el Uruguay (-37 puntos porcentuales), Chile (-14 puntos 

porcentuales) y el Brasil (-5 puntos porcentuales) 37 . Las mayores alzas de las brechas tuvieron lugar en el Paraguay, 

Honduras, El Salvador y México. En estos países, la diferencia absoluta entre los quintiles extremos creció por sobre 

los 15 puntos porcentuales, debido a que el aumento absoluto del acceso a computadora en el hogar fue mucho 

más alto en el quintil de mayores ingresos que en el primer quintil de la distribución 38 . 

Capítulo I 

37 

La evolución de la brecha se estima restando la diferencia absoluta entre los quintiles V y I apreciada en 2013 y la diferencia absoluta 

entre los quintiles V y I observada en 2008. Por ejemplo, en el caso del Brasil, la diferencia absoluta entre los quintiles I y V fue de 

65 puntos porcentuales (70,52-5,36). En 2013, fue de 60 puntos porcentuales (80,76-21,05). Luego, 60-65=-5 puntos porcentuales. 

38 

La proporción de personas en hogares con computadora casi se duplicó como promedio de los 12 países considerados entre 2008 

y 2013, pasando del 24% al 41% del total. En general, en aquellos países con mayor nivel de difusión en 2008 se observó que las 

brechas descendieron. Tal es el caso del Brasil, Chile y el Uruguay, donde el ciclo del producto se encuentra más avanzado en la 

comparación regional y ya ha pasado a considerarse un artículo de consumo masivo. 

40


Una heterogeneidad similar se evidencia al analizar la evolución entre 2008 y 2013 de la disponibilidad de 

Internet en los hogares de la población del quintil más pobre. Los países con los mayores incrementos absolutos 

fueron Chile, el Uruguay y Costa Rica (26, 22 y 21 puntos porcentuales, respectivamente), mientras que en Honduras, 

Guatemala y El Salvador la variación en el período fue inferior a 1 punto porcentual. Así, entre 2008 y 2013 hubo 

una tendencia hacia un incremento más pronunciado del acceso a Internet en el hogar en los países con mayor 

desarrollo relativo. Por su parte, en varios países de menor desarrollo relativo, la situación de 2013 fue muy similar 

a la de 2008 para el quintil más pobre (véanse más detalles en el cuadro I.A1.6) 39 . 

A pesar de que en todos los países con datos sobre el lapso 2008-2013 el quintil más pobre experimentó un 

alza del acceso a Internet en el hogar, la brecha absoluta entre los quintiles extremos creció por sobre los 15 puntos 

porcentuales en 10 países, lo que se debe a que en el segmento de ingresos más altos se registró un alza mucho más 

marcada. Los incrementos más importantes en la brecha entre los quintiles extremos se verificaron en el Paraguay, 

el Perú, Honduras, Guatemala y Colombia (31, 29, 24, 22 y 22 puntos porcentuales, respectivamente). Chile fue 

el único país donde la brecha de acceso a Internet en el hogar entre los quintiles extremos disminuyó (10 puntos 

porcentuales), aunque la diferencia entre ambos grupos socioeconómicos seguía siendo muy alta en 2013 (un 37% 

en el quintil más pobre frente a un 84% en el quintil más rico). 

En 2013 el acceso a computadora y la conexión a Internet en el hogar eran sustancialmente mayores entre la 

población residente en las zonas urbanas que entre quienes habitaban en áreas rurales, situación que se verifica en todos 

los quintiles de ingreso. Sin embargo, entre 2008 y 2013 se elevó la incidencia del acceso a Internet y a computadoras 

en el hogar entre la población rural y urbana, pero este crecimiento, medido en valores absolutos, tendió a ser menor 

en el caso de la población de menores ingresos y residente en zonas rurales (véanse los gráficos I.18 y I.19). 

Un panorama distinto se aprecia al examinar el acceso de la población a la telefonía móvil, puesto que en 

este caso hubo un incremento sustancial, que fue especialmente notorio en el grupo de menores ingresos. En el 

promedio simple de 14 países, la población de hogares donde al menos una persona tiene celular creció de un 

67% en 2008 a un 86% en 2013 (véase el gráfico I.20). En términos absolutos, el quintil más pobre experimentó el 

mayor incremento (28 puntos porcentuales), mientras que en el quintil más rico se observó la menor suba (10 puntos 

porcentuales). El origen de la fuerte expansión de la telefonía móvil en el segmento más pobre radica, en parte, en 

su costo relativamente bajo (Crane, 2015), mientras que el crecimiento mucho más acotado en el quintil más rico se 

explica porque el acceso de este tramo de ingresos a la telefonía móvil ya era bastante alto en 2008. 

Gráfico I.18 

América Latina (11 países): población en hogares con computadora, por quintiles de ingreso 

y zona de residencia, alrededor de 2008 y 2013 a 


80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

4 

7 

15 

10 

28 

9 

9 

21 

15 

32 

56 

30 

30 

24 

17 

14 

Zonas rurales Zonas urbanas Zonas rurales Zonas urbanas 

2008 2013 

44 

21 

24 

32 

42 

53 

72 

49 



a 

Los datos corresponden a promedios simples de los siguientes países y años: Brasil (2008 y 2013), Chile (2009 y 2013), Colombia (2008 y 2013), Costa Rica (2009 

y 2013), El Salvador (2008 y 2013), Honduras (2006 y 2010), México (2008 y 2012), Paraguay (2008 y 2013), Perú (2007 y 2013), República Dominicana (2007 y 2013) 

y Uruguay 2008 y 2013. 

39 

Nuevamente, los incrementos mayores en la penetración de Internet se produjeron en aquellos países con mayor cobertura al inicio 

del período de análisis. En varios de ellos, además, los mayores incrementos se observaron en los quintiles más pobres. Por otra parte, 

en aquellos países en que la cobertura era menor hacia 2008, las tasas de crecimiento de los hogares con Internet fueron no solo las 

menores en comparación, sino que, hacia 2013, el servicio no estaba aún disponible de manera significativa para los hogares de los 

dos quintiles de menores ingresos. 

Capítulo I 

41


70 

Gráfico I.19 

América Latina (13 países): población en hogares con acceso a Internet, 

por quintiles de ingreso y zona de residencia, alrededor de 2008 y 2013 a 


60 

62 

50 

40 

38 

41 

37 

30 

31 

30 

20 

10 

0 

0 

1 

2 

5 

12 

2 

3 

5 

9 

16 

16 

6 

14 

10 


2008 2013 

20 

13 

13 

21 



a 

Los datos corresponden a promedios simples de los siguientes países y años: Bolivia (Estado Plurinacional de) (2008 y 2013), Brasil (2008 y 2013), Chile (2009 

y 2013), Colombia (2008 y 2013), Costa Rica (2009 y 2013), El Salvador (2008 y 2013), Ecuador (2010 y 2013), Guatemala (2006 y 2011), Honduras (2006 y 2010), 

México (2008 y 2012) y Paraguay (2008 y 2013), Perú (2007 y 2013), Uruguay (2008 y 2013). 

Gráfico I.20 

América Latina (14 países): población en hogares con al menos un celular, 



100 

90 

80 

70 

60 

50 

49 

77 

62 

85 

69 

87 89 92 

74 

82 

67 

86 

40 

30 

20 

10 

0 


2008 2013 


a 

Los datos corresponden a promedios simples de los siguientes países y años: Bolivia (Estado Plurinacional de) (2008 y 2013), Brasil (2008 y 2013), Chile (2009 y 

2013), Colombia (2008 y 2013), Costa Rica (2009 y 2013), El Salvador (2008 y 2013), Ecuador (2010 y 2013), Honduras (2006 y 2010), México (2008 y 2012), Paraguay 

(2008 y 2013), Perú (2007 y 2013), República Dominicana (2007 y 2013), Venezuela (República Bolivariana de) (2008 y 2013), Uruguay (2008 y 2013). 

Esta tendencia hacia un mayor incremento del acceso a la telefonía celular en los grupos de menores ingresos 

ocasionó que la diferencia media entre los quintiles extremos en esta dimensión se redujera significativamente 

entre 2008 y 2013: en 2008 la diferencia absoluta entre ambos grupos era de 32 puntos porcentuales, mientras que 

en 2013 dicho valor bajó a 15 puntos porcentuales. 

El porcentaje de población con acceso a celulares en el hogar era mayor en las zonas urbanas que en las rurales 

en 2013 (véase el gráfico I.21), pero las diferencias por zona de residencia resultaban considerablemente menores 

que las apreciadas para la dotación de computadoras y la conexión a Internet en el hogar. A su vez, entre 2008 y 

2013 el incremento absoluto del acceso a celulares tendió a ser más elevado en la población rural que en la urbana. 

Si a esto se agrega que el alza del acceso a celulares fue más pronunciada en los grupos de ingresos más bajos, se 

obtiene que el mayor crecimiento absoluto de la población con acceso a teléfonos móviles en el hogar se registró 

en los quintiles rurales de menores ingresos. 

Capítulo I 

42


Gráfico I.21 

América Latina (13 países): población en hogares con al menos un celular, 

por quintiles de ingreso y zona de residencia, alrededor de 2008 y 2013 a 


100 

90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

45 

54 

62 

73 

67 

55 

60 

85 

79 76 

74 

69 

87 89 91 

83 

76 

82 

96 

87 91 92 94 93 


2008 2013 



a 

Los datos corresponden a promedios simples de los siguientes países y años: Bolivia (Estado Plurinacional de) (2008 y 2013), Brasil (2008 y 2013), Chile (2009 y 

2013), Colombia (2008 y 2013), Costa Rica (2009 y 2013), Ecuador (2010 y 2013), El Salvador (2008 y 2013), Honduras (2006 y 2010), México (2008 y 2012), Paraguay 

(2008 y 2013), Perú (2007 y 2013), República Dominicana (2007 y 2013) y Uruguay (2008 y 2013). 

Finalmente, la disponibilidad de computadora, el acceso a Internet y la tenencia de celular en el hogar 

proporcionan aproximaciones limitadas al acceso a las nuevas tecnologías. Desde hace años, en muchos países de 

la región se han desarrollado iniciativas públicas y privadas que proveen acceso gratuito o a precios subsidiados a 

computadoras o conexión a Internet en escuelas, telecentros y cibercafés, entre otros. Además, las personas también 

pueden acceder a computadoras e Internet en sus lugares de trabajo. En cuanto a la telefonía móvil, los usuarios de 

ingresos menores podrían optar por planes de bajo costo con una conectividad limitada en cantidad y calidad de 

servicios, o bien podrían no tener recursos suficientes para comprar planes de Internet 40 . Por último, incluso si se 

asume que estos indicadores, a pesar de sus limitaciones, proveen un panorama relativamente fiable del acceso a 

las nuevas tecnologías, con ellos no se logra medir directamente su uso. 

En lo relativo a este último tema, la información de nueve países de la región alrededor de 2013 pone de 

manifiesto la existencia de amplias brechas en el uso de Internet entre los distintos quintiles de la distribución del 

ingreso. En promedio, la población que no utiliza habitualmente Internet alcanza su mayor incidencia en el quintil 

más pobre (79%) y presenta su valor más bajo en el quintil de ingresos más altos (38%) (véase el gráfico I.22). Al 

examinar la situación de los países, las mayores brechas entre los quintiles más rico y más pobre se aprecian en el 

Paraguay, el Perú y el Estado Plurinacional de Bolivia, y las menores en Chile y el Uruguay (véase el cuadro I.A1.7). 

Los datos disponibles para 2013 también evidencian que la no utilización de Internet es más alta en los grupos 

de mayor edad. En la población menor de 60 años, este efecto generacional es potenciado o suavizado por las 

diferencias socioeconómicas: por ejemplo, el nivel más bajo de no uso de Internet (17%) se aprecia en la población 

más joven (10 a 29 años) que pertenece al quintil más rico, mientras que la mayor incidencia de la no utilización de 

Internet (90%) se verifica en la población de 30 a 59 años que se ubica en el quintil más pobre. Por su parte, para 

el grupo etario de 60 años o más la situación es diferente, puesto que la tasa de no utilización de Internet supera 

el 90% en los cuatro primeros quintiles de ingreso, y solo en el quintil más rico llega al 76%. Dado que el quintil 

más rico es el que cuenta con un mayor acceso a Internet en el hogar, posiblemente una parte importante de la no 

utilización se deba a factores relacionados con la edad 41 (véase el gráfico I.23). 

40 

Por ello se ha propuesto la expansión de los puntos de acceso público (redes libres de Wi-Fi, cibercafés y otros) que provean una 

conectividad más completa (Crane, 2015). 

41 

Esto no necesariamente se agota en cuestiones biológicas. Hay aspectos culturales que también deberían considerarse en un análisis 

que aborde con más profundidad el tema. 

Capítulo I 

43


Gráfico I.22 

América Latina (9 países): población de 10 años o más que declara no usar Internet, 

por quintiles de ingreso, alrededor de 2013 a 


90 

80 

79 

70 

60 

70 

63 

55 

60 

50 

40 

38 

30 

20 

10 

0 



a 

Los países considerados son: Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Ecuador, Honduras, Paraguay, Perú, El Salvador y Uruguay. Los datos corresponden a 

promedios simples de 2013, excepto en el caso de Honduras (2010). Los tiempos de referencia usados para consultar por el uso de Internet son: en el Ecuador y 

Honduras, los últimos 12 meses; en Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil y el Paraguay, los últimos tres meses; en el Perú y el Uruguay, el último mes. Chile y 

El Salvador consultan por el uso o no uso de Internet sin especificar un tiempo de referencia. Debido a estas diferencias, en algunos países se capta el uso (o no 

uso) habitual, mientras que en otros se capta el uso (o no uso) más o menos reciente. Se optó por tomar como población de referencia a las personas de 10 años 

o más, con el fin de lograr una mayor comparabilidad de los resultados entre los países. 

Gráfico I.23 

América Latina (9 países): población de 10 años o más que declara no utilizar Internet, 

por quintiles de ingreso y grupos de edad, alrededor de 2013 a 


100 

90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

65 

50 

40 

30 

17 

90 

81 

73 

61 

39 

98 

98 

97 

94 

76 

0 

10 a 29 años 30 a 59 años 60 años y más 

Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V 


a 

Promedios simples. Los países considerados son: Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Ecuador, Honduras, Paraguay, Perú, El Salvador y Uruguay. Los 

datos corresponden a 2013, excepto en el caso de Honduras (2010). 

Capítulo I 

44


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Capítulo I 

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Capítulo I 

46


Anexo estadístico 

Nota metodológica 

En este anexo se presentan las mediciones oficiales nacionales de pobreza junto con las mediciones de la CEPAL que 

permiten la comparabilidad regional (véanse en el cuadro I.A1.1 las estimaciones de la CEPAL y en el cuadro I.A1.2 

las mediciones oficiales nacionales). 

A lo largo de los años, cada vez más países de la región han desarrollado mediciones oficiales nacionales, con 

procesos y metodologías adecuadas a sus realidades. La CEPAL reconoce la utilidad y pertinencia de estas mediciones 

para dar seguimiento al nivel y la evolución de la pobreza. Su inclusión en esta publicación apunta a dar mayor visibilidad 

a dichas cifras y contribuye a evitar que su ausencia pueda ser interpretada como un cuestionamiento a su fiabilidad. 

Ahora bien, las decisiones metodológicas adoptadas en las mediciones nacionales difieren en cada país y, 

en consecuencia, no permiten su comparación ni su agregación para estimar el nivel regional. Por ello, la CEPAL 

realiza estimaciones que procuran el mayor grado de comparabilidad regional posible, manteniendo una estructura 

metodológica común para todos ellos. Sus estimaciones se realizan en forma independiente a las de los países, aun 

cuando se utilizan los microdatos de las mismas encuestas en las que se basan las mediciones oficiales nacionales. 

Atendiendo a que las actuales líneas de indigencia y pobreza de la CEPAL se basan en parámetros metodológicos 

estimados a partir de encuestas de gastos e ingresos realizadas en promedio hace tres décadas, durante este año 

se culminarán los trabajos de actualización, a partir de las encuestas más recientes de cada país, con el objetivo 

de mejorar la comparabilidad de las estimaciones respectivas. Este proceso implica que se actualizarán diversos 

parámetros, como la selección del estrato de referencia, la determinación de los bienes que integran la canasta 

básica de alimentos y su valor, la estimación del coeficiente que relaciona el gasto en productos no alimentarios 

con el gasto en alimentos (coeficiente de Orshansky) y el tratamiento de los ingresos de los hogares y las personas. 

Cuadro I.A1.1 

América Latina (18 países): indicadores de pobreza e indigencia, 

alrededor de 2001-2014 a 


País 

Año 

Incidencia 

(H) 

Pobreza b 

Indigencia 

Hogares Población Hogares Población 


(H) 

Brecha 

(PG) 

Brecha al 

cuadrado 

(FGT2) 


(H) 


(H) 

Brecha 

(PG) 

Brecha al 

cuadrado 

(FGT2) 

Argentina c 2004 27,3 34,9 16,0 10,0 11,7 14,9 6,8 4,6 

2009 8,1 11,3 4,7 2,9 3,0 3,8 1,9 1,4 

2012 3,4 4,3 1,9 1,3 1,7 1,7 1,0 0,8 

Bolivia 

(Estado Plurinacional de) 

2002 55,5 62,4 34,4 23,8 31,7 37,1 19,5 13,5 

2009 36,3 42,4 19,8 12,7 18,2 22,4 11,0 7,3 

2011 31,2 36,3 15,5 9,4 15,6 18,7 8,1 4,9 

2013 28,4 32,7 14,3 8,7 13,6 16,8 7,7 4,9 

Brasil 2001 30,0 37,5 17,3 10,7 10,0 13,2 5,8 3,8 

2009 19,3 24,9 10,5 6,2 5,7 7,0 3,2 2,2 

2013 14,1 18,0 7,6 4,7 5,3 5,9 3,1 2,3 

2014 12,6 16,5 6,3 3,6 3,9 4,6 2,1 1,4 

Chile 2003 15,3 18,7 6,3 3,2 3,9 4,7 1,7 1,0 

2009 9,7 11,4 3,9 2,2 3,3 3,6 1,6 1,0 

2013 6,5 7,8 2,5 1,3 2,3 2,5 1,0 0,7 

Colombia d 2002 42,2 49,7 21,9 12,8 14,3 17,8 6,8 3,7 

2010 30,4 37,3 15,2 8,5 9,6 12,3 4,6 2,5 

2013 24,8 30,7 11,8 6,4 7,3 9,1 3,3 1,8 

2014 23,0 28,6 10,9 5,8 6,5 8,1 3,0 1,7 

Costa Rica 2002 18,6 20,3 8,4 5,2 7,7 8,2 3,9 2,7 

2010 e 16,0 18,5 6,8 3,8 5,8 6,8 2,7 1,7 

2013 e 15,6 17,7 6,9 4,0 6,4 7,2 3,1 1,9 

2014 e 16,4 18,6 7,1 4,0 6,7 7,4 2,9 1,8 

Capítulo I 

47


Cuadro I.A1.1 (conclusión) 

País 

Año 


(H) 

Pobreza b 

Indigencia 

Hogares Población Hogares Población 


(H) 

Brecha 

(PG) 

Brecha al 

cuadrado 

(FGT2) 


(H) 


(H) 

Brecha 

(PG) 

Brecha al 

cuadrado 

(FGT2) 

Ecuador c 2002 42,6 49,0 20,8 11,8 16,3 19,4 6,9 3,7 

2010 31,4 37,1 14,2 7,5 11,9 14,2 4,6 2,4 

2013 28,2 33,5 11,6 5,7 8,9 10,9 3,2 1,6 

2014 25,6 31,0 10,5 5,1 7,8 9,9 2,9 1,3 

El Salvador 2001 42,9 48,9 22,7 14,0 18,3 22,1 9,5 5,7 

2009 41,8 47,9 19,4 10,5 14,1 17,3 5,7 2,7 

2013 35,5 40,9 14,9 7,4 10,1 12,5 3,5 1,5 

2014 35,9 41,6 14,6 7,2 10,3 12,5 3,5 1,4 

Guatemala 2002 52,8 60,2 27,0 15,4 26,9 30,9 10,7 5,5 

2006 46,7 54,8 25,5 15,2 22,7 29,1 11,3 5,8 

2014 60,5 67,7 33,1 20,1 38,5 46,1 19,1 10,3 

Honduras 2002 70,9 77,3 45,3 31,2 47,1 54,4 26,6 16,2 

2010 63,3 69,5 39,3 26,9 39,8 45,9 22,9 14,5 

2013 69,0 74,3 43,3 30,2 45,0 50,5 25,5 16,4 

México 2002 31,8 39,4 13,9 6,7 9,1 12,6 3,5 1,4 

2010 29,3 36,3 12,8 6,3 9,8 13,3 4,1 1,9 

2012 29,9 37,1 12,7 6,1 10,4 14,2 4,2 1,8 

2014 33,2 41,2 14,2 6,7 12,1 16,3 4,5 1,9 

Nicaragua 2001 63,0 69,4 37,1 24,5 36,5 42,5 19,2 12,0 

2009 52,0 58,3 26,1 15,2 25,1 29,5 11,7 6,3 

Panamá 2002 30,0 36,9 16,8 10,2 14,4 18,6 7,6 4,3 

2010 19,3 25,7 10,6 5,9 8,9 12,6 4,6 2,3 

2013 17,4 23,1 10,1 6,1 8,7 12,2 5,3 3,1 

2014 16,2 21,4 9,6 6,0 8,1 11,5 5,3 3,2 

Paraguay 2001 50,7 59,7 28,7 18,0 25,2 31,3 13,7 8,2 

2010 48,0 54,8 25,4 15,5 26,0 30,7 12,9 7,6 

2013 35,2 40,7 16,6 9,3 16,8 19,2 7,1 3,9 

2014 36,9 42,3 17,7 10,1 17,2 20,5 8,0 4,4 

Perú 2001 48,7 54,7 24,7 14,5 20,4 24,4 9,6 5,2 

2010 f 29,7 34,3 12,7 6,4 8,0 9,5 2,7 1,2 

2013 f 21,1 23,9 8,1 3,9 3,8 4,7 1,3 0,5 

2014 f 19,8 22,7 7,5 3,5 3,5 4,3 1,1 0,5 

República Dominicana 2002 42,2 47,1 20,9 12,6 18,2 20,7 8,8 5,3 

2010 38,0 41,4 18,7 11,1 19,2 20,9 8,2 4,6 

2013 36,9 40,7 17,7 10,2 18,3 20,2 7,6 4,1 

2014 33,5 37,2 15,7 9,1 16,6 17,9 7,0 3,9 

Uruguay c 2002 9,3 15,4 4,5 1,9 1,3 2,5 0,6 0,2 

2010 5,0 8,6 2,3 0,9 0,7 1,4 0,3 0,1 

2013 3,7 5,7 1,6 0,6 0,7 0,9 0,2 0,1 

2014 2,9 4,5 1,1 0,5 0,6 0,7 0,2 0,1 

Venezuela 

(República Bolivariana de) 

2002 43,3 48,6 22,1 13,4 19,7 22,2 9,2 5,7 

2010 23,7 27,8 9,9 5,3 9,3 10,7 3,9 2,4 

2013 g 27,9 32,1 12,1 6,7 8,9 9,8 3,9 2,5 

América Latina h 2002 36,1 43,9 … 14,6 19,2 … … … 

2010 23,9 31,1 … 9,1 12,1 … … … 

2013 21,6 28,1 … 8,8 11,9 … … … 

2014 21,7 28,2 … 8,8 11,8 … … … 


a 

H = índice de recuento; PG = Brecha de pobreza; FGT2 = índice de Foster, Greer y Thorbecke elevado al cuadrado. Las estimaciones de la CEPAL se orientan a 

buscar el mayor grado de comparabilidad regional posible, con el fin de mantener una estructura metodológica común para todos los países, la que se alimenta 

con los datos de las mismas encuestas utilizadas en las mediciones oficiales nacionales. 

b 

Se incluyen los hogares (o personas) en situación de indigencia o pobreza extrema. 

c 

Áreas urbanas. 

d 

Cifras del Departamento Administrativo Nacional de Estadística (DANE) de Colombia. 

e 

Cifras no comparables con los de años anteriores, debido al cambio del criterio de elaboración del agregado de ingresos. 

f 

Cifras del Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI) del Perú, no comparables con las de años anteriores. 

g 

Cifras del Instituto Nacional de Estadística (INE) de la República Bolivariana de Venezuela, no comparables con las de años anteriores. 

h 

Estimación sobre los 18 países incluidos en el cuadro más Haití. 

Capítulo I 

48


País 

Cuadro I.A1.2 

América Latina (18 países): tasas de pobreza e indigencia oficiales 

según área geográfica, últimos dos años disponibles 

(En porcentajes de personas) 

Año 

Pobreza 

Indigencia 

Nacional Urbana Rural Nacional Urbana Rural 

Argentina 2012 a ... 5,4 ... ... 1,5 ... 

2013 b ... 4,7 ... ... 1,4 ... 

Bolivia (Estado Plurinacional de) 2012 43,4 34,7 61,2 21,8 12,2 41,2 

2013 39,1 29 59,9 18,8 9,2 38,8 

Brasil c 2013 7,8 ... ... 3,1 ... ... 

2014 7,0 ... ... 2,5 ... ... 

Chile 2011 22,2 19,9 37,7 8,1 7,2 14,5 

2013 14,4 12,4 27,9 4,5 3,8 9,6 

Colombia 2013 30,6 26,9 42,8 9,1 6 19,1 

2014 28,5 24,6 41,4 8,1 5,1 18,0 

Costa Rica d 2013 20,7 18,2 27,8 6,4 5,1 10,1 

2014 22,4 19,5 30,3 6,7 5,2 10,6 

Ecuador 2013 25,6 17,6 42,0 8,6 4,4 17,4 

2014 22,5 16,4 35,3 7,7 4,5 14,3 

El Salvador d 2013 29,6 26,2 36,0 7,1 5,7 9,8 

2014 31,8 28,5 37,9 7,6 5,7 10,9 

Guatemala 2011 53,7 35,0 71,4 13,3 5,1 21,1 

2014 59,3 42,1 76,1 23,4 11,2 35,3 

Honduras d 2013 64,5 60,4 68,5 42,6 29 55,6 

2014 62,8 61,0 65,0 39,7 29,8 51,8 

México e 2012 51,6 48,3 62,8 20 16,2 32,7 

2014 53,2 50,5 62,4 20,6 17,1 31,9 

Nicaragua 2009 42,5 26,6 63,3 14,6 5,6 26,6 

2014 29,6 14,8 50,1 8,3 2,4 16,3 

Panamá 2013 f 26,2 14,2 49,7 11,1 3,1 26,7 

2014 f 25,8 13,8 49,7 11,0 3,3 26,3 

Paraguay 2013 23,8 17,0 33,8 10,1 5,1 17,6 

2014 22,6 16,2 32,0 10,5 4,6 19,2 

Perú 2013 23,9 16,1 48,0 4,7 1,0 16,0 

2014 22,7 15,3 46,0 4,3 1,0 14,6 

República Dominicana 2013 41,8 37,9 49,9 9,8 8 13,5 

2014 35,5 30,9 44,8 7,2 5,4 10,8 

Uruguay 2013 11,5 12,0 3,0 0,5 0,5 0,1 

2014 9,7 10,1 3,0 0,3 0,3 0,0 

Venezuela (República Bolivariana de) 2012 25,4 ... ... 7,1 ... ... 

2013 32,1 ... ... 9,8 ... ... 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los países. Argentina: Instituto Nacional de Estadística 

y Censos (INDEC); Bolivia (Estado Plurinacional de): Instituto Nacional de Estadística (INE)/Unidad de Análisis de Políticas Económicas (UDAPE); Brasil: 

Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS); Chile: Ministerio de Desarrollo Social; Colombia: Departamento Nacional de Planeación (DNP); 

Costa Rica: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC); Ecuador: Instituto Nacional de Estadística y Censos (INEC); El Salvador: Dirección General 

de Estadística y Censos (DIGESTYC); Guatemala: Instituto Nacional de Estadística (INE); Honduras: Instituto Nacional de Estadística (INE); México: 

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social (CONEVAL); Nicaragua: Instituto Nacional de Información de Desarrollo (INIDE); Panamá: 

Ministerio de Economía y Finanzas (MEF); Paraguay: Dirección General de Estadística, Encuestas y Censos (DGEEC); Perú: Instituto Nacional de Estadística 

e Informática (INEI); República Dominicana: Ministerio de Economía, Planificación y Desarrollo; Uruguay: Instituto Nacional de Estadística (INE); Venezuela 

(República Bolivariana de): Instituto Nacional de Estadística (INE). 

a 

Total urbano, segundo semestre. 

b 

Total urbano, primer semestre. 

c 

En el Brasil no existe una medición oficial de pobreza. Se utilizan como referencia las estimaciones del MDS. 

d 

Estimación de pobreza e indigencia por hogares. 

e 

Las cifras de pobreza corresponden a la medición efectuada empleando la línea de bienestar, en tanto que las cifras de indigencia hacen referencia al bienestar mínimo. 

f 

Encuesta de Mercado Laboral, marzo de 2013 y marzo de 2014. 

Capítulo I 

49


Cuadro I.A1.3 

América Latina (18 países): distribución del ingreso 

de los hogares, alrededor de 2001-2014 a 

Indicadores de concentración 

País 

Año 

Coeficiente de Gini b 

Índice de Atkinson 

Índice de Theil 

(ε=0,5) (ε=1,0) (ε=1,5) 

Argentina c 2004 0,578 0,720 0,276 0,452 0,582 

2009 0,510 0,549 0,219 0,377 0,509 

2014 0.470 0.444 0.185 0.325 0.444 

Bolivia (Estado Plurinacional de) 2002 0,614 0,775 0,322 0,553 0,732 

2009 0,508 0,511 0,223 0,413 0,594 

2013 0,491 0,459 0,206 0,388 0,568 

Brasil 2001 0,639 0,914 0,340 0,536 0,665 

2009 0,576 0,716 0,277 0,455 0,586 

2014 0,548 0,646 0,253 0,421 0,548 

Chile 2003 0,552 0,674 0,257 0,418 0,535 

2009 0,524 0,585 0,231 0,384 0,501 

2013 0,509 0,537 0,217 0,363 0,475 

Colombia 2002 0,567 0,672 0,268 0,447 0,579 

2010 d 0,557 0,627 0,257 0,436 0,571 

2014 d 0,535 0,572 0,238 0,408 0,541 

Costa Rica 2002 0,488 0,440 0,193 0,349 0,491 

2010 e 0,492 0,455 0,198 0,352 0,484 

2014 e 0,505 0,462 0,206 0,370 0,507 

Ecuador c 2002 0,513 0,563 0,222 0,370 0,484 

2010 0,485 0,471 0,195 0,335 0,445 

2014 0,447 0,401 0,167 0,290 0,390 

El Salvador 2001 0,525 0,527 0,232 0,423 0,599 

2009 0,478 0,440 0,189 0,333 0,449 

2014 0,436 0,356 0,157 0,281 0,385 

Guatemala 2002 0,542 0,583 0,239 0,401 0,515 

2006 0,585 0,773 0,291 0,467 0,590 

2014 0,553 0,728 0,265 0,422 0,534 

Honduras 2002 0,588 0,719 0,288 0,476 0,608 

2010 0,572 0,624 0,271 0,474 0,626 

2013 0,564 0,623 0,265 0,465 0,625 

México 2002 0,514 0,521 0,218 0,372 0,485 

2010 0,481 0,458 0,192 0,335 0,448 

2014 0,491 0,534 0,207 0,342 0,443 

Nicaragua 2001 0,579 0,782 0,288 0,469 0,615 

2009 0,478 0,437 0,189 0,337 0,462 

Panamá 2002 0,567 0,616 0,266 0,465 0,616 

2010 0,528 0,540 0,232 0,411 0,555 

2014 0,519 0,513 0,227 0,415 0,580 

Paraguay 2001 0,558 0,673 0,265 0,450 0,606 

2010 0,533 0,666 0,248 0,416 0,557 

2014 0,536 0,673 0,251 0,412 0,539 

Perú 2001 0,525 0,556 0,231 0,397 0,526 

2010 0,458 0,399 0,174 0,311 0,424 

2014 0,439 0,355 0,160 0,293 0,408 

República Dominicana 2002 0,537 0,569 0,236 0,404 0,536 

2010 0,554 0,603 0,253 0,433 0,572 

2014 0,519 0,482 0,217 0,390 0,532 

Uruguay c 2002 0,455 0,385 0,169 0,300 0,406 

2010 0,422 0,327 0,145 0,262 0,359 

2014 0,379 0,253 0,117 0,218 0,306 

Venezuela (República Bolivariana de) 2002 0,500 0,456 0,201 0,361 0,501 

2010 0,394 0,264 0,123 0,233 0,337 

2013 0,407 0,286 0,131 0,246 0,353 


a 

Calculados a partir de la distribución del ingreso per cápita de las personas del conjunto del país. 

b 

Incluye las personas con ingreso igual a cero. 

c, 

Total urbano. 

d 

Cifras no comparables con las de años anteriores, debido al cambio del criterio de elaboración del agregado de ingresos. 

e 

Cifras no comparables con las de años anteriores, debido al cambio de la encuesta utilizada. 

Capítulo I 

50


Países 

Cuadro I.A1.4 

América Latina (17 países): indicadores de logro educativo por países 

y quintiles de ingreso, alrededor de 1997 y 2013 

Secundaria completa 

(en porcentajes de la población 

de 15 a 24 años) 

Argentina a 1997 2012 Variación 

absoluta b 

Terciaria completa o incompleta 


de 25 años o más) 

Variación 1997 2012 Variación 

relativa c absoluta b 

Escolaridad media de la población 

económicamente activa (PEA) 

(en años de escolaridad) 



Quintil I 13,8 51,5 2,5 18,2 2,3 10,5 0,55 23,8 7,4 9,5 0,14 1,9 

Quintil V 84,3 83,9 -0,03 -0,03 45,3 53,1 0,52 1,15 13,1 13,9 0,05 0,41 

Brecha entre quintiles d 83,6 38,6 -3,0 -3,59 94,9 80,2 -0,98 -1,03 43,5 31,7 -0,79 -1,82 

Bolivia 


1997 2011 Variación 

absoluta b 





Quintil I 11,5 44,6 2,4 20,6 0,7 4,5 0,3 38,8 3,5 5,3 0,13 3,7 

Quintil V 65,0 77,3 0,9 1,4 31,2 46,4 1,1 3,48 10,1 11,6 0,11 1,06 


Brasil 1996 2013 Variación 

absoluta b 





Quintil I 4,4 33,6 1,7 39,0 0,6 3,5 0,2 28,4 2,8 5,9 0,18 6,5 

Quintil V 59,1 88,5 1,7 2,9 27,9 43,6 0,9 3,31 9,9 11,7 0,11 1,07 


Chile 1996 2013 Variación 

absoluta b 





Quintil I 27,7 73,9 2,7 9,8 2,7 7,9 0,3 11,3 7,5 9,8 0,14 1,8 

Quintil V 87,7 93,9 0,4 0,4 43,6 57,6 0,8 1,89 12,8 13,9 0,06 0,51 


Colombia 1997 2013 Variación 

absoluta b 





Quintil I 18,9 39,8 1,3 6,9 1,0 3,3 0,1 14,4 4,3 5,7 0,09 2,0 

Quintil V 75,6 92,2 1,0 1,4 33,8 50,9 1,1 3,16 10,8 12,5 0,11 0,98 


Costa Rica 1997 2013 Variación 

absoluta b 





Quintil I 12,6 33,1 1,3 10,2 2,2 3,6 0,1 4,0 5,4 6,6 0,08 1,4 

Quintil V 60,1 88,1 1,8 2,9 38,3 58,5 1,3 3,30 10,7 12,8 0,13 1,2 


Ecuador a 1997 2013 Variación 

absoluta b 





Quintil I 38,6 49,2 0,7 1,7 7,0 6,2 -0,1 -0,7 7,4 8,0 0,04 0,5 

Quintil V 74,0 93,3 1,2 1,6 43,3 53,2 0,6 1,43 12,5 13,8 0,08 0,65 

Brecha entre quintiles d 47,8 47,3 -0,04 -0,07 83,8 88,3 0,28 0,34 40,8 42,0 0,08 0,19 

El Salvador 1997 2013 Variación 

absoluta b 





Quintil I 7,2 17,7 0,7 9,1 0,2 0,8 0,04 18,8 2,7 4,8 0,13 4,9 

Quintil V 62,4 74,9 0,8 1,3 26,4 34 0,5 1,80 10,1 11,1 0,06 0,62 


Guatemala 1989 2006 Variación 

absoluta b 





Quintil I 2,0 2,8 0,0 2,4 0,3 0,2 -0,01 -2,0 1,6 2,1 0,03 1,8 

Quintil V 40,4 60,0 1,2 2,9 25,4 34,6 0,5 2,13 7,3 9,0 0,10 1,37 

Brecha entre quintiles d 95,0 95,3 0,02 0,02 98,8 99,4 0,04 0,04 78,1 76,7 -0,08 -0,11 

Honduras 1997 2010 Variación 

absoluta b 





Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Quintil I 3,2 8,1 0,4 11,8 1,2 1,6 0,03 2,6 2,9 3,6 0,05 1,9 

Quintil V 46,2 63,6 1,3 2,9 36,0 45,5 0,7 2,03 8,3 9,9 0,12 1,48 


Capítulo I 

51


Cuadro I.A1.4 (conclusión) 

Países 

Secundaria completa 


de 15 a 24 años) 

México 1996 2012 Variación 

absoluta b 

Terciaria completa o incompleta 


de 25 años o más) 



Escolaridad media de la población 

económicamente activa (PEA) 

(en años de escolaridad) 



Quintil I 3,0 19,4 1,0 34,2 0,3 1,9 0,1 33,3 4,0 6,0 0,13 3,1 

Quintil V 52,9 74,5 1,4 2,6 30,1 42,7 0,8 2,62 10,0 12,5 0,16 1,56 


Nicaragua 1998 2009 Variación 

absoluta b 





Quintil I 4,0 17,2 1,2 30,0 1,1 0,7 -0,04 -3,3 2,8 4,0 0,11 3,9 

Quintil V 38,4 59,5 1,9 5,0 24,8 33,0 0,7 3,01 8,3 9,8 0,14 1,64 

Brecha entre quintiles d 89,6 71,1 -1,7 -1,88 95,6 97,9 0,21 0,22 66,3 59,2 -0,64 -0,97 

Panamá a 1997 2013 Variación 

absoluta b 





Quintil I 37,2 42,2 0,3 0,8 4,9 7,1 0,1 2,8 8,1 8,9 0,05 0,6 

Quintil V 79,8 88,7 0,6 0,7 53,1 62,0 0,6 1,05 13,8 14,6 0,05 0,36 


Paraguay a 1996 2013 Variación 

absoluta b 





Quintil I 8,9 51,5 2,5 28,2 0,5 6,1 0,3 65,9 5,3 7,9 0,15 2,9 

Quintil V 60,4 87,9 1,6 2,7 32,7 54,3 1,3 3,89 10,9 13,2 0,14 1,24 


Perú 1997 2013 Variación 

absoluta b 





Quintil I 6,8 55,1 3,0 44,4 0,9 4,5 0,2 25,0 3,7 5,7 0,13 3,4 

Quintil V 47,6 95,4 3,0 6,3 41,0 54,5 0,8 2,06 10,4 13,0 0,16 1,56 


Uruguay a 1997 2013 Variación 

absoluta b 





Quintil I 11,8 13,2 0,1 0,7 1,1 3,3 0,1 12,5 6,9 7,5 0,04 0,5 

Quintil V 64,7 74,6 0,6 1,0 28,7 50,7 1,4 4,79 11,5 13,3 0,11 0,98 

Brecha entre quintiles d 81,8 82,3 0,03 0,04 96,2 93,5 -0,17 -0,17 40,0 43,6 0,23 0,56 

Venezuela 


1997 2013 Variación 

absoluta b 





Quintil I 21,8 56,4 2,2 9,9 3,9 12,7 0,6 14,1 6,4 8,0 0,10 1,6 

Quintil V 63,8 86,4 1,4 2,2 33,7 46,0 0,8 2,28 10,8 11,7 0,06 0,52 


Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 

Variación 

relativa c 


a 

Áreas urbanas. 

b 

Diferencia absoluta entre los valores de la medición final y los de la medición inicial, dividida por el números de años transcurridos entre las dos mediciones. 

c 

Variación relativa entre la medición final y la inicial, multiplicada por 100 y dividida por el número de años del período. 

d 

Distancia relativa que separa al quintil I del nivel de logro medio del quintil V, en valores anualizados. Como primer paso, se expresa el valor de logro en el 

quintil I (LQI) como proporción del valor de logro en el quintil V (LQV). Luego, se estima la brecha mediante la siguiente fórmula: (1-(LQI/LQV))*100. La brecha 

relativa anualizada se calcula con la fórmula (1-(LQI/LQV))*100/AT, donde AT representa los años transcurridos entre ambas mediciones. 

Capítulo I 

52


Países 

Cuadro I.A1.5 

América Latina (16 países): evolución de las privaciones vinculadas a servicios básicos y materiales de la vivienda, 

por países, zona de residencia y quintiles de ingreso, alrededor de 2001 y 2013 

(En porcentajes de población) 

Privaciones en servicios básicos 

(agua, saneamiento y electricidad) a 

Viviendas con materiales precarios b 


Argentina 2002 2012 2002 2012 2005 2012 2005 2012 

Quintil I … … 1,8 0,7 … … 5,4 3,6 

Quintil V … … 0,1 0,1 … … 0,4 0,42 

Bolivia (Estado Plurinacional de) 2002 2011 2002 2011 2003 2011 2003 2011 

Quintil I 75,4 70,9 17,0 8,1 88,4 73,9 33,6 16,7 

Quintil V 52,5 41,4 4,0 3,9 51,8 31,1 5,4 3,9 

Brasil 2002 2013 2002 2013 2005 2013 2005 2013 

Quintil I 48,5 32,0 17,7 9,4 7,8 5,6 0,9 1,1 

Quintil V 14,4 9,6 3,1 2,8 0,7 0,8 0,1 0,3 

Chile 2000 2013 2000 2013 2003 2013 2003 2013 

Quintil I 57,9 19,9 4,5 1,2 8,0 0,6 1,4 0,2 

Quintil V 33,2 10,2 0,2 0,1 1,5 0,2 0,1 0,0 

Colombia 1999 2013 1999 2013 2008 2013 2008 2013 

Quintil I 29,4 28,9 3,7 6,8 33,9 29,6 12,2 10,1 

Quintil V 17,6 12,0 0,2 0,7 4,1 4,4 0,3 0,2 

Costa Rica 2002 2013 2002 2013 2005 2013 2005 2013 

Quintil I 12,6 4,4 1,8 0,7 10,1 4,2 5,1 2,9 

Quintil V 2,2 0,6 0,1 0,0 3,6 1,4 1,0 2,5 

Ecuador 2002 2013 2002 2013 2005 2013 2005 2013 

Quintil I … … 16,0 12,4 … … 18,3 12,0 

Quintil V … … 1,9 1,9 … … 1,2 1,7 

El Salvador 2001 2013 2001 2013 2004 2013 2004 2013 

Quintil I 69,9 55,4 36,2 51,9 59,1 49,3 24,8 27,9 

Quintil V 31,0 36,8 5,6 9,1 11,9 12,2 2,7 1,8 

Guatemala 1998 2006 1998 2006 2000 2006 2000 2006 

Quintil I 83,8 63,0 36,3 23,1 79,1 76,2 49,1 58,6 

Quintil V 60,1 21,2 2,5 1,5 27,2 16,7 7,5 2,0 

Honduras 2002 2010 2002 2010 2006 2010 2006 2010 

Quintil I 86,6 70,3 28,1 8,3 67,4 61,8 28,1 14,8 

Quintil V 40,5 19,1 3,3 1,4 12,1 8,5 1,8 1,8 

México 2002 2012 2002 2012 2004 2012 2004 2012 

Quintil I 38,4 15,9 5,0 4,9 41,3 14,7 17,5 8,9 

Quintil V 7,0 4,4 0,1 0,3 4,5 2,3 1,7 0,4 

Nicaragua 2001 2009 2001 2009 2005 2009 2005 2009 

Quintil I 90,4 83,5 39,5 18,1 71,8 71,4 48,9 42,1 

Quintil V 66,1 67,3 5,3 5,7 33,4 38,5 9,2 10,1 

Paraguay 2001 2013 2001 2013 2005 2013 2005 2013 

Quintil I 78,3 26,6 51,6 30,1 54,9 42,0 21,0 10,1 

Quintil V 32,4 13,8 22,2 24,6 12,7 4,7 1,2 0,6 

Perú 2001 2013 2001 2013 2003 2013 2003 2013 

Quintil I 89,8 42,4 39,0 11,1 94,7 87,2 53,1 48,0 

Quintil V 64,6 22,5 7,9 2,4 48,5 30,8 6,1 4,1 

República Dominicana 2002 2013 2002 2013 2006 2013 2006 2013 

Quintil I 60,8 48,0 20,1 23,7 10,8 9,2 2,7 2,0 

Quintil V 34,5 32,0 5,9 9,0 2,5 1,2 0,5 0,7 

Uruguay 2007 2013 2007 2013 2007 2013 2007 2013 

Quintil I 19,4 6,4 7,8 8,5 12,8 5,1 4,0 2,8 

Quintil V 12,2 2,6 0,9 0,6 3,8 2,7 0,2 0,2 


a 

Se considera que la población sufre privaciones cuando habita en hogares que no cuentan con al menos dos servicios. 

b 


Capítulo I 

53


Cuadro I.A1.6 

América Latina (15 países): indicadores de acceso a las nuevas tecnologías de la información 

y las comunicaciones, por países y quintiles de ingreso, 

alrededor de 2008 y 2013 a 

(En porcentajes de población) 

Población con acceso a computadora en el hogar 

Año 2008 BOL BRA CHL COL CRI ECU ELS GTM HND MEX PRY PER RDO URY VEN 

Quintil I … 5,4 27,3 2,2 12,7 … 0,3 … 0,7 2,1 1,6 0,3 2,4 23,5 3,7 

Quintil V … 70,5 80,8 57,6 76,7 … 37,3 … 26,5 47,3 44,6 45,2 32,5 67,5 39,9 

Total … 32,2 50,7 21,2 39,2 … 11,0 … 7,4 20,8 15,2 14,6 12,8 41,3 17,6 


Quintil I … 21,1 46,9 7,8 24,0 … 2,6 … 1,2 5,3 5,2 5,0 13,6 76,8 26,3 

Quintil V … 80,8 86,4 73,0 87,9 … 57,1 … 45,0 65,9 66,5 61,9 51,4 83,5 62,1 

Total … 51,6 64,1 37,3 53,9 … 23,8 … 13,9 31,2 33,9 32,9 25,5 76,4 43,9 

Población con conexión a Internet en el hogar 


Quintil I 0,2 2,5 10,6 0,8 2,6 1,8 0,0 0,1 0,1 0,7 0,3 0,0 … 3,7 1,1 

Quintil V 12,5 61,9 67,3 40,5 52,8 43,9 18,5 7,9 6,2 40,9 25,1 25,7 … 56,5 24,9 

Total 3,6 24,4 32,7 12,3 18,8 14,7 4,3 1,7 1,4 13,8 6,4 6,6 … 22,8 9,0 


Quintil I 2,2 14,9 36,9 4,9 24,0 7,0 0,8 0,4 0,4 3,0 4,1 1,6 … 25,9 11,1 

Quintil V 34,4 76,0 83,9 66,3 82,2 65,3 39,2 30,7 30,2 59,0 59,6 56,1 … 81,4 53,6 

Total 13,8 44,6 58,0 31,2 49,1 29,9 13,3 7,8 7,8 25,2 28,5 24,2 … 57,1 31,5 

Población con acceso a celular en el hogar 


Quintil I 35,6 57,1 90,1 33,5 48,1 62,5 68,4 … 14,4 28,2 75,3 7,1 48,4 86,2 37,7 

Quintil V 88,6 92,3 96,4 46,2 92,5 93,0 91,6 … 73,4 82,0 96,8 76,7 76,8 89,2 50,7 

Total 68,4 78,0 92,7 40,6 71,3 80,3 82,5 … 42,7 57,9 88,9 44,7 63,1 86,4 44,6 


Quintil I 76,5 84,4 97,5 87,0 93,0 81,9 89,4 … 65,2 52,2 91,2 67,6 76,2 81,1 36,3 

Quintil V 97,9 96,5 98,9 98,0 98,4 95,7 97,6 … 95,1 91,3 98,1 94,5 92,7 89,3 39,3 

Total 91,6 91,9 97,8 94,3 95,7 90,4 94,8 … 83,2 76,4 95,6 86,1 83,8 83,6 39,1 


a 

Los datos corresponden a los años mencionados, excepto en los casos de Chile (2009 y 2013), Costa Rica (2009 y 2013), el Ecuador (2010 y 2013), Guatemala (2006 

y 2011), Honduras (2006 y 2010), México (2008 y 2012), el Perú (2007 y 2013) y la República Dominicana (2007 y 2013). En el caso específico del acceso a celular, 

los datos del Brasil corresponden a 2008 y 2012. 

Capítulo I 

54


Cuadro I.A1.7 

América Latina (9 países): población que declara no utilizar Internet, por países, 

quintiles de ingreso y grupos de edad, 2013 a 


Población total BOL BRA CHL ECU ELS HND PRY PER URY 

Quintil I 87 69 52 75 92 98 89 89 55 

Quintil II 74 56 50 69 87 96 76 74 48 

Quintil III 62 48 47 62 80 92 67 63 45 

Quintil IV 53 49 40 55 72 84 51 52 39 

Quintil V 41 29 21 39 52 62 38 39 26 

Total 63 49 42 60 76 86 63 63 42 

10 a 29 años BOL BRA CHL ECU ELS HND PRY PER URY 

Quintil I 74 56 24 54 87 97 81 77 37 

Quintil II 52 35 18 45 77 94 63 50 20 

Quintil III 39 21 14 36 66 86 48 36 13 

Quintil IV 28 13 10 30 54 74 31 23 8 

Quintil V 18 5 3 14 30 48 18 13 2 

Total 42 29 14 37 64 80 48 40 19 

30 a 59 años BOL BRA CHL ECU ELS HND PRY PER URY 

Quintil I 94 83 72 92 98 98 96 97 77 

Quintil II 86 69 62 86 97 97 84 89 61 

Quintil III 77 57 53 78 92 95 79 78 46 

Quintil IV 61 47 42 65 84 90 62 64 32 

Quintil V 44 22 19 39 58 66 44 42 14 

Total 70 53 47 69 84 88 71 71 43 

60 años o más BOL BRA CHL ECU ELS HND PRY PER URY 

Quintil I 99 93 96 99 100 100 99 100 98 

Quintil II 99 97 95 99 100 99 100 99 95 

Quintil III 97 96 91 99 99 99 98 98 93 

Quintil IV 96 94 85 94 98 99 95 95 85 

Quintil V 77 70 56 79 87 92 84 77 61 

Total 92 87 84 92 96 98 95 92 82 


a 

Los datos de Honduras corresponden a 2010. 

Capítulo I 

55


Capítulo II 

Tendencias del gasto social frente 

al ciclo económico: la importancia 

de mantener el financiamiento 

de la política social 

Introducción 

A. Tendencias recientes y de largo plazo en el gasto público social 

1. Tendencias recientes en el gasto social 

2. La evolución de largo plazo del gasto social en los países 

3. La evolución del gasto social sectorial 

B. Financiamiento del gasto público social en un contexto de crecimiento 

que impone restricciones 

1. Carga tributaria en América Latina: recaudación directa e indirecta, 

y contribuciones sociales 

2. Impacto fiscal del fin del superciclo de los productos básicos 

C. A modo de conclusión 

Bibliografía 

Anexo II.A1 

Capítulo II 

57

Introducción 

Después de la recuperación que registró la economía mundial en 2010, su dinamismo fue mermando: en 2011 la 

tasa de crecimiento mundial bajó a un 2,8% y en los años siguientes fue aún menor. Aunque 2014 parecía haber 

marcado un punto de inflexión, en 2015 nuevamente la economía mostró un débil desempeño. La tendencia a un 

crecimiento bajo persistiría en el mediano plazo (véase CEPAL, 2016a). 

En América Latina, ya en 2012 y 2013 se percibió el efecto del menor dinamismo de la economía, pues se 

produjo un estancamiento del proceso de reducción de la pobreza (véase CEPAL, 2014a). Ello se asoció también 

al fin del superciclo de precios de los productos básicos, una mayor presión inflacionaria y una disminución de 

la capacidad de generación y formalización del empleo hacia 2013. Luego de la recuperación de la economía 

regional en 2010 y 2011, el crecimiento del producto interno bruto (PIB) de América Latina y el Caribe alcanzó un 

2,8% en 2012, cifra que, si bien es más baja que la de los dos años anteriores, reflejó un mejor desempeño que el 

promedio mundial, gracias a que la expansión de la demanda interna contribuyó a contrarrestar la disminución del 

aporte de las exportaciones (CEPAL, 2011). En 2013 la economía de la región volvió a crecer a una tasa similar a la 

del año anterior, pero en 2014 la tasa de crecimiento regional se deterioró, llegando al 0,9%, y en 2015 el PIB de 

América Latina y el Caribe registró un crecimiento negativo (-0,5%), en tanto que se espera que en 2016 la tasa de 

crecimiento sea del -0,8% (CEPAL, 2016a). 

El actual escenario económico mundial, más complejo e incierto que el de los años anteriores y que, al menos en 

el corto plazo, será menos favorable para la región, plantea el desafío de asegurar los avances en materia de desarrollo 

social alcanzados en el último decenio y no postergar las asignaturas pendientes en ámbitos en que el progreso ha 

sido insuficiente: reducir e incluso erradicar la pobreza en sus múltiples dimensiones, disminuir la desigualdad en 

todas sus manifestaciones, ampliar la protección social mediante mejores políticas sociales, promover el empleo 

productivo y el trabajo decente, lograr la cobertura universal en salud de calidad y avanzar en la calidad y alcance 

en todos los niveles de la educación más allá del nivel primario, entre otros retos (véase CEPAL, 2015b). 

Ciertamente, los márgenes de expansión del gasto público social han disminuido debido a las restricciones en la 

recaudación fiscal que impone el débil desempeño económico. Como consecuencia de lo anterior, surge la necesidad 

de explorar nuevas fuentes y mecanismos de financiamiento que hagan sostenible en el tiempo la política social (y 

las erogaciones ligadas a ella) y así permitan consolidar los logros obtenidos y avanzar en los desafíos mencionados. 

En el presente capítulo se revisa la evolución reciente y de largo plazo del gasto social a partir de la información 

oficial que brindan los países. Dichas mediciones corresponden a estadísticas organizadas de acuerdo con las 

clasificaciones funcionales (según su destino) o administrativas (según su origen). 

Asimismo, se analiza brevemente la distribución funcional del gasto social, su evolución de mediano y largo 

plazo, y los cambios en su composición. Por último, se revisan las restricciones en el financiamiento fiscal y posibles 

medidas que permitan sostener los actuales niveles y la prioridad del gasto público social. 

Recuadro II.1 

Gasto e inversión social: desafíos de una discusión conceptual y analítica 

Los ministros y altas autoridades de desarrollo social de los 

Gobiernos de la región, reunidos en la Conferencia Regional sobre 

Desarrollo Social de América Latina y el Caribe, celebrada en Lima 

en noviembre de 2015, solicitaron a la Comisión Económica para 

América Latina y el Caribe (CEPAL) “que organice, mantenga y 

actualice sistemáticamente la Base de Datos de Inversión Social 

de la Comisión utilizando para ello los datos oficiales entregados 

por los países, y publique periódicamente la información en 

plataformas digitales u otros medios”. 

En los años ochenta tomó fuerza en América Latina una 

visión reduccionista en la que se juzgaba negativamente los 

gastos destinados a la provisión universal de servicios sociales 

y se buscaba reducirlos a través de programas focalizados en 

la población más vulnerable. Este enfoque se fue debilitando 

en la década siguiente, debido a la limitada eficacia de esos 

programas focalizados y a la inviabilidad de implementarlos 

de manera aislada del resto de los servicios sociales. A partir 

del año 2000, comenzaron a cobrar vigencia en la región los 

conceptos de garantía de derechos y ciudadanía plena, que 

influyeron sobre el enfoque de políticas sociales adoptado 

por los Gobiernos y que cuestionan la visión negativa que en 

ocasiones se tiene del gasto social concebido como disminución 

del patrimonio neto del Estado a . Esa nueva orientación de 

políticas tuvo impactos importantes en el período reciente en 

la reducción de la pobreza y de la desigualdad de ingresos, así 

como en los ámbitos de la educación, la salud, la vivienda y 

los servicios básicos (CEPAL, 2015b). 

A pesar de los avances conceptuales y en el diseño e 

implementación de las políticas sociales, persiste en determinados 

sectores la visión de que los recursos que el Estado destina 

Capítulo II 

59


Recuadro II.1 (conclusión) 

a ellas son excesivos e ineficientes y deberían ser reducidos, 

en especial en situaciones de menor dinamismo económico. 

En las discusiones sostenidas en el marco de la Conferencia 

Regional sobre Desarrollo Social de América Latina y el Caribe, 

los Ministros y altas autoridades de Desarrollo Social se 

contrapusieron a esa visión, reafirmando la importancia de 

la política social y de los recursos que ella exige para hacer 

frente a los desafíos que persisten a nivel regional, posición 

coherente con lo que la CEPAL ha venido planteando en los 

documentos que conforman la llamada trilogía de la igualdad y 

en el documento de posición presentado en su trigésimo sexto 

período de sesiones, Horizontes 2030: la igualdad en el centro 

del desarrollo sostenible (CEPAL, 2016b). 

Habitualmente se ha utilizado la expresión “gasto social” 

para referirse a los recursos destinados al financiamiento de la 

política social. Sin embargo, en años recientes se ha discutido 

la pertinencia de utilizar el concepto de “inversión social” 

para analizar el tema. En el idioma español, se usan por lo 

general como sinónimos las palabras “gasto”, “desembolso” 

y “erogación” (expense, expenditure y outlay); sin embargo, 

no tienen el mismo significado en el análisis especializado. 

En el ámbito de las finanzas públicas y del Sistema de 

Cuentas Nacionales de las Naciones Unidas, se usa la palabra 

“gasto” para referirse al gasto corriente y al gasto de capital 

(véase Naciones Unidas, 2009, sección 22.74). A su vez, en el 

Manual de estadísticas de finanzas públicas 2001 del Fondo 

Monetario Internacional (FMI), se realiza una distinción entre 

“gasto” y “erogación”. En el lenguaje técnico es más preciso 

entonces hablar de “erogaciones sociales” que de “gasto social”, 

para así incluir las adquisiciones de activos no financieros (por 

ejemplo, la construcción de un hospital o de un colegio). 

En general, se suele hablar de “gasto social” para referirse 

a todos aquellos recursos destinados a financiar la política 

social, sus programas y proyectos. Sin embargo, en diversos 

documentos de la CEPAL se ha preferido utilizar la expresión 

“inversión social”, a la luz de los retornos que esta tiene en 

términos de desarrollo de capacidades humanas en la sociedad 

(Martínez y Collinao, 2010). La inversión social aumenta la 

capacidad de bienestar: educar significa contar con ciudadanos 

más informados y con mejores condiciones de acceso a un 

empleo productivo y de calidad, y de participación en diversos 

ámbitos de la vida política y social; un sistema de salud eficaz 

permite una vida más larga y de mejor calidad, en tanto que 

las prestaciones por desempleo y el salario mínimo reducen 

la pobreza (CEPAL, 2000, 2006, 2007 y 2010b; Cecchini y 

Martínez, 2011; Boyer, 2015). Por el contrario, no invertir en 

esos fines acarrea costos y pérdidas de ingresos, como lo han 

evidenciado, por ejemplo, estudios acerca del costo del hambre y 

del analfabetismo (Martínez y Fernández, 2006 y 2009). El gasto 

social puede concebirse como inversión en un sentido amplio, 

considerando el impacto que genera la política social, que se 

produce en tres dimensiones: en lo social, en lo económico y 

en lo redistributivo (CEPAL, 2010b). 

El debate —en curso— es conceptual, de lenguaje y 

metodológico, con claras referencias a la visión que se tenga 

sobre el desarrollo y sobre el rol del Estado y de las políticas 

públicas para el logro del mismo. 

Por ello, aunque en el Panorama Social de América Latina 

se mantiene el uso de la noción de “gasto social”, se plantea la 

relevancia de la discusión sobre el concepto de “inversión social” o 

una denominación alternativa, que consolide la importancia de los 

recursos públicos destinados a la política social y esté orientada a 

fortalecer la noción de que las erogaciones destinadas a funciones 

sociales contribuyen al desarrollo de capacidades humanas 

y, a través de ello, a la mejora del bienestar de la población, 

constituyendo a su vez un activo para el desarrollo sostenible. 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Fondo Monetario Internacional (FMI), Manual de estadísticas de finanzas 

públicas 2001 [en línea] https://www.imf.org/external/pubs/ft/gfs/manual/esl/pdf/all.pdf/; Naciones Unidas, Sistema de Cuentas Nacionales 2008, 2009 

[en línea] http://www.cepal.org/deype/publicaciones/externas/1/50101/SNA2008_web.pdf; R. Martínez y M.P. Collinao, “Gasto social: modelo 

de medición y análisis para América Latina y el Caribe”, serie Manuales, Nº 65 (LC/L.3170), Santiago, CEPAL, 2010; R. Martínez y A. Fernández, 

“Modelo de análisis del impacto social y económico de la desnutrición infantil en América Latina”, serie Manuales, Nº 52 (LC/L.2650-P), Santiago, 

CEPAL, 2006; “El costo del hambre: impacto social y económico de la desnutrición infantil en el Estado Plurinacional de Bolivia, Ecuador, Paraguay 

y Perú”, Documentos de Proyecto, Nº 260 (LC/W.260), Santiago, CEPAL/Programa Mundial de Alimentos (PMA), 2009; CEPAL, Equidad, desarrollo y 

ciudadanía (LC/G.2071/REV.1-P), Santiago, 2000; La protección social de cara al futuro: acceso, financiamiento y solidaridad (LC/G.2294(SES.31/3)), 

Santiago, 2006; Panorama Social de América Latina, 2007 (LC/G.2351-P), Santiago, 2007; Panorama Social de América Latina, 2010 (LC/G.2481-P), 

Santiago, 2010; Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y 

el Caribe (LC.L/4056(CDS.1/3)), Santiago, 2015; R. Boyer, “Crecimiento, empleo y equidad: el nuevo papel del Estado”, Neoestructuralismo y corrientes 

heterodoxas en América Latina y el Caribe a inicios del siglo XXI, Libros de la CEPAL, Nº 132 (LC/G.2633-P), A. Bárcena y A. Prado (eds.), Santiago, 

CEPAL, 2015; S. Cecchini y R. Martínez, Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos, Libros de la 

CEPAL, N° 111 (LC/G.2488-P), Santiago, CEPAL, 2011. 

a 

Véase una discusión al respecto en CEPAL (2015b). 

A. Tendencias recientes y de largo plazo 

en el gasto público social 

Aunque la tendencia de crecimiento del gasto público social se ha mantenido, los incrementos han sido más limitados 

en los últimos años, en especial si se los compara con los del período de fuerte expansión registrado entre 2003 

y el inicio de la crisis financiera internacional. Actualmente, el gasto público social representa el 19,5% del PIB 

regional (más de un billón de dólares a precios de 2010). Sin embargo, de acuerdo con la evidencia más reciente, 

ante las bajas tasas de crecimiento mundial y regional, habrá dificultades significativas para sostener una expansión 

del gasto social no sujeta a las oscilaciones del ciclo económico, e incluso podrían registrarse reducciones de dicho 

gasto en el corto plazo. 

Capítulo II 

60


1. Tendencias recientes en el gasto social 

Pese a los vaivenes que ha sufrido el ciclo económico desde la crisis financiera internacional de 2008 y 2009, la 

tendencia regional hasta 2013 fue de un aumento real de los recursos disponibles para el financiamiento de servicios 

sociales y de transferencias monetarias a los hogares. 

Ese aumento se reflejó, en primer lugar, en el peso del gasto social en el PIB regional: a comienzos de los 

años noventa (promedio del bienio 1991-1992), el gasto social se situaba en un 12,6% del PIB y en los bienios 

siguientes mostró un incremento sistemático, aunque modesto, hasta alcanzar un 17,8% en el bienio 2007-2008, 

período de inicio de la crisis de las hipotecas de alto riesgo. A partir de entonces, se observó una fuerte alza, como 

resultado de la cual el peso del gasto social en la región llegó a un 19,3% del PIB (2009-2010), en un movimiento 

claramente contracíclico respecto del crecimiento económico 1 , en particular en 2009, cuando este anotó una 

disminución del 1,6%. 

Sin embargo, en el bienio siguiente (2011-2012) la mayoría de los países hicieron ajustes fiscales que implicaron 

una disminución relativa del gasto público total que afectó al gasto público social, de tal forma que su peso a nivel 

regional disminuyó a un 19% del PIB. Particularmente en 2012 comenzó a notarse un freno en las tendencias del 

gasto social, que había registrado un crecimiento sistemático tanto en términos absolutos como relativos. Esta leve 

modificación en la tendencia dio lugar a un incremento absoluto cada vez menor del gasto público social, como 

consecuencia tanto de la persistencia de los déficits fiscales en que incurrieron diversos Gobiernos para afrontar 

la crisis financiera internacional, como de los menores márgenes de recaudación que se proyectaban debido a la 

desaceleración registrada en el crecimiento de la mayoría de los países, con contadas excepciones, entre las que se 

incluyen varios países de Centroamérica y el Caribe (véase CEPAL, 2014b). 

En el último bienio analizado (en el caso de algunos países con datos estimados), se habría producido nuevamente 

un alza en la significación tanto del gasto total como del gasto social, de modo que este último llegaría al 19,5% del 

PIB regional (véase el gráfico II.1). 

Gráfico II.1 


como proporción del PIB y del gasto público total, 1991-1992 a 2013-2014 a b 


25 

100 

20 

15 

10 

5 

12,6 

46,7 

13,6 

14,3 14,8 

54,0 55,0 

52,5 

19,3 19,0 19,5 

17,8 

16,7 

15,4 15,9 16,0 

64,8 64,7 64,9 65,0 65,8 66,4 

60,9 

58,4 

90 

80 

70 

60 

50 

0 

1991- 

1992 

1993- 

1994 

1995- 

1996 

1997- 

1998 

1999- 

2000 

2001- 

2002 

2003- 

2004 

2005- 

2006 

2007- 

2008 

2009- 

2010 

2011- 

2012 

2013- 

2014 

40 

Gasto público social como porcentaje del PIB (eje izquierdo) 

Gasto público social como porcentaje del gasto público total (eje derecho) 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los países. 

a 

Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Cuba, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Nicaragua, 

Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tabago, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). 

b 

Promedio ponderado de las cifras de los países. 

1 

Este comportamiento corresponde al agregado regional, en el que cobran importancia las economías más grandes de América Latina 

y el Caribe, pero no se observó necesariamente en todos los países, ya que en muchos no se registraron caídas absolutas del PIB en 

dicho período. 

Capítulo II 

61


La prioridad que asignan los Estados al gasto público social (expresada como la proporción que los recursos 

destinados a este gasto representan en el PIB) se puede apreciar en el cuadro II.A1.2 del anexo. Allí se muestra que —si 

bien el peso del gasto social en el PIB es algo más bajo como promedio simple que como promedio ponderado, 

debido al peso del alto nivel de gasto social del Brasil— los países han hecho esfuerzos relativamente sistemáticos 

por aumentar la prioridad macroeconómica de este gasto: en el bienio 1991-1992, como promedio simple, dicho 

gasto representaba el 10% del PIB, mientras que en el bienio 2001-2002 llegaba al 12,6% y en el período 2013-2014, 

según las últimas estimaciones, habría alcanzado el 14,9%. 

Hasta mediados de la década de 2000, la evolución del gasto público social había sido marcadamente procíclica 

(véase mayor detalle en la sección B de este capítulo), pero incluso antes de comenzar el segundo lustro de la 

década, varios países iniciaron esfuerzos sistemáticos por aumentar su inversión social, destinando más recursos 

a las políticas sociales y creando o reforzando diversos programas, entre ellos los de lucha contra la pobreza 2 . El 

cambio en el comportamiento del gasto social a nivel regional —hacia una tendencia más inercial frente al ciclo 

y en ciertos momentos contracíclica— también se debe a medidas que se fueron implementando progresivamente 

para hacer frente a diversos choques externos: el proceso de alza de precios de los productos básicos de exportación, 

que se inició en 2003, y el aumento de los precios de los alimentos y los combustibles en 2008; la crisis financiera 

mundial, que tuvo sus mayores manifestaciones y consecuencias entre fines de 2008 y el año 2009, y la más reciente 

y bastante prolongada incertidumbre internacional, acompañada por una desaceleración del crecimiento económico 

mundial y regional (véase CEPAL, 2014a). 

Estos choques influyeron en diversa medida en la política fiscal y social. A la tendencia sistemática de aumento 

de los recursos destinados a pagos de la seguridad social —ajena al ciclo económico— se sumó el reforzamiento 

de algunos grandes programas sociales, de lucha contra la pobreza y de fortalecimiento de la protección social no 

contributiva, así como medidas de reorientación del gasto para evitar los efectos regresivos del aumento de precios 

de los productos básicos, en particular en 2007 y 2008. 

Más tarde, ya iniciada la crisis financiera mundial, los Gobiernos tomaron diversas medidas de estabilización 

de la demanda interna, mediante el aumento del gasto público no social —en especial a través de grandes proyectos 

de inversión en infraestructura—, poniendo en marcha programas de empleo público asociado a dichas inversiones 

y de fomento productivo (créditos a microempresas). También se hizo un esfuerzo significativo por fortalecer 

programas asistenciales y de protección social (pensiones solidarias) y por realizar inversiones en los sectores de 

educación (construcción y mejoramiento de establecimientos educativos), salud (hospitales) y vivienda y servicios 

básicos (programas de construcción de viviendas y, en particular, de saneamiento), que reforzaron virtuosamente 

tanto la generación de empleo privado como los programas de empleo público. Cabe destacar que los rezagos 

en la formulación y la aprobación legislativa de proyectos de inversión y los diversos problemas de capacidad de 

implementación retrasaron su ejecución en algunos países, mientras que las respuestas en el ámbito del gasto social 

fueron más ágiles (véase un detalle de estos procesos en CEPAL, 2012 y 2010a). 

Lo anterior también estuvo acompañado por el incremento del peso del gasto social dentro del gasto público 

total, que pasó en forma gradual de un 46,7% en el bienio 1991-1992 a un 60,9% en el bienio 2001-2002, para luego 

aumentar sostenidamente a partir del bienio 2003-2004 (cuando fue de un 64,8%) y situarse sobre el 65% desde el 

bienio 2009-2010, llegando a un 66,4% en el bienio 2013-2014 (véase el gráfico II.1). Sin embargo, conviene señalar 

que algunos aumentos del peso del gasto social dentro del gasto público total obedecieron más bien a contracciones 

de las erogaciones dirigidas a funciones no sociales y, por tanto, a disminuciones relativas del gasto público total, 

principalmente entre 1999 y 2003, y luego desde 2010 (véase el gráfico II.2). 

A partir de 2010, diversos países iniciaron reformas fiscales, por el lado tanto del ingreso como del gasto, para 

consolidar sus finanzas públicas, ya que después de aproximadamente un lustro de superávits primarios y reducción 

de la deuda pública (entre 2003 y 2008), las medidas que incluyeron el aumento del gasto público para enfrentar los 

efectos de corto y mediano plazo de la crisis financiera internacional produjeron un déficit en las cuentas públicas 

ante la caída o el estancamiento del PIB (véase CEPAL, 2014a). El escaso dinamismo de las economías de la región 

en los últimos años justifica la oportunidad de dichas reformas. 

2 

Países como el Brasil y México ya habían iniciado a mediados de los años noventa programas de esta naturaleza, a los que incorporaron 

aumentos progresivos de cobertura y prestaciones. 

Capítulo II 

62


Gráfico II.2 

América Latina y el Caribe (21 países): evolución del gasto público total como proporción 

del PIB y tasas de variación promedio anual, 1991-1992 a 2013-2014 a b 


40 

40 

35 

35 

30 

25 

27,1 

25,1 

26,1 

28,2 

26,4 26,1 

24,8 

25,8 

27,4 

29,7 28,9 29,3 

30 

25 

20 

20 

15 

15 

10 

5 

4,7 

7,9 

7,2 

8,6 

6,0 

3,2 3,1 

10 

5 

0 

-5 

1991- 

1992 

-0,04 

1993- 

1994 

1995- 

1996 

1997- 

1998 

-1,5 

1999- 

2000 

0,9 0,1 

2001- 

2002 

2003- 

2004 

2005- 

2006 

2007- 

2008 

2009- 

2010 

2011- 

2012 

2013- 

2014 

0 

-5 

Gasto público total como porcentaje del PIB (eje izquierdo) 

Tasa de variación promedio anual (eje derecho) 


a 



b 

Las tasas de variación anual están calculadas sobre la base de los montos medios bienales. Los datos corresponden a promedios ponderados de las cifras de 

los países. Las cifras de gasto público total corresponden a datos oficiales provenientes por lo general de la clasificación funcional del gasto público y pueden no 

coincidir con las basadas en la clasificación económica del gasto. 

Aunque las cifras de 2010 muestran que ese año se mantuvo la tendencia de expansión de las erogaciones 

fiscales totales, se registró un mayor incremento del gasto público social y, en varios casos, se produjeron caídas del 

gasto público orientado a funciones económicas y administrativas. A nivel regional, en 2009 el gasto público social 

creció en términos reales a una tasa anual de un 7,5% y el no social a una tasa de un 3,9%. En 2010 el incremento 

del gasto social ya fue menor (de un 3,6% respecto del año anterior), en tanto que el gasto público no social aumentó 

un 4,2%. En 2011, los gastos por ambos conceptos crecieron, pero el gasto público social registró tasas mayores (de 

un 5,7%, frente a un 2,2% en el caso del gasto público no social). En 2012, tanto el gasto social como el no social 

se incrementaron un 4%, pero en 2013 la tendencia volvió a postergar en términos relativos al primero, que presentó 

un incremento de un 4,8%, frente a un 6,6% del gasto no social. Se estima que en 2014 se habría revertido dicha 

tendencia, pero con márgenes mucho más restrictivos: el gasto público social de la región habría aumentado un 

0,8% respecto del año anterior, en tanto que el gasto público no social habría disminuido un 7,5%. Esto significaría 

que por primera vez desde 2002 el gasto público total habría sufrido una contracción (-2,1%). Pese a la disminución 

del gasto público total en 2014 como porcentaje del PIB, en el cuadro II.1 puede apreciarse el leve incremento real 

del gasto público social en ese año. 

Con todo, a comienzos de los años noventa (promedio de 1991 a 1994) el volumen total de recursos de 

la región destinados a lo social apenas superaba los 380.000 millones de dólares anuales (a precios de 2010), 

equivalentes a unos 850 dólares por persona. Ya en 2003 el volumen de recursos alcanzaba los 600.000 millones de 

dólares (1.135 dólares por persona) y en el bienio 2013-2014 llegaba a casi 1,1 billones de dólares anuales (sobre 

1.840 dólares por persona). 

Entre los países de los cuales hay datos disponibles para 2013 o 2014, solo se registraron reducciones absolutas 

del gasto público social en la República Bolivariana de Venezuela —donde en 2013 se registró una caída absoluta 

en torno al 13%, después de una caída del 6,7% el año anterior— y en la Argentina, donde en 2014 se produjo una 

disminución del 3,5% 3 . Por su parte, en Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Cuba y Guatemala se registraron 

disminuciones consecutivas en 2011 y 2012 (véase el cuadro II.1). 

En Colombia, la caída significativa del monto de gasto público social se produjo en 2011 (-8,7%) y después se 

registraron incrementos reales importantes, particularmente en 2013 (12,7%). Similar situación ocurrió en el Perú, 

que recuperó sus niveles de gasto social en 2012 (con un crecimiento del 3,4%). En México, los niveles de gasto 

social se redujeron un 7,8% dicho año. 

3 

Las cifras corresponden al gobierno nacional y entidades autónomas. 

Capítulo II 

63


Cuadro II.1 


como proporción del PIB y tasas de variación anual, 2009-2014 


Porcentajes del PIB 

Variación porcentual 

2009-2010 2011 2012 2013 2014 2009-2010 2011 2012 2013 2014 

Argentina 10,5 11,0 12,0 13,2 12,6 … 15,0 4,1 25,0 -3,5 

Bolivia (Estado Plurinacional de) 12,7 11,7 11,5 … … … -4,1 -3,7 … … 

Brasil 25,1 24,1 25,1 26,3 26,3 … 3,3 0,4 12,9 1,8 

Chile 15,2 14,3 14,7 14,7 15,2 … -0,5 -0,2 8,7 8,8 

Colombia 14,0 12,3 13,1 13,6 … … -8,7 4,4 12,7 … 

Costa Rica 22,5 22,4 23,0 23,3 23,3 … 4,8 0,0 8,4 5,3 

Cuba 42,6 36,5 32,8 32,1 31,5 … -12,3 -11,2 1,7 1,1 

Ecuador 7,9 7,9 8,0 … … … 3,2 -0,3 … … 

El Salvador 13,5 14,7 14,8 15,1 … … 10,5 0,0 4,6 … 

Guatemala 8,1 7,5 7,6 7,6 7,5 … -4,3 -0,6 6,2 1,9 

Honduras 11,8 … … … … … … … … … 

México 11,1 11,3 10,6 … … … 6,9 -7,8 … … 

Nicaragua 9,8 8,9 9,5 10,1 10,5 … -6,7 5,6 14,4 9,2 

Panamá 9,8 9,4 9,6 9,3 … … 1,5 -1,3 11,3 … 

Paraguay 14,2 15,0 17,8 … … … 19,5 12,2 … … 

Perú 10,2 9,1 9,8 … … … -3,1 3,4 … … 

República Dominicana 7,2 6,8 … … … … 1,2 … … … 

Uruguay 23,4 23,5 … … … … 8,4 … … … 

Venezuela (República Bolivariana de) 17,9 22,8 21,2 17,8 … … 25,8 -6,7 -13,2 … 

América Latina 19,3 18,9 19,1 19,5 19,4 … 5,7 4,0 4,8 0,8 


De todas formas, las variaciones absolutas del gasto público social no dan necesariamente cuenta de los esfuerzos 

que hacen los países por sostenerlo. Entre 2011 y el último año con información disponible, mientras que en Bolivia 

(Estado Plurinacional de), Cuba, México, Panamá y Venezuela (República Bolivariana de) se redujo la participación 

de dicho gasto en el PIB, la Argentina, el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Guatemala 

(en menor medida), Nicaragua, el Paraguay y el Perú hicieron esfuerzos importantes por aumentar el gasto público 

social como proporción del PIB. 

2. La evolución de largo plazo del gasto social en los países 

En la región existen notables diferencias entre los países, no solo en cuanto a la cantidad de recursos que efectivamente 

pueden movilizar hacia los sectores sociales, sino también en cuanto al peso dentro del PIB que representa el 

presupuesto público en materia social. Naturalmente, la capacidad de dar mayor peso al gasto social depende de un 

sinnúmero de variables económicas, políticas y sociales. Una de las variables determinantes son los ingresos fiscales, 

que imponen un cierto límite al presupuesto total (este tema se aborda en la última sección del capítulo). No obstante 

el aumento a nivel regional del gasto social como porcentaje del PIB (del 12,6% en el bienio 1991-1992 al 19,5% en 

el bienio 2013-2014), se registra una gran heterogeneidad entre los países en cuanto al peso de dicho gasto en el PIB, 

tanto a comienzos de los años noventa como en la actualidad. En el bienio 1991-1992, países como Bolivia (Estado 

Plurinacional de), Colombia, el Ecuador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México (gobierno nacional), Nicaragua y la 

República Dominicana destinaban menos del 7% del PIB a los sectores sociales; por el contrario, la Argentina (todos 

los niveles de gobierno), el Brasil, Cuba, el Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de) orientaban a esos sectores 

un 15% o más del PIB (no se cuenta con información para dicho período de El Salvador, el Paraguay y el Perú). 

Capítulo II 

Una década después (bienio 2001-2002), solo el Ecuador, Nicaragua y la República Dominicana seguían 

destinando menos del 7% del PIB a lo social, en tanto que Costa Rica se sumaba a los países cuyo gasto social superaba 

el 15% del PIB. Sin embargo, salvo en períodos específicos, todos los países han hecho esfuerzos por aumentar la 

proporción del gasto público social tanto respecto del gasto público total (prioridad fiscal) como respecto del PIB 

(prioridad macroeconómica). Al final del período analizado, la prioridad macroeconómica del gasto social había 

registrado aumentos significativos en casi todos los países. En el bienio 2013-2014 (o en el período más cercano con 

datos disponibles), ya no había prácticamente ningún país en la región que destinara menos del 7% del PIB a los 

64


sectores sociales (constituía una excepción la República Dominicana, donde se registró una reducción del peso de 

las erogaciones con destino a lo social en 2011). Solo el Ecuador, Guatemala, Panamá y el Perú registraban gastos 

sociales con valores inferiores al 10% de sus respectivos PIB. Además de los países cuyo gasto social ya superaba 

el 15% del PIB a inicios de la década de 1990, se han sumado a ese grupo El Salvador y el Paraguay, seguidos de 

cerca por Chile (véase el gráfico II.3). 

Gráfico II.3 

América Latina y el Caribe (21 países): evolución del gasto público social, 

1991-1992 a 2013-2014 a 

(En porcentajes del PIB) 

Referencia: 7% del PIB 

Referencia: 15% del PIB 

12,6 

19,5 

14,9 

10,0 

45 

40 

35 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

Argentina 

Bolivia 


Chile 

Colombia 

Ecuador 

Guatemala 

Jamaica 

Panamá 

Paraguay 

Rep. 

Dominicana 

Trinidad 

y Tabago 

Uruguay 

Venezuela 

(Rep. Bol. de) 

Honduras 

GC GCP GG SPNF 

México 

Nicaragua 

Brasil 

Cuba 

Perú 

Costa Rica 

El Salvador 


(promedio 

ponderado) 


(promedio simple) 

1991-1992 1997-1998 2001-2002 2007-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014 


a 

GC: gobierno central; GCP: gobierno central presupuestario; GG: gobierno general; SPNF: sector público no financiero (la cobertura en Costa Rica corresponde al 

sector público total). 

Pese a que persisten diferencias en cuanto a la prioridad macroeconómica del gasto público social, vale la pena 

destacar a los países que hicieron esfuerzos mayores para aumentarla. Al respecto, destacan el Paraguay, donde estas 

erogaciones aumentaron 8,9 puntos porcentuales del PIB entre 2003 y 2012; el Brasil, donde se incrementaron 

8,7 puntos porcentuales del PIB entre 1991 y 2014; Costa Rica, donde el crecimiento fue de 8,3 puntos porcentuales 

del PIB en el mismo período; Colombia, que registró un aumento de 8,1 puntos porcentuales del PIB entre 1991 

y 2013, y el Uruguay, donde se produjo un incremento de casi 7 puntos porcentuales del PIB entre 1991 y 2011. En 

contraste, en el período analizado la participación del gasto público social en el PIB registró incrementos menores 

a 4 puntos porcentuales en países como Chile (1991-2014), el Ecuador (1991-2012), El Salvador (2004-2013), 

Guatemala (1991-2014), Panamá (1991-2013), el Perú (1999-2012) y la República Dominicana (1991-2011). Cabe 

consignar que la información de los países se refiere a diversas coberturas institucionales (como se detalla en los 

gráficos II.3 y II.4, en que los países se presentan agrupados según dichas coberturas, y en los cuadros del anexo 

referentes a este tema). Al respecto, hay que aclarar que en la mayoría de los países la parte principal del gasto social 

proviene del gobierno central, por lo que coberturas más amplias (como la correspondiente al gobierno general, en 

que se considera a los gobiernos locales, o sector público no financiero, en que se incluye además a las empresas 

públicas excluidas las entidades bancarias y similares) tienden a reflejar las mismas tendencias. Sin embargo, en 

algunos países con estructura federativa, como la Argentina, el Brasil, México y Venezuela (República Bolivariana 

de), o en otros no federados pero con altos niveles de descentralización, como Colombia, los ingresos y gastos de 

los gobiernos subnacionales pueden representar una parte muy significativa del gasto social y afectar las tendencias 

que se observan en su variación. 

Sin embargo, el gasto social expresado como porcentaje del PIB esconde una heterogeneidad aún mayor 

en cuanto al monto de recursos que realmente se destinan a los sectores sociales, dependiente en buena parte 

del nivel de desarrollo económico de cada país (véase el gráfico II.4). En el bienio 1991-1992, el gasto social 

per cápita de la región como promedio era de 801 dólares anuales a precios de 2010, monto que en 22 años se 

duplicó con creces, hasta llegar a 1.841 dólares anuales en el bienio 2013-2014. Sin embargo, en países como 

Bolivia (Estado Plurinacional de), Guatemala, Honduras y Nicaragua dicho gasto aún no supera los 300 dólares 

per cápita, mientras que en la Argentina, el Brasil, Chile, Costa Rica y el Uruguay está en torno a los 2.000 dólares 

por persona o los supera. 

Capítulo II 

65


3 500 

3 000 

2 500 

Gráfico II.4 


per cápita anual, 1991-1992 a 2013-2014 a 

(En dólares de 2010) 

2 000 

1 500 

1 000 

500 

801 

1 841 

495 

1 201 

0 

Argentina 

Bolivia 


Chile 

Ecuador 

Colombia 

Guatemala 

1991-1992 1997-1998 2001-2002 2007-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014 

Capítulo II 

Jamaica 

Panamá 

Paraguay 

Rep. 

Dominicana 

Trinidad 

y Tabago 

Uruguay 

Venezuela 


Honduras 

GC GCP GG SPNF 

México 

Nicaragua 

Brasil 

Cuba 

Perú 

Costa Rica 

El Salvador 


(promedio 

ponderado) 


(promedio simple) 


a 

GC: gobierno central; GCP: gobierno central presupuestario; GG: gobierno general; SPNF: sector público no financiero (la cobertura en Costa Rica corresponde al 

sector público total). 

3. La evolución del gasto social sectorial 

Aunque a nivel regional se ha registrado un aumento relativamente sistemático del gasto público social, dicho 

incremento no ha favorecido de igual manera a todas las funciones sociales. Por lo mismo, conviene examinar la 

composición de este gasto por sectores (educación, salud, seguridad social y asistencia social, vivienda y otros), así 

como su evolución en las últimas décadas (véase el gráfico II.5). 

Gráfico II.5 


por funciones, 1991-1992 a 2013-2014 a b 


25 

6,81 

20 

19,45 

15 

12,65 

3,49 

10 

5 

3,01 

1,93 1,44 

5,48 

4,95 4,16 

2,72 

8,98 

1,43 

-0,06 

1,37 

0 

Gasto público 

social total 

Educación Salud Seguridad y 

asistencia social 

Vivienda y otros 

1991-1992 1993-1994 1995-1996 1997-1998 1999-2000 2001-2002 

2003-2004 2005-2006 2007-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014 


a 



b 

Promedio ponderado de las cifras de los países. Las cifras se presentan redondeadas a dos decimales, por lo que las diferencias que se muestran entre los 

bienios 1991-1992 y 2013-2014 pueden no coincidir con aquellas que resultan de realizar el cálculo directamente con las cifras del gráfico. 

El crecimiento del gasto público social por sectores no ha sido uniforme. Por una parte, hay una diversa 

valoración de la relevancia del gasto en las distintas funciones sociales (de sus réditos y rendimiento), pero, por 

otra, el crecimiento registrado por sectores también depende del grado de desarrollo institucional y de expansión 

de los servicios sociales al inicio del período de evaluación (1991-1992), de los compromisos de largo plazo de las 

66


erogaciones (por ejemplo, en seguridad social), de las presiones que diversos grupos sociales pueden ejercer sobre 

el Estado para que expanda más velozmente cierto tipo de gastos, de los momentos de contracción económica que 

obligan a movilizar recursos asistenciales y del cambio en la estructura etaria de la población 4 . 

En términos generales, el aumento del gasto social de 6,8 puntos porcentuales del PIB obedece en gran medida 

al crecimiento del gasto en seguridad social y asistencia social. El progresivo envejecimiento de la población de un 

alto número de países de la región ha ocasionado el incremento paulatino de los recursos destinados a pagar las 

prestaciones de la seguridad social. Aunque gran parte de estos recursos provienen de recaudaciones basadas en 

sistemas de seguridad social contributivos (en este caso, públicos o mixtos), gradualmente se han introducido en una 

mayor cantidad de países mecanismos solidarios de financiamiento del pago de la seguridad social. De esta forma, 

si en el bienio 1991-1992 este sector concentraba el 43% de los recursos destinados a gasto social, en el bienio 

2013-2014 su participación había subido al 46,1%; en términos de participación en el PIB, esta evolución significó 

un incremento de 3,5 puntos porcentuales (véase el gráfico II.5). El aumento de su cuantía es significativo: mientras 

que a comienzos del período analizado los recursos que los Estados de la región destinaban a seguridad social (y, 

en menor medida, a asistencia social) ascendían a algo menos de 21.000 millones de dólares (a precios de 2010), al 

final del período equivalían a alrededor de 98.000 millones de dólares, esto es 4,7 veces lo movilizado a comienzos 

de los años noventa. Este es el sector social cuyos recursos han registrado el mayor aumento proporcional y explica 

más de la mitad del incremento total de la prioridad macroeconómica del gasto social en la región (un 51,3% de su 

aumento como porcentaje del PIB) 5 . 

El otro aumento importante a través de los últimos 22 años (de 1,9 puntos porcentuales del PIB) tuvo lugar en el 

sector de la educación. Este incremento está vinculado a los grandes esfuerzos de expansión de la cobertura y del 

acceso a la educación primaria en los países más pobres, así como a la educación secundaria en los restantes (en 

términos de infraestructura y, sobre todo, gasto corriente, asociado en su mayor parte al aumento de la dotación de 

docentes) y, en menor medida, al crecimiento de las coberturas de la oferta pública postsecundaria. En los últimos 

15 años, este esfuerzo ha sido concomitante además con los compromisos nacionales con los Objetivos de Desarrollo 

del Milenio y el Marco de Acción de Dakar sobre Educación para Todos, ambos acordados en 2000. En todo el 

período, los recursos destinados a educación aumentaron de algo menos de 11.500 millones a casi 54.500 millones 

de dólares (es decir, de 191 a 468 dólares per cápita) (véase el cuadro II.A1.3 del anexo). 

Esta evolución ha ido hasta cierto punto en desmedro de la expansión del sector salud, en el que se registra 

un incremento menor del gasto social (1,4 puntos del PIB regional), pese a que, a diferencia del sector educativo, 

este tipo de servicios tienen como beneficiarios potenciales a las personas de todas las edades. Ante contracciones 

presupuestarias generales o de los recursos destinados a lo social, en el sector salud suelen congelarse las inversiones 

o reinversiones (gastos de capital) en infraestructura, la renovación de equipos y la reposición de insumos médicos, lo 

que suscita problemas en el sector público de la salud, que afectan la cobertura y, principalmente, la calidad de las 

prestaciones, una situación que tarda en normalizarse. El aumento absoluto de los recursos destinados a este sector 

en la región ha sido de poco más de 35.000 millones de dólares, con lo que se ha llegado a un volumen actual algo 

superior a 46.000 millones de dólares (es decir, como promedio ponderado de los países, se ha pasado de 173 a 

394 dólares per cápita, según se puede observar en el cuadro II.A1.4 del anexo). 

Por último, el sector que recibió menos atención es el de vivienda (en que se incluyen agua potable, saneamiento, 

equipamiento comunitario y, desde hace poco tiempo, medio ambiente), pese a la persistencia de grandes bolsones de 

marginalidad habitacional y segregación en prácticamente todos los países y principales ciudades. Incluso se registra 

una contracción al considerar el último bienio (-0,1 puntos porcentuales del PIB), en parte asociada a la expansión 

de estos recursos en el período previo, debido a su uso como herramienta de creación de empleo y dinamización 

de las economías internas, en particular del sector de la construcción. 

4 

En relación con los cambios en la estructura etaria de la población, véase el capítulo V de la presente edición del Panorama Social 

de América Latina. 

5 

Aunque no se cuenta con información desagregada sobre lo que corresponde a protección social contributiva y no contributiva, 

de acuerdo con los antecedentes disponibles se ampliaron de manera significativa, principalmente en la década de 2000, diversos 

programas de asistencia social, en particular los orientados a la lucha contra la pobreza, que incluyen mecanismos de transferencias 

directas a los hogares, de carácter condicionado o no. 

Capítulo II 

67


La situación descrita dificulta el desarrollo y mantención de programas de mejoramiento del hábitat, afecta a 

la población de menores recursos e incide, indirectamente, en las demandas a los sistemas de salud. En cuanto a 

volumen de recursos, a esta función se destinan actualmente alrededor de 15.000 millones de dólares en toda la 

región, de modo que el incremento absoluto equivale a solo 2,8 veces lo que se gastaba en el bienio 1991-1992; 

expresado como gasto por habitante, el aumento en todo el período fue de 90 a 130 dólares, es decir, de solo un 

44% (como se observa en el cuadro II.A1.6 del anexo). 

Para la actualización de la información sobre gasto social de la presente 

edición del Panorama Social de América Latina, se obtuvieron datos 

de la clasificación funcional hasta 2014, en concordancia con las 

series totales y sectoriales difundidas en ediciones anteriores. De 

los 21 países considerados, se consiguió información hasta 2014 

para 7 y hasta 2013 para 3, y se ha optado por publicar esas cifras 

por la importancia de contar con datos recientes, aun cuando su 

carácter sea provisional, estimativo o parcial. Los datos se actualizaron 

durante el cuarto trimestre de 2015 y el cierre de este proceso se 

hizo a principios de diciembre de dicho año. 

En la mayoría de los casos, se logró reunir datos sobre 

la ejecución presupuestaria de la administración central y en 

varios de ellos se accedió a las cifras correspondientes al gasto 

efectivo de entidades con organización presupuestaria autónoma, 

gobiernos locales y empresas públicas no financieras. Aunque las 

diferencias en la cobertura institucional dificultan la comparación 

entre los países, se optó por publicar la información con la 

cobertura más amplia disponible para cada país, salvo cuando 

esta presentaba restricciones significativas para la construcción 

de una serie relativa al período comprendido entre 1990 y 2014. 

Esto se debe a que el interés primordial de la CEPAL es ofrecer, 

en la medida de lo posible, la mayor cantidad de información del 

gasto público social, para representar adecuadamente el esfuerzo 

de los Estados en esta materia. 

A continuación, se clasifican los países según la cobertura 

institucional de las series de gasto social utilizadas: 

Cobertura institucional 

Países 

Sector público (SPNF+EPF) 

Costa Rica 

Sector público no financiero (GG+EPNF) Argentina (hasta 2009) y El Salvador 

Gobierno general (GC+GL) 

Brasil, Cuba y Perú 

Gobierno central (GCP+EA) 

Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional 

de), Chile, Colombia, Ecuador, Guatemala, 

Jamaica, Panamá, Paraguay, República 

Dominicana, Trinidad y Tabago, Uruguay 

y Venezuela (República Bolivariana de) 

Gobierno central presupuestario (GCP) Honduras, México y Nicaragua 

Donde SPNF: sector público no financiero; EPF: empresas 

públicas de carácter financiero; GG: gobierno general; 

EPNF: empresas públicas no financieras; GC: gobierno central; 

GL: gobiernos locales; GCP: gobierno central presupuestario; 

EA: entidades estatales autónomas. 

Dado que la adopción del sistema clasificatorio del 

Manual de estadísticas de finanzas públicas 2001 del Fondo 

Monetario Internacional, armonizado con el Sistema de Cuentas 

Nacionales (SCN) de 1993, es reciente en varios países, la 

serie entre 1990 y 2013 no siempre es compatible a nivel de 

subfunciones o subgrupos. La mayoría de los países publican la 

clasificación funcional agregada y utilizan clasificaciones propias. 

Dentro de los problemas en la continuidad de las cifras, en 

algunos casos particulares se observa la falta de información en 

Recuadro II.2 

Actualización de la información sobre gasto social 

la serie completa o en ciertos años o funciones. Por ejemplo, no 

se dispone de datos de Colombia entre 1990 y 1999, El Salvador 

entre 1990 y 2003, el Paraguay entre 1990 y 2002, el Perú entre 

1990 y 1998, y Venezuela (República Bolivariana de) para 1990. 

Por otro lado, en el caso del Estado Plurinacional de Bolivia no 

se dispone de información de gasto público total desde 2010 en 

adelante y en el caso de Nicaragua no están disponibles las cifras 

referentes a la seguridad social. En el caso del Ecuador, las cifras 

absolutas de gasto social por sectores entre 1990 y 1999 han 

tenido que ser ajustadas para empalmar la serie hasta 2014. En 

otros países, no ha sido posible construir la serie completa por 

falta de información relativa a períodos intermedios: es el caso 

de Jamaica y Trinidad y Tabago entre 1997 y 1999. Los datos de 

México corresponden al gasto programable del sector público 

presupuestario de la Cuenta de la Hacienda Pública Federal 

disponible hasta 2012. 

Como en las ediciones anteriores, en el Panorama Social 

de América Latina 2015 se presentan los datos de gasto social 

como promedios bienales. Los indicadores que se publican son 

el gasto público social total y el gasto de las funciones o sectores 

que lo componen —educación, salud, seguridad y asistencia 

social, vivienda, saneamiento y otras funciones no incluidas en 

las categorías anteriores— como porcentajes del PIB, en dólares 

por habitante (per cápita) y como porcentajes del gasto público 

total. En el caso de este último indicador, se utiliza información 

oficial de los países sobre gasto público total, pero estas cifras 

pueden diferir de las publicadas a partir de otros sistemas 

clasificatorios (como la clasificación económica o la clasificación 

administrativa de los gastos), tanto por la inclusión o no del pago 

de intereses de la deuda pública como por el uso de diferentes 

opciones metodológicas en la categorización de las erogaciones. 

En 2015, del mismo modo que en las publicaciones de 2013 

y 2014, se incluye el cambio que los países han hecho del año 

base del PIB. Esto implica reestimaciones del nivel del PIB y, por 

tanto, las cifras pueden no ser comparables con las publicadas 

en años anteriores. Todos los cálculos de gasto social en dólares 

constantes están expresados en dólares de 2010. 

Para el cálculo de las relaciones porcentuales se utilizan 

las cifras a precios corrientes de cada año en cada país. Estos 

valores, junto con los del PIB corriente, se llevaron a precios en 

moneda local de 2010 utilizando el deflactor implícito del PIB y 

luego se aplicó el tipo de cambio promedio anual de dicho año 

para su transformación a dólares. En aquellos casos en que el 

deflactor implícito estuvo disponible para un período parcial o 

no estuvo disponible por los recientes cambios en la base de 

cálculo del PIB, se aplicaron las proporciones observadas entre 

gasto público social y PIB a precios corrientes a las series de 

PIB en dólares de 2010, que permiten derivar el gasto social per 

cápita expresado en esa moneda. Esto puede dar lugar a algunas 

diferencias con respecto a las variaciones temporales del dato 

Capítulo II 

68


Recuadro II.2 (conclusión) 

en moneda constante reportado por los países, lo que depende 

del grado de apreciación o depreciación cambiaria implícito en la 

paridad oficial de la moneda de cada país en relación con 2010, 

así como también de los datos de población en que se basen 

los cálculos por habitante. 

Los datos en moneda corriente sobre gasto público total y 

gasto público social y la desagregación de este último por sectores 

o funciones corresponden a cifras oficiales proporcionadas por las 

respectivas instituciones gubernamentales, que, según el país, 

son direcciones, departamentos, secretarías o subsecretarías 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 

de planeación, de presupuestos o de políticas sociales de los 

ministerios de hacienda, finanzas o economía. También se 

obtuvieron datos de ejecución presupuestaria de las contadurías 

generales de la nación, tesorerías nacionales y, ocasionalmente, 

bancos centrales, institutos nacionales de estadísticas y sistemas 

de información social y económica de los países. 

El PIB en dólares constantes de 2010 corresponde a cifras 

oficiales de la CEPAL y las cifras de población provienen de las 

proyecciones del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía 

(CELADE)-División de Población de la CEPAL. 

B. Financiamiento del gasto público social 

en un contexto de crecimiento 

que impone restricciones 

La política fiscal en América Latina históricamente ha sufrido de dos grandes problemas: la insuficiencia de recursos 

para financiar las políticas sociales y su prociclicidad —atenuada en el último ciclo económico—. La insuficiencia 

de recursos para financiar las políticas sociales sigue vigente y constituye una restricción para ampliar la cobertura 

de las políticas sociales. El fin del superciclo de los productos básicos y las perspectivas de un bajo crecimiento 

económico futuro plantean un desafío enorme por sus implicancias fiscales. En este contexto, es necesario un 

pacto de gobernanza de los recursos naturales no renovables, que incluye asegurar la existencia de mecanismos 

institucionales para garantizar que las rentas generadas por los recursos naturales contribuyan a un gasto sostenible. 

1. Carga tributaria en América Latina: recaudación directa e indirecta, 

y contribuciones sociales 

En América Latina, la política fiscal históricamente ha sufrido de dos grandes problemas, la insuficiencia de recursos 

para financiar las políticas sociales y la prociclicidad, es decir, el hecho de que va en el mismo sentido de los ciclos 

económicos y, por ende, los acentúa en lugar de suavizarlos. Si bien la prociclicidad de la política fiscal parece 

haber sido atenuada en el último ciclo económico (véase CEPAL, 2013; Celasun y otros, 2015), la insuficiencia de 

recursos para financiar las políticas sociales sigue vigente y constituye una restricción para ampliar la cobertura de 

las políticas sociales y mejorar calidad de las prestaciones. 

Desde 1990 (y especialmente desde 2002) se ha producido en la región una expansión de los ingresos 

tributarios con relación al PIB, causada por cuatro procesos complementarios: i) el crecimiento económico, 

que amplía las bases tributarias; ii) las reformas en la gestión pública, que tornan más eficientes los sistemas 

de recaudación y disminuyen la evasión y la elusión tributaria; iii) la creación de nuevos impuestos, así como 

la reforma de las cargas y tasas de impuestos ya existentes, y iv) la aplicación de regalías, tasas por usufructo, 

apropiación de rentas y otras modalidades de retención en la explotación y comercialización de recursos naturales 

(especialmente en los sectores de la minería y los hidrocarburos), en un contexto de notable aumento de los 

precios de los productos básicos. El incremento de la carga tributaria total en la región —incluida la seguridad 

social— asciende en las últimas dos décadas, en promedio, a 7 puntos porcentuales del PIB, lo que representa 

un aumento relativo de casi un 48%, al pasar dicha carga de un 14,6% del PIB en 1990 a un 21,7% del PIB 

en 2014. En los países que presentan la mayor carga tributaria (como la Argentina, el Brasil y el Uruguay), en 

Capítulo II 

69


promedio se pasó del 19,1% del PIB al 30,8% del PIB en el mismo período. Los países de menor carga tributaria 

(Guatemala, México, República Dominicana y Venezuela (República Bolivariana de)) son los que menos avanzaron 

y presentan aún niveles extremadamente bajos (en ellos, dicha carga pasó del 15,9% del PIB al 19,4% del PIB 

entre 1990 y 2014). 

Como ya se ha analizado en diversos documentos de la CEPAL (véase, por ejemplo, CEPAL, 2013), la composición 

de los ingresos fiscales en América Latina se caracteriza por el peso cada vez mayor de los impuestos generales 

sobre el consumo y, en menor medida, por el incremento del peso de los impuestos sobre ingresos y utilidades. 

La participación del impuesto sobre la renta de las empresas es superior a la del impuesto sobre la renta de las 

personas. En contraste, el declive de los impuestos específicos sobre el consumo se relaciona con los procesos de 

liberalización del comercio. 

En lo que respecta al financiamiento del Estado a través de aportes individuales de los ciudadanos, el rol que 

desempeñan las contribuciones a la seguridad social constituye un elemento diferenciador entre los países de la región. 

Existen países con sistemas de pensiones (y jubilaciones) muy desarrollados, que movilizan un cuantioso volumen 

de recursos monetarios provenientes de los trabajadores formales, al mismo tiempo que en otros países se observan 

estructuras previsionales menos desarrolladas. Como promedio de la región, las contribuciones a la seguridad social 

han aumentado, pasando de un 2,0% del PIB en 1990 a un 3,7% del PIB en 2014 (véase el gráfico II.6A). Pero este 

promedio esconde un panorama heterogéneo, pues varios países han reformado sus regímenes de seguridad social. 

Por ejemplo, Chile, Colombia y México se basan en gran medida en regímenes privados de capitalización individual, 

lo que explica los bajos niveles de contribuciones a la seguridad social pública. En cambio, otros países, como la 

Argentina, el Brasil, Costa Rica y el Uruguay exhiben niveles de contribuciones a la seguridad social por encima del 

7% del PIB (véase el gráfico II.6B). 

Los ingresos tributarios han aumentado en las últimas dos décadas, pero este incremento ha sido paulatino y 

ha dependido en gran medida de los impuestos al consumo y de los ingresos generados por la tributación de las 

sociedades, especialmente las empresas del sector de los recursos naturales. Esto plantea dos preocupaciones con 

respecto al financiamiento de las políticas sociales: es un financiamiento regresivo y, además, dependiente de los 

precios de los productos básicos. En relación con lo primero, según Hanni, Martner y Podestá (2015), el impacto 

de la política fiscal en el sentido de mejorar la distribución del ingreso sigue siendo limitado en América Latina: 

el coeficiente de Gini solo disminuye 3 puntos porcentuales después de impuestos y transferencias, mientras que 

en los países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) cae 17 puntos porcentuales. 

Además, el 60% de la reducción del coeficiente de Gini proviene del gasto social (transferencias sociales y pensiones 

públicas), lo que implica que uno de los grandes desafíos de la región es fortalecer el impacto redistributivo del 

sistema tributario (reformando el impuesto sobre la renta, combatiendo la elusión y la evasión fiscal y reduciendo 

los tratamientos preferenciales). En relación con lo segundo, debido a su fundamental contribución al destacado 

desempeño macroeconómico de América Latina durante la última década, el manejo fiscal de los recursos naturales 

no renovables es un tema de crucial interés para la mayoría de los países de la región, en especial para aquellos de 

conocida tradición productora y exportadora de hidrocarburos y minerales. 

Uno de los aspectos fundamentales de las reformas tributarias impulsadas durante los años ochenta y noventa 

consistía en la búsqueda de una mayor equidad horizontal (que los individuos con la misma renta se enfrentaran a 

la misma carga impositiva), para lo cual se recomendaba la eliminación gradual de una larga lista de beneficios y 

exoneraciones tributarias. A pesar de los avances logrados en la materia, el nivel de los gastos tributarios continúa 

siendo elevado. Jiménez y Podestá (2009) estiman que los niveles de gasto tributario de ocho países de la región 

se encontraban en un rango entre un 2% y un 8% del PIB en 2007. Además, indican que la mayor parte de estos 

instrumentos tributarios se han concentrado en los dos impuestos más importantes: el impuesto al valor agregado y 

el impuesto sobre la renta. 

Todos estos aspectos de una manera u otra afectan el financiamiento de las políticas sociales. Si bien ha habido 

un incremento de los recursos del Estado en todos los países de la región, este no es suficiente y se requiere de una 

nueva agenda de reformas tributarias que “redunden en efectos virtuosos sobre el cambio estructural y la igualdad” 

(CEPAL, 2014c). 

Capítulo II 

70


Gráfico II.6 

América Latina y el Caribe (22 países) y países de la Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE): 

ingresos tributarios por tipo de impuestos, 1990, 2000, 2013 y 2014 


A. América Latina y el Caribe y países de la OCDE, 

1990, 2000, 2013 y 2014 

40 

35 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

17,2 

14,6 

2,7 

2,0 

0,9 

0,9 4,1 

4,2 

4,9 

3,0 

0,6 0,6 

3,8 4,0 

21,5 21,7 

3,7 3,7 

1,0 1,1 

3,8 3,7 

6,3 6,4 

5,9 6,1 

1990 2000 2013 2014 

1990 2000 2013 

América Latina y el Caribe (22 países) 

0,8 0,8 

32,1 

7,4 

3,9 

1,2 

34,2 34,2 

8,6 9,1 

1,3 

3,7 3,5 

5,7 6,7 6,8 

1,8 1,8 1,9 

12,2 12,2 11,5 

OCDE (34 países) 

1,4 

Renta y utilidades Propiedad Generales sobre bienes y servicios 

Específicos B. sobre América bienes Latina y servicios y el Caribe Otros(22 países), Contribuciones 2014 a la seguridad social 

40 

35 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

33,4 

32,2 

30,4 28,7 

8,7 7,0 

28,3 

6,1 

1,4 1,7 27,0 

0,6 

0,5 24,2 

4,7 2,2 

1,9 

1,0 4,3 

2,0 

7,6 

0,9 22,5 

3,3 

1,0 

21,7 

3,1 

0,4 

20,3 20,3 19,8 19,8 19,5 19,0 18,8 

3,7 

0,5 7,7 

2,5 1,4 18,2 

10,2 

3,2 9,1 

4,9 

3,0 

18,1 

1,4 0,7 3,2 

2,1 0,9 17,5 

2,0 

0,4 

17,1 1,1 

12,9 1,6 

0,6 

4,7 

1,2 2,4 

0,3 

16,5 

2,9 

11,4 9,8 

4,2 

6,4 

4,1 1,8 14,1 

3,7 

2,2 3,2 

0,4 

1,7 0,1 

6,2 

8,1 4,0 3,4 

6,0 8,2 

3,5 

4,3 0,3 0,1 

12,6 

7,0 

1,1 

3,1 

4,1 1,8 

20,1 

8,6 

0,4 

8,2 

6,3 

6,8 

6,8 

6,4 

1,3 

0,4 

2,2 

1,3 

1,9 2,9 

2,1 

3,5 6,3 0,4 

3,1 4,7 

1,8 

4,7 

0,9 

6,8 

5,1 

0,1 

0,5 0,3 

0,0 9,1 

0,1 

0,8 

6,9 8,1 0,2 

8,7 0,4 

6,1 

5,7 

5,8 6,6 6,5 

0,0 7,7 

0,8 

0,6 0,2 

4,2 

4,1 

5,3 5,8 

6,0 

4,1 

4,6 

0,2 6,0 

6,1 

4,5 

2,7 

3,9 

1,2 

Brasil 

Argentina 

Barbados 

Bolivia 


Trinidad y 

Tabago 

Uruguay 

Jamaica 

Costa Rica 

Nicaragua 

Colombia 

Chile 

Honduras 

México 

Renta y utilidades Propiedad Generales sobre bienes y servicios 

Específicos sobre bienes y servicios Otros Contribuciones a la seguridad social 

Capítulo II 

Ecuador 

Perú 

Venezuela 


Panamá 

Bahamas 

Paraguay 

El Salvador 

Rep. 

Dominicana 

Guatemala 


y el Caribe 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Organización de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE), Estadísticas 

tributarias en América Latina y el Caribe, 1990-2014, 2016 [en línea] http://www.oecd.org/tax/revenue-statistics-in-latin-america-2310922x.htm. 

2. Impacto fiscal del fin del superciclo de los productos básicos 

El superciclo o auge de los productos básicos (entre 2003 y 2014) fue un período en el que los precios de los productos 

básicos o primarios producidos por los países de América Latina y el Caribe experimentaron una fuerte alza. Este 

fenómeno tuvo varias aristas, tanto de oferta como de demanda, pero fue principalmente alimentado por la actividad 

económica de China, país que ha llevado adelante un modelo de crecimiento basado en las inversiones en infraestructura, 

lo que exige un enorme consumo de materias primas para construir diversas obras como carreteras, viviendas y redes 

eléctricas. Según Ocampo (2015), los países latinoamericanos concentraron sus exportaciones a China en un número 

reducido de productos básicos, principalmente petróleo, cobre, mineral de hierro, soja y pulpa de papel, lo que los 

hizo fuertemente vulnerables a los vaivenes de la economía de ese país. El superciclo también fue alimentado por el 

crecimiento del intercambio comercial durante los últimos dos decenios, el aumento de los precios de los productos 

71


básicos y el acceso de los países latinoamericanos a financiamiento externo a tasas históricamente bajas. Respecto a 

este último punto, la región redujo de manera considerable su endeudamiento externo durante el superciclo y además 

acumuló reservas internacionales como consecuencia de los mayores ingresos disponibles, lo que dio confianza a los 

mercados de capital privados en el sentido de que América Latina era capaz de pagar sus deudas (Ocampo, 2015). 

El superciclo se interrumpió durante la gran recesión del período 2008-2009, generada por la crisis de las hipotecas 

de alto riesgo en los Estados Unidos, pero el sector de los productos básicos fue el primero en recuperarse. La duración 

de este superciclo fue mayor que la de ciclos previos, a la vez que el incremento medio de los precios también fue 

más pronunciado. Al mismo tiempo, fue mayor el número de mercados que en forma simultánea exhibieron alzas de 

precios. El fin de los altos precios de los productos básicos se inició entre 2014 y 2015, y nuevamente estuvo asociado 

a factores de demanda (la economía china está creciendo a tasas muy inferiores) y de oferta (sobre todo en el sector 

petrolero). En el gráfico II.7 se aprecia la evolución de los índices de precios de los productos básicos en su conjunto, 

los productos agropecuarios, los metales y la energía. Como se observa, el fin del superciclo se inició a finales de 2014 

y en todos los casos, excepto el de los productos agropecuarios, en diciembre de 2015 los precios se encontraban en 

los niveles de 2005. 

En el cuadro II.2 se muestran dos indicadores de ingresos fiscales para ocho países de la región en que estos 

ingresos dependen en gran medida de recursos naturales no renovables. El primer indicador corresponde al grado de 

dependencia de los recursos fiscales respecto del sector de los recursos naturales no renovables, es decir, el monto 

de ingresos fiscales generados por este sector como porcentaje de los ingresos fiscales totales del país. El segundo 

corresponde a la presión fiscal sobre el sector, es decir, el monto de ingresos fiscales generados por el sector en 

porcentaje del PIB. Como promedio de los ocho países, en el período 2005-2008 la dependencia fiscal respecto del 

sector de los recursos naturales no renovables fue de un 32%, correspondiente a una presión fiscal del 8% del PIB. 

Como se observa en el cuadro II.2, las situaciones son distintas entre los países: mientras que Colombia y el Perú son 

los que muestran un grado de dependencia fiscal menor (menos del 15%), en el Ecuador, Trinidad y Tabago y Venezuela 

(República Bolivariana de) los recursos fiscales son altamente dependientes de los recursos no renovables (más del 40%). 

Gráfico II.7 

Índices de precios de los productos básicos, 1990-2015 

(2005=100) 

A. Series mensuales hasta diciembre de 2015 

Productos básicos 

Productos agropecuarios 

250 

250 

200 

200 

150 

150 

100 

100 

50 

50 

0 

Enero de 

1990 


1995 


2000 


2005 


2010 


2015 

0 


1980 


1985 


1990 


1995 


2000 


2005 


2010 



Metales 

Falta leyenda 

Falta leyenda 

Energía 

250 

250 

200 

200 

150 

150 

100 

100 

50 

50 

0 


1980 


1985 


1990 


1995 


2000 


2005 


2010 



0 


1990 


1995 


2000 


2005 


2010 



Capítulo II 

Falta leyenda 

Falta leyenda 

72


Gráfico II.7 (conclusión) 

B. Series anuales con proyecciones a 2020 

Productos básicos 

Productos agropecuarios 

250 

250 

200 

200 

150 

150 

100 

100 

50 

50 

0 

1990 2000 2010 2020 

0 

1980 1990 

2000 2010 2020 

Metales 

Falta leyenda 

Falta leyenda 

Energía 

250 

250 

200 

200 

150 

150 

100 

100 

50 

50 

0 

1980 1990 

2000 2010 2020 

0 

1990 2000 2010 2020 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe Falta (CEPAL), leyenda sobre la base de datos Falta del leyenda Fondo Monetario Internacional (FMI), IMF Primary Commodity 

Prices [en línea] http://www.imf.org/external/np/res/commod/index.aspx. 

País 

Cuadro II.2 

América Latina y el Caribe (8 países): indicadores de ingresos fiscales proveniente 

de recursos naturales no renovables, 2000-2014 a 


En porcentajes de los ingresos totales 

En porcentajes del PIB 

2000-2003 2005-2008 2010-2014 2000-2003 2005-2008 2010-2014 

Bolivia (Estado Plurinacional de) 11,4 30,2 33,1 2,8 9,7 11,6 

Chile 4,0 28,1 13,8 0,8 6,9 3,0 

Colombia 6,1 9,7 13,4 1,8 2,8 3,8 

Ecuador 29,3 35,3 38,2 5,7 8,7 12,8 

México b 21,4 39,1 33,7 3,1 6,0 5,5 

Perú 4,3 16,4 13,3 0,7 3,2 2,7 

Trinidad y Tabago 31,3 51,8 40,2 7,6 16,2 12,4 

Venezuela (República Bolivariana de) 48,2 50,6 39,3 10,5 13,8 9,9 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de J.C. Gómez Sabaíni, J.P. Jiménez y D. Morán, “El impacto fiscal de los 

recursos naturales no renovables en América Latina y el Caribe”, Documentos de Proyecto, Nº 658 (LC/W.658), Santiago, Comisión Económica para América 

Latina y el Caribe (CEPAL), 2015, actualización de los cuadros 4 y 5. 

a 

Información calculada sobre la base de valores acumulados de los períodos, en moneda nacional a valores corrientes. Las cifras corresponden a los ingresos 

provenientes de la exploración y producción de hidrocarburos y de la minería. 

b 

No se incluyen los ingresos propios de Petróleos Mexicanos (Pemex). 

En el caso de estos países, se habla de cierta “pereza tributaria”, en el sentido de que —dado que pueden 

recaudar ingresos fiscales gracias a los recursos naturales no renovables (ya sea a través de impuestos, regalías, 

transferencias de las empresas públicas o cualquier otra modalidad)— tienden a no realizar esfuerzos de 

recaudación tributaria en el resto de la economía (ya sea aumentando la base tributaria de los impuestos ya 

existentes, realizando reformas tributarias para no depender de los recursos no renovables o luchando contra la 

evasión y la elusión tributaria). 

Capítulo II 

73


El fin del superciclo de los productos básicos representa un desafío enorme para los países productores de 

la región, por sus efectos en su sector externo y sus implicaciones fiscales. De no existir aumentos en los niveles 

de producción o una recuperación de los precios internacionales, los países exportadores tendrán que enfrentar 

una erosión de su nivel de ingresos por exportaciones y una consecuente contracción del nivel de ingresos de los 

respectivos Gobiernos. De hecho, al primer semestre de 2015 ya se observaba una reducción de los ingresos fiscales 

provenientes de los recursos naturales no renovables de más de un 50% en comparación con los registrados en el 

primer semestre de 2012 (CEPAL, 2015a). 

Un pacto sobre la gobernanza de los recursos naturales no renovables es necesario e incluye asegurar la existencia 

de mecanismos institucionales (como los fondos de estabilización) que garanticen que las rentas generadas por 

estos recursos contribuyan a un gasto sostenible y se inviertan en educación y salud, infraestructura, innovación y 

desarrollo tecnológico, es decir, en bases más sólidas del bienestar, el desarrollo de capacidades y la innovación de 

largo plazo (CEPAL, 2014c). 

C. A modo de conclusión 

En América Latina se ha evidenciado históricamente un sesgo procíclico de la política fiscal, así como del gasto 

público y del gasto social, en particular 6 . En ediciones anteriores del Panorama Social de América Latina se ha 

destacado ese comportamiento del agregado regional del gasto social frente al crecimiento económico, aun cuando 

se observó una tendencia anticíclica como respuesta a la crisis de 2008 y 2009 (véase, por ejemplo, CEPAL 2014a). 

A su vez, en estudios específicos se indicaba que el gasto social en América Latina presentaba un sesgo procíclico 

mayor que el gasto público en su conjunto, por lo que se hacía un llamado a proteger explícitamente su núcleo 

duro (Aldunate y Martner, 2006). 

La CEPAL ha llamado en varias oportunidades a potenciar el sesgo contracíclico de la política fiscal, 

principalmente porque una política fiscal procíclica acentúa el ciclo económico y puede afectar los derechos 

sociales y económicos de la población si los niveles de gasto social se reducen. Se hace hincapié en que, en 

términos generales, el gasto social debería ser neutro respecto del ciclo económico (es decir, “acíclico”): servicios 

de calidad para garantizar derechos sociales como la educación, la salud y la protección social no deben depender 

del ciclo económico. Sin embargo, considerando la magnitud de las brechas que persisten en la región en esas áreas 

y la necesidad de avanzar en la construcción de un sistema de protección social universal, se recomienda ampliar 

el gasto social en las fases de prosperidad, con el debido recaudo de cautelar la estabilidad macroeconómica. 

Complementariamente, en situaciones de crisis económica el gasto social debe ser “contracíclico” en lo que 

se refiere a proveer los recursos necesarios para asegurar el financiamiento de políticas de erradicación de la 

pobreza y protección del empleo. 

Para garantizar el financiamiento del gasto social, los países han aplicado diversas estrategias. Algunos han 

establecido en sus constituciones un piso mínimo de financiamiento estatal para las áreas de educación, salud o ambas: 

es el caso de la Argentina, Colombia, Costa Rica, el Ecuador y el Paraguay. Sin embargo, este tipo de mecanismos 

no eliminan el sesgo procíclico del gasto público, pues permiten que el gasto social disminuya si lo mismo ocurre 

con el PIB (Aldunate y Martner, 2006). 

6 

De manera intuitiva, se entiende que una política fiscal procíclica es aquella que aumenta impuestos o disminuye gastos en 

épocas recesivas, y disminuye impuestos o aumenta gastos en épocas expansivas. Sin embargo, estas variaciones pueden deberse 

a los denominados estabilizadores automáticos, es decir, a variaciones automáticas de partidas de ingresos y gastos ante el ciclo 

económico que no dependen de decisiones coyunturales de política (o políticas discrecionales). Algunos autores (Gali y Perotti, 2003; 

Kaminsky, Reinhart y Vegh, 2005) plantean que una política fiscal puede calificarse de contracíclica o procíclica solo si se consideran 

específicamente las políticas discrecionales, y para tal efecto es necesario usar el “balance cíclicamente ajustado”. Para otros, el 

comportamiento contracíclico o procíclico se estima considerando la combinación de ambos efectos (estabilizadores automáticos y 

políticas discrecionales), para lo cual se usa el “balance primario” o el “balance primario ajustado” (Klemm, 2014). 

Capítulo II 

74


El escenario económico actual de caída de precios de las materias primas genera una alerta en este aspecto, 

pues los ingresos fiscales de varios países de América Latina dependen en buena medida de recursos naturales 

no renovables. Así, como promedio del período comprendido entre 2005 y 2008, el grado de dependencia fiscal 

respecto del sector de los recursos naturales no renovables en Bolivia (Estado Plurinacional de), en el caso de los 

hidrocarburos, Chile y el Perú, en el caso de la minería, y Colombia, el Ecuador, México y Venezuela (República 

Bolivariana de), en el caso del petróleo, fue del orden del 30% de los ingresos fiscales totales, correspondiente a 

más del 7% del PIB. 

Esto último es preocupante en el contexto actual de desaceleración económica y sugiere la necesidad de 

recurrir a medidas de política fiscal que permitan asegurar los niveles de gasto social necesarios para financiar 

en forma sostenible políticas sociales encaminadas a garantizar derechos y fortalecer su institucionalidad 

(véase el capítulo IV). Se hace imperiosa la necesidad de resguardar el núcleo duro del gasto social, definiendo 

políticas y programas que se consideren prioritarios —particularmente aquellos de lucha contra la pobreza y 

la exclusión social, y los dirigidos a proteger a la población más vulnerable frente al ciclo económico y otras 

contingencias—, asegurando la estabilidad del financiamiento de las funciones de salud, educación y protección 

social. Finalmente, es prioritario que los países lleven adelante las reformas tributarias que apunten a una mayor 

progresividad del sistema y una menor dependencia fiscal respecto de las rentas generadas por el sector de los 

productos básicos. 

Recuadro II.3 

La medición del gasto social desde el Sistema de Cuentas Nacionales 

La CEPAL define el gasto social como el monto de recursos 

destinados a los planes, programas y proyectos cuyo objetivo 

es generar un impacto positivo en algún problema social 

independientemente de la entidad administrativa que realiza 

cada función (educación, salud, protección social, protección del 

medio ambiente, vivienda y servicios comunitarios, y actividades 

recreativas), de la fuente de financiamiento interno y externo 

(pública o privada) y de la partida de costos a que se destinan 

(gastos corrientes o de capital) (véase Martínez y Collinao, 2010). 

En la región existe una vasta experiencia con respecto a la 

medición del gasto público social sobre la base de las estadísticas 

de finanzas públicas, pero la medición por el lado del sector privado 

es muy esporádica. Este es un vacío que debe ser llenado, teniendo 

presente que es recurrente la participación de fundaciones, 

corporaciones y empresas privadas en el financiamiento y la 

administración de programas sociales; en particular, en el ámbito 

de la protección social se han realizado reformas tendientes a 

incorporar al sector privado. Efectivamente, durante las décadas 

de 1990 e inclusive de 2000, la mayoría de los países de la región 

emprendieron reformas de sus sistemas de pensiones tendientes 

a introducir esquemas de capitalización individual. Los sistemas 

educativos y de aseguramiento en materia de salud también 

cuentan con una importante participación del sector privado que, 

sin embargo, no ha sido adecuadamente contabilizada. 

Por ello, se hace oportuno y necesario disponer de una 

mejor radiografía de las erogaciones sociales ejecutadas por el 

sector privado. Para ello, la CEPAL está proponiendo medir el 

gasto social (público y privado) desde el Sistema de Cuentas 

Nacionales (SCN). Efectivamente, el SCN es un sistema de 

registro completo y coherente de las transacciones que realizan 

todos los agentes económicos, que además ofrece un marco 

contable amplio y permite presentar los datos en un formato 

destinado al análisis económico, a la toma de decisiones y a la 

formulación de políticas. 

En las estadísticas de cuentas nacionales no se publican 

las erogaciones por finalidades (Clasificación de las Funciones 

del Gobierno (CFG)), por lo que se requiere utilizar un camino 

alternativo, que se apoya en los clasificadores usados por las 

propias cuentas nacionales (el clasificador de transacciones y otros 

flujos, que se emplea en el cálculo de las Cuentas Económicas 

Integradas (CEI), y el clasificador de productos, que se usa en 

el cuadro de oferta y utilización), y realizar una correspondencia 

entre ellos. 

La medición propuesta se organiza en dos cuadros: un cuadro 

de erogaciones corrientes y de capital, y un segundo cuadro 

de ingresos corrientes. En ambos cuadros, en las columnas se 

identifica a los actores: la seguridad social vinculada al empleo 

pensionario y no pensionario (sector público y sector privado), 

la asistencia social (de las instituciones sin fines de lucro y del 

Gobierno) y, finalmente, los seguros voluntarios de vida y de 

salud (del sector público y del sector privado). Por su parte, las 

filas del cuadro de erogaciones representan las transacciones 

de las funciones sociales para cada subsector. Las principales 

fuentes de información necesarias para completar los cuadros 

son las cuentas económicas integradas y el cuadro de oferta y 

utilización, además de algunos datos o desgloses específicos 

para determinadas partidas. 

Actualmente la CEPAL se encuentra trabajando con tres 

países (Ecuador, El Salvador y Perú) para la implementación de la 

medición del gasto social a partir del Sistema de Cuentas Nacionales. 

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el Caribe (CEPAL), 2010. 

Capítulo II 

75


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Capítulo II 

76


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Capítulo II 

77


Capítulo II 

Anexo II.A1 



del gasto público total, 1991-1992 a 2013-2014 


Período 

País Cobertura a 1991-1992 1993-1994 1995-1996 1997-1998 1999-2000 2001-2002 2003-2004 2005-2006 2007-2008 2009-2010 2011-2012 2013-2014 

Argentina SPNF 63,0 65,0 65,6 65,2 63,6 64,8 65,5 63,1 63,1 64,3 … … 

GC 61,3 64,7 67,8 66,7 63,0 64,4 66,0 60,0 58,5 58,4 57,6 56,8 

Bolivia (Estado Plurinacional de) b GC 29,4 28,2 26,2 33,0 34,8 33,9 30,5 28,7 30,6 37,5 … … 

Brasil GG 47,3 57,5 55,6 50,5 59,5 64,3 72,2 72,3 72,4 71,7 73,0 74,8 

Chile GC 61,8 64,0 65,3 65,9 67,8 68,1 68,1 66,9 66,4 67,1 67,3 67,8 

Colombia GC … … … … 68,3 68,7 68,7 68,8 69,6 69,6 69,6 69,6 

Costa Rica SP 39,6 40,2 39,8 41,9 40,4 39,0 37,2 35,3 36,2 39,0 42,9 43,8 

Cuba GG 33,9 36,5 44,8 42,9 45,7 49,7 52,2 56,7 57,2 58,7 50,8 51,4 

GC … … … … … … … 35,1 41,8 44,3 33,6 27,3 

Ecuador GC 25,8 28,0 20,1 17,6 12,8 18,6 18,9 21,2 24,4 26,3 25,3 … 

El Salvador SPNF … … … … … … 56,3 56,1 57,9 55,9 58,8 60,7 

Guatemala GC 29,6 38,7 42,2 44,8 44,1 47,8 48,5 50,0 48,2 53,6 50,8 53,6 

Honduras GCP 41,3 36,5 41,1 38,3 43,8 46,8 52,8 52,5 51,3 51,1 … … 

Jamaica GC 22,8 22,7 20,0 … 18,5 17,3 16,4 19,2 21,0 … … … 

México GCP 46,6 52,1 53,1 55,2 61,9 59,6 57,4 59,0 57,0 55,1 57,3 57,9 

Nicaragua c GCP 36,6 39,8 38,7 34,9 39,8 39,6 44,1 49,2 52,7 54,9 54,9 57,2 

Panamá GC 42,6 45,8 42,2 42,4 39,0 38,3 37,0 37,7 41,5 43,1 42,0 41,0 

Paraguay GC … … … … … … 27,9 33,9 39,7 41,1 41,2 … 

Perú GG … … … … 45,8 54,2 56,2 55,7 52,1 50,5 49,4 … 

República Dominicana GC 38,7 42,4 41,6 41,0 45,2 45,6 39,4 41,5 39,9 39,1 37,7 … 

Trinidad y Tabago GC 40,8 41,6 41,8 … 41,2 45,8 41,8 31,0 33,4 … … … 

Uruguay GC 65,3 69,6 71,3 68,7 67,1 67,4 59,0 63,1 73,3 74,1 74,2 … 

Venezuela (República Bolivariana de) d GC 46,1 45,7 45,1 48,5 51,3 54,1 57,6 56,8 60,0 68,9 70,8 58,9 

América Latina y el Caribe 

46,7 54,0 55,0 52,5 58,4 60,9 64,8 64,7 64,9 65,0 65,8 66,4 

(promedio ponderado) e 


41,3 43,6 45,3 45,6 46,5 48,0 48,0 48,5 49,9 51,3 50,9 50,7 

(promedio simple) e 


a 

Las coberturas corresponden a: SPNF: sector público no financiero; GC: gobierno central; GG: gobierno general; SP: sector público total; GCP: gobierno central presupuestario. 

b 

La cifra del período 2009-2010 corresponde a 2009. 

c 

No se cuenta con cifras de seguridad social. 

d 


e 

Se incluyen estimaciones en aquellos años en que falta información para algunos países. 

78


Capítulo II 


América Latina y el Caribe (21 países): gasto público social como proporción del PIB 

y per cápita, 1991-1992 a 2013-2014 

(En porcentajes y dólares de 2010) 

Período 


Como proporción del PIB 

(en porcentajes) 


GC 9,2 8,9 9,4 8,9 9,2 8,9 8,2 7,8 8,4 10,5 11,5 12,9 

Bolivia (Estado Plurinacional de) b GC 6,1 7,6 7,3 10,2 11,2 12,8 13,1 12,1 11,6 12,7 11,6 … 

Brasil GG 16,7 17,9 19,2 20,1 20,8 21,2 21,9 22,5 23,7 25,1 24,6 26,3 

Chile GC 11,5 11,9 11,8 12,6 14,2 14,4 13,3 11,9 12,7 15,2 14,5 14,9 

Colombia GC 5,9 7,6 12,3 12,0 10,5 10,9 10,4 11,6 12,5 14,0 12,7 13,6 

Costa Rica SP 14,8 16,0 15,9 16,9 16,6 18,7 18,2 17,1 18,4 22,5 22,7 23,3 

Cuba GG 28,6 28,2 24,3 21,6 22,9 25,1 27,4 36,0 41,8 42,6 34,7 31,8 

GC … … … … … … … 16,7 22,0 22,7 16,1 11,2 

Ecuador GC 3,8 4,3 4,0 3,6 2,7 3,9 3,7 4,2 5,8 7,9 7,9 … 


Guatemala GC 3,9 4,9 4,5 5,8 6,7 7,1 7,3 7,7 7,1 8,1 7,5 7,6 

Honduras GCP 6,2 6,0 5,6 5,1 7,2 8,8 10,1 9,7 10,5 11,8 … … 

Jamaica GC 6,9 7,2 7,4 … 5,7 11,5 12,4 13,5 12,9 … … … 

México GCP 6,6 8,0 7,5 7,9 8,5 8,9 9,0 9,3 9,9 11,1 11,0 3,1 

Nicaragua c GCP 4,8 5,4 5,2 4,8 6,9 6,2 7,9 8,6 9,1 9,8 9,2 10,3 

Panamá GC 7,6 7,3 7,3 8,1 8,2 9,4 8,0 8,3 8,4 9,8 9,5 9,3 

Paraguay GC … … … … … … 9,0 11,1 12,0 14,2 16,4 … 

Perú GG … … … … 8,8 9,8 9,9 9,6 9,2 10,2 9,4 … 



Uruguay GC 16,9 19,0 20,1 20,9 22,4 24,2 20,4 20,3 22,9 23,4 23,5 … 



12,6 13,6 14,3 14,8 15,4 15,9 16,0 16,7 17,8 19,3 19,0 19,5 



10,0 10,5 10,5 10,8 11,6 12,6 12,5 13,3 14,1 15,2 14,9 14,9 


79


Capítulo II 

Cuadro II.A1.2 (conclusión) 

Período 


Per cápita 

(en dólares de 2010) 

Argentina SPNF 1 223 1 418 1 420 1 516 1 575 1 350 1 286 1 570 1 979 2 392 

GC 680 733 775 808 806 684 666 742 894 1 157 1 418 1 625 

Bolivia (Estado Plurinacional de) b GC 87 112 110 161 177 203 211 206 211 242 234 … 

Brasil GG 1 308 1 464 1 648 1 751 1 814 1 886 2 006 2 176 2 497 2 749 2 879 3 141 

Chile GC 781 908 1 023 1 190 1 354 1 427 1 392 1 354 1 544 1 887 1 978 2 161 

Colombia GC 266 366 617 613 502 528 529 636 741 855 835 938 

Costa Rica SP 709 836 847 944 1 005 1 123 1 161 1 186 1 407 1 718 1 855 1 999 

Cuba GG 1 003 784 716 673 777 902 1 052 1 668 2 244 2 399 2 058 1 984 

GC … … … … … … … 770 1 184 1 279 951 693 

Ecuador GC 146 165 155 144 100 147 148 182 263 364 398 … 

El Salvador SPNF … … … … … … 383 424 435 463 515 541 

Guatemala GC 89 115 110 149 177 189 196 212 207 232 221 228 

Honduras GCP 98 97 92 86 119 152 184 192 222 243 … … 

Jamaica GC 297 315 324 … 240 484 540 600 671 … … … 

México GCP 486 597 532 606 692 731 751 816 906 969 1 012 299 

Nicaragua c GCP 54 58 59 57 88 82 107 124 139 146 148 176 

Panamá GC 341 350 349 420 441 502 452 520 615 759 853 903 

Paraguay GC … … … … … … 236 301 348 417 513 … 

Perú GG … … … … 289 329 354 378 418 495 512 … 

República Dominicana GC 90 135 127 158 207 264 225 320 393 375 367 … 

Trinidad y Tabago GC 484 448 462 … 806 1 049 1 198 1 323 1 380 … … … 

Uruguay GC 1 236 1 513 1 653 1 874 1 963 1 910 1 635 1 878 2 369 2 698 2 941 … 

Venezuela (República Bolivariana de) d GC 952 774 749 924 992 1 145 1 124 1 551 1 776 1 500 1 899 1 563 


801 895 965 1 038 1 085 1 121 1 162 1 300 1 502 1 654 1 741 1 841 



495 536 564 620 667 714 722 839 989 1 092 1 154 1 201 



a 


b 


c 


d 


e 


80


Capítulo II 


América Latina y el Caribe (21 países): gasto público social en educación 

como proporción del PIB y per cápita, 1991-1992 a 2013-2014 


Período 





GC 0,9 0,8 0,8 0,9 0,8 0,8 0,7 1,0 1,3 1,5 1,7 1,8 


Brasil GG 2,9 4,2 4,5 4,7 5,1 4,6 4,8 4,6 5,1 5,6 5,5 5,8 

Chile GC 2,2 2,4 2,6 3,1 3,7 3,9 3,6 3,1 3,6 4,3 4,2 4,5 

Colombia GC 2,5 2,6 3,6 3,9 3,5 3,3 3,4 3,1 3,0 3,3 3,0 3,3 

Costa Rica SP 3,9 4,4 4,2 4,6 4,5 5,5 5,6 5,3 5,6 7,2 7,3 7,6 

Cuba GG 11,1 9,5 7,3 7,4 8,4 10,0 11,9 14,0 17,0 17,3 15,2 12,9 

GC … … … … … … … 5,1 8,4 7,8 5,3 2,9 

Ecuador GC 2,7 2,8 2,5 2,4 1,7 2,2 2,2 2,3 2,9 4,5 4,6 … 


Guatemala GC 1,8 2,0 1,8 2,2 2,7 2,9 2,9 3,0 2,9 3,3 3,2 3,2 

Honduras GCP 3,6 3,4 3,2 3,3 4,5 5,6 6,5 6,5 7,1 7,6 … … 

Jamaica GC 3,5 3,5 4,0 … 6,1 6,6 7,4 8,2 7,7 … … … 

México GCP 2,6 3,5 3,3 3,4 3,4 3,5 3,4 3,4 3,5 3,8 3,6 … 

Nicaragua GCP 1,5 2,1 2,1 2,3 3,0 3,0 3,6 3,8 4,1 4,4 3,9 4,3 

Panamá GC 3,7 3,6 3,8 4,1 4,0 4,3 3,9 4,0 3,5 3,4 3,4 3,2 

Paraguay GC … … … … … … 3,5 4,1 4,3 4,8 5,4 … 

Perú GG … … … … 3,0 2,9 3,1 3,0 2,9 3,2 2,9 … 



Uruguay GC 2,3 2,4 2,6 3,0 2,8 3,2 3,1 3,0 3,6 4,1 4,3 … 

Venezuela (República Bolivariana de) c GC 4,7 4,6 3,8 4,7 5,6 6,3 6,5 6,7 6,7 6,1 5,8 5,5 


3,0 3,8 3,9 4,1 4,3 4,2 4,3 4,2 4,6 5,0 4,9 4,9 

(promedio ponderado) d 


3,3 3,5 3,4 3,6 4,0 4,4 4,5 4,6 4,9 5,3 5,1 5,1 

(promedio simple) d 

81


Capítulo II 


Período 


Per cápita 


Argentina SPNF 230 284 291 331 362 309 279 382 484 575 … … 

GC 66 65 70 79 74 60 59 92 137 165 212 231 


Brasil GG 226 345 387 408 442 406 439 445 540 611 642 692 

Chile GC 150 185 228 293 352 384 382 357 437 534 567 649 

Colombia GC 113 126 182 199 167 160 171 168 176 200 197 230 

Costa Rica SP 188 229 226 257 275 330 356 365 428 549 595 654 

Cuba GG 389 264 215 229 283 359 459 647 917 974 905 804 

GC … … … … … … … 236 450 441 315 179 

Ecuador GC 103 109 97 96 63 85 89 100 131 206 230 … 


Guatemala GC 42 48 45 56 72 78 78 83 84 96 94 95 

Honduras GCP 57 56 52 56 76 96 119 128 149 157 … … 

Jamaica GC 149 151 174 … 257 277 322 361 404 … … … 

México GCP 195 264 237 260 278 290 285 298 318 332 331 … 

Nicaragua GCP 16 23 24 27 38 39 48 55 62 66 63 74 

Panamá GC 166 170 183 213 215 230 216 248 259 262 305 315 

Paraguay GC … … … … … … 92 111 125 142 168 … 

Perú GG … … … … 97 98 111 119 132 156 158 … 


Trinidad y Tabago GC 219 207 212 … 356 472 553 569 593 … … … 

Uruguay GC 165 191 217 274 245 255 251 280 377 475 541 … 

Venezuela (República Bolivariana de) c GC 374 353 288 368 399 435 418 521 585 515 502 486 


191 249 261 284 305 297 308 330 389 430 445 468 



148 161 165 186 204 223 236 264 311 341 354 368 



a 


b 


c 


d 


82


Capítulo II 


América Latina y el Caribe (21 países): gasto público social en salud 



Período 





GC 2,0 2,0 2,1 2,0 2,1 1,9 1,7 1,1 0,5 0,6 0,7 0,8 


Brasil GG 3,0 3,0 3,9 3,7 3,8 4,1 4,5 4,6 5,0 5,2 4,9 5,2 

Chile GC 1,9 2,2 2,2 2,4 2,7 2,8 2,7 2,6 3,0 3,7 3,6 3,9 

Colombia GC 0,8 1,5 2,8 3,1 2,3 2,0 1,8 1,9 1,9 1,9 1,9 2,1 

Costa Rica SP 4,6 4,7 4,7 4,7 4,9 5,5 5,4 4,9 5,4 6,5 6,6 6,5 

Cuba GG 5,5 5,8 4,7 5,1 5,5 5,7 5,6 9,5 12,2 11,8 9,6 10,4 

GC … … … … … … … 1,6 3,6 3,6 2,5 0,9 

Ecuador GC 0,9 0,8 0,8 0,8 0,6 0,8 1,0 1,0 1,3 1,6 1,6 … 


Guatemala GC 1,0 1,1 0,8 1,0 1,2 1,1 1,1 1,2 1,2 1,3 1,1 1,1 

Honduras GCP 2,3 2,2 2,2 1,8 2,5 2,9 3,3 2,9 2,7 3,4 … … 

Jamaica GC 2,0 2,1 1,8 … 2,4 2,9 3,4 3,3 3,2 … … … 

México GCP 2,8 2,6 1,9 2,0 2,1 2,1 2,2 2,4 2,4 2,7 2,7 … 

Nicaragua GCP 2,0 2,1 2,0 1,8 2,4 2,3 2,6 2,7 2,8 2,9 2,8 3,3 

Panamá GC 1,7 2,0 1,8 1,9 2,0 2,4 2,1 2,1 1,9 2,1 1,8 1,8 

Paraguay GC … … … … … … 1,6 2,2 2,3 3,1 3,8 … 

Perú GG … … … … 1,5 1,7 1,6 1,6 1,8 2,3 2,4 … 



Uruguay GC 2,8 3,1 2,9 2,9 3,6 3,8 3,2 3,5 4,4 5,3 5,9 … 

Venezuela (República Bolivariana de) c GC 2,2 1,7 1,5 2,0 2,6 3,2 2,8 3,2 3,7 3,1 4,4 3,9 


2,7 2,7 3,0 3,0 3,1 3,2 3,4 3,5 3,8 4,1 4,0 4,2 



2,3 2,4 2,3 2,4 2,6 2,8 2,7 3,0 3,2 3,6 3,5 3,6 


83


Capítulo II 


Período 


Per cápita 



GC 147 167 173 180 185 147 138 100 54 72 85 106 


Brasil GG 232 245 332 327 332 368 414 449 523 573 577 622 

Chile GC 129 166 191 226 253 280 288 302 365 455 491 569 

Colombia GC 34 73 143 159 111 95 93 101 111 117 127 146 

Costa Rica SP 221 245 249 263 295 331 343 338 417 500 541 560 

Cuba GG 191 160 138 159 186 205 214 443 654 662 567 650 

GC … … … … … … … 70 193 204 147 55 

Ecuador GC 33 29 33 30 21 32 40 45 61 71 82 … 


Guatemala GC 24 25 20 26 33 30 30 34 34 39 32 34 

Honduras GCP 37 36 35 30 41 49 60 58 57 70 … … 

Jamaica GC 86 92 79 … 100 123 148 144 167 … … … 

México GCP 210 198 136 156 169 173 183 207 220 238 251 … 

Nicaragua GCP 22 22 23 21 31 30 35 38 43 44 45 56 

Panamá GC 77 94 87 100 109 130 120 132 140 166 160 171 

Paraguay GC … … … … … … 43 58 66 91 119 … 

Perú GG … … … … 48 56 57 62 82 111 128 … 



Uruguay GC 206 250 235 259 318 300 261 324 458 613 736 … 



173 181 203 212 217 229 244 275 321 355 370 394 



111 118 120 131 143 153 156 186 226 254 273 292 



a 


b 


c 


d 


84


Capítulo II 


América Latina y el Caribe (21 países): gasto público social en seguridad social y asistencia social 



Período 





GC 6,3 6,0 6,4 6,0 6,3 6,2 5,8 5,5 6,2 7,8 8,6 9,4 


Brasil GG 9,0 10,2 10,1 10,9 11,1 11,4 11,4 12,1 12,2 12,8 12,8 13,9 

Chile GC 7,2 7,1 6,7 6,8 7,5 7,4 6,6 5,8 5,7 6,8 6,3 6,1 

Colombia GC 2,2 3,0 5,0 4,1 3,7 5,0 4,7 6,2 7,0 8,2 7,1 7,3 

Costa Rica SP 4,6 5,1 5,2 6,0 5,7 5,9 5,4 5,2 5,4 6,4 6,6 6,9 

Cuba GG 8,1 8,5 7,1 7,1 6,6 6,8 7,2 6,8 6,8 7,6 7,3 7,0 

GC … … … … … … … 6,8 6,8 7,6 7,3 7,2 

Ecuador GC 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,4 0,3 0,7 1,0 1,5 1,4 … 


Guatemala GC 0,9 0,9 0,8 0,9 1,1 1,1 1,4 1,1 1,1 1,4 1,5 1,4 

Honduras GCP 0,3 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,3 0,3 0,7 0,7 … … 

Jamaica GC 0,4 0,4 0,3 … 0,4 0,5 0,5 0,6 0,6 … … … 

México GCP 0,1 0,6 1,4 1,7 2,2 2,1 2,1 2,2 2,5 3,0 3,1 … 

Nicaragua c GCP … … … … … … … … … … … … 

Panamá GC 1,8 1,5 1,3 1,8 1,4 1,4 1,1 1,1 1,5 1,7 1,5 1,3 

Paraguay GC … … … … … … 3,5 4,6 5,0 6,0 6,7 … 

Perú GG … … … … 3,6 4,5 4,5 4,2 3,5 3,4 3,1 … 



Uruguay GC 11,5 13,0 14,1 14,0 14,4 15,2 12,3 11,7 12,3 11,7 10,8 … 



5,5 6,2 6,6 6,8 7,1 7,3 7,3 7,6 7,9 8,7 8,7 9,0 



3,5 3,7 3,8 4,0 4,2 4,5 4,3 4,4 4,6 5,1 5,1 5,0 


85


Capítulo II 


Período 


Per cápita 


Argentina SPNF 619 692 700 728 743 654 639 710 920 1 108 … … 

GC 464 498 531 546 546 476 467 518 658 862 1 063 1 188 


Brasil GG 705 830 871 949 970 1 018 1 045 1 170 1 281 1 405 1 499 1 659 

Chile GC 490 539 582 646 713 735 694 664 697 845 864 881 

Colombia GC 99 142 251 208 177 242 240 337 420 498 469 507 

Costa Rica SP 217 267 278 335 347 356 341 361 415 492 539 591 

Cuba GG 283 237 209 221 225 245 275 314 363 429 436 435 

GC … … … … … … … 314 363 429 436 447 

Ecuador GC 10 16 16 10 13 16 12 28 47 70 72 … 


Guatemala GC 20 21 19 23 28 30 39 30 32 41 43 43 

Honduras GCP 5 5 4 … 5 6 6 6 16 14 … … 

Jamaica GC 17 16 13 … 16 20 22 27 31 … … … 

México GCP 9 44 99 130 177 176 179 194 232 264 291 299 

Nicaragua c GCP … … … … … … … … … … … … 

Panamá GC 83 69 60 94 77 75 62 72 112 131 134 124 

Paraguay GC … … … … … … 93 124 144 175 210 … 

Perú GG … … … … 119 151 162 166 156 164 166 … 



Uruguay GC 845 1 039 1 162 1 251 1 257 1 204 991 1 085 1 270 1 352 1 349 … 

Venezuela (República Bolivariana de) d GC 203 186 234 240 256 325 375 515 635 588 772 572 


348 407 444 479 497 518 527 593 669 744 796 850 



195 222 242 263 277 287 281 314 365 409 437 452 



a 


b 


c 


d 


e 


86


Capítulo II 


América Latina y el Caribe (21 países): gasto público social en vivienda y otros 



Período 





GC 0,05 0,03 0,02 0,03 0,02 0,01 0,02 0,3 0,4 0,5 0,5 0,8 


Brasil GG 1,8 0,5 0,7 0,8 0,8 1,1 1,2 1,2 1,4 1,5 1,4 1,4 

Chile GC 0,2 0,2 0,2 0,3 0,4 0,3 0,3 0,3 0,4 0,4 0,4 0,4 

Colombia GC 0,4 0,5 0,8 0,9 1,0 0,6 0,5 0,5 0,6 0,7 0,6 … 

Costa Rica SP 7,8 9,5 9,1 11,8 12,6 14,5 14,8 13,8 13,4 14,8 13,6 … 

Cuba GG 4,0 4,4 5,2 2,1 2,5 2,6 2,7 5,7 5,8 5,9 2,5 1,5 

GC … … … … … … … 3,3 3,3 3,6 0,9 … 

Ecuador GC 0,0 0,3 0,2 0,2 0,1 0,4 0,2 0,2 0,5 0,4 0,3 … 

El Salvador SPNF … … … … … … … 1,5 1,4 1,3 2,0 … 

Guatemala GC 0,1 0,9 1,0 1,8 1,7 1,9 1,8 2,4 2,0 1,9 1,8 1,8 

Honduras GCP … … … … … … … … … 0,1 … … 

Jamaica GC 1,1 1,3 1,3 … … 1,5 1,1 1,5 … … … … 

México GCP 1,0 1,2 0,9 0,8 0,8 1,1 1,2 1,3 1,5 1,5 1,5 … 

Nicaragua GCP 1,4 1,3 1,1 0,7 1,5 1,0 1,8 2,2 2,2 2,5 2,4 2,7 

Panamá GC 0,3 0,4 0,4 0,3 0,7 1,2 0,9 1,1 1,4 2,6 2,8 3,0 

Paraguay GC … … … … … … 0,3 0,3 0,5 0,3 0,5 … 

Perú GG … … … … 0,7 0,7 0,7 0,8 1,0 1,3 1,1 … 


Trinidad y Tabago GC 1,1 1,1 1,4 … … 1,6 1,2 1,3 1,3 … … … 

Uruguay GC 0,3 0,4 0,5 1,0 1,6 1,9 1,6 2,0 2,5 2,2 … … 

Venezuela (República Bolivariana de) c GC 2,6 1,3 1,5 2,0 2,1 2,4 2,3 3,4 2,6 1,6 2,9 … 


1,4 0,9 0,9 0,9 0,9 1,1 1,1 1,3 1,5 1,5 1,4 1,4 



1,5 1,5 1,4 1,2 1,3 1,4 1,4 1,8 1,9 1,8 1,6 1,6 


87


Capítulo II 


Período 


Per cápita 



GC 3 3 1 3 2 1 1 31 45 57 59 100 


Brasil GG 144 44 58 67 74 94 108 112 152 159 161 168 

Chile GC 13 18 21 26 35 28 27 31 45 54 56 62 

Colombia GC 20 26 41 47 58 31 25 29 35 40 43 55 

Costa Rica SP 83 96 94 89 89 110 120 121 147 176 180 195 

Cuba GG 140 123 153 64 83 94 105 264 311 334 150 96 

GC … … … … … … … 151 178 206 53 13 

Ecuador GC 0 22 9 8 3 14 8 8 24 17 15 … 


Guatemala GC 3 21 26 45 44 50 50 66 57 56 53 55 

Honduras GCP … … … … … … … … … 6 … … 

Jamaica GC 45 55 57 … 51 64 47 68 69 … … … 

México GCP 72 91 61 60 68 92 103 117 136 135 139 … 

Nicaragua GCP 15 13 12 … 19 13 24 31 34 37 39 46 

Panamá GC 15 18 18 14 39 66 53 68 104 200 280 293 

Paraguay GC … … … … … … 9 8 13 8 … … 

Perú GG … … … … 24 23 24 32 47 64 60 … 



Uruguay GC 20 34 39 106 143 151 133 188 264 257 315 … 



90 58 58 63 66 77 83 103 124 125 130 130 



66 63 63 66 69 76 75 107 125 122 126 126 



a 


b 


c 


d 


88


Capítulo III 

Enfrentar las brechas estructurales 

en el mercado de trabajo: políticas 

y programas para la inclusión 

laboral y productiva 

Introducción 

A. Inclusión y exclusión laboral en América Latina 

1. Brechas en el acceso al mercado de trabajo 

2. Brechas en el acceso a derechos y a la protección social 

3. Brechas de ingresos y pobreza 

B. La urgencia de articular los programas de inclusión laboral y productiva 

1. Apoyo a la oferta de trabajo 

2. Apoyo a la demanda de trabajo 

3. Servicios de intermediación laboral 

4. Algunos resultados de los programas de inclusión laboral y productiva 

C. Consideraciones finales: desafíos para la inclusión laboral de la población 

que vive en condiciones de pobreza y vulnerabilidad 

Bibliografía 

Anexo III.A1 

Capítulo III 

89

Introducción 

El trabajo es la llave maestra para la igualdad, eje de la integración social y económica y mecanismo fundamental de 

construcción de autonomía, identidad, dignidad personal y ampliación de la ciudadanía (CEPAL, 2010, 2012a y 2014a). 

El 80% de los ingresos totales de los hogares latinoamericanos proviene del trabajo, que, por lo tanto, es también el 

principal motor para la superación de la pobreza y el acceso al bienestar y a la protección social (CEPAL, 2015a). Sin 

embargo, el mundo del trabajo también puede producir y exacerbar desigualdades. En América Latina y el Caribe, el 

mercado laboral históricamente ha sido el eslabón que vincula una estructura productiva muy heterogénea y con gran 

peso del sector de baja productividad con la alta desigualdad de los ingresos de los hogares. La heterogeneidad de la 

estructura productiva se manifiesta en mercados de trabajo con elevados niveles de informalidad, que conllevan grandes 

brechas en la calidad de los empleos, los ingresos laborales, el acceso a la protección social y las opciones de movilidad 

ocupacional ascendente a lo largo de la vida laboral. Estas desigualdades se cruzan, además, con las brechas de género, 

raza, etnia y área de residencia que siempre han caracterizado a las sociedades latinoamericanas (CEPAL, 2015a). 

Las brechas estructurales en los mercados laborales y las amplias diferencias en el acceso a oportunidades, 

derechos y prestaciones entre distintos grupos de la población representan un obstáculo clave para la superación de 

la pobreza y la desigualdad en la región. Las personas más pobres y vulnerables tienden a concentrarse en actividades 

informales, las que generan ingresos más bajos y proveen menor acceso a la protección social y menos oportunidades 

para las generaciones futuras (CEPAL, 2014a). 

En este capítulo del Panorama Social de América Latina se analizan las políticas públicas y programas de inclusión 

laboral y productiva destinados a proporcionar un mayor acceso a las oportunidades económicas y al empleo de 

calidad, contribuyendo a la superación de la pobreza y la reducción de la vulnerabilidad. Estas políticas laborales 

se orientan a mejorar tanto la oferta como la demanda de trabajo, mediante la capacitación técnica y profesional, la 

nivelación de estudios, el apoyo al trabajo independiente, la generación directa e indirecta de empleo y los servicios 

de intermediación laboral (OEA/CEPAL/OIT, 2011; CEPAL/OIT, 2014a). Son medidas de corto y mediano plazo para 

promover las oportunidades de trabajo decente, y deben articularse con políticas de más largo plazo orientadas a 

un profundo cambio tecnológico y estructural. 

En el presente capítulo, se analizan en primer lugar algunas características de las brechas en los mercados 

laborales de la región y el perfil laboral de las personas en edad de trabajar que viven en hogares en situación de 

indigencia, pobreza o vulnerabilidad a la pobreza, lo que ayuda a comprender el contexto en el que actúan las 

políticas y los programas de inclusión laboral y productiva. A continuación, se analizan 61 programas de inclusión 

laboral y generación de ingresos aplicados actualmente en la región, recopilados en la Base de datos de programas 

de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la CEPAL, y se discuten algunas lecciones 

aprendidas de estudios y evaluaciones de impacto sobre estos programas y otros ya finalizados. Finalmente, se 

concluye destacando los alcances y limitaciones de dichas políticas y programas desde un enfoque de derechos y 

de promoción del trabajo decente, y se presentan una serie de recomendaciones. 

A. Inclusión y exclusión laboral en América Latina 

Pese a la evolución positiva de los indicadores del mercado laboral entre 2002 y 2013, donde se destaca la disminución 

del desempleo, el alza de los ingresos laborales, los procesos de formalización y el incremento de las tasas de 

participación de las mujeres, los mercados de trabajo de América Latina siguen caracterizándose por presentar 

grandes brechas, según el nivel de ingresos de los hogares, el sexo, la edad, el área de residencia, la etnia y la raza, 

que dificultan las posibilidades de acceso al trabajo decente. A esto se suman las posibles consecuencias negativas 

sobre el mercado laboral de la actual fase de contracción de la actividad económica regional. 

El propósito de esta sección es analizar algunos indicadores clave de las brechas existentes en el mercado laboral de 

América Latina en el período 1990-2013, con el objetivo de informar la discusión sobre la formulación y la implementación 

de las políticas y los programas de inclusión laboral y productiva. El análisis se concentra en las brechas en el acceso 

al mercado de trabajo (tasas de participación laboral y de desempleo, sector de productividad, categoría ocupacional 

Capítulo III 

91


y rama de actividad), las brechas en el acceso a derechos (tenencia de contrato por parte de los asalariados y afiliación 

a la seguridad social —pensiones y salud—) y las brechas de ingresos y su relación con la pobreza (ingresos laborales, 

porcentaje de población sin ingresos propios y situación de pobreza y vulnerabilidad de los ocupados). Además de los 

promedios regionales, también se consideran datos desagregados por quintiles y deciles de ingreso, sexo, raza y etnia y 

áreas urbanas y rurales 1 , según corresponda. Asimismo, a fines analíticos se incluyen valores de tres grupos de países, según 

presenten brechas de bienestar modestas, moderadas o extremas en materia económica y social, y de los trabajadores 

según la condición de vulnerabilidad a la pobreza de sus hogares (véase el recuadro III.1). El análisis de esta información 

permite observar que, no obstante el aumento paulatino de la participación laboral, sobre todo femenina, la disminución 

de las tasas de desempleo y otros desarrollos positivos a lo largo del período 2002-2013, los mercados de trabajo de 

la región siguen presentando un acceso insuficiente y diferenciado para los grupos sociales más pobres y vulnerables. 


Clasificación de los países según brechas de bienestar y de los hogares según vulnerabilidad a la pobreza 

Debido a sus elevados niveles de pobreza, desigualdad e 

informalidad laboral, América Latina aún enfrenta enormes 

brechas de bienestar, cuya amplitud varía según el nivel de 

desarrollo socioeconómico e institucional de los países. Para 

clasificar a los países según sus distintas brechas, se ha 

desarrollado una tipología de regímenes de bienestar, que se 

basa en distintos factores, como la capacidad de las sociedades 

de generar ingresos suficientes a través del mercado laboral y 

las capacidades de los Estados para proporcionar sustento y 

protección a quienes carecen de ingresos o perciben ingresos 

insuficientes. Para realizar la clasificación de los regímenes de 

bienestar latinoamericanos, se consideraron variables como 

el PIB per cápita, la tasa de dependencia demográfica (que da 

cuenta de las heterogeneidades demográficas abordadas en el 

capítulo V de esta edición del Panorama Social), la proporción 

de trabajadoras y trabajadores asalariados que aportan a los 

sistemas de seguridad social (pensiones y salud) a , el porcentaje 

Brechas de bienestar en los países 

Grupos de países según brechas de bienestar, alrededor de 2012 

de personas ocupadas mayores de 15 años que se encuentran 

por debajo de la línea de pobreza, el gasto público social por 

habitante y el gasto público en seguridad social y asistencia social 

como porcentaje del PIB (Cecchini, Filgueira y Robles, 2014). 

En el cuadro se detallan los países que componen los grupos 

de brechas de bienestar extremas (que ostentan valores más 

bajos de PIB per cápita, gasto social y asalariados que aportan 

a seguridad social y cuyas tasas de dependencia y número de 

ocupados por debajo de la línea de pobreza son más altos), 

moderadas (con valores promedios) y modestas (con valores más 

altos de PIB per cápita, gasto social y asalariados que aportan a 

seguridad social, y menores tasas de dependencia y número de 

ocupados por debajo de la línea de pobreza) según este análisis. 

Se toman en cuenta solamente los países de la región, por lo 

tanto, aunque las brechas se clasifiquen de “modestas”, son 

elevadas en comparación con los países que tienen regímenes 

de bienestar más desarrollados, como los nórdicos. 

Bolivia (Estado Plurinacional de), El Salvador, 

Honduras, Guatemala, Nicaragua y Paraguay 

Colombia, Ecuador, México, Perú y República Dominicana 

Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá, 

Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de) 

Fuente: S. Cecchini, F. Filgueira y C. Robles, “Sistemas de protección social en América Latina y el Caribe: una perspectiva comparada”, serie Políticas 

Sociales, N° 202 (LC/L.3856), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2014. 

En las últimas décadas, muchas personas y familias han logrado 

salir de la pobreza en América Latina y el Caribe. Sin embargo, una 

proporción significativa de estos “no pobres” sigue ostentando 

ingresos levemente superiores a los límites definidos por las líneas 

de pobreza y, por lo tanto, se encuentran en una situación de 

vulnerabilidad y pueden volver fácilmente a situarse por debajo 

de la línea de la pobreza. 

Una forma de captar la vulnerabilidad social en América Latina 

consiste en clasificar a la población a partir de sus ingresos expresados 

en grandes cortes de líneas de pobreza. Desde el Panorama Social 

de América Latina 2009, la CEPAL ha ordenado a la población en 

cuatro categorías de ingresos per cápita con respecto a la línea 

Vulnerabilidad a la pobreza 

de pobreza: i) hasta 0,6 veces la línea de pobreza (definidos como 

“indigentes y altamente vulnerables a la indigencia”); ii) entre 

0,6 y 1,2 veces (“pobres y altamente vulnerables a la pobreza”); 

iii) entre 1,2 y 1,8 (“vulnerables a la pobreza”), y iv) por encima de 

1,8 (“no vulnerables”). Aunque la selección de los límites de las 

cuatro categorías poblacionales sea arbitraria, esta metodología 

permite visibilizar a la gran cantidad de población que vive en 

situación de indigencia, pobreza o vulnerabilidad al empobrecimiento 

en los distintos países de América Latina. Alrededor de 2013, en 

apenas seis países (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá 

y Uruguay) la población no vulnerable correspondía a más de la 

mitad de la población. 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) sobre la base de S. Cecchini, F. Filgueira y C. Robles, “Sistemas de protección social en 

América Latina y el Caribe: una perspectiva comparada”, serie Políticas Sociales, N° 202 (LC/L.3856), Santiago, 2014; CEPAL, Panorama Social de América 

Latina 2009 (LC/G.2423-P), Santiago; y S. Cecchini y otros, “Vulnerabilidad de la estructura social en América Latina: medición y políticas públicas”, 

Realidad, Datos y Espacio. Revista Internacional de Estadística y Geografía, vol. 3, Nº 2, Ciudad de México, Instituto Nacional de Estadística y Geografía 

(INEGI), 2012. 

a 

Afiliación a los sistemas de pensiones y salud según la definición utilizada a partir del Panorama Social de América Latina 2013. En el caso del Brasil, que cuenta 

con un sistema universal de salud, no se considera la afiliación en salud. 

Capítulo III 

1 

Según se detalla en FAO/CEPAL/OIT (2012a y 2012b), la gran mayoría de las brechas en el mercado de trabajo son aún mayores 

cuando nos referimos a las zonas rurales y frecuentemente más en el sector agrícola. 

92


1. Brechas en el acceso al mercado de trabajo 

a) Participación laboral 

La tasa de participación laboral en América Latina aumentó del 61,2% en 1990 al 65,5% en 2013, debido a 

dos tendencias opuestas: la reducción de la tasa de participación laboral masculina, de aproximadamente 4 puntos 

porcentuales (en particular entre los indigentes o altamente vulnerables a la indigencia), y el aumento de la participación 

laboral femenina, de más de 12 puntos porcentuales. No obstante, las mujeres aún presentan tasas inferiores a las de 

los hombres, con diferencias que rondaron los 26 puntos porcentuales en 2013. En el gráfico III.1 se puede además 

apreciar que las brechas entre las tasas de participación laboral de hombres y mujeres aumentan cuanto mayor es 

el grado de vulnerabilidad de los hogares en los que viven las personas en edad de trabajar, es decir, son justamente 

las mujeres más pobres quienes tienen más dificultad de insertarse en el mercado de trabajo, lo que constituye un 

obstáculo clave para que superen la pobreza. 


América Latina (18 países): tasas de participación laboral, según sexo y situación de vulnerabilidad 

a la pobreza de los hogares, totales nacionales, 1990-2013 a 

(En porcentajes de la población de 15 años y más) 

90 

80 

70 

65,3 69,4 68,6 

65,5 

61,2 

60 

60,6 

50 

56,2 

55,2 

82,5 

82,9 

82,2 

79,9 80,6 80,0 79,0 

79,9 

78,6 

73,6 

49,3 

58,8 58,6 

53,3 

40 

41,1 

44,2 40,1 

30 

32,9 

20 

1990 2002 2007 2010 2013 1990 2002 2007 2010 2013 1990 2002 2007 2010 2013 

Hombres 

Mujeres 

Ambos sexos 

Sexo 

Indigentes o altamente vulnerables a la indigencia (hasta 0,6 líneas de pobreza) 

Pobres o altamente vulnerables a la pobreza (de 0,6 a 1,2 líneas de pobreza) 

Vulnerables a la pobreza (de 1,2 a 1,8 líneas de pobreza) 

No vulnerables (más de 1,8 líneas de pobreza) 

Total 


a 

Promedio ponderado sobre la base de la información de la Argentina (Gran Buenos Aires), Bolivia (Estado Plurinacional de) (capitales de departamento y El Alto), el 

Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay (área metropolitana de 

Asunción), el Perú, la República Dominicana, el Uruguay (zonas urbanas) y Venezuela (República Bolivariana de). En los datos de 2010 no se incluye a Guatemala. 

En los de 2013, no se incluye a Guatemala, a Honduras ni a Nicaragua. 

Más allá de los promedios, al desagregar las tasas de participación por área geográfica, se observa no solo que 

en las zonas rurales de América Latina las tasas de participación laboral son más elevadas que en las zonas urbanas 2 , 

sino también que la brecha urbano-rural es más elevada para la población que vive en situación de indigencia, 

pobreza o vulnerabilidad que para la población no vulnerable (en 2013, la tasa de participación del primer grupo 

era del 60,9% en áreas urbanas y del 64,9% en áreas rurales, mientras que en el caso de la población no vulnerable 

era del 68,6% y 70,1%, respectivamente). 

Las tasas de participación laboral guardan relación también con las brechas de bienestar que caracterizan a los 

países de la región. En los países con brechas modestas de bienestar se evidencian menores tasas de participación 

en comparación con los grupos de países de brechas moderadas y extremas (véase el gráfico III.2) 3 . Una primera 

explicación de las mayores tasas de participación laboral en los países de brechas extremas puede encontrarse en 

2 

En 2014, en América Latina (promedio ponderado), la tasa de participación de la población de 15 años y más era del 66,1% en 

zonas rurales y del 65,0% en zonas urbanas (CEPALSTAT). 

3 

Al desagregar por sexo, se observa que las tasas de participación laboral femeninas son parecidas en los países de brechas 

extremas (51,1%), moderadas (53,3%) y modestas (52,9%). 

Capítulo III 

93


la temprana inserción laboral de los jóvenes y en la conclusión prematura de sus estudios, mientras que en los 

países de brechas modestas los jóvenes siguen estudiando y se insertan más tardíamente en el mercado laboral. Una 

segunda posibilidad es que en los países de brechas extremas la cobertura de pensiones es limitada y, por lo tanto, 

las tasas de participación de los adultos mayores son significativamente más elevadas que en los países con estados 

de bienestar más avanzados 4 . La tercera es que se trata de países con mayor proporción de población rural, y en las 

zonas rurales de América Latina las tasas de participación laboral suelen ser algo más elevadas que en las urbanas. 


América Latina (18 países): tasas de participación laboral, según situación de vulnerabilidad 


totales nacionales, alrededor de 2013 a 


80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

69,8 67,8 70,6 

75,5 

72,2 

67,4 

74,3 

70,5 

72,6 71,7 

70,0 68,2 

74,0 

71,1 

74,3 

71,0 

65,4 69,3 71,2 68,0 65,6 67,0 

59,1 60,3 60,5 

64,2 

63,8 

56,4 

63,6 65,1 

63,7 61,4 61,9 

56,3 59,8 60,9 57,9 

51,3 

47,2 50,3 

55,4 

44,0 

El Salvador 

Honduras 

Nicaragua 

Guatemala 

Paraguay 

Bolivia 

(Est. Plur .de) 

Capítulo III 

Total 

Rep. Dominicana 

Ecuador 

México 

Brechas extremas Brechas moderadas Brechas modestas 

Colombia 

Perú 

Total 

Chile 

Argentina 

(zonas urbanas) 

Costa Rica 

Panamá 

Venezuela 


Brasil 

Uruguay 

Total 

Indigentes, pobres o vulnerables a la pobreza (hasta 1,8 líneas de pobreza) 



a 

Promedio ponderado sobre la base de la información de la Argentina (zonas urbanas), Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, 

El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay, el Perú, la República Dominicana, el Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). 

Las disparidades observadas en la inserción en los mercados laborales de la región se hacen evidentes al incorporar 

en el análisis la perspectiva del ciclo de vida. En promedio, un 67,4% de los jóvenes de 15 a 29 años de edad que viven 

en hogares no vulnerables participa en el mercado laboral, mientras que entre los jóvenes indigentes, pobres o vulnerables 

a la pobreza, la tasa de participación es solamente de un 54,1% (una brecha de más de 13 puntos porcentuales), 

principalmente debido a las bajas tasas de participación laboral femeninas (ya que no se contabiliza la gran carga de 

trabajo no remunerado de cuidado en los hogares). El acceso al mercado laboral aumenta entre los adultos de 30 a 

64 años, con cifras de participación superiores al 70%. En este grupo de edad se reduce la brecha entre indigentes, 

pobres o vulnerables y no vulnerables (la brecha es de aproximadamente 8 puntos porcentuales) (véase el gráfico III.3). 

Sin embargo, en los grupos de edad extremos (15 a 17 años y 65 años y más), la situación es inversa, registrándose 

mayores tasas de participación entre la población más pobre y vulnerable. En el grupo de edad de 15 a 17 años 5 , 

la tasa de participación laboral entre los adolescentes indigentes, pobres o vulnerables a la pobreza supera en poco 

más de 3 puntos porcentuales la tasa de los pertenecientes a hogares no vulnerables. Pero es especialmente en los 

países de brechas extremas de bienestar donde las tasas de participación de los más jóvenes alcanzan los niveles 

más elevados 6 . Esta inserción temprana en el mundo del trabajo en la mayoría de los casos se relaciona con elevados 

niveles de deserción o expulsión del sistema escolar y refuerza la transmisión intergeneracional de la pobreza y 

la vulnerabilidad (Weller, 2007). A su vez, la participación laboral de las personas de 65 años y más que vive en 

condiciones de indigencia, pobreza o vulnerabilidad llega al 31,9%, en comparación con el 23,8% en el caso de la 

4 

Alrededor de 2014, en zonas urbanas, la tasa de participación laboral de los mayores de 60 años era del 38,9% en los países de brechas 

extremas, del 37,4% en los países de brechas moderadas y del 26,9% en los países de brechas modestas (promedios simples). 

5 

Es importante señalar que la Argentina y el Brasil han fijado en 16 años la edad mínima para la admisión al trabajo, lo que significa que, 

en esos países, el trabajo entre los 15 y 16 años es considerado ilegal, con excepción, en el caso del Brasil, de aquellos adolescentes que 

trabajan en condiciones de aprendizaje en los términos definidos por la Ley núm. 10097 del año 2000, sobre aprendizaje profesional. 

6 

En estos países, en 2013 las tasas de participación de los jóvenes de 15 a 17 años de edad según condición de vulnerabilidad eran 

las siguientes: 45,1% (indigentes o altamente vulnerables a la indigencia), 38,9% (pobres o altamente vulnerables a la pobreza), 

35,9% (vulnerables a la pobreza) y 32,4% (no vulnerables). 

94


población no vulnerable (véase el gráfico III.3). La insuficiencia de la cobertura de los sistemas de protección social, 

la precariedad e inestabilidad de los puestos de trabajo a lo largo de la vida y los bajos montos de las pensiones 

explican los altos niveles de participación entre la población adulta mayor más pobre y vulnerable. 


América Latina (18 países): tasas de participación laboral, según grupos de edad 




100 

90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

54,1 

67,4 

29,1 

25,9 

69,3 

58,6 

87,2 

Total 15 a 17 años 18 a 24 años 25 a 29 años 

15 a 29 años 

79,6 

71,6 71,8 

75,3 

88,1 

66,6 

71,1 

31,9 

23,8 

30 a 64 años 30 a 45 años 46 a 64 años 65 años 

y más 




a 

Promedio ponderado sobre la base de la información de la Argentina (zonas urbanas), Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, 

el Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay, el Perú, la República Dominicana, el Uruguay y Venezuela (República 

Bolivariana de). 

b) Desempleo 

Si bien en 2015 experimentó un repunte 7 , la tasa de desempleo en América Latina ha disminuido gradualmente 

desde inicios de la última década, acumulando un descenso de 2,8 puntos porcentuales en el período comprendido 

entre 2002 y 2013 (véase el gráfico III.4), y esa disminución ha sido más acentuada entre las mujeres. Sin embargo, 

alrededor de 2013, la tasa de desempleo femenina a nivel regional (7,2%) seguía siendo más elevada que la de los 

hombres (5,3%). Asimismo, entre las personas en situación de indigencia, pobreza o vulnerabilidad, las tasas de 

desempleo se han mantenido relativamente altas en el período analizado. En 2013 ese indicador alcanzaba al 16,5% 

entre las personas indigentes o altamente vulnerables a la indigencia, al 8,8% entre la población pobre o altamente 

vulnerable a la pobreza, al 7,1% entre los vulnerables a la pobreza y solo al 3,9% entre los no vulnerables 8 . En todos 

los estratos socioeconómicos, el desempleo de las mujeres era superior al de los hombres. 

El desempleo en las áreas urbanas es mayor que en las zonas rurales, y se observan claras diferencias según la 

situación de vulnerabilidad de las personas. Un 10,8% de la población indigente, pobre o vulnerable y un 4,0% de 

la población no vulnerable urbana se encuentra desempleada, en tanto que en las zonas rurales el desempleo afecta 

a un 3,9% de la población indigente, pobre o vulnerable y a un 2,3% de la no vulnerable. 

Asimismo, la población afrodescendiente posee una mayor tasa de desempleo (6,5%) en comparación con los 

indígenas (4,2%) y con la población no indígena ni afrodescendiente (5%). Al cruzar las variables de raza y etnia con 

la de género, se aprecian mayores tasas de desocupación entre las mujeres en todos los grupos étnicos o raciales, en 

especial entre las mujeres afrodescendientes que viven en las zonas urbanas (8,8%) (véase el gráfico III.5) 9 . 

7 

La CEPAL (2015b) ha estimado un alza de la tasa de desempleo abierto urbano en América Latina y el Caribe entre 2014 (6,0%) 

y 2015 (6,6%). 

8 

Estos datos no implican causalidad de una variable (vulnerabilidad social) sobre otra (desempleo), simplemente se observa una 

estrecha correlación. 

9 

Las bajas tasas de desempleo de la población indígena en áreas rurales (2,2%) podrían obedecer a la alta proporción de trabajadores por 

cuenta propia, muchos de ellos dedicados a actividades agrícolas o empleados en el sector informal. Por lo tanto, es importante complementar 

el análisis de las tasas de desempleo con una evaluación de los indicadores relacionados con la calidad del empleo (OIT, 2007). 

Capítulo III 

95



América Latina (18 países): tasas de desempleo, según sexo y situación de vulnerabilidad 

a la pobreza de los hogares, totales nacionales, 1990-2013 a 


25 

20 

15 

10 

5 

0 

20,4 20,7 

17,7 

16,9 16,9 16,3 

16,5 

15,7 

14,9 14,6 

14,0 

13,1 

13,4 

12,4 

10,5 

11,0 

10,2 

9,6 10,6 

11,2 

10,2 

8,8 8,2 9,0 

8,8 8,5 8,3 8,2 

9,3 

8,0 

8,6 

8,0 6,8 

7,2 

5,9 

7,1 

7,1 

6,7 6,4 

5,6 

6,0 6,5 11,0 

4,9 9,0 

4,9 

4,0 

8,6 9,1 

7,5 

7,6 

7,2 

6,8 

5,4 

6,1 

6,4 

4,2 

4,9 

5,6 

6,4 

5,3 

3,2 

3,9 

4,4 

5,1 

2,8 

3,5 

4,1 

4,7 

3,3 

3,9 

1990 2002 2007 2010 2013 1990 2002 2007 2010 2013 1990 2002 2007 2010 2013 

Hombres 

Mujeres 

Ambos sexos 

Sexo 





Total 


a 

Promedio ponderado sobre la base de la información de la Argentina (Gran Buenos Aires), Bolivia (Estado Plurinacional de) (capitales de departamento y El Alto), 

el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay (área metropolitana 

de Asunción), el Perú, la República Dominicana, el Uruguay (zonas urbanas) y Venezuela (República Bolivariana de). El promedio ponderado de 2010 no incluye a 

Guatemala. En los datos de 2013 no se incluye a Guatemala, a Honduras ni a Nicaragua. 


América Latina (9 países): tasa de desempleo, según etnicidad, 

sexo y área geográfica, alrededor de 2013 a 


10 

9 

8 

7 

6 

5 

4 

3 

2 

1 

0 

7,5 

6,1 

5,4 5,7 

7,2 

8,8 

4,0 

3,1 

4,8 4,1 6,0 2,7 1,9 1,9 4,4 3,0 5,2 

No indígena ni 

afrodescendiente 

Indígena 

Afrodescendiente 



2,2 

Indígena 

3,3 

3,3 

5,8 5,8 5,8 

5,0 



Urbana Rural Total 


4,2 

Indígena 

6,5 


8,3 

Hombres Mujeres Ambos sexos 


a 

Promedio simple sobre la base de la información de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, el Ecuador, México, Panamá, el Perú, el Paraguay y el Uruguay. 

Se identifica a la población afrodescendiente solo en las encuestas del Brasil, el Ecuador, el Perú y el Uruguay. 

De manera algo contraintuitiva, el desempleo se observa en mayor medida en la población de países con brechas 

modestas de bienestar, en los cuales además es muy grande la brecha entre la población indigente, pobre o vulnerable y 

la no vulnerable. La población de países de brechas extremas es la que presenta menores tasas de desempleo y menores 

diferencias entre estratos socioeconómicos (véase el gráfico III.6). Sin embargo, cabe destacar que el tipo de inserción 

laboral en los países de brechas extremas es mucho más precario e informal que en los países de brechas modestas. 

En particular, en la población de los países con brechas modestas de bienestar, se observan altísimas tasas 

de desempleo juvenil, que sobrepasan el 40% en el caso de los jóvenes indigentes o altamente vulnerables a la 

indigencia de 18 a 24 años de edad. 

Capítulo III 

La desocupación entre los jóvenes es superior a la de los adultos y las personas de 65 años y más, y significativamente 

más elevada entre la población vulnerable. Las mayores brechas en las tasas de desocupación según condición de pobreza 

y vulnerabilidad se observan en el grupo de edad de 18 a 24 años, donde la población indigente, pobre o vulnerable posee 

una tasa de desocupación del 16,4% en comparación con un 9,3% de la población no vulnerable (véase el gráfico III.7). 

96


30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

3,2 

1,9 2,0 1,7 

Guatemala 

Bolivia 


4,2 3,8 

Honduras 


América Latina (18 países): tasas de desempleo, según situación de vulnerabilidad 




10,2 

6,8 7,3 7,5 

4,2 

4,6 4,2 4,9 5,5 3,6 

2,2 

2,7 2,3 3,3 3,1 2,6 

Paraguay 

Nicaragua 

El Salvador 

Total 

Perú 

México 

Ecuador 

Brechas extremas Brechas moderadas Brechas modestas 


13,4 

6,2 6,6 6,9 

3,9 

2,8 

Colombia 

Total 

Panamá 

12,5 

Venezuela 


13,6 

Brasil 

15,8 

Uruguay 

17,5 

Costa Rica 

18,3 

Chile 

25,0 

Argentina 

(zonas urbanas) 

13,8 

3,7 3,7 4,8 4,4 4,5 5,8 4,0 

Total 




a 

Promedio ponderado sobre la base de la información de 18 países: Argentina (zonas urbanas), Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, 

Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela (República 



América Latina (18 países): tasas de desempleo, según grupo de edad, y situación de vulnerabilidad 

a la pobreza de los hogares, totales nacionales, alrededor de 2013 a 


18 

16 

14 

12 

10 

8 

6 

4 

2 

14,5 

7,8 

15,5 16,4 

13,6 

9,3 

11,3 

5,0 

6,6 

2,7 

5,1 

Promedio regional (6,1) 

3,0 

1,9 1,5 

0 

Total 15 a 17 años 18 a 24 años 25 a 29 años 

15 a 29 años 





a 




c) Ocupación en sectores de baja productividad 

Las personas ocupadas en sectores de baja productividad en general se caracterizan por tener una inserción 

laboral precaria e inestable, que conlleva un escaso acceso a las prestaciones de la protección social (como pensiones 

y salud) y bajos ingresos laborales 10 . En períodos de alto desempleo o de crisis económica, estos trabajadores tienen 

una elevada probabilidad de caer en situación de pobreza. 

10 

La ocupación en sectores de baja productividad considera a los empleadores o asalariados (profesionales y técnicos o no) que trabajan 

en microempresas (establecimientos que ocupan hasta cinco personas), los trabajadores independientes no calificados (trabajadores 

por cuenta propia y familiares no remunerados sin calificación profesional o técnica) y los empleados domésticos. Los sectores de 

media-alta productividad, en tanto, agrupan a los asalariados públicos, empleadores y asalariados privados que se desempeñan en 

establecimientos con más de cinco trabajadores, y a los profesionales y técnicos independientes. 

Capítulo III 

97


La ocupación en sectores de baja productividad en América Latina ha descendido aproximadamente 

5 puntos porcentuales entre 2002 y 2013, tanto entre los hombres como entre las mujeres, y en 2013 alcanzaba 

a un 49,3% de los trabajadores de ambos sexos (un 54% en 2002). No obstante, en 2013, la inserción de las 

mujeres en esos sectores (53%) seguía siendo superior a la de los hombres (46,6%) (véase el gráfico III.8) y 

especialmente elevada entre los quintiles de ingreso más pobres (véase el gráfico III.9). Esto muestra que, si 

bien las mujeres han logrado incrementar sus tasas de participación laboral, se encuentran insertas en mayor 

proporción en ocupaciones inestables, con acceso dispar a la protección social y con menores salarios. A 

partir de 2014, se observa un gradual aumento de la ocupación en sectores de baja productividad entre los 

trabajadores de ambos sexos a causa del escenario económico cada vez más complejo y el deterioro de los 

mercados laborales (CEPAL, 2015b). 

100 

90 



según nivel de productividad, sexo y brechas de bienestar de los países, 

totales nacionales, 1990-2013 a 


A. Sexo 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

46,1 46,0 49,0 49,4 50,7 48,2 49,1 52,7 52,5 53,4 

53,9 54,0 51,0 50,6 49,3 51,8 50,9 47,3 47,5 46,6 

41,8 41,3 43,8 45,1 47,0 

58,2 58,7 56,2 54,9 53,0 

0 

1990 2002 2007 2010 2013 1990 2002 2007 2010 2013 1990 2002 2007 2010 2013 

Hombres 

Mujeres 

Ambos sexos 

Sexo 

Baja productividad Media-alta productividad 

B. Brechas de bienestar 

100 

90 

80 

70 

57,9 

50,7 

54,6 55,4 58,1 

42,7 40,9 41,8 42,4 41,8 38,5 

34,4 

38,2 39,3 42,3 

60 

50 

40 

30 

20 

42,1 

49,3 

45,4 44,6 41,9 

57,3 59,1 58,2 57,6 58,2 61,5 

65,6 

61,8 60,7 57,7 

10 

0 

1990 2002 2007 2010 2013 1990 2002 2007 2010 2013 1990 2002 2007 2010 2013 

Brechas modestas 

Brechas moderadas 

Brechas extremas 

Baja productividad 

Media-alta productividad 


a 


Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay (área metropolitana de 

Asunción), el Perú, la República Dominicana, el Uruguay (zonas urbanas) y Venezuela (República Bolivariana de). En los datos de 1990, 2002 y 2007 no se incluye 

a Colombia por no contarse con información del tamaño de la empresa. Por la misma razón, no se incluye al Brasil en los datos de 1990. Con respecto a 2010, el 

promedio ponderado no incluye a Guatemala ni a Nicaragua. Para 2013, no se incluye a Guatemala, a Honduras ni a Nicaragua. 

Capítulo III 

98



América Latina (18 países): ocupados urbanos en sectores de baja productividad, 

por quintiles de ingreso, 2002-2013 a 


80 

70 

68 68 67 

A. Ambos sexos 

60 

40 

59 

57 56 

55 

53 

51 49 49 

47 

44 44 

42 

37 

35 34 34 

50 

48 47 47 

20 

0 


2002 b 2008 c 2010 d 2013 e 

B. Mujeres 

80 

79 78 77 

77 

60 

40 

68 

66 66 

64 

59 

57 56 

54 

50 

48 47 

45 

39 

36 35 34 

55 

53 52 

50 

20 

0 


2002 b 2008 c 2010 d 2013 e 

C. Hombres 

80 

60 

40 

64 

61 61 61 

53 

50 49 48 

48 

46 44 45 

44 

42 41 39 

35 35 34 33 

47 

45 44 43 

20 

0 


2002 b 2008 c 2010 d 2013 e 


a 

Promedios simples. Los promedios regionales por año se construyeron sobre la base de la información de cada país para ese año con cobertura nacional. Cuando 

no se contó con dicha información, se utilizó el año más próximo o la cobertura urbana. 

b 

Los datos de Chile corresponden a 2000; los de El Salvador, Nicaragua, el Perú y el Paraguay, a 2001. La información de la Argentina, el Ecuador y el Uruguay se 


c 

Los datos de la Argentina corresponden a 2006 y a zonas urbanas, los de Bolivia (Estado Plurinacional de) y Honduras, a 2007; los de Chile y Guatemala, a 2006; 

los de El Salvador, a 2009, y los de Nicaragua, a 2005. 

d 

Los datos de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile y Nicaragua corresponden a 2009, y los de Guatemala, a 2006. La información de la Argentina se 


e 

Los datos de Bolivia (Estado Plurinacional de) corresponden a 2011; los de Guatemala, a 2006; los de Honduras, a 2010; los de México, a 2012, y los de Nicaragua, 


Capítulo III 

99


A nivel regional existen marcadas diferencias entre los países con respecto a la inserción de los ocupados en 

sectores de baja productividad. En 2013, en los países con brechas modestas de bienestar, la proporción de ocupados 

en sectores de baja productividad alcanzaba el 41,9%, cifra significativamente inferior a la de los países con brechas 

moderadas (58,2%) y extremas de bienestar (57,7%) (véase el gráfico III.8). 

En los quintiles más pobres de la población, la incidencia de las ocupaciones de baja productividad continúa siendo 

mucho mayor y ha bajado a un ritmo más lento que en los sectores de ingresos más elevados, lo que tuvo como efecto un 

aumento de las brechas entre los quintiles extremos de la distribución. En particular, entre 2002 y 2013 el ritmo anual de 

reducción de la ocupación en sectores de baja productividad en áreas urbanas fue menor en el quintil más pobre (0,3%) 

que en los otros quintiles (entre un 0,6% y un 0,9%). Esto ha producido un leve aumento de la sobrerrepresentación del 

empleo de baja productividad entre los más pobres: en 2002, la ocupación urbana en sectores de baja productividad 

en el quintil I fue 1,89 veces la del quintil V, mientras que en 2013 dicha razón llegó a 1,97 veces. Entre las mujeres 

del quintil más pobre, la tasa de ocupación en sectores de baja productividad pasó de 2,01 veces la de las mujeres 

del quintil más rico en 2002 a 2,28 veces en 2013. En cambio, entre los hombres más pobres no hubo tal aumento: 

en 2002, la ocupación de baja productividad en la población masculina del quintil más pobre fue 1,84 veces la de los 

hombres del quintil más rico, cifra levemente más alta que la apreciada en 2013 (1,83 veces) (véase el gráfico III.9). En 

cuanto a la situación en los países de la región, el primer quintil de ingresos de Chile —país de brechas modestas de 

bienestar— presentaba en 2013 la menor incidencia de ocupación urbana en sectores de baja productividad (38%), 

mientras que la mayor incidencia (83%) se verificaba en Honduras, país de brechas extremas. 

d) Categoría ocupacional y rama de actividad 

La categoría ocupacional es un indicador de la calidad y estabilidad de los empleos; los trabajadores por cuenta 

propia, los familiares no remunerados y los trabajadores domésticos suelen tener ingresos más bajos, condiciones 

más precarias de trabajo y menor protección social en comparación con los asalariados y los empleadores. Como 

es de esperarse, las personas en situación de indigencia, pobreza o vulnerabilidad se insertan mayormente como 

trabajadores por cuenta propia (31,6%) y familiares no remunerados (7,4%) y entre la población no vulnerable se 

observa un mayor porcentaje de asalariados (64,4%) y empleadores (6%). Las mujeres se encuentran ubicadas, en 

gran medida, en trabajos independientes no calificados y en el empleo doméstico, y la proporción de las que trabajan 

como familiares no remuneradas duplica con creces la de los hombres. Los hombres, a su vez, se ocupan como 

trabajadores independientes no calificados y asalariados. Esta situación aporta claridad sobre la concentración de 

las mujeres en un ámbito acotado de ocupaciones, lo que produce una marcada segregación ocupacional por sexo 

que, a su vez, tiene consecuencias en los ingresos laborales (véase el gráfico III.10). 


América Latina (18 países): categoría ocupacional de los ocupados de 15 años y más, 

según situación de vulnerabilidad a la pobreza de los hogares, sexo, 

tramo de edad y área geográfica, alrededor de 2013 a 


100 

90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

7,4 2,3 5,0 1,3 

31,6 

5,7 

51,2 

4,2 

64,4 

58,9 

0,5 

66,0 

0,5 

11,1 

13,8 

39,1 

9,1 

62,2 

3,5 

4,1 6,0 4,6 7,4 3,3 4,1 1,4 2,0 5,0 7,2 10,6 11,4 

Indigentes, pobres 

o vulnerables 

a la pobreza 

23,2 

No vulnerables 

31,0 


o vulnerables 

a la pobreza 

24,8 21,1 


32,7 


o vulnerables 

a la pobreza 


12,6 

19,0 

4,6 

62,4 


o vulnerables 

a la pobreza 

3,5 4,6 1,6 8,7 4,1 3,8 1,6 

12,3 

2,5 

25,3 

20,5 

26,9 

36,1 

4,4 

5,0 

57,6 7,3 

60,8 

6,6 

79,6 


47,7 


o vulnerables 

a la pobreza 

60,8 


17,9 


o vulnerables 

a la pobreza 

2,0 

23,9 


3,0 

59,0 


o vulnerables 

a la pobreza 

67,4 

15,0 

36,4 

3,2 

7,1 

3,5 

47,5 

3,0 6,0 6,4 7,3 



o vulnerables 

a la pobreza 

Hombres Mujeres De 15 a 29 años De 30 a 64 años 65 años y más Urbana Rural 

Total Sexo Tramo de edad Área geográfica 

39,0 

34,6 


Empleadores Asalariados Empleados domésticos Trabajadores por cuenta propia Familiares no remunerados 

Capítulo III 


a 

Promedio ponderado sobre la base de la información de 18 países: Argentina (zonas urbanas), Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, 

Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). 

100


Entre los ocupados jóvenes (de 15 a 29 años), se estima que un 62,4% de los vulnerables y un 79,6% de los no 

vulnerables trabajan como asalariados. Entre las personas de 30 a 64 años, se constata una menor pero significativa 

proporción de asalariados entre la población indigente, pobre o vulnerable (47,7%) y la no vulnerable (60,8%), como 

también una cuantía ostensible de trabajadores por cuenta propia. Por otra parte, las personas de 65 años y más 

están ocupadas principalmente en trabajos por cuenta propia: un 60,8% entre la población vulnerable y un 57,6% 

entre la no vulnerable. La proporción de empleadores entre las personas de 65 años y más se eleva a un 10,6% 

entre los vulnerables y a un 11,4% entre los no vulnerables. La estructura ocupacional refleja asimismo una mayor 

presencia de asalariados en las zonas urbanas en comparación con las rurales, donde es más elevado el porcentaje 

de ocupados por cuenta propia y de familiares no remunerados (véase el gráfico III.10). 

Introduciendo en el análisis la dimensión étnica y racial, según información de nueve países de América Latina 

de los cuales se dispone de datos, se registra una mayor proporción de trabajadores por cuenta propia y de familiares 

no remunerados entre la población indígena y una mayor proporción de asalariados y de empleadores entre los no 

indígenas. Asimismo, el caso de Brasil indica que la población afrodescendiente tiene un porcentaje más elevado 

de trabajadores por cuenta propia que el resto de la población y que, entre las trabajadoras domésticas asalariadas, 

el porcentaje de mujeres afrodescendientes (18,6%) supera en 8 puntos porcentuales a la población femenina no 

afrodescendiente (véase el gráfico III.11). 


América Latina (8 países y el Brasil): categoría ocupacional de los ocupados de 15 años y más, 

según raza/etnia y sexo, totales nacionales, alrededor de 2013 a 

(En porcentajes de la población ocupada de 15 años y más) 

A. América Latina (9 países) a 

100 

90 

80 

70 

60 

15,0 

3,6 

4,2 

36,9 

9,6 

4,6 

39,8 

0,6 

22,6 

3,0 

9,6 

4,8 2,9 

5,2 6,5 0,4 

4,1 

24,3 

24,3 

7,4 

3,4 

9,2 

24,4 

50 

33,6 

40 

30 

20 

10 

40,2 

46,6 

31,9 

61,6 

65,9 

55,7 

0 

100 

90 

80 

70 

60 

Ambos sexos Hombre Mujer Ambos sexos Hombre Mujer 

Indígenas 

No indígenas 

Asalariados Trabajadores por cuenta propia Empleados domésticos 

Empleadores B. Brasil Familiares no remunerados 

2,2 2,4 1,5 2,8 3,7 

1,0 

1,3 

2,0 1,1 3,1 

5,5 6,9 3,8 

8,1 

5,1 

0,7 

18,6 

10,6 

29,8 

27,1 

22,7 

26,1 

18,5 

23,2 

50 

40 

30 

20 

60,2 

64,9 

53,2 

64,7 65,1 64,1 

10 

0 

Ambos sexos Hombre Mujer Ambos sexos Hombre Mujer 

Afrodescendientes 

No afrodescendientes 

Asalariados Trabajadores por cuenta propia Empleados domésticos 

Empleadores Familiares no remunerados 


a 

Promedio simple sobre la base de la información de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, el Ecuador, México, Panamá, el Perú, el Paraguay y el Uruguay. 

La población no indígena no incluye a la población afrodescendiente. 

b 

La población no afrodescendiente no incluye a la población indígena. 

Capítulo III 

101


Según la situación de vulnerabilidad de la población ocupada, varía también su distribución en los sectores 

de la actividad económica. Alrededor de 2013, la inserción de los ocupados indigentes, pobres o vulnerables en 

el sector primario (agricultura) era mucho más elevada que entre los no vulnerables, mientras que la inserción 

en el sector terciario (servicios) era menor. Las diferencias de género y etarias son muy pronunciadas. Entre los 

indigentes, pobres o vulnerables, la inserción en el sector terciario se estima en un 69,8% entre las mujeres 

y en un 41,1% entre los hombres. Por otra parte, los ocupados de 15 a 29 años y de 30 a 64 años se insertan 

principalmente en el sector terciario, mientras que en el caso de los mayores de 65 años predomina el sector 

primario. Finalmente, la población indigente, pobre o vulnerable de zonas rurales se inserta principalmente en el 

sector primario (56,5%), mientras que en las zonas urbanas se ubica en mayor medida en el sector terciario (66,9%) 

(véase el gráfico III.12). 


América Latina (18 países): sector de actividad de los ocupados de 15 años y más, 




100 

90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

51,9 

22,5 

25,6 


o vulnerables 

a la pobreza 

69,1 

21,7 

9,2 


41,1 

28,1 

30,8 


o vulnerables 

a la pobreza 

59,2 

29,0 


69,8 

15,0 

11,8 15,3 


o vulnerables 

a la pobreza 

82,4 

12,6 

5,0 


50,3 

24,3 

25,4 


o vulnerables 

a la pobreza 

68,5 

22,8 

8,7 


Capítulo III 


o vulnerables 

a la pobreza 



o vulnerables 

a la pobreza 



o vulnerables 

a la pobreza 



o vulnerables 

a la pobreza 

Hombres Mujeres De 15 a 29 años De 30 a 64 años 65 años y más Urbana Rural 


52,8 

22,7 

24,6 

70,4 

20,4 

9,3 

38,8 

15,8 

45,4 

55,7 

16,8 

27,5 

66,9 

77,2 

26,7 

16,8 

56,5 

25,7 

19,9 

7,4 2,9 

44,4 

19,8 

35,8 


Primario Secundario Terciario 


a 




2. Brechas en el acceso a derechos y a la protección social 

a) Tenencia de contrato laboral por parte de las personas asalariadas 

Un indicador relevante para el análisis de las brechas en el mercado laboral y la calidad de los empleos es 

la existencia de un contrato formal de trabajo, ya que este permite el acceso a derechos y prestaciones sociales, 

como la cotización en sistemas de pensiones y de salud, el goce de licencias maternales y paternales y vacaciones 

remuneradas, la delimitación de la jornada de trabajo y el pago de horas extras, entre otras. 

En América Latina, la proporción de asalariados con contrato formal de trabajo aumentó del 53,4% en 2002 al 

57,2% en 2013. Esa proporción es superior entre los asalariados no vulnerables en comparación con los asalariados 

indigentes, pobres o vulnerables (véase el gráfico III.13), entre los hombres en comparación con las mujeres, entre los 

trabajadores adultos en comparación con los jóvenes o los de mayor edad, y en las zonas urbanas en comparación 

con las zonas rurales (véase el gráfico III.14). 

102



América Latina (13 países): tenencia de contrato de los asalariados de 15 años y más, 




80 

70 

60 

50 

40 

43,6 

36,2 

55,3 

49,4 

64,4 

66,7 

53,4 

57,2 

30 

20 

10 

24,2 

17,4 

0 

Indigentes o altamente 

vulnerables a 

la indigencia 

(hasta 0,6 líneas 

de pobreza) 

Pobres o altamente 

vulnerables a 

la pobreza 

(de 0,6 a 1,2 líneas 


Vulnerables a 

la pobreza 

(de 1,2 a 1,8 líneas 



(más de 1,8 líneas 


Total 

2002 2007 2010 2013 


a 


Brasil, Chile, Colombia, el Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Guatemala, México, Panamá, el Paraguay (área metropolitana de Asunción), el Perú y la República 

Dominicana. En los datos de 2002 no se incluye al Paraguay (área metropolitana de Asunción), al Perú ni a la República Dominicana. En los datos de 2010 y 2013, 

no se incluye a Guatemala. 


América Latina (18 países): tenencia de contrato de los asalariados de 15 años y más, 




80 

70 

60 

67,0 69,0 

64,5 65,9 

68,4 

70,0 

50 

40 

41,6 

44,0 

37,5 37,6 

44,5 

48,1 

46,8 

47,4 

30 

20 

10 

20,1 

25,9 

0 

Hombres Mujeres De 15 a 

29 años 

De 30 a 

64 años 

65 años 

y más 

Urbana 


Rural 




a 




b) Afiliación a la seguridad social: pensiones y salud 

Entre 2002 y 2013, la cobertura de los sistemas de pensiones y de salud ha registrado un significativo aumento 

entre la población ocupada de América Latina. Con respecto a las pensiones, los incrementos en el período van 

desde 5,3 puntos porcentuales en el caso del primer decil hasta 14,2 puntos porcentuales en el cuarto decil. Aunque 

se aprecian mejoras, en 2013, persistían importantes brechas de cobertura: mientras la afiliación a los sistemas 

previsionales alcanzaba al 76,8% de los ocupados del décimo decil de ingresos, no superaba el 30% en el promedio 

Capítulo III 

103


de los tres primeros deciles (véase el gráfico III.15). Además, la afiliación a los sistemas de pensiones se muestra 

heterogénea entre los países de la región, ya que los trabajadores de países con brechas modestas de bienestar 

presentan niveles de afiliación superiores a los de brechas moderadas o extremas. 



de 15 años y más, según deciles de ingreso, totales nacionales 2002-2013 a 


90 

80 

76,8 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

9,8 

22,0 

15,1 

33,2 

30,0 

42,8 

35,3 

49,4 

40,9 

54,0 

44,0 

57,5 60,1 

54,1 

48,2 

66,7 70,6 

65,1 

59,0 

42,3 

53,9 

0 

Decil I Decil II Decil III Decil IV Decil V Decil VI Decil VII Decil VIII Decil IX Decil X Total 

2002 2007 2010 2013 


a 

Promedio ponderado sobre la base de la información de Bolivia (Estado Plurinacional de) (capitales de departamento y El Alto), el Brasil, Chile, Colombia, Costa 

Rica, el Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Honduras, Nicaragua, el Paraguay (área metropolitana de Asunción), el Perú y el Uruguay (zonas urbanas). En 2002 no 

se consideran los datos de Colombia, Costa Rica y Honduras. En los datos de 2007, no se incluye a Colombia ni a Costa Rica. En 2010, no se incluye a Nicaragua. 

En los datos de 2013, no se incluye a Honduras ni a Nicaragua. 

Las diferencias en la afiliación a los sistemas de pensiones son significativas al considerar el área de residencia, 

ya que alrededor de 2013 la afiliación de los ocupados urbanos era de un 58,9%, mientras que entre los ocupados 

rurales era de un 22,5%. Por otra parte, la afiliación no difiere significativamente por sexo, evidenciando niveles 

cercanos al 50% tanto para las mujeres como para los hombres ocupados (véase el gráfico III.16). Sin embargo, 

para tomar en cuenta en el análisis de la afiliación a los sistemas de pensiones la alta proporción de mujeres que 

trabajan sin remuneración en los hogares, se puede considerar el total de la población en edad de trabajar (y no 

solo a los ocupados), en la cual la brecha de género es significativa: solo el 27,3% de las mujeres de 15 años y más 

están afiliadas a un sistema de pensiones, en comparación con el 39,5% de los hombres. 



de 15 años y más, según sexo y área geográfica, alrededor 2013 a 


70 

60 

58,9 

50 

51,5 51,8 51,3 

40 

30 

20 

22,5 

10 

0 

Hombres Mujeres Urbana Rural 

Total Sexo Área geográfica 


a 

Promedio ponderado sobre la base de la información de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, El Salvador, Honduras, 

Nicaragua, el Paraguay, el Perú y el Uruguay. 

Capítulo III 

104


En relación con la pertenencia racial y étnica, la población ocupada no indígena y no afrodescendiente muestra 

una mayor afiliación a los sistemas de pensiones, tanto entre los hombres como entre las mujeres. En el caso de 

los afrodescendientes, en el Brasil y en los otros seis países considerados en el análisis, la afiliación es superior 

a la presentada por la población indígena. A modo de ejemplo, en 2013 un 70% de la población no indígena ni 

afrodescendiente del Brasil se encontraba afiliada a sistemas de pensiones; la cifra alcanzaba un 55% entre la población 

afrodescendiente y un 43% entre la población indígena, sin mayores diferencias según sexo (véase el gráfico III.17). 


América Latina (6 países y el Brasil): afiliación a sistema de pensiones de los ocupados 

de 15 años y más, según raza/etnia y sexo, alrededor de 2013 a 


80 

70 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

47 

46 

44 

34 

31 

28 

41 

36 

40 

69 

71 

42 

43 

44 

55 

55 

56 

0 

No indígenas ni 

afrodescendientes 

Indígenas Afrodescendientes No indígenas ni 

afrodescendientes 

Promedio simple (6 países) 

Indígenas 

Brasil 

Afrodescendientes 

Hombres Mujeres Ambos sexos 


a 

Promedio simple sobre la base de la información de Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, el Ecuador, el Perú, el Paraguay y el Uruguay. Se identifica a la población 

afrodescendiente solo en las encuestas de Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, el Ecuador, el Perú y el Uruguay. 

La cobertura de los sistemas de salud también ha aumentado considerablemente entre 2002 y 2013, año en que la 

afiliación llegó aproximadamente a dos tercios de la población ocupada. A inicios de la década, ese indicador no superaba 

el 50% en los primeros siete deciles de la distribución del ingreso. En cambio, alrededor de 2013 se estima una afiliación a 

la salud de entre el 64,6% en el primer decil y el 85,5% en el décimo decil (véase el gráfico III.18). Nuevamente, el análisis 

por brechas de bienestar da cuenta de una situación dispar entre los países, en particular en relación con la cobertura de 

los más pobres. En los países de brechas modestas, la afiliación a sistemas de salud del primer decil es del 68,3%; en los de 

brechas moderadas, la cifra alcanza el 74,5 %, pero en los de brechas extremas, el porcentaje de afiliados no supera el 10%. 


América Latina (13 países): afiliación a sistemas de salud de los ocupados de 15 años y más, 

según deciles de ingreso, totales nacionales, 2002-2013 a 


90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

21,0 

64,6 

27,0 

68,0 68,9 70,4 70,9 72,3 74,0 

47,1 

52,0 

37,4 40,5 

43,0 

33,5 

76,5 80,3 

57,9 

62,6 

85,5 

43,1 

73,5 

20 

10 

0 

Decil I Decil II Decil III Decil IV Decil V Decil VI Decil VII Decil VIII Decil IX Decil X Total 

2002 2007 2010 2013 


a 

Promedio ponderado sobre la base de la información de la Argentina (Gran Buenos Aires), Bolivia ((Estado Plurinacional de) (capitales de departamento y El Alto), 

Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá, el Paraguay (área metropolitana de Asunción), el Perú y el 

Uruguay (zonas urbanas). No se incluyen los siguientes países en los años mencionados: Colombia y Honduras en 2002, Colombia en 2007, Nicaragua en 2010 y 

Honduras y Nicaragua en 2013. 

Capítulo III 

105


La afiliación a la salud entre los ocupados es más elevada para las mujeres que para los hombres. La brecha 

de afiliación entre zonas geográficas urbanas y rurales se estima en 17,7 puntos porcentuales, siendo inferior a la 

observada en el caso de los sistemas de pensiones (véase el gráfico III.19). 

80 


América Latina (13 países): afiliación a sistemas de salud entre los ocupados 

de 15 años y más, según sexo y área geográfica, total nacional, 2013 a 


70 

66,6 

64,5 

69,6 70,5 

60 

50 

52,8 

40 

30 

20 

10 

0 




a 

Promedio ponderado sobre la base de la información de la Argentina (zonas urbanas), Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, 

El Salvador, Honduras, Nicaragua, Panamá, el Paraguay, el Perú y el Uruguay. 

3. Brechas de ingresos y pobreza 

a) Ingresos laborales 

El análisis de los ingresos laborales —que incluyen salarios e ingresos por trabajo independiente— da cuenta 

tanto de la calidad del empleo como de los niveles de segregación ocupacional. Después de un estancamiento en 

los años noventa, entre 2002 y 2013 se ha observado en la región un incremento en términos reales de los ingresos 

laborales, de un promedio de 4,1 a 4,9 veces la línea de pobreza. Al considerar el sexo de los trabajadores, se 

verifica que esta variación ha sido dispar. Si bien los ingresos laborales medios de las mujeres (4,1 veces la línea de 

pobreza alrededor de 2013) siguen siendo significativamente menores que los de los hombres (5,6 veces) 11 , la brecha 

mostró una leve disminución a lo largo del período (véase el gráfico III.20). Esto puede deberse al aumento de la 

participación laboral de las mujeres, al incremento de los salarios mínimos 12 y a la implementación de políticas de 

formalización del empleo doméstico 13 (CEPAL/OIT, 2014b; Amarante y Arim, 2015). 

Capítulo III 

11 

Aquí se toman en cuenta los ingresos laborales mensuales. Parte de las diferencias entre los ingresos laborales de hombres y mujeres 

pueden obedecer a que los hombres trabajan una mayor cantidad de horas de manera remunerada. En efecto, en 2012 los hombres 

trabajaban casi ocho horas más, como promedio semanal, en tareas remuneradas. Si se incorpora este factor, se sigue observando una 

diferencia de los ingresos medios por género en la mayoría de los países, aunque las distancias se atenúan. En algunos casos, como 

la Argentina, Costa Rica, El Salvador, Honduras y Nicaragua, las diferencias salariales tienden a desaparecer al controlar las horas de 

trabajo (CEPAL, 2014b). 

12 

Considerando la mayor proporción de mujeres en grupos con bajos ingresos laborales (OIT, 2010), el aumento del salario mínimo 

registrado recientemente en algunos países de la región ha traído consecuencias positivas para el promedio de los ingresos laborales 

femeninos. Maurizio (2014) da cuenta de impactos igualadores del salario mínimo en algunos países de la región (Argentina, Brasil 

y Uruguay). 

13 

La formalización del trabajo doméstico favoreció en particular a las mujeres. Sin embargo, los procesos generales de formalización 

tuvieron impactos desiguales en las brechas de ingresos entre hombres y mujeres según los países. Mientras que en el Brasil, el 

Ecuador, Panamá y el Paraguay las tendencias de formalización tuvieron un efecto favorable en la reducción de diferencias de ingresos 

laborales entre hombres y mujeres, en Bolivia (Estado Plurinacional de), Colombia, México y el Perú, los procesos de formalización 

contribuyeron a ampliar las brechas de ingresos. Por ejemplo, en Colombia esto ocurrió porque la formalización entre los hombres 

fue superior que entre las mujeres (CEPAL/OIT, 2014b). 

106



América Latina (18 países): ingresos laborales de los ocupados de 15 años y más, 

según sexo, total nacional, 1990-2013 a 

(En múltiplos de la línea de pobreza) 

6,0 

5,5 

5,0 

4,5 

4,0 

3,5 

3,0 

4,6 4,7 

4,0 

4,1 

3,1 

2,9 

4,9 

4,3 

3,3 

5,0 

4,4 

3,6 

5,6 

4,9 

4,1 

2,5 

2,0 

1990 2002 2007 2010 2013 

Hombres 

Mujeres 

Total 


a 



de Asunción), el Perú, la República Dominicana, el Uruguay (zonas urbanas) y Venezuela (República Bolivariana de). 

Los ingresos laborales también reflejan disparidades presentes en el mundo del trabajo según otras dimensiones, 

que incluyen el área geográfica de residencia y la raza o etnia de los ocupados. Los ingresos laborales medios son más 

elevados en las zonas urbanas (470 dólares mensuales en 2013) que en las rurales (192 dólares), y existen marcadas 

diferencias por raza y etnia. A su vez, el cruce de la dimensión étnica y racial con la dimensión de género conforma 

un patrón de desigualdad en el que las mujeres indígenas se sitúan en la posición inferior de la escala de ingresos en 

todos los niveles de educación. Entre las personas de mayor nivel educacional (ocho años y más de instrucción), el 

extremo superior de la escala de ingresos es ocupado por los hombres no indígenas ni afrodescendientes, seguidos 

por los hombres afrodescendientes, las mujeres no indígenas ni afrodescendientes, las mujeres afrodescendientes, 

los hombres indígenas y, finalmente, las mujeres indígenas (véase el gráfico III.21). 


América Latina (9 países): ingresos laborales, según sexo, raza/etnia 

y años de escolaridad, totales nacionales, alrededor de 2013 a 

(En múltiplos de líneas de pobreza) 

7 

6 

5 

4 

3 

2 

Hombre no indígena 

ni afrodescendiente 

Hombre afrodescendiente 

Mujer no indígena 

ni afrodescendiente 

Mujer afrodescendiente 

Hombre indígena 

Mujer indígena 

1 

0 


Años de instrucción 


a 

Población indígena y población no indígena ni afrodescendiente: Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Ecuador, México, Panamá, Perú, Paraguay y Uruguay. 

Población afrodescendiente: Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Ecuador, Perú y Uruguay. 

La tendencia a la ocupación de las mujeres en empleos de menor calidad se corrobora al comparar los ingresos 

laborales que perciben con los recibidos por los hombres que pertenecen al mismo quintil de ingreso per cápita de 

los hogares. Como se observa en el gráfico III.22, en 2013 las mujeres en todos los quintiles de ingreso obtenían, en 

promedio, ingresos laborales más bajos que los hombres. 

Capítulo III 

107


100 


América Latina (18 países): ingresos laborales de las mujeres, 

según quintiles de ingreso y área geográfica, 1997-2013 a 

(En porcentajes de los ingresos laborales de los hombres) 

A. Totales nacionales 

80 

60 

69 70 

67 66 65 

65 67 67 66 67 

65 63 

70 

73 74 73 

68 

70 

64 

60 

77 78 

74 

72 

40 

20 

0 


1997 b 2005 c 2010 d 2013 e 


80 

60 

66 

68 

65 65 65 64 65 

66 

76 

74 

71 72 

70 

67 68 

67 

72 

69 

62 

59 

73 74 

67 

69 

40 

20 

0 


1997 b 2005 c 2010 d 2013 e 

C. Zonas rurales 

80 

60 

66 

62 

64 64 

66 

63 63 

57 60 61 59 59 

66 67 67 67 67 68 

64 

60 

72 73 72 

67 

40 

20 

0 


1997 b 2005 c 2010 d 2013 e 


a 

Ingreso laboral = salarios + ingresos por trabajo independiente (cuenta propia). Los promedios simples regionales por año se construyeron sobre la base de la 

información de cada país para ese año con cobertura nacional. Cuando no se contó con dicha información, se utilizó el año más próximo o la cobertura urbana. 

b 

Los datos del Brasil, Chile, México y el Paraguay corresponden a 1996; los de Guatemala, a 1989, y los de Nicaragua, a 1998. La información de la Argentina, el 

Ecuador, Panamá, el Paraguay y el Uruguay se refiere a zonas urbanas. 

c 

Los datos de Bolivia (Estado Plurinacional de), El Salvador y México corresponden a 2004; los de Chile, a 2003; los de Guatemala, a 2002, y los de Honduras y el 

Perú, a 2003. La información de la Argentina y el Uruguay se refiere a zonas urbanas. 

d 


refiere a zonas urbanas, 

e 

Los datos de Bolivia (Estado Plurinacional de) corresponden a 2011; los de Guatemala, a 2006; los de Honduras a 2010; los de México, a 2012, y los de Nicaragua, 


Capítulo III 

108


Entre 1997 y 2013, la disparidad por sexo de los ingresos laborales se redujo en todos los quintiles de ingresos, 

excepto en el quintil más pobre, donde aumentó, posiblemente porque muchos de los trabajadores y, especialmente, 

las trabajadoras son informales y no reciben el salario mínimo. En este último grupo, mientras que en 1997 el ingreso 

laboral de las mujeres representó el 67% del percibido por los hombres, en 2013 dicha relación bajó al 65%. Las 

reducciones más relevantes de las brechas entre los ingresos laborales por sexo se evidenciaron en los quintiles IV 

y V de las zonas urbanas y en el quintil más rico de las zonas rurales. La peor situación se verificó en el quintil más 

pobre de las zonas rurales, donde las mujeres tenían un ingreso laboral equivalente al 64% del percibido por los 

hombres en 2013 (véase el gráfico III.22) 14 . 

Las desigualdades de ingresos se repiten a lo largo del ciclo de vida: si bien los ocupados indigentes, pobres o 

vulnerables de 30 a 64 años tienen mayores ingresos que los jóvenes, sus ingresos laborales medios son bajísimos 

respecto de los correspondientes a los no vulnerables. Alrededor de 2013, los adultos indigentes, pobres o vulnerables 

recibieron por su trabajo en promedio 184 dólares, monto equivalente a menos de un tercio del recibido por sus 

pares no vulnerables (579 dólares) pero superior al percibido por los jóvenes (159 dólares) y las personas de 65 años 

y más (86 dólares). La desigualdad territorial presente en América Latina también se refleja en los montos de los 

ingresos laborales, que difieren según sean de zonas rurales o urbanas (véase el gráfico III.23). 


América Latina (18 países): ingresos laborales de los ocupados de 15 años y más, 



(En dólares de 2005) 

700 

600 

500 

579 

487 

576 

529 

400 

389 

300 

200 

100 

154 

183 

86 

204 

105 

0 

De 15 a 29 años De 30 a 64 años 65 años y más Urbana Rural 

Tramo de edad 

Área geográfica 




a 

Promedio ponderado sobre la base de la información de 18 países: Argentina (zonas urbanas), Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, 

Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). 

b) Población sin ingresos propios 

El indicador de población sin ingresos propios puede utilizarse como aproximación a la falta de autonomía 

económica y —junto con la ausencia de protección social— como medida de vulnerabilidad o de desprotección 

ante riesgos, puesto que las personas en esa condición están más expuestas a los choques económicos. En América 

Latina, la incidencia de la población sin ingresos propios es significativamente superior entre las mujeres, y entre 

ellas se destacan las que pertenecen a los quintiles más pobres. En 2013, las incidencias más bajas se evidencian 

entre los hombres de los quintiles socioeconómicamente más aventajados (un 5% en el quintil V y un 8% en el 

quintil IV) (véase el gráfico III.24). 

14 

Con relación a la disparidad de los ingresos laborales por sexo en el quintil más pobre, en el último año con datos, el único país 

que evidenciaba una situación favorable a las mujeres —si bien en un contexto de muy bajos salarios— era Honduras (índice de 

paridad del 115% en 2010). A continuación se situaban El Salvador (94%) y Chile (84%). Las situaciones menos favorables para 

las mujeres tenían lugar en el Uruguay, el Perú, México y la Argentina, donde los valores rondaban el 70%. 

Capítulo III 

109


80 


América Latina (17 países): población sin ingresos propios, 

por quintiles de ingreso, sexo y área geográfica, 1997-2013 a 

(En porcentajes de la población de 15 años y más) b 

A. Totales nacionales 

70 

70,3 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

15,8 

11,3 

29,9 

24,6 

19,2 

13,8 14,7 

10,5 11,2 7,6 9,3 

5,3 

Total Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V Total Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V 

Hombres 

Mujeres 

48,9 

30,8 

45,7 

59,3 

39,1 

49,2 

31,8 

41,0 

24,7 

33,6 

18,1 

1997 c 2005 d 2010 e 2013 


f 

80 

70 

64,8 

60 

50 

40 

30 

29,4 

29,1 

45,0 

28,3 

42,9 

53,2 

36,3 

43,9 

28,1 

38,6 

31,3 

20 

10 

14,7 

12,7 

17,3 

16,3 

12,9 

11,0 10,5 7,6 8,6 

6,0 

21,1 17,7 

0 

80 


Hombres 

Mujeres 

1997 c 2005 d 2010 e 2013 

C. Zonas rurales 

f 

77,8 

70 

60 

61,6 

69,4 

65,7 

57,0 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

18,5 

14,1 

30,5 

30,7 

21,9 

18,4 

16,4 

13,1 

15,3 

10,6 

11,9 

6,0 


Hombres 

Mujeres 

33,0 

40,7 38,6 

35,6 

30,3 

45,2 

23,0 

1997 c 2005 d 2010 e 2013 f 

Capítulo III 


a 

Promedios regionales ponderados. Los promedios regionales por año se construyeron sobre la base de la información de cada país para ese año con cobertura 

nacional. Cuando no se tuvo dicha información, se utilizó el año más próximo o la cobertura urbana. 

b 

Población de 15 años y más que no percibe ingresos monetarios individuales ni estudia (según su condición de actividad) en relación con el total de la población de 

15 años y más que no estudia. El ingreso de los individuos se obtiene de la sumatoria de las siguientes fuentes de ingresos: sueldos, salarios y ganancias de los 

trabajadores independientes provenientes del mercado de trabajo; jubilaciones y pensiones; transferencias entre hogares y provenientes del exterior; compensaciones 

sociales otorgadas por el Gobierno; inversiones a plazo fijo y renta de la propiedad, y otras percepciones de ingresos. 

c 

Los datos del Brasil, Chile, México y Paraguay corresponden a 1996; los de Guatemala, a 1989, y los de Nicaragua, a 1998. La información de la Argentina, el 

Ecuador, Panamá, el Paraguay y el Uruguay se refiere a zonas urbanas. 

d 

Los datos de Bolivia (Estado Plurinacional de), El Salvador y México corresponden a 2004; los de Chile, Honduras y el Perú, a 2003, y los de Guatemala, a 2002. La 


e 



f 

Los datos de Bolivia (Estado Plurinacional de) corresponden a 2011; los de Guatemala, a 2006; los de Honduras, a 2010; los de México, a 2012, y los de Nicaragua, 


110


Entre 1997 y 2013 la proporción de mujeres sin ingresos propios se redujo significativamente: del 48,9% al 

30,8%. Sin embargo, eso significa que, en 2013, algo menos de una de cada tres mujeres latinoamericanas se 

encontraba en esa situación (véase el gráfico III.24). Esa reducción fue más acentuada en los quintiles más pobres: 

en los dos primeros quintiles, la población femenina sin ingresos propios disminuyó 24,6 y 20,2 puntos porcentuales, 

respectivamente. Esto se debe sobre todo a su mayor incorporación al mercado laboral y también a que las mujeres 

suelen ser las receptoras de las transferencias monetarias dirigidas a la superación de la pobreza (CEPAL, 2015a). 

Sin embargo, al final del período aún se verificaba una brecha muy acentuada entre la proporción de mujeres sin 

ingresos propios del primer (45,7%) y el décimo (18,1%) quintil. 

La incidencia de la población sin ingresos propios a lo largo del período analizado ha sido casi siempre mayor 

entre las mujeres rurales que entre las urbanas, pero estas diferencias se redujeron en los últimos años. En 1997, 

el porcentaje de mujeres sin ingresos propios fue 1,37 veces más alto en las zonas rurales que en las urbanas. 

En 2013, esta razón bajó a 1,17 veces. Una buena parte de este cambio se debe a lo sucedido con las mujeres más 

pobres: en 1997, el porcentaje de mujeres rurales del quintil I sin ingresos propios fue equivalente a 1,20 veces el 

valor observado entre las mujeres urbanas del mismo quintil. Esta razón en 2013 fue de 0,95 veces, es decir que la 

incidencia de las mujeres del quintil I sin ingresos propios fue más alta en las zonas urbanas que en las zonas rurales. 

En cuanto a la situación en los países, en el último año con datos disponibles, las menores incidencias de 

mujeres sin ingresos propios en el quintil más pobre se observaban en dos países de brechas modestas de bienestar 

—el Uruguay (21% en 2013) y Chile (31% en 2013)— y uno de brechas moderadas —México (36% en 2012)—, 

mientras que las incidencias más altas se apreciaban en países de brechas extremas: Nicaragua (80% en 2009), 

Guatemala (71% en 2006), Honduras (65% en 2010) y el Estado Plurinacional de Bolivia (63% en 2011). 

c) Vulnerabilidad de las personas ocupadas 

En 2013, el 39% de las personas ocupadas de la región seguía viviendo en situación de indigencia, pobreza o 

vulnerabilidad a la pobreza, lo que evidencia que todavía existen grandes déficits de trabajo decente. Sin embargo, 

América Latina ha registrado una sostenida reducción de los niveles de pobreza e indigencia en el período 2002-2012, 

tanto en la población total (véase el capítulo I) como entre los ocupados. En 2002, un 32,0% de los ocupados eran 

pobres y un 10,5% indigentes, mientras que en 2013 esas cifras habían bajado al 17,1% y el 4,9%, respectivamente. 

La caída de la pobreza entre los ocupados fue de 15,8 puntos porcentuales en el caso de los hombres y de 13,5 puntos 

porcentuales en el caso de las mujeres (véase el gráfico III.25). Estas tendencias positivas están asociadas con diversos 

factores, entre los que se destacan un contexto económico favorable, notables mejorías del mercado de trabajo y 

diversas iniciativas en el ámbito de las políticas sociales, como la expansión y redefinición de las políticas y programas 

dirigidos a la superación de la pobreza y la indigencia y a la promoción de la inclusión social (CEPAL, 2015a, pág. 19). 


América Latina (18 países): ocupados de 15 años y más, según situación de pobreza 

y sexo, totales nacionales, 2002- 2013 a 


40 

35 

30 

25 

20 

15 

10 

21,5 

17,2 

15,0 

12,2 

22,7 

18,4 

15,9 

12,9 

19,8 

15,6 

13,7 

11,2 

5 

0 

10,5 

11,2 

6,4 6,2 6,9 

9,4 

6,8 

4,9 

5,1 

5,7 5,3 4,5 

2002 2007 2010 2013 2002 2007 2010 2013 2002 2007 2010 2013 

Hombres 

Mujeres 

Total 

Sexo 

Indigentes 

Pobres no indigentes 


a 



de Asunción), el Perú, la República Dominicana, el Uruguay (zonas urbanas) y Venezuela (República Bolivariana de). En 2007 no se incluyen los datos de El Salvador 

y el Perú. En 2010 no se incluye a Guatemala. En 2013 no se incluye a Guatemala, a Honduras ni a Nicaragua. 

Capítulo III 

111


Pese a la significativa reducción, la proporción de ocupados que viven en situación de pobreza e indigencia 

sigue siendo relativamente alta, y varía mucho según las brechas de bienestar de los países. En aquellos con brechas 

modestas, en 2013 los trabajadores en situación de indigencia representaban el 2,5% y los pobres alcanzaban el 9,6%. 

Los niveles de pobreza entre los ocupados aumentan ostensiblemente en países con brechas moderadas (un 7,8% de 

ocupados indigentes y un 25,9% de pobres) y extremas (un 19,5% de ocupados indigentes y un 40,3% de pobres) 

(véase el gráfico III.26). 


América Latina (18 países): ocupados de 15 años y más, según situación de pobreza, 

sexo y brechas de bienestar de los países, totales nacionales, alrededor de 2013 a 


50 

45 

40 

35 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

20,8 

18,1 

12,6 

19,5 

7,1 

6,0 2,5 7,8 

Total 

Brechas 

modestas 

Brechas 

moderadas 

Brechas 

extremas 

13,3 

6,5 

Total 

18,6 

21,3 

21,8 

7,8 

2,6 8,2 

Brechas 


Brechas 


Brechas 

extremas 

20,1 

17,3 

11,6 

15,9 

6,1 

5,4 2,4 7,2 

Total 

Brechas 


Brechas 


Indigentes 

Pobres no indigentes 

Capítulo III 

Brechas 

extremas 

Total 

Hombres 

Sexo 

Mujeres 


a 




Al analizar la situación de pobreza de los ocupados según el sexo alrededor de 2013, en el promedio regional 

se observa que, mientras entre los hombres un 6,5% de los ocupados eran indigentes y un 19,8% pobres, en el 

caso de las mujeres, un 5,4% de las ocupadas eran indigentes y un 17,0% pobres (véase el gráfico III.26). La mayor 

incidencia de trabajadores pobres se observa entre los hombres, cualquiera sea el grado de las brechas de bienestar 

del país. Esto demuestra los notables efectos de la incorporación de las mujeres al trabajo remunerado, tanto en 

la disminución de la pobreza como en la reducción de la brecha de ingresos, en comparación con los hombres 

(CEPAL, 2014a y 2014b). 

Entre 1990 y 2013, la situación de indigencia, pobreza y vulnerabilidad de los ocupados de 15 años y más 

descendió en la región (véase el gráfico III.27). La proporción de trabajadores no vulnerables a la pobreza se ha 

incrementado a un 61%, lo que supone un aumento de aproximadamente 22 puntos porcentuales respecto de los 

años noventa. No obstante, el número de trabajadores en situación de indigencia, pobreza o vulnerabilidad aún es 

elevado, y posiblemente aumente como consecuencia del complejo escenario económico actual. 

Los tres grupos de países según las brechas de bienestar exhiben amplias disparidades en relación con la magnitud 

de la indigencia, la pobreza y la vulnerabilidad entre los ocupados, lo que implica diferentes desafíos en cuanto a la 

escala de intervención de los programas de inclusión laboral y productiva que llevan a cabo los Gobiernos. Mientras 

que en los países con brechas modestas la población ocupada indigente, pobre o vulnerable representa un 25%, 

ese porcentaje supera el 50% en los países con brechas moderadas y se sitúa en alrededor de dos tercios en los de 

brechas extremas (véase el gráfico III.28). 

En síntesis, la coyuntura económica favorable de la última década y la adopción de un conjunto de políticas 

públicas —como el aumento del salario mínimo, la formalización, la extensión de la cobertura de la protección 

social y el fortalecimiento de la negociación colectiva y de las instancias de diálogo social— implicaron 

algunas mejoras en la calidad de los empleos y una disminución moderada de la ocupación en empleos de baja 

112


productividad (CEPAL, 2015a). Sin embargo, persisten grandes brechas en el mercado de trabajo y la proporción de 

personas en situación de indigencia, pobreza y vulnerabilidad aún es elevada en la población en general y entre los 

ocupados. El actual escenario económico pone una cuota mayor de incertidumbre sobre las tendencias futuras de 

los mercados laborales latinoamericanos. En la sección B se examinan algunos de los programas gubernamentales 

que pueden contribuir a una mejor inclusión laboral y productiva de los más pobres y vulnerables. 

100 






90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

38,7 

43,4 

50,1 

16,9 

17,5 

17,8 

26,0 

24,3 

20,8 

55,0 

61,0 

17,5 

16,3 

19,1 

16,7 

18,4 14,8 11,3 8,3 6,0 

1990 2002 2007 2010 2013 






a 



de Asunción), el Perú, la República Dominicana, el Uruguay (zonas urbanas) y Venezuela (República Bolivariana de). En 2010 no se incluye a Guatemala. En 2013 no 

se incluye a Guatemala, a Honduras ni a Nicaragua. 


América Latina (18 países): distribución de los ocupados de 15 años y más según situación 

de vulnerabilidad a la pobreza de los hogares y brechas de bienestar 

de los países, totales nacionales, alrededor de 2013 a 


100 

90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

32,6 

44,5 

59,3 

74,9 

18,5 

21,4 

16,2 

27,6 

11,9 

25,0 

17,3 

9,7 

21,3 

7,2 3,5 

9,1 

Total Brechas modestas Brechas moderadas Brechas extremas 






a 




Capítulo III 

113


B. La urgencia de articular los programas 

de inclusión laboral y productiva 

En el ámbito de las políticas sociales, los programas de inclusión laboral y productiva están adquiriendo cada vez 

mayor importancia debido a la necesidad de ampliar las alternativas de generación autónoma de ingresos para los 

destinatarios de los programas de transferencias monetarias condicionadas. Los programas de inclusión laboral y 

productiva actúan tanto sobre la oferta de trabajo, mediante la nivelación de estudios y la formación para el trabajo, 

como sobre la demanda, mediante el fomento del autoempleo y la microempresa y la generación directa o indirecta 

de empleo. Incluyen asimismo los servicios de empleo e intermediación laboral. 

A casi dos décadas del lanzamiento del primer programa de transferencias condicionadas de alcance nacional 

en México (Progresa, llamado luego Oportunidades y en la actualidad Prospera) y a 13 años de la implementación 

de Bolsa Família en el Brasil, muchos países de la región están tomando medidas que se podrían enmarcar en una 

nueva generación de políticas y programas sociales, en la que se enfatiza la vinculación con el mercado laboral y el 

desarrollo de actividades productivas por parte de los jóvenes y adultos en edad de trabajar que viven en condiciones 

de pobreza o vulnerabilidad. 

Originalmente, los programas de transferencias condicionadas combinaban un objetivo de corto plazo —el 

aumento de los recursos disponibles para el consumo de las familias que viven en condiciones de pobreza con el fin 

de satisfacer sus necesidades básicas— con uno de largo plazo —el fortalecimiento de las capacidades humanas de las 

niñas y niños con el objetivo de evitar la transmisión intergeneracional de la pobreza—. Se asumía, por lo tanto, que 

las economías serían capaces de generar empleos para los jóvenes que salían (“se graduaban”) de estos programas. 

Según detalla la CEPAL (2015a), estos programas han contribuido al alivio de la pobreza y han producido avances 

importantes en materia de acceso a las escuelas y a los servicios de salud. Sin embargo, con el tiempo se ha hecho 

evidente la falta de mecanismos de mediano plazo para fomentar la inclusión laboral y la generación autónoma de 

ingresos, tanto de los jóvenes recién egresados de los programas como de los padres y madres en edad de trabajar 

de las familias receptoras de las transferencias. 

La población desempleada u ocupada en empleos precarios y sectores de baja productividad constituye 

un núcleo especialmente preocupante en la cadena de reproducción de las desigualdades, lo que hace todavía 

más necesario considerar la generación de ingresos autónomos y el trabajo decente como una puerta de salida 

privilegiada de la pobreza (CEPAL, 2012b). Es así como a lo largo de los años, la dimensión laboral ha adquirido 

creciente importancia en el ámbito de las políticas sociales (CEPAL/OIT, 2014a) y actualmente gran parte de los 

países de la región tienen la preocupación común de combinar las transferencias monetarias destinadas a asegurar 

determinados niveles de vida y las condicionalidades orientadas a favorecer el aumento de las capacidades 

humanas, con políticas y programas tendientes a mejorar las condiciones de inclusión laboral y generación de 

ingresos actuales y futuras de sus destinatarios. 

Esta sección se centra en el análisis de los programas públicos surgidos en los últimos 15 años para fomentar la 

inclusión laboral y productiva de la población pobre y vulnerable 15 . Sin embargo, cabe destacar que en la región, 

los Ministerios de Trabajo o los servicios de empleo vienen implementando hace largo tiempo políticas activas de 

mercado de trabajo, y que existe una extensa literatura tanto sobre los objetivos de las políticas activas, orientadas a 

facilitar la inserción en el mercado laboral de las personas, como de las pasivas, orientadas a otorgar prestaciones a 

la población desempleada (Samaniego, 2002; OIT, 2003), y también sobre la dimensión de género en las políticas 

de empleo (Abramo, 2005). 

Actualmente, las políticas y programas de inclusión laboral y productiva, llevados a cabo principalmente por los 

Ministerios de Trabajo, pero también por los Ministerios de Desarrollo Social, o desarrollados de manera intersectorial 

(por ejemplo, en articulación con los institutos o servicios nacionales de capacitación) (CEPAL/OIT, 2013), tienen 

como principal finalidad proporcionar a los hombres y las mujeres en edad de trabajar que viven en situación de 

15 

Por supuesto, se reconoce también la gran labor de las organizaciones no gubernamentales y de fundaciones privadas, pero la 

recopilación de esas experiencias sobrepasa los límites de este capítulo. 

Capítulo III 

114


pobreza o vulnerabilidad económica y social acceso a mecanismos que posibiliten su inserción en el mercado laboral, 

y asegurar la sostenibilidad de este acceso mediante acciones que conduzcan a la mejora de las condiciones de 

trabajo y el aumento de los ingresos laborales. El reto no es menor, considerando que esta población se caracteriza 

por presentar bajos niveles educativos, bajas tasas de participación, altas tasas de desempleo y condiciones precarias 

de inserción laboral, como se observó en la sección anterior. 

Los ejes de intervención que surgen del análisis de los distintos programas de inclusión laboral y productiva 

pueden clasificarse en dos grandes categorías: apoyo a la oferta y apoyo a la demanda de trabajo (OEA/CEPAL/ 

OIT, 2011). Dentro de los programas de mejoramiento de la oferta de trabajo, se encuentran aquellos que fomentan 

la capacitación técnica y profesional, así como la nivelación de estudios de educación primaria y secundaria. Los 

programas destinados a ampliar la demanda laboral están compuestos por las siguientes acciones: i) apoyo al trabajo 

independiente con componentes de microcrédito, autoempleo y emprendimiento; ii) generación directa de empleo, 

y iii) generación indirecta de empleo. La vinculación entre oferta y demanda puede verse facilitada por los servicios 

de intermediación laboral (véase el diagrama III.1). Todas estas acciones deberían fomentar el ingreso de las personas 

al mercado formal del trabajo y su acceso a la protección social. 

Diagrama III.1 

Tipología de los programas de inclusión laboral y productiva 

Inclusión laboral y productiva 

Apoyo a la oferta 

Apoyo a la demanda 

Capacitación 

técnica 

y profesional 

Nivelación 

de estudios 

Servicios de 

intermediación 

laboral 

Apoyo 

al trabajo 

independiente 

Generación 

directa 

de empleo 

Generación 

indirecta 


Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Organización Internacional del Trabajo (OIT), “Los programas de transferencias condicionadas 

y el mercado laboral”, Coyuntura Laboral en América Latina y el Caribe, Nº 10, Santiago, mayo de 2014. 

Esta tipología permite ordenar las distintas acciones actualmente en curso en la región, pero cabe destacar 

que frecuentemente los programas están concebidos para cubrir más de un ámbito de intervención. A su vez, los 

programas de reducción de la pobreza se vinculan de manera creciente con los programas de inclusión laboral y 

productiva. Algunos, como Bolsa Família del Brasil (enmarcado en la estrategia Brasil Sem Miséria, iniciada en 2011), 

Chile Solidario y el Ingreso Ético Familiar de Chile, o la Red Unidos de Colombia, proveen acceso preferente a los 

programas públicos de inclusión laboral y productiva a sus destinatarios. Asimismo, hay programas de reducción de la 

pobreza que, además de entregar transferencias monetarias, prestan de manera directa servicios de inclusión laboral 

y productiva a sus destinatarios, como es el caso de Prospera en México, Comunidades Solidarias en El Salvador o 

Progresando con Solidaridad en la República Dominicana. 

Tomando como base la tipología presentada en el diagrama III.1, en las siguientes secciones se analizarán las 

medidas adoptadas en la actualidad —por el lado de la oferta, la demanda y la intermediación—para fomentar 

la inclusión laboral y la generación autónoma de ingresos de jóvenes y adultos en edad de trabajar que viven en 

condiciones de indigencia, pobreza o vulnerabilidad a la pobreza. Según la información proveniente de la Base de 

datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe, en la actualidad se están 

implementando por lo menos 61 programas de inclusión laboral y productiva en 21 países de la región 16 (véanse el 

recuadro III.2 y el cuadro III.A1.1 del anexo). 

Finalmente, en el marco de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, estas políticas y programas responden 

al llamado de la meta 8.3 (“Promover políticas orientadas al desarrollo que apoyen las actividades productivas, la 

creación de puestos de trabajo decentes, el emprendimiento, la creatividad y la innovación, y fomentar la formalización 

y el crecimiento de las microempresas y las pequeñas y medianas empresas, incluso mediante el acceso a servicios 

financieros”) del octavo Objetivo de Desarrollo Sostenible (“Promover el crecimiento económico sostenido, inclusivo 

y sostenible, el empleo pleno y productivo y el trabajo decente para todos”). 

16 

Por tratarse de una base en construcción, es posible que existan programas que aún no han sido incluidos. 

Capítulo III 

115



Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe 

La Base de datos de programas de protección social no contributiva 

en América Latina y el Caribe proporciona información sobre los 

programas sociales existentes en la región orientados a personas 

que viven en condición de indigencia, pobreza o vulnerabilidad 

(véase [en línea] http://dds.cepal.org/bpsnc/). Provee información 

sobre los programas (como la población destinataria, los métodos 

de focalización, el ámbito de acción, el marco legal, los organismos 

responsables y ejecutores y las fuentes de financiamiento) y 

sus distintos componentes (receptores y corresponsabilidades, 

monto, formas de entrega y periodicidad de las transferencias), 

así como datos cuantitativos sobre presupuesto, inversión y 

cobertura. Además, se brindan referencias bibliográficas, con el 

fin de profundizar el conocimiento sobre los resultados de cada 

uno de los programas. 

Su creación responde al mandato otorgado a la CEPAL en la 

Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de América Latina 

y el Caribe (Lima, noviembre de 2015) de organizar, mantener y 

actualizar sistemáticamente la Base de datos de programas de 

protección social no contributiva en América Latina y el Caribe 

utilizando los datos oficiales entregados por los países a . 

La Base de datos está conformada por tres módulos, a 

saber: i) Programas de transferencias condicionadas, ii) Pensiones 

sociales y iii) Programas de inclusión laboral y productiva, objeto 

de análisis en este capítulo. Si bien la Base de datos constituye 

un importante avance en términos de difusión de conocimiento 

acerca de los programas sociales públicos, aún se encuentra en 

construcción y es necesario avanzar en su fortalecimiento y lograr 

la cobertura de todos los programas en la región. 


a 

Véase [en línea] http://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/40359/15-01116_cds.1_resolucion.pdf?sequence=1&isAllowed=y. 

1. Apoyo a la oferta de trabajo 

Las acciones para favorecer la oferta de trabajo para la población indigente, pobre o vulnerable en edad activa se 

dividen en: a) capacitación y formación técnica y profesional (que, mediante el aumento de los conocimientos y 

capacidades busca favorecer la inclusión laboral y el incremento de los ingresos) y b) nivelación de estudios y lucha 

contra la deserción escolar. En algunos programas se combinan ambas acciones y además se procura conectar a 

las personas capacitadas con el mercado laboral mediante la intermediación o la promoción del emprendimiento. 

El Programa Nacional de Acceso a la Educación Técnica y al Empleo (PRONATEC) del Brasil es el programa de 

capacitación técnica y profesional más grande de la región. Entre 2011 y 2014 se matricularon aproximadamente 

8,1 millones de personas en más de 4.300 municipios, destacándose la participación de afrodescendientes (53%), 

mujeres (60%) y jóvenes (64%) (Montagner y Muller, 2015) 17 . 

a) Capacitación técnica y profesional 

Los programas de capacitación técnica y profesional se dirigen a tres grupos diferentes. En primer lugar, se 

enfocan en los ocupados para mejorar sus conocimientos y habilidades a fin de que puedan tener un desempeño 

más productivo en sus empleos. También pueden dirigirse a cesantes para fomentar el retorno a su oficio previo 

o ayudarles a conseguir un empleo en otra actividad. Por último, se destinan a personas que buscan una primera 

inserción en el mercado laboral (Weller, 2009). 

17 

Los afrodescendientes corresponden al 53% de las personas matriculadas en el PRONATEC; el 68% son mujeres y el 49% son jóvenes 

de entre 18 y 29 años (CEPAL, 2015a). 

Capítulo III 

116


La capacitación técnica y profesional representa el ámbito de acción más frecuente de las políticas de inclusión 

laboral y productiva en la región, ya que este componente está presente en 37 de los 61 programas analizados (61,6%). 

Debido al perfil demográfico de la población que vive en condiciones de indigencia, pobreza y vulnerabilidad, 

significativamente más joven que la población no vulnerable (véase el gráfico III.29), alrededor de la mitad de estos 

programas se orientan a personas de entre 18 y 35 años. En algunos casos, se da preferencia a determinadas categorías, 

como jefas de hogares con hijos, y se promueve la igualdad de género (véase el recuadro III.3). 


América Latina (18 países): distribución por tramos de edad de las personas de 15 años y más, 

según situación de vulnerabilidad a la pobreza de los hogares, alrededor de 2013 a 


A. Indigentes, pobres o vulnerables (hasta 1,8 líneas de pobreza) 

65 años y más 

(8,1) 

46 a 64 años 

(20,8) 

15 a 29 años 

(39,5) 

30 a 45 años 

(31,6) 

B. No vulnerables (más de 1,8 líneas de pobreza) 

65 años y más 

(13,5) 

15 a 29 años 

(29,9) 

46 a 64 años 

(28,3) 

30 a 45 años 

(28,3) 


a 




La duración de los cursos de capacitación —que, según los programas pueden estar a cargo de instituciones 

públicas o privadas— varía entre las 40 horas y las 360 horas, distribuidas generalmente entre 3 y 12 meses. El objetivo 

de los cursos es mejorar los conocimientos y capacidades de las personas que viven en condición de indigencia, 

pobreza y vulnerabilidad a la pobreza, permitiéndoles alcanzar un nivel de calificación en sectores específicos donde 

hay una fuerte demanda de mano de obra. Los cursos pueden consistir en capacitación tradicional, que apunta al 

desarrollo y adquisición de conocimientos y destrezas técnicas para desempeñar un oficio específico, o capacitación 

por competencias, que consiste en el desarrollo de habilidades aplicables a distintas circunstancias y adaptables al 

cambio, como la comunicación o el trabajo en equipo (OEA/CEPAL/OIT, 2011). 

Capítulo III 

117



Inclusión laboral y productiva de las mujeres: opciones de calificación, 

certificación de competencias e inserción profesional 

Las instituciones y programas que promueven la igualdad de 

género han cumplido un papel significativo en la inclusión laboral 

de las mujeres, que se traduce en su sostenida inserción en la 

fuerza laboral y en nuevas oportunidades de desarrollo dentro del 

lugar de trabajo. Existen en la última década iniciativas en América 

Latina que así lo indican y que han tenido efectos positivos, como 

resultado de la articulación y las alianzas entre instituciones a nivel 

nacional y regional, con el sector privado y empresas públicas. 

Este tipo de políticas y programas se podrían clasificar en tres 

formas: i) calificación e inserción profesional dirigida a mujeres en 

ocupaciones tradicionalmente masculinas, con el fin de ampliar 

el abanico de opciones laborales y profesionales combatiendo 

la brecha ocupacional de género; ii) calificación e inserción 

profesional dirigida a mujeres en ocupaciones tradicionalmente 

En 2008 el Instituto Nacional de las Mujeres puso en marcha el 

Modelo de Calidad con Equidad de Género, programa que apoya 

a las entidades participantes a identificar brechas de género 

y trabajar contra la discriminación en el acceso y el desarrollo 

laboral de las mujeres, con el objetivo de mejorar la eficacia 

y la competitividad, y fomentar la igualdad de género. Entre 

otras acciones, el programa incentiva la inserción de mujeres 

en actividades predominantemente masculinas mediante el 

uso de lenguaje no sexista en las convocatorias a empleos, 

oportunidades de capacitaciones especiales para mujeres y creación 

de espacios y beneficios relacionados con la corresponsabilidad 

de los cuidados familiares. Tras una etapa piloto que tuvo lugar 

Calidad con equidad de género en las empresas uruguayas 

femeninas, orientada a mejorar su empleabilidad por medio de 

mecanismos de certificación de competencias, promoviendo 

el empoderamiento y la educación en contenidos que incluyen 

habilidades de gestión, derechos de las mujeres y educación cívica, 

y iii) calificación e inserción laboral dirigida a grupos de mujeres 

vinculadas al cooperativismo y los microemprendimientos, para 

enfrentar el problema de la pobreza y promover la formalización de 

las actividades productivas informales, ofreciendo conocimientos 

sobre cómo formular proyectos de desarrollo de empresas 

financiables (Yannoulas, 2005). 

En los países de la región se encuentran distintos ejemplos 

de estas opciones de políticas y programas. A continuación 

se reseñan con fines ilustrativos tres casos, uno de cada tipo, 

correspondientes al Uruguay, la Argentina y México. 

entre 2008 y 2011, instituciones públicas adhirieron al programa, 

generando acciones tendientes a capacitar y promover la inclusión 

de mujeres, especialmente de los escalafones más bajos, en 

áreas tradicionalmente masculinas, como la conducción de 

grúas en el puerto, la instalación de cableado eléctrico y de fibra 

óptica, la integración en las cuadrillas de mantenimiento de las 

cañerías de agua potable y otras tareas en que históricamente 

se han empleado solo hombres. Entre las empresas que forman 

parte del programa se encuentran la Administración Nacional de 

Puertos del Uruguay (ANP), la Administración Nacional de Usinas 

y Transmisiones Eléctricas (UTE), la Administración Nacional de 

Telecomunicaciones (ANTEL) y las Obras Sanitarias del Estado (OSE). 

Profesionalización del trabajo doméstico remunerado y de cuidado en la Argentina 

En el marco de su programa de formación continua, el Ministerio de 

Trabajo, Empleo y Seguridad Social de la Argentina promueve cursos 

de formación profesional gratuitos a trabajadoras y trabajadores 

de casas particulares dedicados a labores de cuidados y otras 

actividades afines. El propósito de este programa es mejorar la 

empleabilidad de las personas de bajos ingresos o con trabajo 

precario mediante formación de calidad, orientación laboral y 

apoyo en la búsqueda de empleo. 

La institución reconoce que el trabajo doméstico y de cuidados 

en casas particulares es subvalorado y objeto de discriminación, 

El Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario 

(PRONAFIM) fomenta la productividad y la competitividad a 

través de una perspectiva de inclusión de género. Implementado 

por la Secretaría de Economía, desde su inicio en el año 2000 

hasta 2010 asignó un 82% de los créditos dirigidos a mujeres por 

un monto equivalente a 2.000 millones de dólares. Al año 2014, 

la proporción de mujeres receptoras de financiamiento aumentó 

un 30% hasta alcanzar aproximadamente un 90%. A través 

de 129 instituciones microfinancieras, el PRONAFIM en 2014 

El microcrédito en México 

y se encuentra pobremente reglamentado a . Las habilidades que 

implica se consideran “naturales” para las mujeres que realizan 

este trabajo, son una fuente de ocupación importante y, con 

frecuencia, la puerta de entrada al mercado laboral para las 

mujeres de menos recursos. Los cursos brindan conocimientos 

y habilidades específicas de cada sector laboral y competencias 

consideradas “transversales”, es decir, necesarias para diferentes 

desempeños. Esta iniciativa resulta útil para que trabajadores 

y trabajadoras accedan a mejores empleos y para avanzar en la 

valorización y profesionalización de estos sectores de actividad. 

atendía a 1.821 municipios, la mitad de los cuales tiene alta 

población indígena, produciendo un impacto positivo en la vida 

de 823.000 personas, y se proyecta que seguirá creciendo. Las 

principales formas de apoyo consisten en el otorgamiento de 

líneas de crédito y la asistencia técnica y capacitación para la 

profesionalización, la eficiencia operativa y la innovación (hardware, 

software y tecnología), así como la entrega de incentivos para la 

expansión a través del establecimiento de sucursales, agencias 

y promotores (PRONAFIM, 2014). 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Programa Nacional de Financiamiento al Microempresario (PRONAFIM), 

“Comunicados”, 2014 [en línea] http://www.pronafim.gob.mx/articulo/comunicados; Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo 

(UNCTAD), “Buenas prácticas y efectos indirectos”, ¿Quién se beneficia de la liberalización del comercio en el Uruguay? Una perspectiva de género, 

recuadro 2, Ginebra, Naciones Unidas, 2015; Silvia Yannoulas, Perspectivas de género y políticas de formación e inserción laboral en América Latina, 

Buenos Aires, redEtis (IIEP-IDES), 2005 [en línea] http://www.oei.es/etp/perspectivas_genero_politicas_formacion_insercion_laboral_AL.pdf. 

a 

Cabe destacar que en 2013 se promulgó la Ley núm. 26.844 de Régimen Especial de Contrato de Trabajo para el Personal de Casas Particulares, con la que 

se buscó igualar el acceso a los derechos laborales de los que gozan el resto de los trabajadores (véase [en línea] http://www.trabajo.gov.ar/domestico/ 

derechos.asp). 

Capítulo III 

118


También hay programas específicos para áreas urbanas y rurales y experiencias innovadoras en términos de 

participación y de incorporación de la perspectiva de género. En el Brasil, el Programa Nacional de Inclusión 

de Jóvenes (PROJOVEM), creado en 2005 y reformulado en 2008, cuenta con subprogramas urbanos y rurales 

y provee a los jóvenes no solo capacitación profesional y técnica, sino también formación para la participación 

ciudadana, así como el acompañamiento de un orientador social. En las zonas urbanas del Perú, el programa 

Jóvenes Productivos se enfoca en la capacitación e inserción laboral, promoviendo el empleo asalariado y los 

trabajos por cuenta propia. En las áreas rurales, está más focalizado en la formación para el trabajo por cuenta 

propia y en la promoción e implementación de actividades de desarrollo económico y productivo. El Programa 

de Apoyo Temporal al Ingreso (PATI) de El Salvador, puesto en marcha en 2009 para atender las demandas de 

ingreso y empleo de la población que vive en condiciones de pobreza y vulnerabilidad en áreas urbanas, ofrece 

cursos de formación vocacional en los que la oferta de capacitación se identifica a partir de un diagnóstico de 

oportunidades de negocio y empleo que se desarrolla específicamente en cada municipio con participación 

comunitaria. Se promueve asimismo la participación de las mujeres en oficios tradicionalmente masculinos a 

fin de generar cambios y modificar estereotipos en relación con las capacidades de mujeres y hombres para 

el trabajo. 

Entre las opciones que se ofrecen a modo de complemento de los cursos de capacitación, está en primer 

lugar el apoyo al microemprendimiento (en 12 países) o a la elaboración de planes de negocio o de proyectos 

laborales (en 3 países). Por ejemplo, el programa Mi Primer Empleo Digno, del Estado Plurinacional de Bolivia, 

promueve emprendimientos productivos para que los jóvenes formen sus propias microempresas y logren generar 

y mejorar sus ingresos económicos. En segundo término, en 11 países, en el marco de estos programas se recurre 

no solo a cursos, sino también a prácticas laborales (pasantías) en empresas, las que asumen un papel de tutoría 

bajo la supervisión y la responsabilidad de las entidades ejecutoras de los programas. Si bien las empresas no 

están obligadas a remunerar a los practicantes ni a emplearlos tras la finalización de la pasantía, el empleo de los 

pasantes que han tenido un buen desempeño es un desenlace deseable y que ocurre con frecuencia. Ejemplos 

de programas que ofrecen prácticas de trabajo son Jóvenes con Más y Mejor Trabajo, en la Argentina, Jovem 

Aprendiz/PRONATEC, en el Brasil 18 , y Mi Primer Empleo Digno, en el Estado Plurinacional de Bolivia. En tercer 

lugar, en cinco países hay programas de capacitación que ofrecen también servicios de intermediación laboral, 

como es el caso de Acessuas Trabalho, en el Brasil, y Más Capaz (+Capaz), en Chile. En seis países se facilita el 

acceso a trabajos de infraestructura comunitaria. En El Salvador, el PATI prevé la participación de los destinatarios 

en proyectos comunitarios por seis horas diarias durante cinco días a la semana, con los objetivos de contribuir a 

mejorar las condiciones de habitabilidad y convivencia ciudadana en los asentamientos urbanos y de aumentar 

las posibilidades de inserción productiva y social de las personas participantes. 

En algunos casos, los destinatarios de la capacitación también reciben transferencias monetarias a fin de incentivar 

su asistencia (nueve países), subsidios a los efectos de cubrir los gastos de comida y transporte (cuatro países), cobertura 

de seguro de accidentes (tres países) y atención en salud (dos países). En Colombia el programa Jóvenes en Acción, 

por ejemplo, otorga un incentivo monetario mensual durante el proceso de formación. 

Finalmente, en varios países se ofrece acceso a servicios de cuidado para los hijos de los participantes en los 

cursos. Ejemplo de ello es el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROG.R.ES.AR), en cuyo marco 

los destinatarios pueden solicitar la colaboración del Ministerio de Desarrollo Social para encontrar una guardería 

infantil para el cuidado de sus hijos y así facilitar sus estudios. En Chile, los programas +Capaz y Mujeres Jefas 

de Hogar ofrecen acceso preferente a salas cuna y a jardines infantiles públicos para los hijos de las participantes 

mientras estas se encuentren capacitándose. En el Brasil, los participantes de PROJOVEM tienen acceso a salas 

cuna para sus hijos. 

18 

La Ley núm. 10097 (ley del aprendizaje) del Brasil, aprobada en 2000 e implementada a partir de 2005, establece que las grandes y 

medianas empresas deben destinar del 5% al 15% del total de sus empleos a aprendices de oficio, otorgándoles un contrato especial 

de trabajo por tiempo determinado, con duración máxima de dos años y cuyas funciones demanden formación profesional. Debido a 

que los participantes también son matriculados en cursos de formación técnico-profesional relacionados con la actividad desempeñada 

en el lugar de trabajo, la carga horaria establecida en el contrato debe considerar el tiempo de las prácticas laborales en la empresa 

y el tiempo dedicado al aprendizaje. 

Capítulo III 

119


b) Nivelación de estudios y lucha contra la deserción escolar 

Considerando que completar la escuela secundaria es un requerimiento mínimo para obtener una buena inserción 

laboral, 14 programas existentes en la región ofrecen becas específicas contra la deserción escolar en la enseñanza 

secundaria y para la nivelación de estudios de jóvenes y adultos que ya han salido del sistema educativo. En América 

Latina la mayor parte de la población que se encuentra en situación de indigencia, pobreza y vulnerabilidad posee muy 

pocos años de instrucción: de 0 a 5 años (32,7%) o de 6 a 9 años (36%). Solamente un 7,1% de los indigentes, pobres o 

vulnerables poseen 13 años o más de instrucción. Los rezagos en el nivel educativo son levemente superiores entre los 

hombres que entre las mujeres, y mucho más elevados en las zonas rurales que en las áreas urbanas (véase el gráfico III.30). 


América Latina (18 países): años de instrucción de las personas de 15 años y más, 




100 

90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

7,1 

24,3 

36,0 

32,7 


o vulnerables 

a la pobreza 

25,8 

31,9 

21,6 

20,7 


6,6 

23,4 

37,2 

32,8 


o vulnerables 

a la pobreza 

24,3 

32,5 

22,9 

20,3 


7,8 

26,0 

35,2 

30,9 


o vulnerables 

a la pobreza 

27,4 

31,5 

20,2 

20,9 


8,7 

28,8 

35,5 

27,0 


o vulnerables 

a la pobreza 

28,0 

33,4 

19,7 

18,8 


2,3 9,5 

13,4 

20,9 

36,1 

27,5 

48,2 

42,1 

Capítulo III 


o vulnerables 

a la pobreza 




0 a 5 años 6 a 9 años 10 a 12 años 13 años y más 


a 

Promedio ponderado sobre la base de la información de la Argentina (zonas urbanas), Bolivia (Estado Plurinacional de), el Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, el Ecuador, 

El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, el Paraguay, el Perú, la República Dominicana, el Uruguay y Venezuela (República Bolivariana de). 

Las acciones contra la deserción escolar de los jóvenes consisten en incentivos económicos como mecanismo 

para enfrentar ese problema, ya sea en forma de transferencias monetarias condicionadas a la asistencia y el logro 

escolar (por ejemplo, el Bono por Asistencia Escolar y el Bono Logro Escolar del Ingreso Ético Familiar de Chile, 

así como la transferencia del Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina (PROG.R.ES.AR) y la transferencia 

monetaria base de Jóvenes con Más y Mejor Trabajo del mismo país), becas (el Programa Compromiso Educativo 

del Uruguay) o subsidios al transporte (+Capaz de Chile). A su vez, los componentes de nivelación de estudios se 

dirigen a jóvenes o adultos con educación formal incompleta o sin escolaridad. Cubren, principalmente, la educación 

primaria y secundaria, pero en algunos casos —como la Misión Ribas en la República Bolivariana de Venezuela, las 

becas para educación superior de Prospera en México o el Programa de Avance Mediante la Salud y la Educación de 

Jamaica— también alcanzan al nivel terciario 19 . Destaca el caso de México, con su programa Jóvenes con Prospera, 

cuyo objetivo es incentivar a los jóvenes de familias que viven en condiciones de pobreza extrema a que continúen 

sus estudios hasta concluir la secundaria, a fin de prevenir la deserción escolar y a la vez proporcionarles capital que 

les permita continuar con su formación académica o establecer micronegocios. El programa ofrece a los becarios 

un beneficio económico diferido, que se acumula gradualmente si permanecen en la escuela 20 . Además, cuando 

19 

Ese es el caso también del Programa Universidad para Todos (ProUni) del Brasil, creado en 2004, que ofrece becas de estudio completas 

y parciales (50%) a jóvenes con ingresos familiares brutos mensuales de hasta un salario mínimo (en el caso de las becas completas) 

o hasta tres salarios mínimos (para las becas parciales), e incluye acciones afirmativas para la población indígena y afrodescendiente. 

Hasta 2015, aproximadamente 1,7 millones de estudiantes habían recibido apoyo a través de ese programa. 

20 

Las transferencias se depositan en una cuenta de ahorro que le corresponderá al becario bajo la condición de que culmine los estudios 

de educación secundaria alta antes de cumplir 22 años de edad. A través de Prospera, los becarios pueden utilizar los recursos: i) para 

continuar con sus estudios de educación superior; ii) como anticipo para un crédito del programa de adquisición, construcción o 

mejoramiento de la vivienda; iii) para adquirir un seguro del sistema público de salud, o iv) como fondo de garantía para un crédito 

de las Entidades de Ahorro y Crédito Popular. 

120


los jóvenes del programa buscan un empleo, tienen prioridad en la capacitación laboral que otorgan el Servicio 

Nacional de Empleo y el subprograma Bécate. Algunos programas además ofrecen instancias de alfabetización para 

las personas mayores de 15 años 21 . Por ejemplo, Argentina Trabaja, Enseña y Aprende (componente del Plan Argentina 

Trabaja) permite que los participantes aprendan a leer y a escribir, aunque no certifiquen sus estudios secundarios. 

Tal como ocurre con la capacitación, algunos de estos programas incorporan la oferta de servicios de cuidado. 

La Misión Ribas de la República Bolivariana de Venezuela incorpora una modalidad de educación a distancia para 

responder a la escasez de tiempo de los destinatarios para asistir a las clases, ya sea por compromisos laborales 

o domésticos. 

2. Apoyo a la demanda de trabajo 

Los instrumentos destinados a activar la demanda laboral son los programas de apoyo al trabajo independiente, 

que constituyen una de las acciones más frecuentes en este ámbito (25 de 61 programas), y la generación directa e 

indirecta de empleo (8 y 10 de 61 programas, respectivamente). 

a) Apoyo al trabajo independiente 

Las acciones de apoyo al trabajo independiente se encaminan a fomentar las oportunidades de empleo por cuenta 

propia y el microemprendimiento, favoreciendo el aumento de activos a través de capital semilla o microcréditos 

(OEA/CEPAL/OIT, 2011). Además, con frecuencia incluyen programas de capacitación en temas de ahorro y finanzas, 

microemprendimiento y planificación económica (CEPAL/OIT, 2014a). Algunos ofrecen asistencia técnica y apoyan 

el vínculo con redes productivas o de comercialización (véase el cuadro III.A1.4). 

Los apoyos financieros y los programas de microcrédito buscan facilitar el acceso a recursos monetarios para 

que las personas que pertenecen a grupos vulnerables y tienen un acceso limitado a los servicios de crédito y demás 

instrumentos financieros, puedan poner en marcha nuevos emprendimientos o mejorar sus pequeños negocios. De 

este modo, se incide en la generación de ingresos. Para acceder al financiamiento, algunos programas tienen como 

requisito que los participantes completen un mínimo de horas de capacitación y cuenten con un microemprendimiento 

en marcha o con una idea de negocio. Las capacitaciones tienen por objetivo que los destinatarios mejoren sus 

habilidades administrativas y de gestión y sus conocimientos en materia financiera (planificación económica, 

ahorro, crédito, inversión y otros) y aprendan a negociar y comercializar sus productos. También suelen incluir el 

acompañamiento de tutores que brindan asesoría en la elaboración de planes de negocio, compromisos fiscales y 

búsqueda de financiamiento, como ocurre con el Plan Argentina Trabaja y Jóvenes Rurales Emprendedores de Colombia. 

En la mayoría de los casos, los apoyos financieros corresponden a una cantidad de dinero definida, pero en otros 

cubren el valor total solicitado en virtud de un plan de negocio. En los programas Mi Chacra Emprendedora - Haku 

Wiñay del Perú y Generación de Microemprendimiento Indígena Urbano de Chile, los fondos son otorgados mediante 

concurso público tras la presentación de proyectos de negocio 22 . Los apoyos también pueden ofrecerse en especie, 

tales como semillas, animales o herramientas para actividades agrícolas; este es el caso del Programa Productivo 

Alimentario de Nicaragua y Kore Peyizan de Haití. 

Varios de los programas de apoyo al trabajo independiente se dirigen a jóvenes y tienen como meta desarrollar 

el aspecto productivo y de generación de trabajo independiente mediante la educación para el emprendimiento, 

el acceso a mercados financieros en condiciones especiales y el acompañamiento (que va desde la identificación 

del negocio, el desarrollo de la idea y los trámites administrativos y técnicos hasta la consolidación de la empresa). 

Este es el caso del programa colombiano Jóvenes Rurales Emprendedores, Jóvenes con Más y Mejor Trabajo de la 

Argentina y Jóvenes con Prospera de México. 

21 

En varios países existen amplios programas de alfabetización, como Brasil Alfabetizado o el Programa Nacional de Movilización por 

la Alfabetización (PRONAMA) del Perú, que no necesariamente están vinculados de manera explícita con los programas de inclusión 

laboral y productiva. 

22 

En el caso del Perú, los proyectos son evaluados por Comités Locales de Asignación de Recursos (CLAR) y los ganadores reciben 

financiamiento para asistencia técnica específica y compra de insumos y equipos (Trivelli y Clausen, 2015). 

Capítulo III 

121


Alrededor de un quinto de los programas de apoyo al trabajo independiente se orientan a la promoción del 

emprendimiento femenino y proporcionan servicios de cuidado. En Chile, +Capaz cuenta con el componente Mujer 

Emprendedora, que ofrece capacitación en la generación de habilidades para el desarrollo de negocios a mujeres que 

llevan a cabo un emprendimiento o pretenden hacerlo, o bien que trabajan en forma independiente. Algunos, como 

Mujeres Ahorradoras en Acción de Colombia y Plan Argentina Trabaja promueven el trabajo asociativo y el cooperativismo. 

A su vez, diez de los programas analizados promueven el emprendimiento en áreas rurales —donde la oferta 

de trabajo asalariado es más escasa—, buscando no solo la generación de ingresos autónomos, sino también el 

fomento de la producción para el autoconsumo y el mejoramiento de la seguridad alimentaria. Ejemplos de estos son 

Comunidades Solidarias Rurales de El Salvador y el programa Mi Chacra Emprendedora - Haku Wiñay del Perú 23 . 

Finalmente, algunos programas fomentan la formalización de los microemprendedores y trabajadores por cuenta 

propia mediante el acceso a regímenes simplificados de tributación. Ejemplos de ello son el Monotributo Social del 

Plan Argentina Trabaja, el Programa de Fortalecimiento a Emprendimientos en el Uruguay y el programa brasileño 

de microcrédito Crescer, vinculado al plan Brasil Sem Miséria, que presta orientación para legalizar los negocios y 

acceder a los beneficios del régimen especial para microemprendedores individuales (véase el recuadro III.4). 


Medidas para la formalización de los trabajadores por cuenta propia y las micro y pequeñas empresas 

Ante el contexto de alta informalidad laboral, en América Latina 

se han establecido regímenes simplificados de tributación 

para pequeños contribuyentes que, además de favorecer la 

formalización económica de los trabajadores independientes, 

les brindan acceso al componente contributivo de la protección 

social, permitiéndoles contar con los mismos beneficios de 

seguridad social que los trabajadores asalariados, principalmente 

en lo referente a la cobertura de salud y la jubilación. En los 

países donde se han implementado, se espera un aumento del 

número de contribuyentes y una reducción de la evasión fiscal. 

Los regímenes de simplificación tributaria, conocidos como 

monotributos, consisten en medidas especiales para gravar a 

los pequeños contribuyentes (personas físicas o empresas), 

exentándolos de las normas generales del impuesto sobre el 

valor agregado (IVA) o del impuesto sobre la renta, y otorgándoles 

tasas más reducidas (Cetrángolo y otros, 2014). Además de 

la reducción de los costos laborales, estos regímenes se 

caracterizan por proporcionar mayor facilidad para cumplir con 

los trámites administrativos y regulatorios. A continuación se 

presentan cinco ejemplos de América Latina. 

El Brasil fue el primer país de América Latina en crear 

e implementar un régimen de tributación simplificada para 

los pequeños contribuyentes; se trata del Régimen Especial 

Unificado de Recaudación de Tributos y Contribuciones sobre las 

Micro y Pequeñas Empresas (SIMPLES), establecido en 1996. 

En 2006 se creó el régimen SIMPLES Nacional, que reemplazó 

e integró a los regímenes simplificados que existían en los 

distintos niveles de gobierno. En 2008 se creó el Sistema para el 

Microemprendedor Individual (SIMEI), un nuevo marco legal para 

la formalización y la extensión de la protección social contributiva 

para microemprendedores y trabajadores autónomos. Hasta 

marzo de 2016, 5,9 millones de ocupados se han formalizado 

y cuentan con beneficios previsionales. El 52% son hombres, 

el 48% mujeres y el 26% tienen entre 16 y 30 años. A su vez, 

de los microemprendedores formalizados, 500.000 participan 

de Bolsa Família y, de estos, un 63% son afrodescendientes. 

En la Argentina el régimen de monotributo fue creado en 1998 

con el fin de promover la formalización y ampliar la cobertura 

de la protección social de los trabajadores autónomos, a través 

de subsidios a las contribuciones a la seguridad social de los 

trabajadores independientes individuales y las microempresas, 

y se complementa con cuatro regímenes especiales: el régimen 

simplificado para efectores de desarrollo local y economía social 

(Monotributo Social), el régimen simplificado para empleados de 

casas particulares, el régimen de inclusión social y promoción 

del trabajo independiente y el régimen especial para trabajadores 

asociados a cooperativas de trabajo. El Monotributo Social se 

destina a trabajadores en condición de vulnerabilidad social, 

es decir, “aquellos hogares e individuos que por su menor 

disponibilidad de activos materiales y no materiales quedan 

expuestos a sufrir alteraciones bruscas y significativas en sus 

niveles de vida” (Cetrángolo y otros 2014, pág. 36), y subsidia 

el 100% del pago del componente impositivo y del previsional; 

además, el monotributista no pierde el acceso a la Asignación 

Universal por Hijo y en materia pensional tiene derecho a la 

Prestación Básica Universal. Actualmente el Monotributo Social 

forma parte del Plan Argentina Trabaja, reflejando el esfuerzo por 

articular las políticas sociales dirigidas a personas en situación 

de vulnerabilidad. Por su parte, el régimen simplificado para 

empleados de casas particulares ha sido diseñado para atender 

la informalidad de estos trabajadores y trabajadoras permitiendo 

su acceso a la salud y la jubilación mediante sus aportes y las 

contribuciones del empleador. 

En el Uruguay, a partir de la reforma tributaria de 2007, 

que estaba destinada, entre otras cosas, a dar un tratamiento 

diferenciado a los pequeños contribuyentes (trabajadores por 

cuenta propia o pequeñas empresas), se puso en marcha el 

Régimen de Monotributo, dirigido a quienes realizan actividades 

económicas de reducida dimensión: i) las empresas unipersonales, 

incluso aquellas conformadas por matrimonios, con un trabajador 

empleado como máximo, y ii) las sociedades integradas por 

hasta un máximo de dos socios y sin trabajadores en relación 

de dependencia (el límite será de tres socios en el caso de ser 

integradas exclusivamente por familiares). En 2012 entró en 

vigencia el Monotributo Social MIDES, que es un régimen especial 

para emprendimientos personales o asociativos (integrados por 

Capítulo III 

23 

Otras medidas para contribuir a la reducción de la pobreza rural son las compras públicas a agricultores familiares, como, en el caso del 

Brasil, el Programa de Adquisición de Alimentos (PAA), en el que participaron 191.000 agricultores en 2012, y el Programa Nacional de 

Alimentación Escolar (PNAE), que hasta 2014 cubrió a cerca de 42 millones de alumnos. En las áreas rurales, la agricultura familiar es 

una fuente importante de ingresos y tiene un fuerte impacto en la reducción de la pobreza, la dinamización de la economías locales, 

la disminución de la migración y el mejoramiento de la seguridad alimentaria. 

122


Recuadro III.4 (conclusión) 

hasta cuatro socios o cinco si trata exclusivamente de familiares), 

al cual pueden acceder las personas que integran hogares que 

viven con ingresos inferiores a la línea de pobreza o se hallan en 

situación de vulnerabilidad socioeconómica, según la calificación 

establecida por el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES). De 

manera similar al Monotributo, este instrumento permite la provisión 

de la cobertura previsional de sus integrantes. Los contribuyentes 

tienen la posibilidad de optar por la cobertura médica a través de 

Fondo Nacional de Salud (FONASA), haciéndose cargo del pago 

adicional, beneficio que alcanza al emprendedor y los familiares 

sin cobertura dentro del sistema. 

Mediante el Régimen Impositivo Simplificado Ecuatoriano 

(RISE) para personas naturales, activo desde 2008, se 

pretende incorporar a los trabajadores del sector informal a 

prestaciones tales como el microcrédito, la capacitación a 

través de asistencia técnica especializada y la integración de 

aportes de la seguridad social para el acceso a la salud y la 

jubilación. Uno los beneficios que ofrece el RISE es que por 

cada nuevo trabajador incorporado a la nómina y afiliado al 

Instituto Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS), se otorga 

un descuento del 5% en las contribuciones hasta alcanzar un 

máximo del 50% de descuento. Según datos del Servicio de 

Rentas Internas (SRI), a diciembre de 2014 el RISE contaba 

con 206.797 contribuyentes. 

En México, en 2014, se aprobó el Programa Federal 

“Crezcamos Juntos”, orientado a micro y pequeñas empresas, 

con el objetivo de facilitar el tránsito de la informalidad a la 

formalidad mediante la eliminación de los requisitos para la 

formalización. En el marco del programa se creó un nuevo 

Régimen de Incorporación Fiscal con la opción de acceder al 

Sistema Simplificado. Algunos de los beneficios que otorga 

el Programa son descuentos al impuesto sobre la renta (ISR) 

del 100% en el primer año de inscripción, del 90% en el 

segundo año y así sucesivamente hasta el décimo año; si la 

empresa no expide facturas y tiene ingresos anuales inferiores 

a 100.000 pesos mexicanos, está exenta del pago del IVA y 

del impuesto especial sobre productos y servicios; además, 

aquellos trabajadores que no han cotizado en los últimos 24 

meses pueden afiliarse al Instituto Mexicano del Seguro Social 

con un subsidio del 50% (OIT, 2014). 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), O. Cetrángolo y otros, Monotributo en América Latina: los casos de Argentina, Brasil y 

Uruguay, Lima, Oficina Regional para América Latina y el Caribe, Programa de Promoción de la Formalización en América Latina y el Caribe (FORLAC), 2014; 

Organización Internacional del Trabajo (OIT), Panorama Laboral Temático: transición a la formalidad en América Latina y el Caribe, Lima, Oficina Regional 

para América Latina y el Caribe, 2014; y Servicio de Rentas Internas (SRI), “Ecuador” [en línea]www.sri.gob.ec. 

b) Generación directa e indirecta de empleo 

La generación directa de empleo consiste en la expansión de la demanda de trabajo mediante planes públicos que 

ofrecen empleos temporales, por lo general en servicios de mano de obra no calificada, obras públicas y proyectos 

de infraestructura local y comunitaria, como es el caso del Programa de Empleo Comunitario de la Argentina y del 

Programa de Empleo Temporal de México. Los destinatarios, personas desocupadas pertenecientes a hogares en 

situación de vulnerabilidad socioeconómica, realizan trabajos transitorios de utilidad pública por un período de 

tiempo acotado (en el caso del programa Uruguay Trabaja, hasta nueve meses) y perciben una transferencia monetaria. 

Estas acciones se han implementado con frecuencia para hacer frente a situaciones de crisis económicas, como 

ocurrió en la Argentina con el Plan Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (2002-2005) o en el Uruguay con el Plan 

de Asistencia Nacional a la Emergencia Social (PANES) (2005-2007) (CEPAL/OIT, 2014a). En años recientes, en 

un contexto regional de crecimiento económico y reducción del desempleo, no han constituido un instrumento 

central en las políticas laborales y de inserción productiva para la población que vive en condiciones de pobreza o 

vulnerabilidad, pero esto podría cambiar frente al actual escenario de bajo crecimiento. 

La generación indirecta de empleo se concreta mediante subsidios económicos públicos, usualmente por un 

tiempo definido, otorgados a la contratación por parte de empresas privadas de jóvenes y adultos que viven en 

condiciones de pobreza o pertenecen a grupos considerados vulnerables. Estos subsidios operan como un incentivo 

a la contratación, ya que reducen los costos laborales al cubrir parte del salario (por ejemplo, PROEMPLEAR en la 

Argentina, Subsidio al Empleo Joven y Bono al Trabajo de la Mujer en Chile) 24 , de las contribuciones a la seguridad 

social o de las obligaciones fiscales (Programa Padrino Empresario de Panamá) (CEPAL/OIT, 2014a). 

3. Servicios de intermediación laboral 

Los servicios de intermediación laboral promueven el encuentro entre la demanda y la oferta de trabajo, facilitando 

el contacto entre trabajadores y empleadores en virtud de los perfiles profesionales demandados y ofrecidos. Estos 

servicios, provistos en 17 de los 61 programas analizados, brindan a los participantes de los programas de inclusión 

24 

El Bono al Trabajo de la Mujer se dirige a las trabajadoras pertenecientes al 30% de hogares más pobres. Consiste en un subsidio que 

equivale, como máximo, al 30% del salario, dividido en un 20% para la mujer y un 10% para el empleador. La duración máxima es 

de cuatro años para la mujer y de dos años para el empleador (Cecchini, Robles y Vargas, 2012). 

Capítulo III 

123


laboral y productiva información sobre plazas vacantes en empresas privadas y organismos públicos y proporcionan 

acceso prioritario a las ofertas laborales de las agencias u oficinas municipales de empleo. Esto ocurre por ejemplo en 

el Brasil, con el programa Acessuas Trabalho, articulado al plan Brasil Sem Miséria y que se ejecuta en coordinación 

con el PRONATEC. A su vez, en el marco de un convenio entre el Ministerio del Trabajo y Seguridad Social (MTPS) 

y el Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre, el programa Mais Empregos facilita la colocación en 

el mercado laboral de los destinatarios de Bolsa Família en los estados de la región nordeste y el estado de Minas 

Gerais, por medio del Sistema Nacional de Empleo (SINE) (Gregol de Farias, 2014). 

Algunos programas llevan a cabo actividades de promoción del empleo, como ferias y talleres informativos, o 

promueven la creación o el fortalecimiento de bases de datos para ofrecer orientación e información a los buscadores 

de empleo. Tal es el caso del Programa de Apoyo al Empleo, del Estado Plurinacional de Bolivia, y Empleate, de 

Costa Rica. El acompañamiento asociado a la intermediación laboral también es clave, y cada vez se proveen más 

servicios de orientación y apoyo en la elaboración de estrategias y planes individuales para la inserción laboral 

(CEPAL/OIT, 2014a). Además, varios de los programas analizados articulan los servicios de intermediación laboral 

con los cursos de formación técnica y profesional. 

4. Algunos resultados de los programas de inclusión laboral y productiva 

El monitoreo y la evaluación son esenciales para cualquier política pública. Sin embargo, son poco frecuentes los 

programas de inclusión laboral y productiva que cuentan con recursos y bases estadísticas necesarias para desarrollar 

evaluaciones de impacto bajo técnicas rigurosas (Samaniego, 2002). Por lo tanto, sería deseable que los programas 

elaboraran información de calidad y proveyeran acceso público a sus bases de datos (CEPAL/OIT, 2013), y que se 

avanzara en analizar el conjunto de la política de inclusión laboral y productiva y no solo los proyectos individuales. 

El crecimiento de los programas de inclusión laboral y productiva en los últimos años ha incentivado las 

evaluaciones en lo que refiere a los beneficios obtenidos por los participantes (Bucheli, 2005), pero aún no se cuenta 

con una amplia base de información 25 . En esta sección se revisan algunos ejemplos de estudios cuantitativos llevados 

a cabo para evaluar los resultados de programas de inclusión laboral y productiva en la región, ya sea que aún estén 

activos o hayan cesado sus operaciones. En particular, se resumen los resultados de evaluaciones de impacto llevadas 

a cabo con diferentes metodologías sobre la base de datos de encuestas continuas de hogares. 

A fines supervisar las políticas públicas y las instituciones que operan en este ámbito, es posible también efectuar 

encuestas específicas. En el recuadro III.5 se presenta información y resultados del novedoso suplemento de inclusión 

productiva de la encuesta municipal y estatal del Brasil. 


Resultados del suplemento de inclusión productiva de la Encuesta de Información Básica Municipal 

y de los estados de Brasil, 2014 

En 2014, el Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), 

junto con el Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el 

Hambre (MDS), incluyó por primera vez un suplemento de 

inclusión productiva en las Encuestas de Información Básica 

Municipal (MUNIC) y las Encuestas de Información Básica Estatal 

(ESTADIC), que recopilan información sobre gestión y políticas 

públicas —por ejemplo, en las áreas de educación, salud, derechos 

humanos, seguridad pública y seguridad alimentaria— a nivel 

estatal y municipal. Debido a la importancia que han adquirido las 

iniciativas de inclusión productiva en la agenda pública brasileña, 

el suplemento tiene como objetivo responder a la necesidad 

de información sobre las acciones en este ámbito tanto en el 

medio rural como en el urbano. La recolección de información 

de los cuestionarios básicos y del suplemento se llevó a cabo 

entre julio de 2014 y marzo de 2015 mediante entrevistas a 

los funcionarios de los órganos responsables de iniciativas de 

inclusión productiva. En ausencia de estos, el cuestionario debió 

ser contestado por el gobernador, el alcalde o la persona indicada 

por ellos. Asimismo, como fuentes secundarias de información, 

se realizaron entrevistas a funcionarios en universidades, 

institutos de enseñanza técnica y profesional y organismos no 

gubernamentales, entre otros. 

El suplemento recoge información sobre: la existencia de 

estudios sectoriales o diagnósticos para el análisis de la realidad 

socioeconómica y las situaciones de riesgo y vulnerabilidad social 

presentes en los territorios; los organismos responsables de 

la ejecución y coordinación de los programas; los programas o 

proyectos de inclusión productiva para la generación de empleo 

e ingreso; las iniciativas de inclusión productiva rurales y urbanas; 

las acciones de formación profesional, y la promoción de 

25 

Hay también algunas evaluaciones sobre el impacto neto en el empleo y el desempleo agregado y unas pocas sobre el análisis costobeneficio 

de las distintas alternativas de líneas de acción (Bucheli, 2005), que no se incluyen en la revisión efectuada en esta edición 

del Panorama Social de América Latina. 

Capítulo III 

124



crédito, microcrédito y seguro para los productores, entre otros 

asuntos. Para la edición de 2014 se obtuvo información sobre 

los 5.570 municipios de las 27 unidades federales. Según los 

resultados del suplemento, todas las unidades han puesto en 

marcha acciones, programas o proyectos de inclusión productiva. 

El 98,7% de los municipios (es decir, 5.503) declararon desarrollar 

al menos un tipo de acción. A continuación se presentan 

brevemente los resultados de las acciones identificadas en 

cada área geográfica. 

Las estrategias de inclusión productiva rural fueron concebidas 

para fortalecer las actividades realizadas por los agricultores 

que se encuentran en una situación de vulnerabilidad social, 

pero también pusieron atención en algunos grupos específicos, 

como pueblos indígenas o comunidades tradicionales, con la 

finalidad de aumentar su capacidad productiva y la entrada de 

sus productos a los mercados locales. Entre las actividades de 

inclusión productiva rural, se destacaron la compra de alimentos 

por medio del Programa de Adquisición de Alimentos (PAA) y del 

Programa Nacional de Alimentación Escolar (PNAE), así como 

la asistencia técnica y extensión rural, y el acceso al crédito y 

al seguro rural. 

En 2014, 5.054 municipios (90,7%) implementaron alguna 

acción de inclusión productiva urbana. En el 86% de los municipios, 

se puso en marcha alguna medida relacionada con la capacitación 

y formación profesional, mientras que el 31,9% desarrolló 

acciones de promoción del acceso al crédito y microcrédito. Las 

instituciones responsables de este tipo de políticas dirigieron 

sus acciones principalmente a los grupos en situación de 

vulnerabilidad socioeconómica, como los inscritos en el CadÚnico 

y los participantes del programa Bolsa Família (en 23 estados), 

las personas desempleadas (20 estados), los egresados de los 

cursos de capacitación y formación profesional (22 estados), 

los recicladores (20 estados) y, en menor medida, las personas 

que viven en la calle (7 estados). Las acciones de capacitación 

y formación profesional fueron implementadas principalmente 

por medio del Programa Nacional de Acceso a la Educación 

Técnica y al Empleo (PRONATEC). Entre las acciones de 

intermediación laboral, destaca el papel del Sistema Nacional de 

Empleo (SINE) y del Servicio Brasileño de Apoyo a las Micro y 

Pequeñas Empresas (SEBRAE). El programa Microemprendedor 

Individual (MEI) operó para el fortalecimiento y la promoción del 

emprendimiento individual y colectivo. Finalmente, las acciones 

vinculadas al otorgamiento de microcrédito fueron en su mayoría 

implementadas por el Banco do Povo y el Programa de Generación 

de Empleo y Renta (PROGER Urbano) del Ministerio de Trabajo 

y Seguridad Social. 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Instituto Brasileño de Geografía y Estadística (IBGE), Perfil dos estados 

e dos municípios brasileiros: inclusão produtiva, 2014, Río de Janeiro, 2015; y “Coordenação de população e indicadores sociais”, Río de Janeiro [en 

línea] http://www.ibge.gov.br/biblioteca/visualizacao/livros/liv94542.pdf. 

a) Capacitación técnica y profesional y nivelación de estudios 

De acuerdo con Filgueira y Rossel (2015), son pocas las evaluaciones disponibles en la región que muestran 

efectos concluyentes de los programas de capacitación laboral y formación. En los casos en que se cuenta con 

evidencia empírica, se observan grandes variaciones según las características de la capacitación, la institución que 

la ejecuta, el área geográfica donde se realiza y las características de los destinatarios. Asimismo, se verifica que 

las intervenciones que incluyen componentes de práctica profesional en empresas mejoran los resultados de la 

capacitación (CEPAL/OIT, 2013). 

De acuerdo con los estudios disponibles, los programas de capacitación como Jóvenes en Acción de Colombia, 

el Plan Sectorial de Calificación Profesional (PlanSeQ) del Brasil, el Programa de Apoyo al Empleo (PAE) de México y 

el Programa de Capacitación Laboral Juvenil (PROJoven) del Perú han tenido un impacto positivo en la empleabilidad 

de sus destinatarios. En el caso de Jóvenes en Acción, Attanasio, Kugler y Meghir (2009) demuestran que tiene 

efectos positivos, ya que aumenta la probabilidad de tener un empleo remunerado de mejor calidad y contribuye a 

un aumento de los ingresos salariales (de un 12%). Además, la capacitación ofrece mayores probabilidades de tener 

un empleo en el sector formal y con contrato escrito, las que aumentan un 5,3% y un 6,6%, respectivamente, en 

comparación con los jóvenes que no participaron en las capacitaciones. Asimismo, el Departamento Nacional de 

Planeación de Colombia (DNP, 2008) constató que la probabilidad de emplearse de los jóvenes que participan en 

el programa es mayor después de egresar (55,5%) que antes de incorporarse a él (51,8%). En cuanto al PlanSeQ del 

Brasil, que operó entre 2007 y 2011 y ha sido absorbido por el PRONATEC, Petterini (2010) indica que las personas 

de 15 a 56 años que participaron en las capacitaciones tienen probabilidades un 19,6% mayores de encontrar 

empleo que aquellas que no participaron. El PAE de México, conformado por el subprograma Bécate, entre otros 26 , 

también arrojó resultados positivos en cuanto a los ingresos laborales mensuales y las tasas de colocación laboral, 

siendo más altos para los participantes en comparación con las personas que comparten similares características 

pero que no participaron (Van Gameren, 2010; CONEVAL, 2010). Los efectos más fuertes de Bécate en la colocación 

se observaron en las modalidades de capacitación mixta y capacitación en la práctica laboral, que combinan la 

26 

Bécate otorga cursos de capacitación para el trabajo a personas de 16 años y más, con el propósito de favorecer su acceso o permanencia 

en un empleo o el desarrollo de una actividad productiva por cuenta propia. 

Capítulo III 

125


formación con subsidios laborales 27 . En el Perú, el PROJoven mejora la tasa de ocupación de los participantes y 

también sus ingresos laborales, gracias al aumento de las horas trabajadas, si bien los efectos sobre los ingresos 

laborales por hora son nulos (Burga, 2003). 

En el estudio realizado por el Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre del Brasil sobre el 

funcionamiento del PRONATEC en el período de 2011 a 2014 (Montagner y Muller, 2015), se señala que hay una 

diferencia relevante en la vida profesional de las personas que asisten a los cursos ofrecidos por el programa en 

comparación con los que no participan 28 , evidenciándose un incremento del 73,6% en el número de participantes 

ocupados en el sector formal, ya sea en un empleo asalariado formal o por medio del programa Microemprendedor 

Individual (MEI). Según Montagner y Muller (2015), el PRONATEC aumenta las probabilidades de formalización y 

contribuye al empleo de los participantes inactivos o desocupados, sea en el mercado formal o informal. Asimismo, 

concluyen que, además de las destrezas y habilidades adquiridas durante los cursos, el acceso a la información sobre 

vacantes disponibles y la intermediación laboral prestada por el programa marcan la diferencia de oportunidades 

profesionales entre los participantes y aquellos que no lo son. Además, los autores destacan que el contexto económico 

favorable en el país favoreció estos resultados, dado que en 2011, cuando se diseñó y puso en marcha el programa, 

en el mercado de trabajo brasileño se registraba un incremento del número de empleos formales, de los salarios 

(promedio y mínimo) y de las actividades de los trabajadores autónomos, junto con una reducción del desempleo. 

En Chile, los resultados de la evaluación de impacto del Programa de Nivelación de Competencias Laborales (PNCL), 

tanto intermedios como finales, fueron positivos. El Programa, que apunta a la nivelación de estudios básicos y 

medios, entre 1999 y 2002 benefició a 33.963 personas que vivían en condiciones de pobreza. A nivel intermedio, 

se encontró un fuerte impacto en la continuación de estudios: en comparación con el grupo de control, un 97% de 

los destinatarios de la nivelación básica no habría realizado la nivelación de séptimo y octavo básico y un 23% no 

habría continuado estudiando en primero y segundo medio si no hubiera existido el PNCL. En cuanto a los resultados 

finales, al comparar la situación en junio de 2003 con respecto a junio de 2000, se observa que el programa produjo 

un alza del nivel de empleo de entre un 17% y un 18%, favoreciendo en particular a las destinatarias mujeres. Sin 

embargo, no hay evidencia de efectos en la formalidad del empleo o en los salarios (Bravo, 2003). Finalmente, en 

la Argentina se encontró que la participación en el Programa de Formación Continua produce un impacto positivo 

en la probabilidad de insertarse en empleos asalariados registrados por parte de los trabajadores, especialmente 

los más vulnerables. En promedio, las acciones de formación profesional incrementan en 3 puntos porcentuales la 

probabilidad de inserción en el empleo formal (Castillo, Ohaco y Schleser, 2014). 

b) Apoyo al trabajo independiente 

Las estrategias de apoyo al trabajo independiente para personas en edad de trabajar que viven en condición 

de pobreza o vulnerabilidad enfrentan varias dificultades, especialmente desde el punto de vista de la generación 

sostenible de ingresos. Estos programas giran en torno a dos objetivos: la capacitación y el acceso al capital. Con estas 

dos herramientas, las personas en condición de pobreza deberían ser capaces de establecer negocios más exitosos 

que les permitirían mejorar su condición (Martínez y otros, 2013). Sin embargo, los análisis disponibles indican que 

los programas de fomento al microemprendimiento tienden a ser efectivos solo para una minoría de trabajadores que 

están interesados en empezar un negocio propio y que, sobre todo, dan mejores resultados cuando los usuarios son 

personas motivadas y con un nivel educativo relativamente alto (Farné, 2009). Además, pese a que el fomento del 

empleo por cuenta propia se considere una forma de inclusión de los más pobres en el mundo productivo, muchas 

de las empresas establecidas por este medio no consiguen salir adelante y acaban desapareciendo poco después de 

su creación (Weller, 2009), lo que cuestiona la eficacia de estos programas. 

En el caso del Brasil, Serpa Braga, Leandro y Gama Lyra (2008) proveen evidencia a partir de la experiencia de 

Crediamigo, un programa complementario de microcrédito del Gobierno federal (Crescer), ejecutado en las regiones 

del norte del país, donde actuaba principalmente mediante el fortalecimiento de experiencias de microemprendimiento 

previas. Se constató que en un 16% de los casos el crédito otorgado se utilizó para iniciar un negocio propio y en un 

82% de los recursos se destinaron a la ampliación de negocios ya existentes, lo que parece indicar que las acciones de 

27 

Trece semanas después de la capacitación, la colocación de los participantes aumentó un 43%, mientras que en el caso de los no 

participantes, se elevó un 32% (Van Gameren, 2010). 

28 

El universo del estudio incluyó a 2,5 millones de personas (entre participantes y no participantes). 

Capítulo III 

126


microemprendimiento funcionan mejor cuando refuerzan las capacidades instaladas que cuando promueven nuevas 

alternativas de generación de ingresos 29 . En Chile, una evaluación de impacto realizada por Martínez y otros (2013) al 

Programa de Apoyo al Microemprendimiento (PAME), actual Yo Emprendo Semilla, muestra que ha tenido resultados 

positivos en el ingreso laboral y ha propiciado incrementos en la tasa de empleo y de microemprendimientos de los 

participantes (del 18% y el 34%, respectivamente) en relación con el grupo de control. 

c) Generación directa e indirecta de empleo 

En la región, no son muchas las evaluaciones de impacto de los programas de generación directa e indirecta 

de empleo. El DNP de Colombia (2007) llevó a cabo una evaluación de impacto del Programa Empleo en Acción, 

ejecutado entre 2002 y 2004 para generar empleos transitorios en obras de infraestructura. En la evaluación efectuada 

durante la ejecución de las obras (es decir, de corto plazo), se encontró que las mujeres, en especial las jefas de 

hogar —tradicionalmente excluidas de los empleos en la construcción—, y los jóvenes de 18 a 25 años tuvieron más 

beneficios, tanto en la cantidad de horas trabajadas como en los ingresos laborales, dada su menor experiencia en el 

mercado de trabajo. Aunque se concluyó que una de las ventajas de los programas coyunturales de empleo público 

sobre otras opciones de política es la posibilidad de lograr una mayor focalización en poblaciones en condición 

de pobreza y vulnerabilidad, no se encontraron fundamentos suficientes para considerar que los efectos podrían 

sostenerse en el tiempo. De hecho, una vez terminadas las obras, la mayoría de los participantes regresó a trabajos 

asalariados informales y a actividades por cuenta propia. 

En el Perú, en una evaluación de impacto del Programa de Emergencia Social Productivo Urbano “A Trabajar Urbano”, 

que ocupaba a jefas y jefes de familia desempleados para construir obras socialmente útiles en localidades pobres, 

se detectaron efectos positivos de corto plazo, ya que el programa lograba expandir los ingresos de los participantes 

casi un 40% frente a lo que habrían recibido si no participaban en él. Los impactos fueron mayores para las mujeres, 

los que se hallaban en situación de pobreza extrema y los habitantes de provincias. Además, los participantes que 

recibieron algún tipo de capacitación mostraron un efecto mayor en los ingresos (Chacaltana, 2003). Sucesivamente, 

una evaluación de impacto del programa de empleo temporal Construyendo Perú sobre el período 2007-2010 también 

dio como resultado que tenía consecuencias positivas en el corto plazo, ya que la participación en el programa 

permitía aumentar los ingresos laborales un 42%. Los efectos fueron más relevantes para los grupos poblacionales 

con menores oportunidades laborales: las mujeres y la población de provincias. Sin embargo, en el mediano plazo 

no se aprecian diferencias sistemáticas entre participantes y no participantes respecto de los ingresos, la probabilidad 

de encontrar trabajo o la percepción de un nivel de vida mejor (BID, 2012). 

En cuanto a la generación indirecta de empleo, según una evaluación de impacto del Subsidio al Empleo Joven 

de Chile, este programa ha sido un instrumento útil para la reactivación laboral en sectores vulnerables, especialmente 

en períodos de recesión económica. Hay evidencia de un considerable efecto en la probabilidad de participar en el 

mercado de trabajo a medida que se implementa el Subsidio, observándose un impacto levemente mayor en los hombres 

que en las mujeres. Si bien se registró un aumento del empleo de quienes antes no participaban en el mercado laboral 

formal, no fue posible constatar un impacto significativo en la densidad de las cotizaciones previsionales (Centro 

de Microdatos, 2012). Sin embargo, en la evaluación de impacto del Programa de Bonificación a la Contratación 

de la Mano de Obra de Chile, que promovía la reinserción laboral de los trabajadores desempleados mediante una 

bonificación porcentual fija pagada a empresas privadas y el financiamiento de un curso de capacitación, no se 

encontraron efectos estadísticamente significativos sobre la probabilidad de estar trabajando, recibir capacitación o 

aumentar las remuneraciones de los destinatarios de ambos componentes entre 2004 y 2006, tanto durante el año 

de participación en el programa como a los 6, 12 y 18 meses de finalizada su participación. Esto indica que, de no 

haber operado el programa, los destinatarios de ambos componentes habrían tenido las mismas probabilidades de 

obtener un empleo, de capacitarse o de percibir el mismo nivel de remuneraciones que recibirían si el programa no 

hubiese existido en esos años. La hipótesis que puede explicar esta situación es que el diseño del programa permitía 

que el empleador escogiera y seleccionara a los trabajadores con mayor empleabilidad, con lo que no incidía en 

la población con déficits en esta variable. En consecuencia, el programa de empleo solo estaba beneficiando a las 

empresas al permitirles reducir los costos de las contrataciones de mano de obra que efectuaban (DIPRES, 2009). 

29 

El estudio analiza el perfil socioeconómico de 99 destinatarios del Bolsa Família que participaron en el proyecto piloto en cinco 

municipios (Ceará, Itaitinga, Maranguape, Pacajus y Paracuru) en 2007. 

Capítulo III 

127


d) Servicios de intermediación laboral 

Pese al fortalecimiento y la modernización de los servicios públicos de intermediación laboral emprendidos en 

algunos países (Filgueira y Rossel, 2015), los resultados de las evaluaciones en la región apuntan a la debilidad de 

estos servicios para cumplir con su fin de colocación laboral en empleos de calidad. Entre los desafíos pendientes, 

se encuentra la necesidad de mejorar el diagnóstico sobre los requerimientos del sector privado generador de 

empleo y la articulación entre los empleos ofrecidos y el perfil e historial laboral de los que buscan una colocación. 

A esto hay que sumar que una gran proporción de las contrataciones continúa realizándose por medios informales 

—contactos y recomendaciones personales—, lo que debilita la eficiencia de los servicios de intermediación 

laboral y contribuye a profundizar las brechas en el mercado de trabajo (CEPAL, 2012b). En el Brasil, Silva y 

otros (2010) destacan la baja calidad de la infraestructura y la escasa efectividad del SINE, sobre todo en lo que 

se refiere a las personas en condición de pobreza que, en general, cuentan con menos información y necesitan 

más orientación para incorporarse al mercado laboral. En Chile, se considera que las Oficinas Municipales de 

Intermediación Laboral (OMIL) se encuentran en una situación precaria (en cuanto a condiciones materiales de 

trabajo y recursos humanos) y que son poco efectivas para lograr colocaciones laborales; además, los usuarios 

presentan bajos niveles de satisfacción. En particular, se destaca que existen deficiencias en la intermediación 

laboral para orientar a trabajadores con bajas calificaciones. Lo anterior se debe a las mayores exigencias técnicas 

que plantea la intermediación laboral con trabajadores no calificados, que suelen estar insertos en empleos 

informales y no confían en los servicios de intermediación laboral (solamente el 3% de los participantes en Chile 

Solidario se encontraban inscritos en una OMIL) (Brandt, 2012). En México, el subprograma Empleo Formal 

(componente del PAE implementado entre 2002 y 2008) consistía en brindar apoyo económico a la población 

desempleada y expulsada del sector formal, con el fin de favorecer su vinculación a un empleo, promoviendo 

acciones permanentes de búsqueda de empleo por parte de los destinatarios y prestando orientación laboral y 

asesoría mediante el Servicio Nacional de Empleo. Al respecto, se encuentra que el apoyo monetario ofrecido 

permitía a los usuarios encontrar empleos mejor remunerados y con mejores prestaciones, logrando asimismo 

disminuir el tiempo para reincorporarse al sector formal (Van Gameren, 2010). 

C. Consideraciones finales: desafíos para 

la inclusión laboral de la población 

que vive en condiciones de pobreza 

y vulnerabilidad 

A fin de contribuir a la superación de la pobreza y la reducción de la vulnerabilidad, los programas de inclusión 

laboral y productiva deben ser parte de un marco integrado de políticas públicas, que articule la política económica, 

las políticas productivas y laborales, y la política social. En particular, es necesario promover el cambio estructural, 

el trabajo decente y la igualdad de género. 

Las personas que viven en condiciones de indigencia, pobreza o vulnerabilidad enfrentan múltiples barreras 

para insertarse de manera sostenible en empleos productivos y de calidad, con acceso a derechos y a la protección. 

Esas dificultades están fuertemente marcadas por los determinantes de género, raza y etnia, así como por ciertos 

momentos del ciclo de vida —en particular la juventud— y la condición de discapacidad, y son más pronunciadas 

en las áreas rurales y en los países con mayores brechas de bienestar. Para hacer frente a esa realidad y como parte 

de las estrategias de reducción de la pobreza, se vienen desarrollando en América Latina y el Caribe programas y 

acciones de inclusión laboral y productiva con el objetivo de ampliar las posibilidades de inserción y generación 

autónoma de ingresos laborales para esa población. Sin embargo, como se ha analizado en este capítulo, esas 

iniciativas con frecuencia tienen una escala reducida, no llegan a conformar una política nacional, están más 

concentradas en la oferta que en la demanda por trabajo y están poco articuladas con estrategias de desarrollo 

productivo e innovación. 

Capítulo III 

128


La contribución efectiva de estas acciones y programas para la reducción de la pobreza y la vulnerabilidad 

depende de la calidad del crecimiento económico y la naturaleza de la estructura productiva. Su éxito será limitado 

si las economías no generan suficientes oportunidades de trabajo decente. Por ello, es necesario ampliar la escala de 

los programas y articularlos en una política integrada y más equilibrada entre la oferta y la demanda de trabajo que, a 

su vez, esté articulada con otros programas e instrumentos de política social y económica y con estrategias de cambio 

estructural en el mercado de trabajo y promoción del trabajo decente, lo que requiere una labor eminentemente 

intersectorial (CEPAL, 2015a). 

En particular, es clave que los destinatarios de los programas logren formalizarse, reciban salarios superiores 

al mínimo o se inserten en trabajos con acceso a la protección social. El problema de los posibles incentivos a la 

informalidad laboral se relaciona en gran medida con las iniciativas de apoyo al trabajo independiente. De allí surge 

la importancia de complementar las acciones de apoyo al microemprendimiento y al trabajo por cuenta propia con 

programas de simplificación tributaria y administrativa que fomenten la formalización (véase el recuadro III.4) 30 . 

La articulación e integración de las políticas y programas para promover el trabajo decente significa, entre otras 

medidas, implementar políticas macroeconómicas, productivas y sectoriales favorables a la generación de empleos 

de calidad, promover la formalización del trabajo y de la economía informal, fomentar la autonomía económica de 

las mujeres, ampliar las oportunidades de construcción de trayectorias de trabajo decente para los jóvenes, formular 

políticas y regulaciones de conciliación entre el trabajo y la familia, avanzar en políticas de valorización del salario 

mínimo, implementar o fortalecer las medidas de protección del empleo (como los seguros de desempleo), prevenir 

y erradicar el trabajo infantil y el trabajo forzoso, combatir todas las formas de discriminación en el empleo y la 

ocupación, garantizar los derechos de organización sindical y negociación colectiva, e instituir y fortalecer instancias 

y procesos de diálogo social (CEPAL, 2015a, pág. 131). Se pone así sobre la mesa uno de los mayores desafíos para 

la inclusión social en la región: la articulación y armonización entre la política económica, las políticas productivas 

y laborales y la política social. 

También es necesario que en las políticas y los programas públicos de inclusión laboral y productiva se tome en 

cuenta la heterogeneidad del perfil de los destinatarios (en términos de sexo, edad, raza y etnia) y de las localidades 

en que viven, los déficits de formación educacional y los problemas de adecuación entre la oferta y la demanda de 

trabajo, dada la debilidad de los vínculos con los sectores generadores de empleo. Idealmente, las distintas medidas 

de política pública en materia de inclusión laboral y productiva (véase el cuadro III.A1.1) deberían estar integradas 

en una ventanilla única que permita el acceso de los adultos en edad de trabajar a las distintas intervenciones 

(formación y capacitación, nivelación de estudios, microemprendimiento, generación directa e indirecta de empleo 

e intermediación laboral), según las necesidades específicas de quienes acuden a solicitar los servicios 31 . 

Por último, un factor de éxito clave radica en la adecuada consideración de la dimensión de género (Abramo, 2005). 

Pese a que las brechas por sexo en el mercado de trabajo han disminuido, continúan siendo altas, lo que contrasta con 

los logros de las mujeres en el ámbito educativo. Se deben profundizar las iniciativas tendientes a la igualdad de género 

en la división del trabajo no remunerado en los hogares, puesto que estas asimetrías obstaculizan la participación laboral 

de las mujeres, las hacen más vulnerables ante los riesgos y erosionan sus posibilidades de autonomía económica. 

De igual forma, se debe avanzar en el fomento de la participación en espacios deliberativos, como las instancias de 

negociación colectiva, los sindicados, las confederaciones empresariales y las organizaciones de la sociedad civil, 

con el objeto de lograr mayor reconocimiento y garantía de derechos. Entre las políticas que deberían fortalecerse, 

se cuentan la provisión de servicios de cuidado de personas dependientes (véase el recuadro III.6), las intervenciones 

para prevenir la maternidad y paternidad precoz (garantizando el acceso a servicios públicos para los adolescentes 

y jóvenes de ambos sexos), los programas de capacitación y empleo a mujeres de entornos socioeconómicos en 

desventaja, y las políticas que reduzcan la segregación ocupacional y las brechas de ingreso (CEPAL, 2014a). Debe 

prestarse especial atención a las mujeres indígenas y afrodescendientes, que enfrentan múltiples discriminaciones 

por su condición de género, étnica y racial. 

30 

Por ejemplo, en el Brasil, las empresas que contratan a destinatarios de Jovem Aprendiz/PRONATEC reciben en contrapartida reducciones 

de su carga tributaria. En la Argentina, el programa Jóvenes con Más y Mejor Trabajo ofrece incentivos financieros a las micro, pequeñas 

y medianas empresas para la contratación de jóvenes en relación de dependencia, por un plazo máximo de seis meses. 

31 

El desafío es particularmente acucioso en las áreas rurales, ya que allí los Ministerios de Trabajo o de Agricultura no suelen atender 

suficientemente a los trabajadores o trabajadoras. 

Capítulo III 

129



Inclusión laboral de las personas cuidadoras: desafíos para la articulación de políticas laborales, 

de cuidado y autonomía económica de las mujeres 

La desigual carga de trabajo doméstico y de cuidado no 

remunerado que asumen primordialmente las mujeres en 

América Latina, en un contexto marcado por la ausencia de 

una cultura de corresponsabilidad entre los sexos y entre el 

Estado, las familias y el mercado, le impone a la población 

femenina de los países grandes barreras para su plena inclusión 

laboral y generación de ingresos para ejercer su autonomía 

económica. Los efectos sociales y económicos de esta situación, 

expresión de la división sexual del trabajo predominante y de 

la discriminación, derivan en la mantención de persistentes 

desigualdades de género que comienzan a ganar creciente 

atención en el debate público de la región. En este sentido, 

existe evidencia del impacto positivo que tendría el cierre de 

las brechas de género, ya sea en cuanto al acceso a un trabajo 

remunerado o a los ingresos que se perciben, sobre la pobreza 

monetaria y la desigualdad distributiva. Por ejemplo, la primera 

descendería hasta 10 puntos porcentuales en El Salvador y 

Nicaragua, con una reducción de la desigualdad en estos 

mismos países de 4 puntos porcentuales, medido a través 

del coeficiente de Gini (CEPAL, 2014a). Estas constataciones, 

junto con un importante caudal de estudios y reflexiones 

sobre los cambios demográficos y culturales que están 

ocurriendo en la región, han contribuido a impulsar el debate 

sobre la economía del cuidado y la necesidad de implementar 

políticas integradas en los países latinoamericanos, en que 

se contemplen las poblaciones que demandan cuidado y 

las personas que lo proveen, en particular las mujeres que 

cotidianamente realizan este trabajo de forma no remunerada 

en sus hogares (Batthyány, 2015; CEPAL, 2012, 2014a y 2014b; 

Marco y Rico, 2013; Rico y Robles, 2015). 

Pese a su relevancia, estas políticas son todavía incipientes 

en América Latina y, en su gran mayoría, no cuentan con un 

diseño integral e interinstitucional. En esta línea, tampoco 

es posible observar su articulación con estrategias de 

inclusión laboral de las mujeres en el marco de iniciativas 

para la conciliación de las demandas laborales y domésticas 

de todos los trabajadores. Este es un déficit significativo, 

especialmente considerando que la carga derivada del trabajo 

de cuidados dificulta la participación laboral efectiva de las 

mujeres, así como su inserción en programas de inclusión y 

capacitación laboral. 

No obstante, cabe tener en cuenta algunas experiencias 

que, con voluntad política, sin grandes recursos invertidos y con 

medidas que pueden considerarse pequeñas pero que hacen 

una gran diferencia, indican elementos para establecer una 

estrategia de políticas públicas de igualdad a nivel regional. Por 

ejemplo, el Programa de Respaldo a Estudiantes de Argentina 

(PROG.R.ES.AR), coordinado por el Ministerio de Hacienda y 

Finanzas Públicas, está destinado a apoyar la conclusión de los 

estudios de jóvenes de 18 a 24 años con ingresos inferiores al 

salario mínimo o que se encuentran fuera del mercado laboral. 

Consiste en una prestación económica universal de 900 pesos 

argentinos (95 dólares) por mes condicionada a la asistencia al 

programa de capacitación o a la escuela. Como prestaciones 

complementarias, se incluye un esquema de formación en 

distintos oficios y cursos de introducción al trabajo que brinda 

el Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad. Para asegurar la 

participación de las y los jóvenes que tienen hijos a su cuidado, 

el programa se articula con el Ministerio de Desarrollo Social 

para que los niños y niñas accedan a centros de desarrollo 

infantil mientras transcurren las sesiones de capacitación 

laboral (PROG.R.ES.AR, 2015). 

En Chile, el Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM), junto 

con el Ministerio de Educación y la Junta Nacional de Auxilio 

Escolar y Becas (JUNAEB), han implementado el Programa 4 

a 7, destinado a mujeres responsables del cuidado personal 

de niños y niñas de 6 a 13 años, con el objetivo de contribuir 

a su inserción y permanencia laboral mediante su asistencia 

a talleres de habilitación para el trabajo remunerado. Mientras 

las mujeres asisten a estas capacitaciones, sus hijos e hijas 

concurren a talleres y actividades en instituciones educacionales 

coordinadas por las municipalidades en horarios posteriores 

al fin de la jornada escolar (SERNAM, 2014). Por su parte, el 

Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (SENCE) puso en 

marcha el programa nacional de capacitación profesional +Capaz 

para apoyar el acceso y la permanencia en el mercado laboral 

de mujeres, jóvenes y personas con alguna discapacidad que 

se encuentren en situación de vulnerabilidad social, mediante la 

capacitación técnica, el desarrollo de habilidades transversales 

y la intermediación laboral. Con el fin de facilitar la participación 

de quienes tienen responsabilidades de cuidado infantil, el 

programa contempla un componente particular. En el caso de 

niños y niñas de 2 a 6 años, pueden permanecer en el mismo 

recinto donde se imparten las capacitaciones; quienes tienen 

a cargo hijos o hijas menores de 2 años reciben un subsidio 

infantil equivalente a $4.000 pesos chilenos (6 dólares) por 

cada sesión de capacitación (SENCE, 2015). 

En el Uruguay, el Programa Yo Estudio y Trabajo tiene 

como objetivo ofrecer una primera experiencia laboral formal a 

estudiantes de 16 a 20 años de edad para desarrollar competencias 

laborales transversales y a su vez asegurar su continuidad 

en los estudios. Es coordinado por la Dirección Nacional de 

Empleo (DINAE) del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social 

(MTSS), bajo un esquema interinstitucional del que participan 

también el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional 

(INEFOP), el Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay (INAU), 

el Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) y el Ministerio de 

Educación y Cultura (MEC). El programa incluye una prestación 

económica diferenciada para mujeres embarazadas o con hijos 

e hijas a cargo menores de 4 años, que equivale a 16.914 pesos 

uruguayos (574 dólares) por 30 horas semanales de trabajo, 

mientras que la retribución mensual básica del programa es de 

11.276 pesos uruguayos (383 dólares) (MTSS, 2015). También en 

este país, el Programa de Capacitación para Madres Adolescentes 

y Jóvenes, dependiente del Programa de Promoción de la 

Igualdad de Oportunidades para las Mujeres en el Empleo y 

la Formación Profesional (PROIMUJER) del INEFOP, brinda 

capacitación a mujeres madres adolescentes y jóvenes de 19 

a 29 años en situación de vulnerabilidad, embarazadas o con al 

menos un hijo o hija menor de 4 años. El programa contempla 

un esquema de formación técnica con acceso a una pasantía, 

durante la cual se entrega una beca por día asistido, un fondo 

de hasta 350 dólares para atender cuestiones como la salud 

bucal y oftalmológica, la vestimenta y el transporte de las 

destinatarias, y un fondo para el cuidado de los niños y niñas 

(CEPAL y otros, 2013). 

Capítulo III 

130



Estas iniciativas demuestran la factibilidad de diseñar 

estrategias de inclusión laboral para las personas cuidadoras no 

remuneradas, considerando las dificultades específicas, de corte 

cultural y económico, que enfrentan para participar de programas de 

capacitación e incorporarse al mercado laboral. Si bien constituyen 

un avance significativo frente a una problemática con frecuencia 

invisibilizada, es necesario promover la consolidación de sistemas 

integrados de cuidado que incluyan en su formulación medidas 

concretas y que se articulen con políticas laborales inclusivas, 

ya sean de oferta o de demanda. 

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Capítulo III 

131


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Capítulo III 

133


Anexo III.A1 

País 

Programa (año de inicio) 


América Latina y el Caribe (21 países): principales ámbitos de acción 

de los programas de inclusión laboral y productiva 

Capacitación 

técnica y 

profesional 

Nivelación 

de estudios y 

retención escolar 



laboral 

Apoyo al 

trabajo 


Generación 

directa de 

empleo 

Argentina PROEMPLEAR (2014) x a x 

Programa de Respaldo a Estudiantes de 

x x x 

Argentina (PROG.R.ES.AR ) (2014) 

Plan Argentina Trabaja (2009) x x x x 

Jóvenes con Más y Mejor Trabajo (2008) x x x x x 

Seguro de Capacitación y Empleo (2006) x x x 

Programa de Formación Continua (2003) x x 

Programa de Empleo Comunitario (2003) 

x 

Bolivia (Estado Programa de Inclusión Económica para 

x 

Plurinacional de) Familias y Comunidades Rurales en 

el Territorio del Estado Plurinacional 

de Bolivia (ACCESOS) (2013) 

Programa de Apoyo al Empleo (2012) x x 

Mi Primer Empleo Digno (2008) x x x 

Brasil Acessuas Trabalho (2012) x b x 

Programa Nacional de Enseñanza 

x 

x 

Técnica y Empleo (PRONATEC) (2011) 

Crescer (2011) 

x 

Projovem Integrado (2005) x x 

Chile +Capaz (2014) x x x 

Yo Trabajo - Apoyo a tu Plan Laboral (2013) 

x 

Bono al Trabajo de la Mujer (2012) 

x 

Generación de Microemprendimiento 

x 

Indígena Urbano (2011) 

Yo Trabajo (2009) x x 

Subsidio al Empleo Joven (2009) 

x 

Yo Trabajo - Joven (2007) 

x 

Mujer Trabajadora y Jefa de Hogar (2007) x x x x 

Desarrollo de Competencias Laborales (2005) x x 

Yo Emprendo Semilla (2002) 

x 

Programa de Nivelación de 

x 

Competencias Laborales (1999) 

Capacitación en Oficios (1997) x x 

Colombia Ingreso para la Prosperidad Social (IPS) (2011) x x x 

Mujeres Ahorradoras en Acción (2007) 

x 

Jóvenes Rurales Emprendedores (2006) 

x 

Jóvenes en Acción (2001) 

x 

Costa Rica Empleate (2011) x x 

Programa Nacional de Empleo (2000) x x 

Ecuador Crédito de Desarrollo Humano (2001) x 

El Salvador Programa de Apoyo Temporal 

x 

al Ingreso (PATI) (2009) 

Comunidades Solidarias (2005) x x x 

Guatemala Programa de Generación de Empleo y 

x 

x 

Educación Vocacional para Jóvenes (2013) 

Haití Ti Kredi (2014) x 

Kore Peyizan (2013) 

x 

Honduras Formación Profesional para Jóvenes en 

x 

Riesgo de Exclusión (PROJOVEN) (2014) 

Jamaica Step-to-work Programme (2008) x x 

Jamaica Youth Employment Network (2005) x x 

Building Youth For National Development (2002) x 

Generación 

indirecta 


Capítulo III 

134


Cuadro III.A1.1 (conclusión) 

País 

Programa (año de inicio) 

Capacitación 

técnica y 

profesional 

Nivelación 

de estudios y 

retención escolar 



laboral 

Apoyo al 

trabajo 


México Prospera (2014) x x x x 

Generación 

directa de 

empleo 

Programa de Empleo Temporal (2000) x x 

Nicaragua Programa Productivo Alimentario (2007) x 

Panamá Programa Padrino Empresario (2000) x 

Paraguay Tenonderã (2014) x x 

Ñamba’apo Paraguay (2010) x x x 

Perú Jóvenes Productivos (2011) x x 

República 

Dominicana 

Trinidad y 

Tabago 

Programa para la Generación de Empleo 

Social Inclusivo “Trabaja Perú” (2011) 

Mi Chacra Emprendedora Haku Wiñay (2009) x x 

Programa de Apoyo al Micro 

x 

Emprendimiento (1992) 

Progresando con Solidaridad (2012) x x x x 

Programa Juventud y Empleo (2009) 

x 

Unemployment Relief Programme (2011) 

x 

x 

Generación 

indirecta 


Uruguay Compromiso Educativo (2011) x 

Uruguay Trabaja (2008) x x 

Cooperativas Sociales (2007) 

x 

Programa de Fortalecimiento a 

x 

Emprendimientos (2006) 

Venezuela Gran Misión Saber y Trabajo (2012) x x 

(República 

Bolivariana de) 

Misión Ribas (2003) 

x 

Total 61 37 14 17 25 8 10 

Porcentaje 100,0 61,6 23,0 27,9 41,0 13,1 16,4 

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a 

Proporcionado mediante el PROG.R.ES.AR. 

b 

Proporcionado mediante el PRONATEC. 

Capítulo III 

135


Capítulo III 


América Latina y el Caribe (17 países): programas de inclusión laboral y productiva, 

componentes de capacitación técnica y profesional 

País Programa Entidad a cargo 

Argentina Jóvenes con Más y 

Mejor Trabajo 

Bolivia (Estado 

Plurinacional de) 

Plan Argentina Trabaja/ 

Ingreso Social con Trabajo 

Plan Argentina Trabaja/ 

Ellas Hacen 

Programa de Respaldo a 

Estudiantes de Argentina 

(PROG.R.ES.AR) 

Seguro de Capacitación 

y Empleo 

Programa de Formación 

Continua 

Ministerio de Trabajo, Empleo y 

Seguridad Social (MTEySS) 

Número de 

destinatarios 

130 000 

(2012) 

Ministerio de Desarrollo Social (MDS) 203 877 

(2013-2014 ) 

MDS 272 900 

(2013-2015) 

Administración Nacional de la Seguridad 

Social (ANSES) (en coordinación 

con el Ministerio de Educación, el 

MDS y el MTEySS, entre otros) 

702 867 

(2015) 

MTEySS 226 744 

(2012) 

MTEySS 2 400 000 

(2003-2013) 

Mi Primer Empleo Digno Ministerio de Trabajo, Empleo 

y Previsión Social 

Programa de Apoyo al Empleo Ministerio de Trabajo, Empleo 


Brasil Acessuas Trabalho Ministerio de Desarrollo Social 

y Lucha contra el Hambre, 

Ministerio de Educación (MEC) y 

Plan Brasil Sem Miséria (BSM) 

Projovem Integrado Secretaría Nacional de la Juventud 

(en conjunto con: Ministerio de la 

Educación, Ministerio del Trabajo y 

Empleo y Ministerio del Desarrollo 

Social y Lucha contra el Hambre 

Programa Nacional de 

Enseñanza Técnica y 

Empleo (PRONATEC) 

Ministerio de Educación - Ministerio 

de Desarrollo Social y Lucha 

contra el Hambre 

3 377 

(2014) 

20 000 

(2012-2016) 

649 300 

(2012-2013) 

1 419 398 

(2010) 

4 600 000 

(2014) 

Grupo de edad de 

los destinatarios 

Criterios de elegibilidad 

Duración de los cursos 

de capacitación 

Otras medidas 

18-24 años Desempleo y estudios incompletos 130 horas (cuatro meses) - Transferencias monetarias 

- Apoyo a microemprendimientos 

- Pasantías e inclusión laboral 

- Intermediación laboral y apoyo 

en la búsqueda de empleo 

Mayores de 15 años Vulnerabilidad, sin ingresos 

formales (incluidas las pensiones) 

Mayores de 15 años Mujeres con tres o más hijos a 

cargo (menores de 18 años o en 

condición de discapacidad) o que 

sufran violencia de género 

18-24 años Desocupación o ingresos inferiores 

a tres salarios mínimos 

Mayores de 18 años Desocupación sin acceso al seguro 

de desempleo de base contributiva 

… - Microcréditos 

- Organización cooperativa 

- Trabajos de infraestructura comunitaria 

- Actividades de promoción o 

prevención de la salud 

… - Pasantías e inclusión laboral 

- Promoción del empleo registrado 

130 horas (cursos de 

introducción al trabajo) 

- Transferencias monetarias 

- Cuidado de los hijos 

- Red de tutores 



… - Transferencias monetarias 

- Apoyo para microemprendimientos 

- Intermediación laboral y orientación 


… Trabajadores y desocupados Mínimo 50 horas - Certificación de competencias laborales 

- Finalización de estudios primarios 

y secundarios (mediante otros 

programas de empleo) 

18-24 años Pobreza y sin secundaria completa 3 meses (10 horas de 

lunes a sábado) 

Mayores de 18 años Desocupación o falta de 

experiencia laboral 

- Bono para comida y transporte 

- Seguro de accidentes 


- Apoyo para microemprendimientos 

160 horas (mínimo) - Vales de capacitación 

- Pasantía e inclusión laboral 




14-59 años Vulnerabilidad y pobreza 160 horas (mínimo) a - Intermediación laboral y orientación 


18-29 años Desocupación e ingresos inferiores 

al 50% del salario mínimo 

350 horas (mínimo) - Transferencias monetarias 

- Red de tutores (Projovem Adolescente) 

- Salas cunas 

Mayores de 16 años Pobreza y pobreza extrema 160 horas (mínimo) - Pasantías e inclusión laboral 

(Jovem Aprendiz) 

- Acceso a tecnologías de la información 

- Becas para cursos de idiomas 

136


Capítulo III 

Cuadro III.A1.2 (continuación) 


Chile Capacitación en Oficios Servicio Nacional de Empleo y 

Capacitación (SENCE)/Ministerio 

del Trabajo y Previsión Social 



14 351 

(2014) 

Desarrollo de Competencias 

Laborales 

Fundación para la Promoción 

y Desarrollo de la Mujer 

700 


+Capaz Servicio Nacional de Empleo y 

Capacitación (SENCE)/Ministerio 

del Trabajo y Previsión Social 

85 904 


Mujer Trabajadora y 

Jefa de Hogar 

Servicio Nacional de la Mujer 

(SERNAM)/Servicio Nacional de 

Empleo y Capacitación (SENCE) 

30 717 

(2014) 

Yo Trabajo Fondo de Solidaridad e Inversión Social 

(FOSIS)/Ministerio de Desarrollo Social 

Yo Trabajo - Joven Fondo de Solidaridad e Inversión Social, 

(FOSIS)/Ministerio de Desarrollo Social 

572 

(2014) 

2 579 


Colombia Ingreso para la 

Prosperidad Social 

Departamento para la 

Prosperidad Social (DPS) 

6 083 


Jóvenes en Acción DPS 183 467 


Costa Rica Empleate Ministerio de Trabajo y 

Seguridad Social (MTSS) 

4 000 

(2014) 

Programa Nacional de Empleo MTSS 9 225 

(2014) 

El Salvador Programa de Apoyo 

Temporal al Ingreso (PATI) 

Fondo de Inversión Social para el 

Desarrollo Local (FISDL)/Secretaría 

Técnica de la Presidencia/ 

Presidencia de la República 

23 456 

(2013) 




18-65 años Vulnerabilidad y estudios 

superiores incompletos 

18-65 años Mujeres en situación de 

vulnerabilidad pertenecientes a 

familias beneficiarias de Chile 

Solidario e Ingreso Ético Familiar 

Mayores de 18 años Vulnerabilidad y escasa o 

nula participación laboral 

18-65 años Mujeres trabajadoras y jefas de 

hogar pertenecientes a los tres 

primeros quintiles de ingreso 

Mayores de 18 años Pobreza o vulnerabilidad, 

desocupación o empleo precario 

18-24 años Pobreza o vulnerabilidad, 

desocupación o empleo precario 

18-35 años Jefes/as de hogar y cónyuges 

participantes de la Red 

Unidos con escolaridad entre 

quinto grado (mínimo) hasta 

onceavo grado (máximo) 

16-24 años Desocupados de los niveles 1 y 

2 del Sistema de Identificación 

de Potenciales Beneficiarios de 

Programas Sociales (SISBEN); 

participantes de la Red Unidos; 

desplazados; indígenas o jóvenes 

con medidas de protección 

del Instituto Colombiano de 

Bienestar Familiar (ICBF) 



Otras medidas 

250 horas (mínimo) - Pasantías e inclusión laboral 

- Subsidio diario por asistencia 

a la pasantía 

- Apoyo al microemprendimiento 

40 horas (mínimo) 

180 horas (mínimo) - Pasantías e inclusión laboral 


de la mujer 

- Inclusión de personas con discapacidad 

- Subsidio de transporte 

- Cuidado de hijos menores de 6 años 


80 horas (mínimo) - Elaboración de proyecto laboral 

individual y plan de capacitación 


- Cuidado de hijos 

- Atención en salud (medicina 

preventiva, odontología, 

oftalmología y salud mental) 

… - Elaboración de proyecto 

laboral individual 

… - Elaboración de proyecto laboral individual 



- Financiamiento para la obtención 

de certificados 

- Atención odontológica 


24 meses - Transferencias monetarias 


- Promoción del ahorro 

360 horas (3 meses) - Transferencias monetarias 


17-24 años Vulnerabilidad 80 horas en 6 meses - Inclusión de jóvenes con discapacidad 


Mayores de 15 años Vulnerabilidad, pobreza 

y desocupación 

16-24 años Residencia en zonas urbanas y sin 

participación en empleo formal 

3 meses - Transferencias monetarias 


80 horas - Transferencias monetarias 


137


Capítulo III 



Guatemala Programa de Generación 

de Empleo y Educación 

Vocacional para Jóvenes 

(Programa de Empleo Juvenil) 

Honduras Formación Profesional 

para Jóvenes en Riesgo de 

Exclusión (PROJOVEN) 

Jamaica Building Youth For 

National Development 

Jamaica Youth 

Employment Network 

Ministerio de Economía/Ministerio de 

Trabajo y Previsión Social (MINTRAB)/ 

Ministerio de Educación (MINEDUC) 

Cooperación Suiza/Instituto 

Nacional de Formación 

Profesional (INFOP)/Secretaría 

de Trabajo y Seguridad Social 

Step-to-work Programme Ministerio de Trabajo y 

Seguridad Social 

México Prospera/Subprograma Bécate Secretaría de Desarrollo Social 

(SEDESOL)/Secretaría de 

Trabajo y Previsión Social 

Paraguay Ñamba’apo Paraguay Ministerio de Justicia y Trabajo/ 

Dirección General de Empleo 








Otras medidas 

… 14-29 años … … - Apoyo al microemprendimiento 



… 18-30 años Situación de riesgo y exclusión social … - Pasantías e inclusión laboral 




Ministerio de Industria y Turismo … 17-29 años Residencia en zonas rurales 



- Elaboración de plan de negocio 


Federación de Empleadores de Jamaica … … Residencia en zonas rurales … - Apoyo al microemprendimiento 

3 000 

(2012) 

Tenonderã Secretaría de Acción Social 7 200 


Perú Jóvenes Productivos Ministerio del Trabajo y 

Promoción del Empleo (MTPE) 

República 

Dominicana 

Mi Chacra Emprendedora 

Haku Wiñay 

Fondo de Cooperación para el 

Desarrollo Social (FONCODES) 

… Participantes del Programa 

de Avance Mediante la Salud 

y la Educación (PATH) 

… Mayores de 16 años Desocupación o trabajadores 

en suspensión temporal de 

relaciones laborales 

… Jóvenes Vulnerabilidad, con tercer ciclo de 

educación escolar básica completado 

87 000 


59 574 hogares 

(2014) 

Programa Juventud y Empleo Ministerio de Trabajo 41 000 

(2009-2013) 

Progresando con Solidaridad/ 

Centros de Capacitación 

y Producción Progresando 

(CCPP) y Centros Tecnológicos 

Comunitarios (CTC) 

Trinidad y Tabago Unemployment Relief 

Programme 

Vicepresidencia de la República 300 575 

(a noviembre 

de 2015) 

Ministerio de Desarrollo Social 

y Servicios para la Familia 

Jóvenes y adultos Participantes del programa 

Tekoporã en etapa de egreso 

15-29 años Desocupación, pobreza 

y pobreza extrema 

Jóvenes y adultos Residencia en zonas rurales 


16-29 años Desocupación o subocupación, 

con bachillerato incompleto 



… - Transferencias monetarias 

- Subsidio para transporte y 

materiales de capacitación 




6 horas diarias (mínimo) - Transferencias monetarias 



… - Apoyo al microemprendimiento 

6 meses - Pasantía e inclusión laboral 


… - Elaboración de plan de negocio 


- Fortalecimiento de sistemas 

de producción familiar 

- Mejora de la vivienda 

- Promoción del ahorro 

225 horas - Pasantía e inclusión laboral 

Jóvenes y adultos Pobreza extrema y moderada … - Apoyo al microemprendimiento 

- Acceso a tecnologías de la información 

… Jóvenes y adultos Vulnerabilidad y pobreza 

(especialmente, madres solteras de 

niños y niñas con parálisis cerebral) 

Uruguay Uruguay Trabaja Ministerio de Desarrollo Social (MIDES) … 18-65 años Vulnerabilidad, desocupación 

superior a dos años y nivel 

educativo inferior a tercer 

ciclo de educación escolar 

Venezuela 

(República 


Gran Misión Saber y Trabajo Vicepresidencia de la República 122 000 

(2012) 

… - Cuidado de hijos 

9 meses (máximo) con 

una frecuencia de 6 

horas semanales 


- Beneficios a la seguridad social 


Jóvenes y adultos … … - Transferencias monetarias 

- Pasantías 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bpsnc. 

a 

Los cursos son proporcionados mediante el PRONATEC. 

138


Capítulo III 



componentes de nivelación de estudios y retención escolar 



Mejor Trabajo 

Plan Argentina Trabaja 

(Argentina Trabaja, 

Enseña y Aprende) 



Ministerio de Desarrollo Social (en conjunto 

con el Ministerio de Educación) 

PROG.R.ES.AR Administración Nacional de la Seguridad 

Social (ANSES) (en coordinación con el 

Ministerio de Educación, el Ministerio de 

Seguro de capacitación 

y empleo 

Desarrollo Social y el MTEySS, entre otros) 

Brasil Projovem Integrado Secretaría Nacional de Juventud (junto con 

el Ministerio de Educación, el Ministerio 

del Trabajo y Empleo y el Ministerio de 

Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre) 

Chile +Capaz Servicio Nacional de Empleo y Capacitación 

(SENCE)/Ministerio del Trabajo y Previsión Social 

Mujer Trabajadora 

y Jefa de Hogar 

Programa de Nivelación de 

Competencias Laborales 

Colombia Ingreso para la 

Prosperidad Social (IPS) 

México Prospera/Apoyo 

educación y Becas para 

educación superior 

Prospera/Jóvenes 

con Prospera 

Paraguay Ñamba’apo Paraguay Ministerio de Justicia y Trabajo/ 

Dirección General de Empleo 

República 

Dominicana 

Progresando con 

Solidaridad/Bono Escolar 

Estudiando Progreso 

Uruguay Compromiso Educativo Ministerio de Desarrollo Social/Ministerio de 

Educación y Cultura/Instituto Nacional de la 

Juventud/Administración Nacional de Educación 

Pública/Instituto del Niño y Adolescente del 

Uruguay/Universidad de la República (UDELAR) 

Venezuela 

(República 



Nivel de enseñanza 

Criterios de elegibilidad Otras medidas 

los destinatarios Primaria Secundaria Terciaria o superior 

18-24 años x x … Desempleo y estudios incompletos - Transferencias monetarias 

Mayores de 15 años x x … Vulnerabilidad, sin ingresos 

formales (incluidas las pensiones) 

18-24 años x x x Desocupación o ingresos inferiores 

a tres salarios mínimos 

MTEySS Mayores de 18 años x x … Desocupados sin acceso al seguro 

de desempleo de base contributiva 

18-29 años x x … Desocupación e ingresos inferiores 

al 50% del salario mínimo 

Mayores de 18 años … x x Vulnerabilidad y escasa o 

nula participación laboral 

Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM)/SENCE 18-65 años x x … Mujeres trabajadores y jefas de 

hogar pertenecientes a los tres 

primeros quintiles de ingreso 

Ministerio de Educación/Fondo de 

Mayores de 15 años x x … Pobreza, sin educación básica y sin 

Solidaridad e Inversión Social (FOSIS) 

primer ciclo de media completa 

Departamento para la Prosperidad Social (DPS) 18-35 años … x x Jefes/as de hogar y cónyuges 

participantes de la Red 

Unidos con escolaridad entre 

quinto grado (mínimo) hasta 

onceavo grado (máximo) 

Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) Menores de 18 años x x x Niños/as y jóvenes de familias 

participantes en Prospera 

SEDESOL Menores de 22 años … x … Estudiantes de tercero y 

cuarto año de secundaria 

Jóvenes y adultos … … … Vulnerabilidad y tercer 

ciclo de educación escolar 

básica completado 

- Alfabetización para adultos 



- Atención en salud 





… 

- Formación sociolaboral 

- Entrega de materiales de estudio 




- Acceso al sistema de becas 

para estudios técnicos 

superiores o universitarios 

- Alfabetización para adultos 

Vicepresidencia de la República 5 -21 años x x … Pobreza extrema y moderada - Transferencias monetarias 

Adolescentes 

y jóvenes 

x x … Vulnerabilidad social y educativa - Transferencias monetarias 

- Apoyo de facilitadores 

- Generación de espacios juveniles 

Misión Ribas Ministerio de Educación y Deportes Jóvenes y adultos x x x Vulnerabilidad socioeconómica - Transferencias monetarias 

- Inclusión laboral 

- Acceso a la modalidad de 

educación a distancia 

- Apoyo de facilitadores 


139


Capítulo III 



componentes de apoyo al trabajo independiente 



Mejor Trabajo 

Bolivia (Estado 

Plurinacional de) 





Zona 

rural 

Prioridad Acciones 

Zona 

urbana 

Mujeres Capacitación 

Apoyo financiero 

o microcrédito 

18-24 años x x 

Incentivos a la 

formalización 

Otras medidas 

Plan Argentina Trabaja Ministerio de Desarrollo Social Mayores de 15 años x x x - Promoción del trabajo de artistas, 

artesanos y pequeños productores que 

expresan la identidad cultural del país 

- Fortalecimiento de alianzas con 

empresas y organismos públicos 

- Fomento a la participación en ferias, 

exposiciones, desfiles y otros eventos 

- Consolidación de marcas y 

asesoría en trámites 

Seguro de Capacitación 

y Empleo 

ACCESOS Ministerio de Desarrollo 

Rural y Tierras (MDRyT) 

Mi Primer Empleo Digno Ministerio de Trabajo, Empleo 


Brasil Crescer Servicio Brasileño de Apoyo 

a las Pequeñas y Medianas 

Empresas (SEBRAE) 

Chile Generación de 

Microemprendimiento 

Indígena Urbano 

Mujer Trabajadora 

y Jefa de Hogar 

MTEySS Mayores de 18 años x x 

Mayores de 18 años x x x x - Fortalecimiento de la 

seguridad alimentaria 

- Apoyo en la creación de 

alternativas económicas en el 

sector rural no agrícola 

- Promoción del acceso a los 

servicios financieros, incluidos 

ahorros, crédito y seguros 

18-24 años x x x 

x x 

Ministerio de Desarrollo Social (MDS) 18-65 años x x x - Fondos entregados mediante 

concurso público 

Servicio Nacional de la Mujer 

(SERNAM)/Servicio Nacional de 

Empleo y Capacitación (SENCE) 

Yo Emprendo Semilla Fondo de Solidaridad e Inversión 

Social, (FOSIS)/MDS 

Yo Trabajo - Apoyo 

a tu Plan Laboral 

Colombia Jóvenes Rurales 

Emprendedores 

Mujeres Ahorradoras 

en Acción 

18-65 años x x x - Elaboración de plan de negocio 


- Atención en salud 

Mayores de 18 años x x - Elaboración del plan de negocio 

FOSIS/MDS Mayores de 18 años x - Elaboración del plan laboral 

de los destinatarios 


Servicio Nacional de 

Aprendizaje (SENA) 

16-35 años x x - Seguimiento por un período de 

cuatro o cinco meses una vez 

implementado el proyecto 

- Aun después de finalizada la 

capacitación y el seguimiento, 

se brinda asesoría según 

necesidades de los interesados 

18-72 años x x x - Promoción del ahorro 

- Fomento al trabajo 

asociativo (conformación de 

asociaciones, colectivos) 

140


Capítulo III 



Ecuador Crédito de Desarrollo 

Humano 

Ministerio de Inclusión 

Económica y Social 

El Salvador Comunidades Solidarias Fondo de Inversión Social para el 

Desarrollo Local (FISDL)/Secretaría 

Técnica de la Presidencia/ 


Haití Kore Peyiza Fondo de Asistencia 

Económico y Social (FAES) 

Ti Kredi FAES/Ministerio de Agricultura, 

Recursos Naturales y Desarrollo Rural 

México Prospera Secretaría de Desarrollo 

Social (SEDESOL) 

Programa de Empleo 

Temporal 

Nicaragua Programa Productivo 

Alimentario 

SEDESOL/Secretaría de 

Comunicaciones y Transportes (SCT)/ 

Secretaría de Medio Ambiente y 

Recursos Naturales (SEMARNAT) 



Zona 

rural 

Prioridad Acciones 

Zona 

urbana 

Mujeres Capacitación 

Apoyo financiero 

o microcrédito 

Incentivos a la 

formalización 

Otras medidas 

Mayores de 18 años x x - Asistencia integral especializada: 

mejoramiento de operaciones de 

crédito y provisión de servicios 

financieros para microempresas 

x - Asistencia técnica 

- Vínculo con redes productivas 

o de comercialización 

- Promoción a la economía solidaria 

- Contribución al mejoramiento 

de la seguridad alimentaria 

x x - Transferencias en especie 

Mayores de 16 años x 

x x x - Grupos de fianza de cinco personas 

que garantizan los créditos 

x x x 

Ministerio Agropecuario y Forestal x x x x - Contribución al mejoramiento 


- Transferencias en especie 

Paraguay Tenonderã Presidencia de la República x x 

Perú Jóvenes Productivos Ministerio del Trabajo y 

Promoción del Empleo 

15-29 años x 

República 

Dominicana 

Mi Chacra Emprendedora 

Haku Wiñay 

Programa de Apoyo al 

Microemprendimiento 

Fondo de Cooperación para el 

Desarrollo Social (FONCODES) 

x x x - Contribución al mejoramiento 


- Elaboración de plan de negocios 

- Fondos entregados mediante 

concurso público 

x x 

Progresando con Solidaridad Vicepresidencia de la República x x - Contribución al mejoramiento 


(producción y autoconsumo) 

Uruguay Programa de Fortalecimiento 

a Emprendimientos 

Ministerio de Desarrollo Social Mayores de 18 años x x x 


141


Capítulo IV 

Institucionalidad y desarrollo social: 

caracterización y desafíos 

Introducción 

A. La institucionalidad del desarrollo social en el ámbito internacional y regional 

1. Diversos foros a disposición de los países 

2. Las agendas sociales de algunos foros intergubernamentales 

B. Institucionalidad y desarrollo a nivel nacional: caracterización y desafíos 

1. Marcos jurídico-normativos e institucionalidad social 

2. Características organizacionales y autoridad social 

3. Herramientas de gestión y dimensión técnico-operativa 

4. Dimensión fiscal de la institucionalidad 

C. Protección social e institucionalidad en los países de la región 

1. Las entidades abocadas al desarrollo social y la protección social no contributiva 

2. La institucionalidad de los sistemas de cuidado 

D. Comentarios finales 

Bibliografía 

Anexo IV.A1 

Capítulo IV 

143

Introducción 

En este capítulo se examina la institucionalidad social existente en la región, a partir del análisis de las instancias 

gubernamentales que tienen como mandato central el diseño e implementación de las estrategias de desarrollo social 

y superación de la pobreza de los países, incluidos ministerios, secretarías y gabinetes coordinadores. Para ello, se 

presenta una propuesta de dimensiones analíticas sobre la base de las cuales se intenta avanzar en el estudio de la 

institucionalidad social. Con énfasis en la protección social, se describe su evolución en las últimas décadas y se 

discuten los desafíos institucionales que supone garantizar el ejercicio de derechos universales y atender problemáticas 

y necesidades específicas de diversos segmentos de la población, así como cumplir con los compromisos establecidos 

por los países en materia de desarrollo social. 

Los avances que la región ha mostrado en los últimos años en materia de indicadores sociales han ido 

acompañados de importantes desafíos en el diseño e implementación de políticas, así como en la conformación de 

las bases institucionales sobre las cuales se implementan. Cada país ha seguido su propia trayectoria, pero también 

hay elementos comunes que reflejan el estado actual de la institucionalidad encargada de la política social en los 

países de la región. 

Un primer elemento que es preciso considerar a la hora de analizar el alcance y la orientación de la discusión 

sobre política social se refiere a las nociones de desarrollo, inclusión y protección social. En tanto que el concepto 

de desarrollo social incluye la idea de avanzar en todos los ámbitos y funciones de la política social, como la 

salud, la educación, la protección social, el trabajo, la vivienda, la seguridad alimentaria y nutricional y otras, en la 

noción de inclusión social se pone el foco en incorporar a la mayoría de la población a los beneficios del desarrollo, 

disminuyendo brechas y fomentando su participación en la vida social, económica y política. Por su parte, la protección 

social es un ámbito de la política pública cuya función es lograr un nivel de bienestar económico y social que, como 

mínimo, posibilite a la población salir de la pobreza y la proteja de los riesgos de caer en ella, así como facilitar el 

acceso a servicios sociales y de promoción que permitan a las personas adquirir capacidades, ejercer sus derechos 

y desarrollarse a lo largo del ciclo de vida, para lo cual cuenta con los componentes contributivo y no contributivo, 

la regulación del mercado laboral y los sistemas de cuidado (Cecchini y Martínez, 2011). 

Un segundo elemento relevante es el alcance geográfico del análisis. La institucionalidad social tiene un referente 

específico dentro de los países en términos de las leyes y la estructura organizacional encargada de las políticas. Esta 

no solo abarca el nivel central, sino también niveles subnacionales y locales, ámbitos donde la implementación y el 

seguimiento de resultados de la política tienen lugar de forma más directa. Pero también alcanza el ámbito internacional, 

a través de las instancias globales, regionales y subregionales que definen objetivos y metas y fundamentos éticos y legales 

para todos los Gobiernos y de los organismos creados por el sistema internacional para llevar a cabo su seguimiento, 

compartir experiencias y buscar acuerdos de implementación, como los foros abocados al desarrollo social de la región: 

la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), la Organización de los Estados Americanos (OEA), 

la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), 

el Sistema de la Integración Centroamericana (SICA) o la Comunidad Andina (CAN), entre otros. 

Un tercer elemento corresponde a las definiciones de autoridad e institucionalidad sociales, así como las 

dimensiones analíticas a considerar para su estudio (Maldonado y Martínez, 2016). La primera dimensión se refiere 

fundamentalmente a los aspectos jurídico-normativos en que se enmarcan las políticas sociales. La segunda se centra 

en la estructura organizacional sobre y con la que se gestiona la política social del diagnóstico y la priorización de 

objetivos a la implementación y la evaluación de sus resultados. 

Las dimensiones normativa y organizacional permiten identificar las características de la autoridad social de 

un país, es decir, la entidad o entidades de la estructura del Estado con el poder y el mandato formal de ejercer la 

función de gobierno en materia de desarrollo social 1 . Un elemento esencial en ello es la coordinación de las diversas 

instancias que participan en la gestión de las políticas. 

1 

Entre las funciones de gobierno se consideran: i) la definición y priorización de objetivos y metas; ii) el diseño de planes, estrategias 

y metodologías de intervención; iii) la asignación de responsabilidades y funciones; iv) la coordinación de actores; v) la distribución 

de recursos; vi) el monitoreo de la ejecución física y financiera; vii) la rectoría y regulación de los actores gubernamentales y no 

gubernamentales, y viii) la sistematización de información y la evaluación de resultados. 

Capítulo IV 

145


Otras dos dimensiones son fundamentales para la institucionalidad a cargo de la política de desarrollo social: 

por un lado, la dimensión técnico-operativa, centrada en las herramientas de gestión para el diseño, programación 

e implementación de políticas y los sistemas de información, rendición de cuentas y solución de controversias; por 

otro, los recursos fiscales y privados disponibles para el financiamiento de las políticas de desarrollo social. 

Sobre la base de dichos elementos, en este capítulo —como se ha mencionado anteriormente— se analiza la 

institucionalidad que existe en la región en el ámbito de las políticas de desarrollo social a partir de las instancias 

gubernamentales encargadas del diseño y la implementación de las estrategias de desarrollo e inclusión social y la 

superación de la pobreza. 

A. La institucionalidad del desarrollo social 

en el ámbito internacional y regional 

El desarrollo de una agenda de desarrollo social adaptada a las necesidades y prioridades de la región exhibe 

avances progresivos y se acompaña de múltiples foros intergubernamentales, lo que refleja un fortalecimiento de la 

institucionalidad de las políticas sociales a nivel regional. Las agendas de estos foros son convergentes y complementarias 

y están principalmente orientadas a la superación de la pobreza y de las desigualdades sociales desde un enfoque de 

derechos. Por su parte, la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible muestra fuertes vínculos con la agenda social 

de la región, y dichos foros podrían constituirse en escalones intermedios para avanzar en su implementación de 

acuerdo con las especificidades de los países y subregiones de América Latina y el Caribe. 

Un componente relevante de la institucionalidad social son los foros intergubernamentales en que los Gobiernos 

de América Latina y el Caribe construyen una agenda social con especificidades y compromisos propios. En la 

actualidad existen 15 foros intergubernamentales centrados en el desarrollo social, prácticamente todos creados a 

partir del año 2000. 

La importancia de esos foros está relacionada principalmente con el marco jurídico-normativo y las características 

organizativas y modalidades de articulación regional. Son la expresión organizacional de los mandatos internacionales 

del área social y permiten coordinar esfuerzos entre los países para mejorar la política social y sus instituciones. 

Posibilitan el intercambio de experiencias, la búsqueda de consensos en torno a posiciones comunes, la promoción 

de relaciones de cooperación y avances en la construcción de una agenda social regional. También pueden tener 

otros objetivos, como dar seguimiento a mandatos o generar información, analizar propuestas para establecer 

prioridades de política social y definir planes de acción. Debido a todo lo anterior, los foros tienen una enorme 

riqueza y relevancia para las políticas que se implementan a nivel regional y nacional. 

Como contrapartida, la multiplicidad de instancias actualmente existentes conlleva algunos riesgos. Entre 

ellos se cuentan la duplicación de tareas y esfuerzos, la fragmentación y potencial dispersión de compromisos y 

la competencia entre los distintos foros por convertirse en la voz autorizada sobre la cuestión social, lo que puede 

dificultar la construcción de una agenda regional compartida y coherente. 

Con el objetivo de contribuir al análisis de este importante proceso, en esta sección se hace un intento de 

clasificación y ordenamiento de los diversos foros intergubernamentales de desarrollo social existentes en la región, 

considerando dos aspectos: la evolución de aquellos foros explícitamente orientados al avance de la agenda social, 

con una distinción de los principales tipos de foros, y los contenidos de la agenda social, con una precisión de los 

ámbitos en que se han establecido compromisos y metas. 

1. Diversos foros a disposición de los países 

Un aspecto destacable de la institucionalidad social en el período reciente es la multiplicación de instancias de 

carácter intergubernamental (conferencias, reuniones, foros y consejos) que están explícitamente orientadas al avance 

Capítulo IV 

146


de la agenda social. Sin considerar aquellos especializados en términos sectoriales 2 , en la región existen 15 foros 

intergubernamentales relacionados con el desarrollo y la inclusión social, de los cuales solo uno fue creado antes 

del año 2000 3 . 

La cantidad de foros vigentes evidencia, por un lado, la necesidad de profundizar la colaboración entre los 

países en el área social en tareas como coordinar esfuerzos para mejorar la política social y sus instituciones; 

compartir objetivos, logros y dificultades en el desarrollo de la política social, y compartir aproximaciones analíticas 

y metodológicas para avanzar en la medición y comprensión de los principales problemas sociales. Por otro lado, 

da cuenta de la creciente importancia que ha adquirido lo social en la agenda de desarrollo de los países en las 

últimas décadas. A su vez, estas instancias complementan (o podrían complementar) los acuerdos internacionales 

sobre desarrollo, contribuyendo a la adaptación regional de objetivos y metas de la agenda global, o bien dando 

seguimiento a su cumplimiento. También pueden constituir una plataforma para enfatizar desafíos propios de la 

región en materia social, como, por ejemplo, la elevada desigualdad que la caracteriza. 

Un primer intento de caracterización (y ordenamiento) permite distinguir dos tipos de foros en términos de 

su vinculación, es decir, de la instancia en que fueron creados y desde la cual operan (véase el cuadro IV.1). Así, 

se observa que 12 de ellos están insertos en instancias intergubernamentales de integración, ya sean regionales o 

subregionales. La condición que hace posible la incorporación de lo social en este tipo de estructuras es un cambio 

de la agenda de integración regional que, junto a los asuntos vinculados al comercio, va dando cabida a nuevos temas 

(Dabène, 2012). Por otra parte, hay tres foros intergubernamentales en el ámbito del desarrollo social vinculados a 

organismos de las Naciones Unidas: el Foro de Ministros de Desarrollo Social, de la Organización de las Naciones 

Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO); el Foro Ministerial para el Desarrollo en América 

Latina y el Caribe, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), y la Conferencia Regional sobre 

Desarrollo Social de América Latina y el Caribe, órgano subsidiario de la CEPAL 4 . 

2 

Se trata de instancias intergubernamentales vinculadas a las políticas sociales sectoriales, como las de salud, educación, trabajo 

y vivienda u otras. En el ámbito de la salud, cabría considerar la Conferencia Sanitaria Panamericana del Comité Regional de la 

OMS para las Américas y el Organismo Andino de Salud, que tiene a cargo la implementación del Convenio Hipólito Unanue. 

En el ámbito de la educación, se pueden mencionar la Conferencia Iberoamericana de Educación de la Organización de Estados 

Iberoamericanos para la Educación, la Ciencia y la Cultura (OEI), que se celebra en el marco de las Cumbres Iberoamericanas 

(véase [en línea] http://www.oei.es/cumbres.htm), y el Proyecto Regional de Educación para América Latina y el Caribe (PRELAC) 

de la Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) y la Organización del Convenio 

Andrés Bello de Integración Educativa, Científica, Tecnológica y Cultural (CAB). En el área del trabajo, cabe destacar la Reunión 

Regional Americana de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), de carácter tripartito (compuesta por representaciones 

de Gobiernos, organizaciones de empleadores y trabajadores de las Américas), y la Conferencia Interamericana de Ministros de 

Trabajo, en el ámbito de la Organización de los Estados Americanos (OEA). Entre las instancias regionales o iberoamericanas de 

seguridad social, cabe mencionar la Organización Iberoamericana de Seguridad Social (OISS) y la Conferencia Iberoamericana de 

Ministros y Máximos Responsables de Seguridad Social. Es preciso destacar que la OISS, en el marco de la Cumbre Iberoamericana, 

tiene a cargo la implementación del Convenio Multilateral de Seguridad Social, que se plantea como el “primer instrumento 

internacional a nivel iberoamericano que protege los derechos de millones de trabajadores migrantes, sus familias y trabajadores 

de multinacionales en el ámbito de prestaciones económicas, mediante la coordinación de legislaciones nacionales en materia 

de pensiones, como garantía de la seguridad económica en la vejez, la incapacidad o muerte, protegidos bajo los esquemas de la 

Seguridad Social de los diferentes Estados Iberoamericanos” (véase [en línea] http://www.oiss.org/Que-es,5335.html). Tampoco se 

consideran en el análisis las conferencias intergubernamentales que están orientadas al mejoramiento de las condiciones sociales 

de determinados segmentos poblacionales, dado que, aun cuando los temas que tratan evidentemente son parte del desarrollo 

social, están orientadas a la construcción de una agenda más específica en torno a los derechos de las mujeres, la juventud, la 

infancia o las poblaciones indígenas y afrodescendientes. 

3 

El Consejo para el Desarrollo Humano y Social, de la Comunidad del Caribe (CARICOM), creado en 1973. 

4 

Esta Conferencia fue creada en virtud de la resolución 682(XXXV), aprobada en el trigésimo quinto período de sesiones de la CEPAL 

celebrado en mayo de 2014. La primera reunión de la Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de América Latina y el Caribe 

tuvo lugar en Lima en noviembre de 2015 y fue organizada de manera conjunta por la CEPAL y el PNUD. Otros órganos subsidiarios 

de la CEPAL que desempeñan un importante papel en el desarrollo y seguimiento de agendas muy relevantes para el desarrollo social 

son la Conferencia Regional sobre la Mujer de América Latina y el Caribe y la Conferencia Regional sobre Población y Desarrollo de 

América Latina y el Caribe. 

Capítulo IV 

147


Cuadro IV.1 

América Latina y el Caribe: foros intergubernamentales sobre desarrollo social, 

según el tipo de instancia a la que están vinculados, 2015 

Institución 

Organización de las Naciones Unidas para la 

Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO) 

Programa de las Naciones Unidas 

para el Desarrollo (PNUD) 

Comisión Económica para América Latina 

y el Caribe (CEPAL) 

Foro 

A. Organismos de las Naciones Unidas 

Año de 

creación 

Periodicidad de 

los encuentros 

Foro de Ministros de Desarrollo Social 2001 Dos veces al año (pero 

ha sido irregular) 

Foro Ministerial para el Desarrollo 

en América Latina y el Caribe 

Conferencia Regional sobre Desarrollo 

Social de América Latina y el Caribe 

Tipo de foro 

Instancia de análisis 

y propuestas 

2007 Anual Instancia de debate 

2015 Bienal Instancia de análisis 

y propuestas 

Institución 

Asociación Latinoamericana 

de Integración (ALADI) 

Alianza Bolivariana para los Pueblos 

de Nuestra América (ALBA) 

Comunidad de Estados Latinoamericanos 

y Caribeños (CELAC) 

Organización de los Estados Americanos (OEA) 

Organización de los Estados Americanos (OEA) 

Secretaría General Iberoamericana (SEGIB) 

Foro 

B. Foros intergubernamentales regionales 

Reunión de Ministros del Área Social 

de los Países Miembros de ALADI 

Fecha de 

creación 



2009 Cuando se estima necesario 

(sin periodicidad fija) 

Reunión del Consejo Ministerial del Área Social 2004 Cuando se estima necesario 


Reunión de Ministras, Ministros y Autoridades 

de Desarrollo Social y Erradicación del Hambre 

y la Pobreza 

Reunión de Ministros y Altas Autoridades 

de Desarrollo Social 

Comisión Interamericana de Desarrollo 

Social (CIDES) 

Conferencia Iberoamericana de Ministros y 

Máximos Responsables de la Seguridad Social 

2013 Bienal (la última 

reunión fue en 2015) 



y propuestas 

Instancia de seguimiento 

de mandatos 


y propuestas 

2008 Bienal Instancia de seguimiento 


2010 Cuando se estima necesario 


Instancia de seguimiento 


2000 Bienal a partir de 2015 Instancia de debate 

Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) Consejo Suramericano de Desarrollo Social 2009 Anual Instancia de análisis 

y propuestas 

Institución 

Comunidad Andina (CAN) 

Foro 

C. Foros intergubernamentales subregionales 

Consejo Andino de Ministros 



creación 




2004 Anual Instancia de análisis 

y propuestas 

Comunidad del Caribe (CARICOM) Consejo para el Desarrollo Humano y Social 1973 Cuando se estima necesario 


MERCOSUR (Mercado Común del Sur) Reunión de Ministros y Altas Autoridades 

de Desarrollo Social del MERCOSUR 

Organización de Estados del Caribe 

Oriental (OECO) 

Secretaría de la Integración Social 

Centroamericana (SISCA), subsistema 

social del Sistema de la Integración 

Centroamericana (SICA) 


y propuestas 

2011 Dos veces al año Instancia de debate 

Consejo de Ministros para el Desarrollo 

Social y Humano 

2014 Anual Instancia de debate 

Consejo de Ministros del Área Social 2008 Anual Instancia de seguimiento 


Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los respectivos organismos. 

Independientemente de la instancia a la que se encuentren vinculados, los foros se distinguen por la orientación 

con que han sido creados y los objetivos a los que responden. Desde esta perspectiva, se distinguen tres tipos de 

foros: aquellos que se constituyen como espacios de debate, aquellos en que se formulan análisis y propuestas, y 

aquellos que se dedican principalmente a realizar el seguimiento de los mandatos y compromisos regionales 5 . 

De los 15 foros indicados, 4 son principalmente espacios de debate, es decir, instancias que permiten intercambiar 

experiencias, buscar consensos para adoptar posiciones comunes, promover la cooperación y avanzar en la construcción 

de una agenda social regional. Los foros creados con este objetivo son el Foro Ministerial para el Desarrollo Social 

en América Latina y el Caribe del PNUD, la Conferencia Iberoamericana de Ministros y Máximos Responsables de 

la Seguridad Social de la Secretaría General Iberoamericana (SEGIB), la Reunión de Ministros y Altas Autoridades 

de Desarrollo Social del Mercado Común del Sur (MERCOSUR) y el Consejo de Ministros para el Desarrollo Social 

y Humano de la Organización de Estados del Caribe Oriental (OECO). 

Capítulo IV 

5 

Se han clasificado los foros de acuerdo con la función principal que desempeñan, según lo establecido en su misión. Ello no significa 

que un foro de un determinado tipo no desempeñe otras funciones. 

148


Por su parte, hay siete foros que tienen como objetivo principal generar información, análisis y propuestas y 

establecer prioridades de política social. Como es evidente, también son espacios de intercambio de experiencias que 

fomentan el debate entre los responsables públicos de la toma de decisiones y promueven relaciones de cooperación. 

Además, algunos de ellos realizan también el seguimiento de mandatos. Entre estos foros se incluyen el Foro de 

Ministros de Desarrollo Social de la UNESCO, la Reunión de Ministros del Área Social de los Países Miembros de la 

Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), la Reunión de Ministras, Ministros y Autoridades de Desarrollo 

Social y Erradicación del Hambre y la Pobreza de la CELAC, el Consejo Suramericano de Desarrollo Social de la 

UNASUR, el Consejo Andino de Ministros de Desarrollo Social de la CAN, el Consejo para el Desarrollo Humano 

y Social de la Comunidad del Caribe (CARICOM) y la Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de América 

Latina y el Caribe de la CEPAL, que, entre otros aspectos, busca promover la mejora de las políticas nacionales de 

desarrollo social, proveer insumos técnicos a petición de los países, examinar la pobreza multidimensional y avanzar 

en la medición de la pobreza, la desigualdad y las brechas estructurales. 

Por último, los cuatro foros que tienen la función de dar seguimiento a mandatos específicos son la Reunión de 

Ministros y Altas Autoridades de Desarrollo Social de la OEA, que tiene como Secretaría Técnica al Departamento de 

Desarrollo Económico y Social (DDES) de dicha Organización; la Comisión Interamericana de Desarrollo Social (CIDES) 

de la OEA, cuya Secretaría Técnica también es el Departamento de Desarrollo Económico y Social (DDES); el 

subsistema social del Sistema de la Integración Centroamericana (SICA), que cuenta con un Consejo de Ministros del 

Área Social y una Secretaría de la Integración Social Centroamericana (SISCA), y la Reunión del Consejo Ministerial 

del Área Social de la Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América (ALBA), que se propone instrumentar 

y hacer seguimiento de los programas sociales en beneficio de los pueblos de los países de la región. 

En ciertas áreas especializadas existen experiencias que representan un ejemplo de desarrollo institucional a nivel 

regional, como es el caso de los siguientes organismos subregionales orientados a la ejecución y operacionalización 

de convenios en temáticas sociales de sectores específicos: el Organismo Andino de Salud, encargado de la 

implementación del Convenio Hipólito Unanue, y la Organización del Convenio Andrés Bello de Integración 

Educativa, Científica, Tecnológica y Cultural (CAB). 

2. Las agendas sociales de algunos foros intergubernamentales 

En el caso de los foros intergubernamentales de desarrollo social mencionados, es interesante analizar cuál es el 

foco de sus agendas, si existe convergencia y complementariedad entre ellas y a qué ámbitos corresponden los 

compromisos establecidos. Para abordar estas interrogantes, se presenta un breve panorama de los contenidos de las 

agendas de siete de esos foros 6 . Como se observa en el cuadro IV.1, cinco de ellos tienen como orientación principal 

la generación de información, análisis y propuestas y dos se enfocan en el seguimiento de mandatos. 

En términos generales, existe bastante convergencia y complementariedad entre las agendas de estos foros 

principalmente orientados a la superación de la pobreza y de las desigualdades sociales desde un enfoque de 

derechos. También predomina la concepción de la pobreza como un fenómeno multidimensional, que requiere ser 

abordado a través de políticas sociales integrales. Además, en la medida en que varios de estos foros están vinculados 

a instancias de integración, en sus agendas está presente —de forma más o menos explícita— la concepción de que 

los procesos de integración regional pueden contribuir a una mayor igualdad e inclusión social. 

Además de la superación de la pobreza y las desigualdades, otros temas recurrentes en los foros son la seguridad 

alimentaria y nutricional, la importancia de desarrollar la institucionalidad de las políticas sociales y la necesidad de 

desarrollar políticas sociales integrales (véase el cuadro IV.2). Así, desde el punto de vista temático, estos elementos 

constituyen lo que puede denominarse el “núcleo duro” de las agendas de los foros de desarrollo social. 

6 

Se consideran únicamente aquellos foros donde existe algún tipo de documentación, plan de acción, mandatos u otro que permita 

identificar los ejes temáticos de las agendas y precisar en qué ámbitos se han establecido compromisos y metas. No se consideran los 

foros constituidos como espacios de debate. 

Capítulo IV 

149


Foros intergubernamentales y año del documento 

en que se establecen los ejes 

Consejo de Ministros del Área Social, de la Secretaría de 

la Integración Social Centroamericana (SISCA) (2008) 

Reunión de Ministros del Área Social de los Países Miembros de 

la Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI) (2009) 

Comisión Interamericana de Desarrollo Social (CIDES), de 

la Organización de los Estados Americanos (OEA) (2010) 

Consejo Andino de Ministros de Desarrollo Social, 

de la Comunidad Andina (CAN) (2011) 

Reunión de Ministras, Ministros y Autoridades de Desarrollo Social 

y Erradicación del Hambre y la Pobreza, de la Comunidad de 

Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) (2013) 

Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de América Latina y 

el Caribe, de la Comisión Económica para América Latina 

y el Caribe (CEPAL) (2015) 

Consejo Suramericano de Desarrollo Social, de la Unión 

de Naciones Suramericanas (UNASUR) (2015-2017) 

Cuadro IV.2 

América Latina y el Caribe: principales ejes temáticos de algunos foros 

intergubernamentales dedicados al desarrollo social 

Principales ejes temáticos 

1. Fortalecimiento de la institucionalidad social de Centroamérica 

2. Provisión efectiva de servicios sociales básicos 

3. Bienestar social y desarrollo humano 

1. Cooperación como herramienta de apoyo a la inclusión social 

2. Integración productiva como instrumento de la inclusión social 

3. Profundización y facilitación del comercio en apoyo a la inclusión social 

1. Protección e inclusión social 

2. Generación de empleo para poblaciones vulnerables 

3. Reducción de la pobreza 

4. Seguridad alimentaria y nutricional 

1. Superación de la pobreza y las desigualdades 

2. Titularidad y garantía de derechos 

3. Identidad y sentido de pertenencia 

4. Superación de las asimetrías territoriales 

5. Garantía de la inversión social 

6. Prevención de los impactos sociales del cambio climático y los desastres naturales 

1. Fortalecer la seguridad alimentaria 

2. Universalización de la salud 

3. Universalización de la educación 

4. Programa de alfabetización 

1. Apoyar a los países en el fortalecimiento de sus sistemas de evaluación de políticas públicas 

2. Promover intercambios de experiencias entre los países y profundizar el análisis integrado 

de las políticas económicas y sociales 

3. Profundizar el análisis de las múltiples dimensiones de la desigualdad, la pobreza 

y la vulnerabilidad 

4. Organizar, mantener y actualizar bases de datos sobre inversión social, programas de protección 

social no contributiva y juventud e inclusión social 

1. Desarrollo con inclusión 

2. Seguridad alimentaria y lucha contra la malnutrición 

3. Economía social, solidaria y/o comunal con inclusión productiva y generación de oportunidades 

4. Participación social 

5. Cooperación regional en políticas sociales 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Asociación Latinoamericana de Integración (ALADI), “Plan de acción 

priorizado para el desarrollo de la dimensión social del proceso de integración” (ALADI/CR/Resolución 360), 16 de diciembre de 2009; Comunidad de Estados 

Latinoamericanos y Caribeños (CELAC), “Plan de Acción de Políticas Públicas en materia social de la CELAC”, 2013; Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR), 

“Plan de Acción 2015–2017”; Comunidad Andina (CAN), Objetivos Andinos de Desarrollo Social (OANDES), Lima, 2011; Secretaría de la Integración Social 

Centroamericana (SISCA), “Agenda estratégica social del sistema de integración centroamericano”, 2008; Organización de los Estados Americanos (OEA) 

[en línea] http://www.oas.org/es/sedi/ddse/paginas/cpo_cides.asp#_Hlk1; CEPAL, “Resolución 1(I) de la Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de 

América Latina y el Caribe”, Lima, 2015. 

A su vez, existe también una diversidad temática, ya que cada foro tiene su especificidad. Así, en los respectivos 

planes de acción se identifican temas que solo están presentes en la agenda de una o dos iniciativas. Entre los foros 

que están vinculados a organismos de integración regional, la ALADI resalta la dimensión social del proceso de 

integración y plantea como ejes temáticos específicos la integración productiva y la facilitación del comercio como 

apoyo a la inclusión social. La CELAC y la SISCA tienen entre sus principales ejes temáticos la provisión universal 

de servicios sociales (educación y salud), en tanto que la UNASUR plantea como ejes temáticos específicos la 

participación social y la economía social, con inclusión productiva y generación de oportunidades. 

La CAN definió en 2011 un conjunto de Objetivos Andinos de Desarrollo Social (OANDES), planteando varios 

temas adicionales que son claves en la construcción de la agenda regional: la superación de las asimetrías territoriales, 

en particular la promoción del desarrollo social en áreas deprimidas, predominantemente rurales y de frontera; la 

prevención de los impactos sociales del cambio climático y los desastres naturales sobre las poblaciones en situación 

de pobreza y vulnerabilidad; el incremento de la inversión social, y la identidad y sentido de pertenencia (reducción 

de las inequidades sociales que afectan a los pueblos indígenas y afrodescendientes). 

La Comisión Interamericana de Desarrollo Social (CIDES), de la OEA, pone en la agenda dos temas que son 

claves en la lucha por la erradicación de la pobreza y las desigualdades: la protección social y la generación de 

empleo para poblaciones vulnerables 7 . 

7 

Véase [en línea] http://www.oas.org/es/sedi/ddse/paginas/cpo_cides.asp. 

Capítulo IV 

150


Por último, en los mandatos de la Conferencia Regional sobre Desarrollo Social de América Latina y el Caribe hay 

un énfasis en la producción de información, el análisis y la asistencia técnica. En particular, se solicita a la CEPAL que 

organice y mantenga actualizadas las bases de datos en tres temas clave: inversión social, programas de protección 

social no contributiva, y juventud e inclusión social. En términos de investigación, se le insta a que profundice en 

el análisis de las múltiples dimensiones de la desigualdad, la pobreza y la vulnerabilidad, con particular atención 

en las mujeres, las poblaciones indígenas y afrodescendientes, el ciclo de vida y el territorio. También se la alienta 

a ahondar en el análisis integrado de las políticas económicas, productivas y sociales y de protección del empleo 

y promoción del trabajo decente, enfatizando la importancia del intercambio de experiencias entre los países y 

fomentando la cooperación Sur-Sur. En términos de asistencia técnica, se le solicita que apoye a los países en el 

fortalecimiento de sus sistemas de evaluación de políticas públicas y la promoción del intercambio de experiencias. 

Es importante tener en consideración que el nivel en que existe mayor dispersión y, por tanto, más riesgo de 

duplicación de tareas y esfuerzos es el de los objetivos y metas específicos, pues encierra el riesgo de una dispersión 

de los compromisos y, eventualmente, de los indicadores que se elaboren para medir su cumplimiento. 

Los temas comunes y específicos de las agendas de los foros intergubernamentales de desarrollo social son una 

contribución relevante para la formulación de una agenda regional de desarrollo social que debe nutrirse de los 

intereses e inquietudes de los países en cada escenario regional o subregional particular. También es fundamental 

el diálogo con el pilar social de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). 

La Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible tiene fuertes vínculos con la agenda social de América Latina y 

el Caribe (CEPAL, 2015). Los foros sociales de la región deberían adquirir relevancia como escalones intermedios para 

enfrentar el desafío de adaptar las metas de los ODS a las especificidades y necesidades de los países y subregiones 

de América Latina y el Caribe, avanzando en la concretización de una agenda regional de desarrollo social en el 

contexto de la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible. 

B. Institucionalidad y desarrollo a nivel nacional: 

caracterización y desafíos 

La institucionalidad de las políticas sociales es heterogénea entre los países, pero todos muestran avances en las 

últimas tres décadas, ya sea en las bases jurídico-normativas de las políticas, los modelos organizacionales y de 

autoridad social, las herramientas técnicas y de gestión o los montos de recursos y esquemas de financiamiento. 

Se observa una ampliación de los mandatos y de los mecanismos de coordinación, que —cada vez con mayor 

frecuencia— ya no abarcan únicamente la superación de la pobreza, sino también la construcción de sistemas de 

protección social más integrados y la garantía de derechos. Sin embargo, subsisten aún importantes desafíos, así 

como grandes oportunidades, para avanzar hacia una política social de calidad. 

A la luz de las dimensiones antes indicadas, en esta sección se describen los principales rasgos, logros y desafíos que 

presentan los países para avanzar en la conformación de una institucionalidad que facilite una política de calidad (efectiva, 

eficiente, sostenible y transparente) para la consecución del desarrollo e inclusión social y la superación de la pobreza. 

1. Marcos jurídico-normativos e institucionalidad social 

El sustrato jurídico de la política social de cada país tiene distintos referentes y componentes. En un primer nivel 

están los mandatos y objetivos propuestos en los instrumentos y en los foros internacionales ya mencionados, que 

suponen un compromiso para los Estados. A ellos se suman los derechos establecidos en la constitución y en los 

distintos instrumentos legales y reglamentos existentes en cada país. 

Entre los instrumentos internacionales, destaca la Declaración Universal de Derechos Humanos, de 1948, a la 

que siguen los convenios de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), en particular el Convenio sobre Igualdad 

de Remuneración, 1951 (Núm. 100), el Convenio sobre la Seguridad Social (Norma Mínima), 1952 (Núm. 102), el 

Capítulo IV 

151


Convenio sobre la Discriminación (Empleo y Ocupación), 1958 (Núm. 111) y el Convenio sobre Pueblos Indígenas y 

Tribales, 1989 (Núm. 169); el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC), de 1966, 

así como la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Protocolo Adicional a la Convención Americana 

sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador), 

ambos suscritos en el marco de la Organización de los Estados Americanos (OEA), en 1969 y 1988, respectivamente. 

Asimismo, entre los instrumentos internacionales que han servido de referente para las legislaciones nacionales se 

incluyen la Declaración y Plataforma de Acción de Beijing (1995), en materia de igualdad de género, suscrita por 

31 países de la región, o la Declaración y el Programa de Acción de Durban (2001), relativos a la lucha contra el 

racismo, la discriminación racial, la xenofobia y las formas conexas de intolerancia en el plano nacional, regional 

e internacional, firmados por 28 países 8 . Además, el Programa de Acción de la Conferencia Internacional sobre la 

Población y el Desarrollo, aprobado en 1994, en la Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo 

de El Cairo, con la presencia de 31 países de la región, ha sido de gran valor para orientar las políticas sociales y 

favorecer la adopción de un enfoque de derechos. 

Aunque algunos de estos instrumentos parezcan algo remotos en el tiempo, han tenido un efecto fundamental en 

la política social del presente siglo. Con el impulso que en su momento les imprimieron la Declaración de Copenhague 

sobre Desarrollo Social, de 1995, y la Declaración del Milenio, de 2000, así como los Objetivos de Desarrollo del 

Milenio (ODM), han permitido asignar una importancia creciente a la lucha contra la pobreza y a la disminución 

de las desigualdades en materia de salud, educación, trabajo, vivienda y por razones de género y raza o etnia. Estos 

esfuerzos adquieren hoy un renovado impulso con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, que impone nuevos 

compromisos y desafíos a los países y a la institucionalidad de las políticas sociales a nivel nacional y regional. 

Como se muestra en el gráfico IV.1, de los 33 países de América Latina y el Caribe, 29 se han adherido (explícita 

o implícitamente) al Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC); sin embargo, 

solo en 14 de ellos este instrumento ha sido firmado y ratificado por el poder legislativo. En tanto, al Protocolo 

de San Salvador sobre derechos humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales solo se han 

adherido 16 países. 

Gráfico IV.1 

América Latina y el Caribe (33 países): firma y ratificación o adhesión de pactos, convenciones 

y convenios relacionados con los derechos económicos, sociales y culturales 

(En número de países) 

Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas 

de Discriminación contra la Mujer (1979) 

33 

Convención sobre los Derechos del Niño (1989) 

Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas 

las Formas de Discriminación Racial (1965) 

Convención sobre los Derechos de las 

Personas con Discapacidad (2006) 

2 

33 

32 

30 

Convenio sobre la Discriminación (Empleo y Ocupación), 

1958 (Núm. 111) de la OIT 

Pacto Internacional de Derechos Económicos, 

Sociales y Culturales (1966) 

Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos 

Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales 

y Culturales (Protocolo de San Salvador) (1988) 

Convención Internacional sobre la Protección de los Derechos de 

Todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares (1990) 

1 

2 

4 

17 

16 

29 

31 

Convenio sobre la Seguridad Social (Norma Mínima), 

1952 (Núm. 102) de la OIT 

10 

0 5 10 15 20 25 30 35 

Ratificación o adhesión 

Solo firma 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los respectivos países. 

Capítulo IV 

8 

Aprobados, respectivamente, en la Cuarta Conferencia Mundial sobre la Mujer, celebrada en Beijing en 1995, y en la Conferencia 

Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, celebrada en Durban (Sudáfrica) 

en 2001. Véase [en línea]: http://www.un.org/womenwatch/daw/beijing/pdf/Beijing%20full%20report%20S.pdf y http://www.un.org/ 

es/events/pastevents/cmcr/aconf189_12.pdf. 

152


Por su parte, las convenciones internacionales específicas con mayor adhesión por parte de los países de la 

región son la Convención sobre los Derechos del Niño y la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas 

de Discriminación contra la Mujer, que cuenta con la ratificación o adhesión de 33 países. Asimismo, 32 países han 

ratificado o se han adherido a la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación 

Racial. Destaca también la reciente Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, de 2006, 

que cuenta con la ratificación o adhesión de 30 países 9 . 

En el ámbito laboral, el Convenio sobre la Discriminación (Empleo y Ocupación), 1958 (Núm. 111) de la OIT ha 

sido ratificado por la gran mayoría de los países de la región. Este es considerado el primer instrumento internacional 

relativo a la discriminación y protege a todos los trabajadores ante la discriminación por raza, color, sexo, religión, 

opinión política, ascendencia nacional, origen social y otros criterios que pueda definir cada Estado. Además, al 

ratificarlo, los países asumen el compromiso de desarrollar políticas de promoción de la igualdad de oportunidades 

y de trato en esas áreas. 

Otros convenios de la OIT relacionados con la protección social han alcanzado un menor nivel de ratificación 

en la región; entre ellos destaca el Convenio sobre la Seguridad Social (Norma Mínima), 1952 (Núm. 102), ratificado 

por solo 10 países, así como el Convenio sobre la Protección de la Maternidad (Revisado), 1952 (Núm. 103) y el 

Convenio sobre la Protección de la Maternidad, 2000 (Núm. 183), ambos ratificados por apenas 9 países. Con respecto 

a segmentos específicos de la población, 15 países de un total de 33 han ratificado el Convenio sobre Pueblos Indígenas 

y Tribales, 1989 (Núm. 169), con el que se busca, entre otras disposiciones, superar las prácticas discriminatorias 

que afectan a estos pueblos, sobre la base de los principios fundamentales de consulta y participación. A su vez, el 

Convenio sobre las Trabajadoras y los Trabajadores Domésticos, 2011 (Núm. 189) ha tenido una expresiva adhesión 

en la región, donde cuenta con 12 de las 22 ratificaciones realizadas en todo el mundo. No obstante, 21 países de 

la región aún no lo han ratificado. 

Con relación a las normativas nacionales y considerando las distintas funciones del área social, se constata que 

los textos constitucionales de la mayoría de los países de la región incluyen los derechos a la salud y a la educación, 

ámbitos en que a su vez se cuenta con legislación específica. La protección al trabajo y el derecho a la seguridad 

social están establecidos de manera explícita en las constituciones de 21 países y el derecho a la vivienda está 

incluido en 15 países. A su vez, 32 países disponen de normativa específica en materia de trabajo y seguridad social 

y 24 tienen legislación respecto al derecho a la vivienda. Por su parte, de los 38 casos analizados, la noción de 

desarrollo social aparece mencionada en solo 1 constitución, y únicamente 9 países cuentan con una legislación 

específica sobre el tema (véase el cuadro IV.3). 

Cuadro IV.3 

América Latina y el Caribe (33 países): existencia de normativa constitucional y específica 

en temas sociales sectoriales y referentes a grupos específicos de población a 

(En número de países) 

Eje Categoría Normativa constitucional Normativa específica 

Temas sectoriales Vivienda 15 24 

Salud 19 28 

Educación 24 28 

Protección al trabajo/ seguridad social 21 32 

Desarrollo social 1 9 

Grupos o segmentos de la población Personas con discapacidad 15 22 

Personas mayores 16 15 

Jóvenes 8 15 

Niños, niñas y adolescentes 22 29 

Mujeres 10 15 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base del análisis de los textos constitucionales y una revisión de las principales 

legislaciones nacionales en materia social. 

a 

Se hace referencia a los textos constitucionales en que explícitamente se evocan los derechos de cada temática o de cada segmento. Por ejemplo, con excepción 

de Chile y Costa Rica, las constituciones se refieren al menos en alguna dimensión a las personas con discapacidad, casi siempre en materia de no discriminación 

laboral y de pensiones por invalidez, pero solo en 13 casos se hace referencia explícita o se detallan los derechos y la protección de dicho segmento. En el caso de 

las normas legales nacionales, se examinó la existencia de leyes relativas a diversas temáticas sociales sectoriales (educación, salud, vivienda y desarrollo, asistencia 

y protección social), así como a grupos poblacionales específicos a lo largo del ciclo de vida (infancia, juventud y personas de edad) y transversales (género, pueblos 

indígenas y personas con discapacidad). 

9 

La ratificación o adhesión suponen una aceptación del carácter jurídicamente vinculante de estos instrumentos, mientras que la firma 

representa solo una aceptación de principio, a la que sigue la ratificación como acto final. 

Capítulo IV 

153


En la mención de los derechos acordados para segmentos determinados de la población, destaca el caso de 

las personas con discapacidad, a las que se hace referencia en las constituciones de 22 países, seguidas por las 

personas de edad (16 países) y los niños, niñas y adolescentes (15 países). Menor frecuencia de mención a nivel 

constitucional presentan los derechos de las mujeres (10 países) y de los jóvenes (8 países) y la definición del racismo 

como crimen (1 país) 10 . Por su parte, 29 países cuentan con marcos normativos específicos sobre los derechos de 

los niños, niñas y adolescentes y 15 con marcos normativos sobre los derechos de las mujeres. 

Desde la perspectiva del grado de cumplimiento de derechos conforme a la clasificación de indicadores de 

cumplimiento de derechos del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, América 

Latina y el Caribe alcanza un alto nivel en cuanto a indicadores estructurales relacionados con la promulgación de 

legislación y la ratificación de instrumentos internacionales. Sin embargo, su nivel de cumplimiento disminuye de 

manera significativa en lo referente a la implementación efectiva (proceso) y a la obtención de logros (resultados) de 

dichos instrumentos nacionales e internacionales. Así, más allá de los avances en la dimensión jurídico-normativa, 

persiste el desafío de avanzar hacia una institucionalidad de calidad (efectiva, eficiente, sostenible y transparente), 

particularmente en relación con las demás dimensiones con que se analiza la institucionalidad social. 

2. Características organizacionales y autoridad social 

Las instancias con rango ministerial en las áreas de educación, salud y trabajo tienen una larga trayectoria en los 

países de la región. En cambio, como se muestra en el gráfico IV.2, los Ministerios de Desarrollo e Inclusión Social 

surgen a finales de siglo XX y, sobre todo, durante el siglo XXI. 


2010 

2005 

2000 

1995 

1990 

Gráfico IV.2 

América Latina y el Caribe (21 países): año de creación de los ministerios 

u otras instancias dedicadas al desarrollo social a 

1985 

Capítulo IV 

Argentina 

Barbados 

Belice 

Bolivia 


Brasil 

Chile 

Colombia 

Costa Rica 

Ecuador 

El Salvador 

Guatemala 

Honduras 

Jamaica 

México 

Nicaragua 

Panamá 

Paraguay 

Perú 


Uruguay 

Venezuela 


Ministerio 

Otra instancia 


a 

No están incluidos en el gráfico los países de los que no se tiene la fecha de creación del Ministerio de Desarrollo Social (Antigua y Barbuda, Bahamas, Dominica, 

Haití y Trinidad y Tabago). 

En general, estos ministerios se generan a partir de los fondos de inversión social (FIS), creados durante la década 

de 1990 como entidades autónomas y transitorias para el desarrollo de programas y proyectos de lucha contra la 

pobreza y de inversión en infraestructura de servicios de salud, educación y agua y saneamiento. Fue justamente en 

dicho período cuando la discusión sobre autoridad e institucionalidad social pasó a formar parte del debate centrado, 

en particular, en el posicionamiento de lo social frente a la autoridad económica y en el fomento de la efectividad 

y eficiencia de los programas sociales a través de las dimensiones de organización y de instrumentos de evaluación, 

monitoreo y registro de participantes (Franco y Székely, 2010). 

En la actualidad, los ministerios especializados en las políticas de desarrollo e inclusión social se han difundido 

de manera significativa y la mayoría de los países disponen de esta instancia o de una repartición específica adscrita 

10 

El racismo solo se considera explícitamente como crimen en el Brasil. 

154


a la Presidencia o Vicepresidencia, con un foco especial en el diseño, la implementación y la coordinación de 

dichas políticas. No obstante, cabe destacar que no todos cuentan con una ley que los ampare, sino que algunos se 

sustentan en un decreto administrativo de la Presidencia. 

Así, se aprecia en la región un panorama institucional heterogéneo en cuanto a la estructura organizacional y 

la autoridad social. Además de ser diversas en cuanto al nivel que ocupan en la estructura del Estado y a su estatus 

jurídico, en algunos casos estas entidades han sido designadas formalmente para coordinar las políticas de desarrollo 

e inclusión social, en tanto que, en otros, comparten la autoridad con otras reparticiones o instancias. A su vez, en 

la gran mayoría de los casos su mandato incluye (o se limita a) el combate a la pobreza y algunos aspectos de la 

promoción y la protección social no contributiva, lo que no significa necesariamente que toda la política de asistencia 

social esté a su cargo (Székely, 2015). 

En la región se presentan distintas modalidades de autoridad social, según el lugar que ocupan en la estructura 

general del Estado, el origen de su delegación y su conformación 11 : 

• Designación desde la Presidencia o Vicepresidencia: instancia técnica especializada a nivel central del 

ejecutivo, cuya autoridad está formalizada normalmente por un decreto del poder ejecutivo. 

• Entorno familiar del ejecutivo: la instancia recae típicamente en la figura de la primera dama, con el rol de 

coordinar programas de asistencia social. 

• Organismos nacionales de planificación: su ubicación jerarquizada y sus funciones permiten potencialmente 

coordinar las relaciones intersectoriales, pero suelen carecer del requerido nivel de especialización técnica. 

• Ministerio de Desarrollo o Inclusión Social: ministerio o secretaría especializada en la lucha contra la pobreza 

y la protección social no contributiva; comúnmente tiene responsabilidades de coordinación, aun cuando 

la superposición de funciones, la disparidad de recursos y la historia hacen difícil su consolidación como 

autoridad coordinadora de toda la política social. 

• Ministerio coordinador: organismo designado para mediar y coordinar el conjunto de instancias relevantes 

del área social, ya sean del Gobierno central o de otros niveles de gobierno; el caso más conocido es el del 

Ecuador, que en 2008 adoptó esta modalidad para toda la estructura de gobierno. 

• Entidades colegiadas intersectoriales: gabinetes sociales o consejos económicos y sociales, compuestos 

normalmente por los ministros del área social y las direcciones de servicios especializados, encabezados 

por el Presidente, un Vicepresidente o un ministro designado como coordinador, con una Secretaría Técnica 

colegiada o radicada en el área de planificación. 

Cabe destacar que las entidades colegiadas están presentes en al menos 22 países de la región. Así, más que 

un modelo único o alternativo a los demás, representan una instancia complementaria por que la autoridad de la 

política social se comparte de alguna manera entre las distintas reparticiones del Estado involucradas en las políticas 

sociales (véase el cuadro IV.4). En su gran mayoría, estos consejos o gabinetes están coordinados por el Presidente 

o Vicepresidente; los Ministerios de Desarrollo Social (o equivalentes) solo cumplen esa función en siete casos. Esto 

refleja la existencia de una disociación entre la autoridad formal y la autoridad real de los ministerios que tienen 

la misión de coordinar la política social 12 . Al mismo tiempo, más que adoptar un modelo específico, es necesario 

que la instancia con ese liderazgo posea los mandatos, recursos y capacidad de coordinación interinstitucional en 

materia social. 

En los últimos años han surgido también entidades colegiadas dedicadas a temáticas específicas (pobreza, 

protección social, desnutrición y seguridad alimentaria y nutricional, cuidado, discriminación, género y otras) o a 

segmentos determinados de población. Estas últimas pueden ser transversales (como los mecanismos nacionales para 

el adelanto de las mujeres y la promoción de la igualdad racial, o las instancias de promoción de los derechos de 

las personas con discapacidad, entre otras) o bien centrarse en promover los derechos y el bienestar de segmentos 

de la población en una etapa concreta de la vida (como la infancia, la juventud o la vejez). 

11 

Las modalidades descritas son tipos ideales, que no necesariamente se presentan de manera pura en cada país, y no son 

excluyentes entre sí. Por ejemplo, en un mismo país puede coexistir una modalidad centrada en la Presidencia de la República 

o un Ministerio de Desarrollo Social con capacidades de coordinación y a la vez un gabinete social. Es más, la proliferación 

de mandatos que impliquen duplicidades o la creación sucesiva de nuevas instancias pueden traducirse en la coexistencia de 

varias modalidades. 

12 

En el cuadro IV.A1.2 del anexo se presenta el detalle de la composición de las instancias colegiadas de coordinación intersectorial 

del área social de cada país. 

Capítulo IV 

155


Cuadro IV.4 

América Latina y el Caribe (22 países): tipo de autoridad que coordina el gabinete social 

o la principal entidad colegiada intersectorial del área social 

País 

Presidencia, Vicepresidencia 

o delegado presidencial 

Ministerio de Desarrollo 

o Inclusión Social 

Entorno familiar o 

conyugal del ejecutivo 

Ministerio de 

otra cartera 

Ministerio coordinador 

de asuntos sociales 

Antigua y Barbuda 

X 

Argentina 

X 

Belice 

X 

Bolivia (Estado Plurinacional de) 

X 

Brasil 

X 

Chile 

X 

Colombia 

X 

Costa Rica 

X 

Ecuador 

X 

El Salvador a 

X 

Guatemala 

X 

Haití b 

X 

Honduras 

X 

México 

X 

Nicaragua c 

X 

Panamá 

X 

Paraguay 

X 

Perú 

X 


X 

Trinidad y Tabago 

X 

Uruguay 

X 

Venezuela (República Bolivariana de) 

X 

Total 10 7 2 2 1 


a 

En el caso de El Salvador, el Gabinete de Gestión Social e Inclusión, por decisión presidencial, es coordinado por el Ministerio de Salud. 

b 

En el caso de Haití, la Comisión Nacional de Lucha contra el Hambre y la Malnutrición estuvo bajo la coordinación de la Primera Dama entre 2012 y 2014 (véase el 

decreto en el diario oficial del 12 de enero de 2012 [en línea] http://www.abagrangou.ht/medias/COLFAM_Moniteur_24%20janvier%202012.pdf). 

c 

En el caso de Nicaragua, el ejecutivo nombra a la persona a cargo de la entidad coordinadora de la instancia intersectorial (Consejo de Comunicación y Ciudadanía 

de la Presidencia del Poder Ciudadano). 

Las autoridades sociales que trabajan en ámbitos temáticos poseen una variedad amplia de mandatos y misiones, 

pero suelen tener como rasgos distintivos el hecho de transversalizar y articular las acciones del Gobierno central, así 

como singularizar necesidades y carencias particulares de ciertos segmentos poblacionales o problemáticas sociales 

específicas, para garantizar los derechos o el acceso a servicios y atención prioritaria. Del cumplimiento de tales 

mandatos, en el ámbito de acción de múltiples actores gubernamentales, depende la efectividad de la coordinación 

intersectorial de las políticas sociales. Existe una gran variedad de modelos y alternativas de autoridades sociales en 

áreas temáticas (comisiones intersectoriales, ministerios, viceministerios e institutos, entre otros). En los recuadros IV.1 

y IV.2 se aborda el caso específico de la institucionalidad abocada a la población afrodescendiente y a las personas 

con discapacidad 13 . 

Capítulo IV 

13 

En el cuadro IV.A1.3 del anexo se detallan los mecanismos institucionales que tienen el mandato de velar por el bienestar y los derechos 

de la población afrodescendiente. 

156


Recuadro IV.1 

Institucionalidad orientada a la población afrodescendiente en América Latina 

En los últimos años ha aumentado en la región la cantidad 

de instituciones encargadas de los derechos de la población 

afrodescendiente. Actualmente, más de una docena de países 

cuentan con alguna institución gubernamental dedicada a 

coordinar dichos asuntos a . Esta realidad es resultado del trabajo 

de incidencia realizado por los movimientos afrodescendientes, 

de manera conjunta con otras organizaciones de la sociedad civil, 

Gobiernos y organismos internacionales. 

La mayoría de las instituciones existentes se sustentan en leyes 

o decretos, cuentan con respaldo legal nacional e internacional y 

han surgido a partir del año 2000, con la intensificación del proceso 

de preparación de la Conferencia Mundial contra el Racismo, la 

Discriminación Racial, la Xenofobia y las Formas Conexas de 

Intolerancia celebrada en Durban (Sudáfrica) en 2001 y, más tarde, 

para dar cumplimiento a compromisos asumidos en el período 

posterior a esa Conferencia. En este mismo sentido, se espera 

que el Decenio Internacional para los Afrodescendientes, que 

se extiende entre 2015 y 2024, contribuya al fortalecimiento de 

marcos institucionales que promuevan la superación del racismo 

y la igualdad racial en la región. 

El conjunto de instituciones que coordinan los temas 

relacionados con la población afrodescendiente a nivel 

gubernamental es muy heterogéneo en la región, tanto en lo 

que se refiere a su carácter como a su naturaleza, atribuciones 

y capacidad de diseñar, coordinar o implementar políticas. 

Las comisiones intersectoriales son la figura institucional más 

frecuente, seguidas de consejos y secretarías. También toman 

la forma de institutos, comités, direcciones, comisionados, 

corporaciones, departamentos, oficinas de enlace y, en algunos 

casos, ministerios. 

La heterogeneidad de las instituciones también está marcada 

por la población a la que atienden. Algunas están dedicadas 

exclusivamente a los afrodescendientes, mientras que otras también 

se ocupan de otros grupos, como es el caso de la Secretaría para 

Asuntos Indígenas y Afrodescendientes de Nicaragua. 

Un factor de gran relevancia para evaluar la efectividad de 

esas instituciones es su rango dentro del aparato estatal, que tiene 

una influencia significativa en los recursos humanos y financieros 

con que cuentan y en su capacidad de incidir efectivamente en la 

definición de las políticas públicas. A diferencia de las secretarías 

y ministerios, figuras institucionales como las comisiones o 

consejos no siempre poseen esos recursos o esa capacidad. 

Por ejemplo, la Secretaría Especial de Políticas para Promover 

la Igualdad Racial (SEPPIR) del Brasil (que entre 2003 y 2015 

tuvo rango ministerial) disponía de más de 100 funcionarios, 

mientras que la Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, 

Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras de Colombia cuenta con 

33 funcionarios, y el Comisionado de la Presidencia de la República 

para asuntos relacionados con la Comunidad Afrocostarricense, 

creado en 2015, está formado por solo 3 personas. 

Destaca en la región la experiencia de la SEPPIR del Brasil, 

creada en 2003, que hasta mediados de 2015 desempeñó un 

papel importante de formulación e implementación de políticas 

y participación en instancias de coordinación interministerial en 

diversas áreas (salud, educación, trabajo, pobreza, violencia, 

juventud e infancia, entre otras). Además, desarrolló un diálogo 

relevante con la sociedad civil, en particular con las organizaciones 

de afrodescendientes, cuyas principales expresiones fueron el 

Consejo Nacional y las Conferencias Nacionales de Promoción 

de la Igualdad Racial. En octubre de 2015, en el contexto de una 

reforma ministerial, la SEPPIR pasó a integrar, conjuntamente 

con la Secretaría de Políticas para las Mujeres y la Secretaría de 

Derechos Humanos, el Ministerio de las Mujeres, de la Igualdad 

Racial y de los Derechos Humanos. 

Por último, es importante mencionar que actualmente 

existen en la región instituciones no solo de carácter nacional, 

sino también local. Por ejemplo, en el Brasil, el Sistema Nacional 

de Promoción de la Igualdad Racial (SINAPIR) contaba hasta 

mayo de 2015 con 303 organismos y consejos de promoción 

de la igualdad racial, distribuidos en todo el territorio nacional. 

Sigue pendiente la realización de un estudio más pormenorizado 

de los alcances y limitaciones de los organismos dedicados al 

combate del racismo y a la promoción de la igualdad racial en la 

región, con miras a su desarrollo y fortalecimiento. También es 

necesario profundizar en el análisis de las características y alcances 

de las políticas implementadas hasta ahora. Con excepción de 

algunos países, la escasa disponibilidad de información desagregada 

por condición étnica o racial en la región dificulta el seguimiento 

y la evaluación de las políticas y programas desarrollados desde 

una perspectiva de resultados e impacto. 


a 

Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela (República 


Recuadro IV.2 

Avances en la institucionalidad orientada a las personas con discapacidad: el reto 

de acortar la distancia entre los principios de jure y su aplicación de facto 

Las personas con discapacidad han estado cada vez más presentes 

tanto en las convenciones de los organismos internacionales 

como en las legislaciones nacionales. En el Convenio sobre la 

Readaptación Profesional y el Empleo (Personas Inválidas), 1983 

(Núm. 159) de la OIT se establece explícitamente el principio 

de igualdad de oportunidades entre los trabajadores con 

discapacidad y los trabajadores en general. En el ámbito de la 

Organización de los Estados Americanos (OEA), la Convención 

Interamericana para la Eliminación de Todas las Formas de 

Discriminación contra las Personas con Discapacidad, de 1999, 

constituye un referente regional. En el Marco de Acción de Dakar 

sobre Educación para Todos se afirma que la educación es un 

derecho fundamental y una necesidad básica para todos los 

niños, jóvenes y adultos, incluidos aquellos con discapacidades 

(UNESCO, 2000). En diciembre de 2006, la Asamblea General de 

las Naciones Unidas aprobó la Convención sobre los Derechos 

de las Personas con Discapacidad y su Protocolo Facultativo. 

En todos los países de la región hay instancias del Gobierno 

central cuyo objetivo es proteger los derechos de las personas 

con discapacidad. En la mayoría de los casos esas entidades son 

parte del Ministerio de Desarrollo Social, de haberlo, aunque 

en algunos países, como El Salvador, Guatemala y la República 

Dominicana, dependen directamente de la Presidencia de la 

República. En términos generales, su objetivo es proponer, 

ejecutar y evaluar la política pública de inclusión social de las 

personas con discapacidad y sus familias en diferentes ámbitos, 

como la salud, la educación, la protección social, la inclusión 

laboral y la accesibilidad, en un sentido amplio. En muchos 

casos, también existen organismos públicos de ese tipo en 

los niveles locales. 

Capítulo IV 

157


Recuadro IV.2 (conclusión) 

El acceso a la salud de las personas con discapacidad es 

uno de los temas en que más se ha avanzado en la región, pues 

existe una amplia legislación al respecto. No ocurre lo mismo con 

el acceso a la rehabilitación, que en gran parte de los países es 

provista por organizaciones no gubernamentales que no logran 

cubrir las necesidades de toda la población con discapacidad y 

cuyos recursos dependen, en un porcentaje considerable, de 

donaciones basadas en la filantropía. Obstáculos aún mayores se 

presentan en la educación, tanto en términos de cobertura como 

de calidad, en el acceso al mercado laboral y en la accesibilidad en 

el sentido amplio. Si bien existen leyes u otras normas en las que 

se reconoce el derecho a la educación y se destaca la importancia 

del modelo inclusivo, y aunque varios países han establecido la 

obligación de incluir a las niñas y niños con discapacidad en la 

educación regular, todavía son muchos los que quedan fuera 

del sistema escolar, o bien acceden a servicios de calidad muy 

deficiente (BID, 2015; Padilla Muñoz, 2011; CEPAL, 2013a). 

Todos los países cuentan con leyes u otras normas sobre 

inserción laboral de las personas con discapacidad. En los 

programas de inserción laboral existentes en la región se incluye 

la capacitación para incrementar las competencias, mejorar las 

condiciones de empleabilidad y apoyar la búsqueda de empleo u 

ocupación, así como incentivos para la contratación en el sector 

privado. Sin embargo, no se dispone de información que permita 

analizar el impacto de este tipo de acciones. Varios países de 

la región han definido cuotas de contratación de personas con 

discapacidad, en algunos casos extendidas al sector privado, 

como ocurre en el Brasil y el Ecuador a ; no obstante, la capacidad 

disponible para fiscalizar el cumplimiento de dichas cuotas es 

muy escasa (OIT, 2012a). En 2014, el Uruguay adoptó el Decreto 

79/014, en el que se establece que el 4% de los recursos 

presupuestarios destinados a la contratación de personal en cada 

establecimiento público solo puede ser destinado para ese fin 

(véase [en línea] www.impo.com.uy/bases/decretos/79-2014). 

El principal reto institucional vinculado a este segmento 

en la región es que las entidades encargadas cuenten con 

los mecanismos, la estructura y el personal necesarios para 

mejorar la coordinación y el monitoreo, con el fin de lograr la 

efectiva exigibilidad de los derechos y las medidas reconocidos 

en la legislación. 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Banco Interamericano de Desarrollo (BID), “10 Mitos sobre los estudiantes 

con discapacidad en América Latina”, 2015; Pedro Luis Castellanos, “Políticas sociales inclusivas, aportes desde la estrategia Quisqueya sin Miseria”, 2013; 

CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2012 (LC/G.2557-P), Santiago, 2013; Organización Internacional del Trabajo (OIT), “Perfil do trabalho decente 

no Brasil. Um olhar sobre as unidades da Federação”, 2012; Andrea Padilla Muñoz, “Inclusión educativa de personas con discapacidad”, Revista Colombiana 

de Psiquiatría, vol. 40, N° 4, Ámsterdam, Elsevier, 2011; Yessenia Tapia Solórzano, “La inserción laboral de las personas con discapacidad y su incidencia 

socioeconómica en el Ecuador. Período 2009-2011”, 2012; Organización de las Naciones Unidas para la Educación, la Ciencia y la Cultura (UNESCO), 

Marco de Acción de Dakar. Educación para Todos: cumplir nuestros compromisos comunes, París, 2000. 

a 

Argentina, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Honduras, Panamá, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela (República 


3. Herramientas de gestión y dimensión técnico-operativa 

Además de la necesidad de disponer de un sustrato legal adecuado y una organización clara, con mandatos que 

confieran autoridad y capacidad de articulación, un factor clave para contar con una institucionalidad que posibilite 

una política social de calidad es disponer de instrumentos que permitan implementar adecuadamente los planes 

gubernamentales a fin de alcanzar las metas de política. Para ello, es esencial contar con sistemas de información 

para el diagnóstico, el monitoreo y la evaluación, así como con equipos técnicos idóneos y suficientes. 

Al revisar los antecedentes disponibles de los 33 países de la región, se concluye que en la actualidad solo 

21 países cuentan con un plan o estrategia de desarrollo social explícito. Aun cuando su mera existencia representa 

un rasgo positivo, en muchos casos estos planes se circunscriben a los ciclos de gobierno y no son la expresión de 

políticas de Estado, lo que refleja una debilidad institucional. En las áreas de salud y educación, la implementación 

de estos planes es de larga data, pero en el caso de las estrategias de lucha contra la pobreza, desarrollo e inclusión 

social la tradición es más corta. En los fondos de inversión social (FIS) de la década de 1990 se implantaron de 

modo incipiente algunos sistemas de evaluación y monitoreo, con procesos de evaluación ex ante. Esto se expandió 

al presente siglo acompañado de los programas de transferencias condicionadas, lo que ha sumado importantes 

innovaciones en cuanto a capacidad técnica y administrativa, junto a una expansión de las evaluaciones de impacto. 

Como se muestra más adelante, en la mayoría de los países de América Latina y el Caribe se han ido construyendo 

herramientas de gestión relacionadas con la articulación de los programas sociales, como padrones de registro de 

participantes, total o parcialmente integrados, y sistemas de monitoreo y evaluación de los programas de desarrollo social. 

En cuanto a la rendición de cuentas, resulta esencial la existencia de normas y procedimientos formales dentro 

del Estado para controlar y verificar el funcionamiento de las políticas y programas sociales, procesos en los que son 

claves los sistemas de monitoreo y evaluación, así como los registros de participantes y las reglas de operación, junto 

con los mecanismos (generales y sectoriales) de contraloría y auditoría de la acción pública. Esto se complementa 

con los instrumentos de rendición de cuentas propios de las entidades que implementan las políticas y programas 

de desarrollo social y el rol que ejercen una diversidad de actores no estatales, incluidos los participantes de los 

programas, la sociedad civil y sus organizaciones y los medios de comunicación, entre otros. 

Capítulo IV 

158


Junto a la rendición de cuentas, los mecanismos de participación tienen un rol relevante para mejorar el diseño 

e institucionalizar y potenciar el impacto y la sostenibilidad de las políticas. Estos abarcan una serie de modalidades, 

desde los ejercicios de presupuesto participativo y los foros de consulta sectoriales o temáticos hasta los mecanismos 

de participación de los beneficiarios en la gestión de los programas. Destacan, tanto por su extensión y magnitud como 

por sus resultados, las Conferencias Nacionales de Asistencia Social en el Brasil, en las que se desarrolla un extenso 

proceso de diálogo y consulta que se inicia en el ámbito municipal y llega hasta el nacional, e involucra la elección 

de delegados en cada una de esas etapas y la participación de diversos órganos gubernamentales coordinados por 

el Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre, junto con las organizaciones de la sociedad civil y los 

usuarios de los programas. Las Conferencias Nacionales de Asistencia Social han tenido resultados tan importantes 

como la creación del sistema nacional de asistencia social. 

4. Dimensión fiscal de la institucionalidad 

La proporción de recursos públicos destinados a cada función de gobierno es un indicador básico de su prioridad 

política y económica. A la vez, su volatilidad ante los ciclos económicos demuestra cuán dependiente del contexto 

es dicha asignación. Así, el aumento de los recursos destinados a las políticas sociales en relación con el producto 

interno bruto (PIB) y su relativa estabilidad son factores fundamentales para la sostenibilidad y el fortalecimiento 

institucional de dichas políticas. 

El crecimiento sostenido que los recursos destinados a lo social han tenido en la región refleja una progresiva 

institucionalización de la política social en términos fiscales, en particular en lo que se refiere a la lucha contra la pobreza 

y a la protección social. Si bien la tasa de crecimiento de esos recursos varía, se ha mantenido positiva y ha sido un 

soporte central para hacer frente a la crisis internacional de fines de la década de 2000 14 . Sin embargo, las necesidades 

regionales son aún de gran magnitud y siguen quedando importantes desafíos en cuanto a la disponibilidad de recursos; 

todavía se está lejos de llegar a los niveles de gasto (absoluto y relativo) existentes en los países de la Organización 

de Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) (que en promedio bordean el 27% del PIB) (véase el cuadro IV.5). 

Cuadro IV.5 

América Latina (18 países): gasto social en tres grupos de países con distintos resultados en materia de protección 

y promoción social (promedio simple de cada grupo), alrededor del período 2010-2014 

(En dólares de 2010 y porcentajes del PIB) 

Indicador 

Gasto público social per cápita 

(dólares de 2010) 

Gasto público en protección social (seguridad y asistencia social) 

per cápita 

(dólares de 2010) 

Gasto público social 

(porcentajes del PIB) 

Gasto público en protección social (seguridad y asistencia social) 


Gasto público en educación 


Gasto público en salud 


Gasto público en vivienda y otros 


Grupo 1 Grupo 2 Grupo 3 

Argentina, Brasil, 

Chile, Costa Rica, 

Panamá y Uruguay 

Colombia, México y 

Venezuela (República 


Bolivia (Estado Plurinacional de), Ecuador, 

El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, 

Paraguay, Perú y República Dominicana 

2 132 1 166 366 

966 456 111 

20,2 14,0 11,0 

8,9 5,6 3,1 

4,8 4,1 4,4 

4,5 2,9 2,6 

1,5 1,3 1,0 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de S. Cecchini y R. Martínez, Protección social inclusiva en América Latina. Una 

mirada integral, un enfoque de derechos, Libros de la CEPAL, N° 111 (LC/G.2488-P), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2011. 

La comparación de los recursos disponibles y su participación en el PIB entre diferentes países muestra que la 

institucionalidad no es homogénea en este aspecto y tampoco en lo referente a la cobertura de servicios existente 

en los distintos ámbitos de política. En general, los países con mayores necesidades tienen una menor cobertura de 

servicios y menos recursos per cápita y les asignan una menor prioridad fiscal. 

14 

Se presenta mayor información sobre el tema en el capítulo II. 

Capítulo IV 

159


En los párrafos anteriores se ha comentado el aporte de los programas de transferencias condicionadas a la 

institucionalidad social, en relación con la coordinación y con las herramientas de gestión. Un elemento que 

contrasta con su cobertura, que bordea el 21% de la población en la región, es que los recursos de esos programas 

solo representaban, alrededor de 2013, un 0,39% del PIB como promedio regional (en los distintos países alcanzaban 

niveles de entre el 0,01% y el 1,13% del PIB), al mismo tiempo que los montos per cápita fluctuaban entre los 0,51 

y 41,19 dólares mensuales (CEPAL, 2015). Esto puede ser un buen indicio de eficiencia, pero también expresa el 

nivel de prioridad que estos programas tienen en los países. 

Un indicador sobre la prioridad que los países de la región asignan a las políticas de desarrollo e inclusión social 

es el presupuesto anual de los Ministerios de Desarrollo Social o la entidad equivalente en relación con el presupuesto 

público total, aspecto en el que se observa igualmente una alta heterogeneidad, pero con una distribución distinta 

a la observada en el cuadro IV.5. Dicho porcentaje va desde el 1,0% en Nicaragua y el Uruguay o el 1,1% en el 

Paraguay hasta el 5,2% en el Perú y el 6,0% en la Argentina (véase el cuadro IV.6). De acuerdo con esas cifras, el peso 

presupuestario de esas entidades es de bajo a moderado, lo que contrasta con la relevancia de sus tareas 15 . Si bien 

tales montos no reflejan la movilización de recursos de otras instancias ministeriales que actúan en coordinación, 

sí brindan un orden de magnitud de su peso relativo dentro del Gobierno central. 

Cuadro IV.6 

América Latina y el Caribe (14 países): presupuesto del Ministerio de Desarrollo Social o instancia equivalente como 

proporción del gasto primario presupuestado, alrededor de 2015 a 


País Ministerio de Desarrollo Social o equivalente Porcentaje 

Argentina Ministerio de Desarrollo Social 6,0 

Brasil Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre 3,9 

Chile Ministerio de Desarrollo Social 1,7 

Colombia Departamento para la Prosperidad Social 2,4 

Costa Rica Ministerio de Desarrollo Humano e Inclusión Social/Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) 3,3 

Ecuador Ministerio de Inclusión Económica y Social 3,4 

Guatemala Ministerio de Desarrollo Social 3,2 

Haití Ministerio de Asuntos Sociales y Trabajo 3,1 

México Secretaría de Desarrollo Social 3,2 

Nicaragua Ministerio de la Familia, Adolescencia y Niñez 1,0 

Panamá Ministerio de Desarrollo Social 2,7 

Paraguay Secretaría de Acción Social 1,1 

Perú Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social 5,2 

Uruguay Ministerio de Desarrollo Social 1,0 

América Latina y el Caribe (promedio simple) 2,8 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las leyes de presupuesto de los países. 

a 

Los valores corresponden a montos presupuestados, no necesariamente ejecutados. 

Otro elemento que se debe considerar en esta dimensión es la calidad de los procesos de recolección y difusión 

de información. Aun cuando se ha avanzado en la incorporación de los enfoques, categorías y procedimientos del 

análisis funcional del gasto, persiste una heterogeneidad en cuanto a la cobertura institucional y la clasificación de las 

funciones sociales, así como en lo que respecta a la consideración de los aportes privados, ya sea por cofinanciamiento 

de atenciones (gasto de bolsillo) o por aporte de fundaciones y organizaciones no gubernamentales (ONG) u otras 

entidades (véase el capítulo II). Por otro lado, el enfoque analítico todavía es fundamentalmente contable y de control 

de presupuesto, y se ha avanzado poco hacia la apreciación del gasto como parte integral de la gestión de la política 

pública y la toma de decisiones 16 . 

15 

Los valores indicados corresponden a una clasificación administrativa y no funcional del gasto social (véase el capítulo II de este 

Panorama Social). 

16 

Para mejorar estos sistemas de medición deben articularse las propuestas metodológicas del Manual de estadísticas de finanzas 

públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI) con el Sistema de Cuentas Nacionales, en la línea de las cuentas satélite, e incluir 

la información de costos e inversión como parte integral del sistema de análisis de la gestión social, articulada con la información 

social, con miras a potenciar la racionalidad en la toma de decisiones hacia la maximización de los impactos y la eficiencia en el uso 

de los recursos (Martínez y Collinao, 2010; Martínez, 2015). 

Capítulo IV 

160


C. Protección social e institucionalidad 

en los países de la región 

Los sistemas de protección social de la región presentan logros, pero también desafíos institucionales considerables. 

La gran mayoría de los países han instaurado entidades dedicadas al desarrollo social con gran protagonismo en la 

implementación de políticas no contributivas, en las que se observan avances a nivel de las herramientas de gestión. 

Uno de los retos principales es la necesidad de mejorar la coordinación entre los componentes contributivos y no 

contributivos de la protección social, así como entre las entidades gubernamentales que cuentan con mandatos 

generales y aquellas especializadas en alguna problemática social o segmento de la población. En ese contexto, 

las políticas de cuidado constituyen un componente central de la protección social en la región y su efectividad 

aumentará en la medida en que se avance en su institucionalización como parte de un sistema de protección 

social universal. 

Las políticas de protección social de la región surgieron ancladas a la participación de las personas en edad 

laboral en el empleo formal, en el contexto de niveles limitados de inversión social. Por esa vía, y sobre la base de 

las regulaciones de los mercados laborales vigentes en cada momento, los trabajadores y sus familias y dependientes 

accedían a la previsión social (pensiones), a servicios sociales como la salud, a distintas formas de seguro frente 

a diversas contingencias económicas, laborales y personales y a buena parte de las políticas de promoción social 

y de fomento del acceso a la oferta de servicios sociales. En contextos de elevada informalidad, ese modelo tuvo 

claras limitaciones en términos de cobertura en la mayoría de los casos, dejando fuera a segmentos importantes de 

la población. 

A la luz de esta evolución, la CEPAL ha planteado la idea de avanzar hacia sistemas de protección social de 

carácter universal, promoviendo la integración de sus distintos componentes (contributivo, no contributivo, regulación 

del mercado laboral y sistema de cuidado) como base para avanzar hacia una mayor inclusión social y garantía 

de derechos. El componente contributivo se asocia a la seguridad social, el no contributivo abarca el conjunto de 

acciones comúnmente asociadas a la asistencia social, y la regulación del mercado laboral busca proteger y fomentar 

el trabajo decente. Los sistemas de cuidado aportan la oferta de servicios para asistir y facilitar el desarrollo de quienes 

por edad o condición requieren apoyo de otros, así como la articulación de transferencias, prestaciones regulatorias 

vinculadas a los tiempos para cuidar (licencias), estándares laborales para quienes cuidan y estándares de calidad 

de los servicios de cuidado, entre otros instrumentos. 

Entre las principales funciones de la protección social y sus componentes se incluyen asegurar y proteger los 

ingresos de las personas y sus núcleos familiares, identificar la demanda insatisfecha y facilitar el acceso a los servicios 

sociales y a las acciones de promoción social y, finalmente, fomentar y proteger el trabajo decente, asegurando 

una correspondencia entre empleo y protección social (Cecchini y Martínez, 2011). Como se verá más adelante, 

el conjunto de acciones centradas en el cuidado de las personas en las diferentes etapas de la vida constituye una 

problemática reciente de la protección social, en parte transversal a los componentes mencionados, pero que también 

abarca otras áreas de la acción pública y a otros actores públicos, privados y de la sociedad civil. 

La complejidad de las problemáticas sociales, así como de los objetivos de las políticas diseñadas para 

atenderlas, exige abordajes y diseños intersectoriales que posibiliten articular la oferta de protección social con 

la demanda. Del lado de las políticas y programas, se requiere una articulación sectorial (u horizontal) entre las 

distintas áreas del Gobierno, así como una articulación vertical entre los distintos niveles de gobierno. Al mismo 

tiempo, las políticas y programas deben atender de forma simultánea problemáticas generales y específicas 

que afectan a segmentos determinados de la población definidos según etapas de la vida (longitudinalmente) o 

diferencias de género, étnicas, sociales o económicas (transversalmente). Hasta cierto punto, la institucionalidad 

social refleja hoy esa aspiración y las dificultades para lograr que se concrete, en particular por los desafíos de 

coordinación que implica. 

La protección social vigente en la mayoría de los países de la región presenta modelos duales en su concepción 

y bicéfalos en su organización, pues responden a dos autoridades distintas, dependiendo de si son contributivos o no 

contributivos. A su vez, la articulación dentro de cada componente también presenta limitaciones, con la participación 

Capítulo IV 

161


de varios actores en el componente contributivo, por un lado, y un conjunto de programas no contributivos, por el 

otro. Estos últimos, en general, están focalizados en la población en situación de pobreza o exclusión de la seguridad 

social formal y son financiados públicamente. 

A continuación se describen algunos aspectos institucionales de esta situación y los dilemas asociados. En 

primer lugar, se abordan aspectos de la institucionalidad de los componentes no contributivos, con énfasis en las 

entidades ministeriales que tienen el mandato formal de trabajar por el desarrollo social; posteriormente, se tratan 

específicamente las políticas integradas de cuidado, como una nueva problemática de la protección social que está 

siendo objeto de respuestas institucionales novedosas en la región. 

1. Las entidades abocadas al desarrollo social y la protección social 

no contributiva 

La mayoría de los mecanismos gubernamentales de desarrollo social que hoy existen en la región han sido constituidos 

en los últimos 25 años. Si bien en muchos casos se crearon en contextos de emergencia económica y social, estas 

entidades se han ido consolidando como permanentes. Al mismo tiempo, su cobertura y su misión formal se han 

ampliado, pasando de la atención de la pobreza extrema a un objetivo más amplio de inclusión social y, en algunos 

casos, incorporando explícitamente la misión de garantizar niveles mínimos y universales de bienestar social. 

El panorama de los mandatos, los organismos a cargo de ellos, los programas de protección social bajo su 

rectoría y los instrumentos de gestión a su disposición es indicador del peso relativo de estos ministerios en la 

institucionalidad social en general y en la protección social no contributiva en particular, así como de su capacidad 

relativa para generar políticas y programas intersectoriales. 

a) Mandatos y organigramas de los Ministerios de Desarrollo Social 

El análisis de la misión y los mandatos de las entidades dedicadas al desarrollo social y el panorama de las 

instancias que dependen de estas ayudan a tener una noción sobre los desafíos relativos a la coordinación intersectorial 

de las políticas de protección social no contributiva. 

En su gran mayoría, estas entidades poseen mandatos y misiones relacionados con la pobreza, la protección y 

la inclusión social y, en menor medida, con la provisión de diversas modalidades de cuidado. A la vez, todas estas 

entidades conviven con un número creciente de instancias dedicadas al bienestar y la garantía de los derechos de 

segmentos determinados de la población, como los niños y adolescentes, las personas mayores, las personas con 

discapacidad, los pueblos indígenas y las poblaciones afrodescendientes, entre otros. En este diverso panorama, es 

posible caracterizar algunas modalidades institucionales asociadas a sus mandatos 17 . 

La primera modalidad corresponde a los casos en que el mandato de estos Ministerios de Desarrollo Social 

establece que se hagan cargo de las necesidades de los segmentos de población antes mencionados. De los 25 países 

de la región para los que se dispone de información, en 9 de ellos los ministerios del área de desarrollo social tienen 

bajo su dirección a las instancias dedicadas a las personas mayores; en 6, a los institutos de juventud, y en 8, a las 

instituciones centradas en la población infantil y adolescente. En los casos en que el Ministerio de Desarrollo Social 

concentra el mandato y la gestión de varios de estos segmentos, como en el Uruguay y Chile (donde dichos ministerios 

fueron creados en 2005 y 2011, respectivamente), la efectividad para atender las necesidades particulares de cada 

segmento está sujeta a las capacidades de diseño e implementación propia, la autoridad para la coordinación de 

actores y los recursos disponibles. 

Una segunda modalidad, que suele ser complementaria a la anterior, consiste en la existencia de comisiones 

intersectoriales compuestas por diversos ministerios y otras entidades y coordinadas por la Presidencia o 

Vicepresidencia. Un ejemplo son las instancias encargadas del bienestar y los derechos de la población infantil 

(consejos de la infancia), modalidad que se observa en 12 de los 25 países. El principal desafío es que dichas 

instancias intersectoriales tengan autoridad para coordinar una multiplicidad de ministerios y otras entidades 

17 

Véase el cuadro IV.A1.1 del anexo. 

Capítulo IV 

162


gubernamentales (e incluso no gubernamentales). Dado que tales instancias intersectoriales poseen mandatos 

extensos (en general, la promoción o garantía de un conjunto amplio de derechos), su capacidad de movilización 

de recursos y de coordinación de las entidades de gobierno involucradas en la implementación de acciones de 

protección social es fundamental. 

La tercera alternativa que conlleva desafíos propios de coordinación es la existencia de ministerios específicos 

centrados en segmentos de población. Tal es el caso, con frecuencia, de los mecanismos nacionales para el adelanto de 

las mujeres, que suelen consistir en un ministerio para atender las necesidades y derechos de las mujeres (modalidad 

que se observa en 11 de los 25 países) o bien en una persona titular del mecanismo que tiene rango ministerial 18 . En este 

caso, el desafío radica en la capacidad de coordinación de estas entidades con los demás ministerios, en especial con 

aquellos abocados al desarrollo social, tanto en lo referente a la implementación de políticas y programas de protección 

social como en cuanto a garantizar la coordinación con otras instancias del Gobierno central, con el fin de asegurar 

que las necesidades de cada segmento sean tomadas en cuenta por el conjunto de la acción pública gubernamental. 

El desafío que estas modalidades comparten en materia de implementación de políticas de protección social 

consiste en asegurar que sus funciones básicas (proteger y asegurar el ingreso, identificar la demanda insatisfecha y 

garantizar el acceso a servicios sociales y a políticas de promoción, así como fomentar el trabajo decente como vía 

de acceso a la protección y al bienestar social) se cumplan para cada segmento de la población, ya sea mediante 

acciones generales o específicas. 

b) Los desafíos de coordinación y articulación entre los actores de la protección social 

La necesidad de articulación de los sistemas de protección social ocurre en varios niveles y dimensiones. Como 

se ha planteado en estudios previos, el nivel de coordinación intersectorial representa un continuo que va desde 

la comunicación y la coordinación entre diversos actores institucionales hasta un trabajo consolidado o integral 

en el que los actores, ante una misma problemática, llevan a cabo el conjunto de fases del ciclo de sus políticas y 

programas de manera intersectorial, sobre la base de procedimientos y prácticas comunes e incluso compartiendo 

recursos, responsabilidades y acciones, así como el monitoreo y la evaluación conjunta (OPS/OMS, 2015). Construir 

altos niveles de coordinación intersectorial supone costos políticos, financieros, organizacionales y de tiempo, 

por lo que está justificado en caso de enfrentar problemáticas de gran complejidad y envergadura (Repetto, Cunill 

Grau y Bronzo, 2015; Repetto y Potenza, 2015). A continuación se esbozan algunas dimensiones y desafíos de la 

coordinación institucional de los sistemas de protección social. 

i) Coordinación entre los distintos sectores de la política social 

Las inercias sectoriales se contraponen con frecuencia al diseño de políticas y programas sociales orientados a 

abordar y producir impactos en varias dimensiones del bienestar. La experiencia de los programas de transferencias 

monetarias constituyó en su momento una innovación, al conjugar acciones coordinadas e intersectoriales en materia 

asistencial, educativa, nutricional y sanitaria. Actualmente, la mayoría de estos programas están desarrollando 

mayores capacidades de vinculación y coordinación con otras acciones sectoriales relacionadas con el empleo y el 

desarrollo productivo, con el fin de incidir en un mejor aprovechamiento de los años de educación logrados en el 

marco de los propios programas mediante una inserción laboral menos precaria y que contribuya a una salida de la 

pobreza 19 . No obstante, queda aún por implantarse en la mayoría de los países la lógica del trabajo intersectorial, 

que incluye la planificación conjunta, el establecimiento de objetivos comunes y la racionalidad integradora en 

cuanto al presupuesto y los sistemas de evaluación y desempeño, entre otros elementos. 

ii) Coordinación entre componentes contributivos y no contributivos de la protección social 

La existencia de sistemas de protección social con elevados niveles de cobertura, equidad y sostenibilidad fiscal 

se vincula fuertemente con la posibilidad de que, a largo plazo, el acceso a ese sistema esté menos segmentado 

y los componentes contributivos y no contributivos respondan a una misma lógica de inclusión social y a una 

18 

Véase al respecto el Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe, “Ficha técnica: nivel jerárquico de los 

Mecanismos para el Adelanto de la Mujer (MAM)” [en línea] http://www.cepal.org/oig/html/niveljerarquico2.html. 

19 

Ese tema es abordado en el capítulo III. 

Capítulo IV 

163


vocación de universalidad, con un análisis conjunto del riesgo y coherencia entre los incentivos y el financiamiento. 

Si bien en el período reciente el pilar no contributivo se ha expandido de forma autónoma en la región al alero de 

los vacíos de cobertura de la seguridad social tradicional, un desafío pendiente consiste en expandir esta última 

a sectores hasta ahora poco cubiertos, así como construir vasos comunicantes entre las políticas y programas no 

contributivos, la seguridad social y el mercado de trabajo formal. Aunque no hay pruebas contundentes de los 

incentivos adversos de la migración de los programas no contributivos hacia mecanismos contributivos y formales, 

una tarea pendiente es la construcción de alternativas y mecanismos institucionales que establezcan vínculos 

entre ambos. 

iii) Coordinación entre entidades sociales con mandatos generales y autoridades sociales temáticas 

centradas en problemáticas sociales o segmentos de población (transversales o por etapas de la vida) 

La aparición de autoridades sociales temáticas es una consecuencia del enriquecimiento y la creciente complejidad 

de la agenda social de la región. Dichas entidades se han centrado en abordar de forma intersectorial ciertos temas o 

problemáticas sociales como la discriminación, la desigualdad, la pobreza o el cuidado, así como la promoción de 

los derechos y la atención de las necesidades de segmentos de población determinados (las mujeres, las personas con 

discapacidad, las poblaciones afrodescendientes o los pueblos indígenas) y aquellos relativos a las diferentes etapas de 

la vida (infancia, juventud y vejez). Un desafío institucional clave es lograr que el trabajo de dichas entidades, sobre la 

base de sus mandatos más o menos extensos, se traduzca en mayores niveles de transversalización y de coordinación 

intersectorial, y no en una fragmentación de la arquitectura institucional reflejada en políticas y programas dispersos 

y más motivados por la competencia que por la colaboración. En el caso específico de los sistemas de protección 

social, la misión de estas entidades resulta de relevancia para transversalizar o articular la atención de los distintos 

componentes y singularizar necesidades y carencias particulares. La experiencia de los sistemas de cuidado (que se 

describe en el punto 2 de esta sección) ilustra estos desafíos. 

c) La adscripción institucional de los programas de transferencias monetarias 

y de las pensiones no contributivas 

Otro ejemplo de los desafíos institucionales de la protección social no contributiva es la adscripción institucional 

de los programas de transferencias condicionadas y de las pensiones sociales. Como se ha indicado, la relevancia 

de estas iniciativas reside menos en su peso fiscal relativo y más en su cobertura y focalización hacia los estratos de 

menores ingresos. 

En el cuadro IV.7 puede apreciarse que, de 21 países de la región que implementan al menos un programa de 

transferencias monetarias a nivel nacional, en 10 casos este está adscrito al Ministerio de Desarrollo Social o la 

entidad ministerial equivalente; en 6, a la Presidencia, y en 5, a alguna otra cartera ministerial. En el caso de los 

19 países en que existe algún programa nacional de pensiones no contributivas, en 8 de ellos este está adscrito al 

Ministerio de Desarrollo Social o la entidad ministerial equivalente; en 2, a la Presidencia, y en 9, a alguna otra 

cartera ministerial. 

En suma, aunque se observa la aparición de entidades ministeriales abocadas al desarrollo social como 

protagonistas de la protección social no contributiva y con mandatos formales en ese ámbito, la rectoría de los 

principales programas, al menos los de mayor alcance, no siempre está bajo su responsabilidad. En buena medida 

esto se relaciona con los modelos de autoridad social de cada país, el papel otorgado a las entidades ministeriales 

dedicadas al desarrollo social, y la existencia y adscripción institucional de las prestaciones no contributivas en los 

sistemas de pensiones. Esto pone de relieve la necesidad de avanzar en materia de la coherencia y articulación entre 

los modelos de autoridad, los mandatos y las estructuras ministeriales y programáticas existentes, así como entre 

estos y los múltiples actores que participan en sistemas de protección social más complejos que en el pasado, como 

se plantea en los siguientes apartados. 

Capítulo IV 

164


País 

Argentina b 

Belice c 

Cuadro IV.7 

América Latina y el Caribe (21 países): instancias responsables de los principales programas 

de transferencias monetarias y de pensiones no contributivas a 

Programa 

Asignación Universal por Hijo para 

Protección Social 

Tipo de 

programa 


Desarrollo Social 

o equivalente 

Programa de Pensiones no Contributivas PS x 

Creando oportunidades para nuestra 

transformación social 

Presidencia o 

Vicepresidencia 

de la República 

Entidad responsable 

Otra cartera 

o instancia 

Cartera o instancia 

responsable 

PTC x Administración Nacional de 

la Seguridad Social (ANSES) 

del Ministerio de Trabajo, 

Empleo y Seguridad Social 

PTC 

Bolivia 

Bono Juancito Pinto PTC x Ministerio de Educación 

(Estado Plurinacional de) c Renta universal de vejez Renta Dignidad PS x Autoridad de Fiscalización 

y Control de Pensiones 

y Seguros (APS) 

Brasil c Bolsa Familia PTC x 

Beneficio de Prestación Continuada PS x 

x 

Previdência Rural PS x Ministerio del Trabajo 


Chile c Ingreso Ético Familiar PTC x 

Chile Solidario PTC x 

Pensión Básica Solidaria (ex Pensión 

Asistencial (PASIS)) 

Colombia Ingreso para la Prosperidad Social PTC x 

Programa de Solidaridad con el Adulto 

Mayor Colombia Mayor 

PS x Ministerio del Trabajo 


PS x Ministerio del Trabajo 

Costa Rica d Avancemos PTC x Viceministerio de Vivienda 

y Asentamientos Humanos 

Régimen no contributivo de Pensiones 

por Monto Básico 

Ecuador c Bono de Desarrollo Humano PTC x 

Pensión para Adultos Mayores y Pensión 

para Personas con Discapacidad 

(complemento del Bono de 

Desarrollo Humano) 

El Salvador Comunidades Solidarias PTC x 

Nuestros Mayores Derechos PS x 

Guatemala c Mi Bono Seguro PTC x 

PS x Caja Costarricense 

de Seguro Social 

PS 

Haití c Ti Manman Cheri PTC x Ministerio de Economía 

y Finanzas 

Honduras c 

Jamaica 

Bono 10.000 Educación, Salud 

y Nutrición 

Programa de avance mediante la salud 

y la educación (PATH) 

México c Programa Prospera PTC x 

Pensión para Adultos Mayores 

(ex Programa 70 y más) 

Panamá c Red de Oportunidades PTC x 

120 a los 65 (Programa Especial 

de Transferencia Económica 

a los Adultos Mayores) 

Paraguay Tekoporâ PTC x 

PTC 

x 

x 

PTC x Ministerio de Trabajo 

y Seguridad Social 

PS 

PS 

x 

x 

Pensión Alimentaria para Adultos Mayores PS x Dirección de Pensiones No 

Contributivas del Ministerio 

de Hacienda 

Capítulo IV 

165


País 

Programa 

Tipo de 

programa 



o equivalente 

Presidencia o 

Vicepresidencia 


Perú e Programa Juntos PTC x 

Programa Nacional de Asistencia 

Solidaria Pensión 65 

República Dominicana Progresando con Solidaridad PTC x 

Trinidad y Tabago c 

Programa de transferencias monetarias 

condicionadas focalizadas 

Uruguay c Asignaciones Familiares PTC x 

Venezuela 


Pensión no contributiva por vejez 

o invalidez 

Misiones, Grandes Misiones 

y Micromisiones 

Gran Misión Amor Mayor PS - x 

Entidad responsable 

Otra cartera 

o instancia 

Cartera o instancia 

responsable 

PS x Presidencia del Consejo 

de Ministros 

América Latina y el Caribe Programa de transferencias monetarias 21 10 6 5 

PTC 

PS 

PTC 

Pensión social 15 6 2 7 


a 

Se consideran instancias rectoras aquellas que figuran en el marco legal como organismos responsables, independientemente de si existen organismos ejecutores. 

Los programas se clasifican como programa de transferencias condicionadas (PTC) o pensión social (PS). 

b 

Cuenta con una instancia ministerial abocada explícitamente al desarrollo o la inclusión social. La Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), dependiente 

del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, ha tenido un papel central en la protección social no contributiva desplegada desde 2005 y más tarde con la 

nacionalización del sistema de jubilaciones y pensiones (por ejemplo, las jubilaciones previsionales por moratorias o posteriormente la asignación universal por hijo 

para trabajadores desocupados e informales, entre otras). 

c 

Cuenta con una instancia ministerial abocada explícitamente al desarrollo o la inclusión social. 

d 

Cuenta con una instancia ministerial abocada explícitamente al desarrollo o la inclusión social. El programa Avancemos es interinstitucional y ha estado bajo la 

rectoría de diversas instancias. Desde 2014, el programa es ejecutado por el Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS), cuyo titular tiene rango de Ministro de Desarrollo 

Humano e Inclusión Social, pero bajo la responsabilidad de la rectoría del sector Desarrollo Humano e Inclusión Social, coordinado conjuntamente por el Ministro 

de Trabajo y Seguridad Social y el titular del IMAS, así como el Reglamento de Ejecución del Programa Avancemos en el IMAS, de 2009. 

e 

Cuenta con una instancia ministerial abocada explícitamente al desarrollo o la inclusión social. El Programa Nacional de Asistencia Solidaria Pensión 65 es gestionado 

por el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social, pero depende de la Presidencia del Consejo de Ministros. 

x 

x 

x 

d) Las herramientas de gestión 

Con respecto a la dimensión técnico-operativa, las entidades ministeriales abocadas al desarrollo social han tenido 

un desarrollo importante, lo que constituye un indicador de su capacidad de implementación. Como se apuntó en 

el apartado anterior, buena parte de los avances en materia de gestión estuvieron ligados a la implementación de los 

programas de transferencias condicionadas, en cuyo diseño se consideró el desarrollo de sistemas de información, 

registros de beneficiarios, monitoreo y evaluación, y que en muchos casos rebasaron su misión original para abarcar 

programas de otras reparticiones. Destacan así los avances en cuanto al diseño y el alcance de la evaluación de 

esos programas, que pasó del monitoreo de la ejecución presupuestaria a la evaluación de impacto de programas 

mediante diseños experimentales, cuasiexperimentales y preexperimentales. 

Como puede observarse en el cuadro IV.8, si se toma como aproximación la existencia de sistemas de información, 

evaluación y transparencia, actualmente la mayoría de las entidades ministeriales dedicadas al desarrollo social 

cuentan con este tipo de herramientas. Del conjunto de 22 países con información disponible, 19 tienen registros 

de beneficiarios de los programas sociales, aunque en pocos casos se trata de sistemas integrados y actualizados 

periódicamente. Con respecto a los sistemas de información social, en 9 casos existe un sistema de tipo sectorial 

(es decir, propio de la entidad ministerial abocada al desarrollo social) y en 5 casos dichos sistemas comprenden 

el conjunto de las políticas sociales del Gobierno central. También se observa la existencia de al menos 15 países 

que cuentan con instancias dedicadas a la evaluación de los programas gubernamentales, incluidos los programas 

sociales, y 9 con sistemas de evaluación sectoriales. 

Finalmente, en materia de transparencia, se identificaron 16 sistemas de acceso a la información pública, que 

dependen del Gobierno o bien son específicos de las entidades ministeriales dedicadas al desarrollo social. 

No obstante los progresos que demuestra esta información, la mayoría de los países enfrentan retos técnicos 

para avanzar en la profundidad y alcance del análisis pasando, por ejemplo, de la evaluación de programas a la 

evaluación del conjunto de políticas y componentes de la protección social o incluso a la evaluación del impacto 

del conjunto de políticas sobre la pobreza, la desigualdad o el bienestar de las personas (Martínez, 2015). 

Capítulo IV 

166


Capítulo IV 

Cuadro IV.8 

América Latina y el Caribe (22 países): síntesis de algunas herramientas de gestión, planificación, evaluación 

y transparencia de los programas sociales, 2015 

País Actor de la protección social de mayor jerarquía y presencia 

Registro único de 

participantes 

Plan sectorial 

de desarrollo 

social 

Dimensión técnico-operativa 

Sistemas de transparencia 

o acceso a la 

información pública 

Sistema integrado de 

información social 

Instancias de evaluación 

de los programas sociales 

General Sectorial General Sectorial 

Argentina Ministerio de Desarrollo Social x x x x x 

Belice Ministerio de Desarrollo Humano, Transformación Social y Alivio 

x 

de la Pobreza 

Bolivia 

Ministerio de Planificación del Desarrollo x x x x x 


Brasil Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre x x x x x 

Chile Ministerio de Desarrollo Social x x x x x x 

Colombia Departamento para la Prosperidad Social x x x x x 

Costa Rica Instituto Mixto de Ayuda Social x x x x x 

Ecuador Ministerio Coordinador del Desarrollo Social x x x x x 

El Salvador Secretaría de Inclusión Social de la Presidencia de la República x x x x x 

Guatemala Ministerio de Desarrollo Social x x x x 

Haití Ministerio de Asuntos Sociales y Trabajo x x x 

Honduras Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social x x x x x 

Jamaica Fondo de Inversión Social de Jamaica de 

x x 

la Oficina del Primer Ministro 

México Secretaría de Desarrollo Social x x x x x 

Nicaragua a n.d. x x x x x 

Panamá b Ministerio de Desarrollo Social x x x x x x 

Paraguay Secretaría de Acción Social de la Presidencia de la República x x x x c x 

Perú Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social x x x x 

República Dominicana Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales de la Vicepresidencia x x x x 

Trinidad y Tabago Ministerio del Pueblo y Desarrollo Social x 

Uruguay d Ministerio de Desarrollo Social x x x x x 

Venezuela 


Ministerio del Poder Popular para las Comunas 

y los Movimientos Sociales 

x x x 

América Latina y el Caribe Total 19 21 16 5 9 15 9 


Nota: n.d. = información no disponible. 

a 

El país cuenta con planes en áreas específicas del desarrollo social y con áreas de intervención en materia de pobreza y desigualdad, a través del Plan Nacional de Desarrollo Humano 2012-2016. 

b 

El país cuenta con planes en áreas específicas del desarrollo social y con áreas de intervención en materia de pobreza y desigualdad, a través del Plan Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutrición 2009-2015. 

c 

El Sistema Integrado de Información Social de los programas sociales del Paraguay depende del Gabinete Social de la Presidencia. 

d 

El Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social (PANES) del Uruguay fue reemplazado en 2008 por el Plan Equidad. Sin embargo, el registro de participantes se mantuvo al alero del PANES. 

167


2. La institucionalidad de los sistemas de cuidado 

a) Las políticas de cuidado como componente de la protección social 

Las políticas de cuidado comprenden acciones públicas que abordan la organización social y económica de 

las labores destinadas a garantizar el bienestar cotidiano, físico y emocional de las personas que no pueden ejecutar 

este tipo de tareas por sí mismos y que requieren apoyo en diversos planos, entre los que se incluyen la provisión 

de bienes esenciales para la vida (como la alimentación, el abrigo y la limpieza), el acompañamiento y la crianza. 

El debate sobre la organización social del cuidado y el papel de las políticas públicas en esta materia ha ganado 

terreno en la agenda pública a partir del impulso inicial del movimiento de mujeres y de la economía feminista y, 

posteriormente, por la preocupación de diversos actores sociales, académicos y formuladores de políticas respecto 

a sus repercusiones en la dinámica social y económica de los países (Marco y Rico, 2013). 

Diversos factores confluyen en esta preocupación. En primer lugar, se ha demostrado que el trabajo de cuidado 

no remunerado se distribuye desigualmente entre los sexos —concentrándose en las mujeres—, en un contexto 

caracterizado por la creciente inserción laboral de la mujer, la resistencia de los varones a desempeñar el trabajo de 

cuidado y el déficit de políticas públicas en esta materia. La actual organización social de los cuidados muestra un 

marcado e injusto desequilibrio en cuanto a la participación y responsabilidad de los cuatro actores que proporcionan 

el cuidado: el Estado, el mercado, la comunidad y la familia; las mujeres son las principales proveedoras cotidianas 

de cuidado, lo que limita su tiempo, su bienestar y sus oportunidades de obtener ingresos en el mercado laboral, y 

esto constituye un factor reproductor de la pobreza en muchos hogares (CEPAL, 2010a). 

De acuerdo con la última ronda disponible de las encuestas sobre uso del tiempo de los nueve países de América 

Latina para los que se tiene información, el tiempo total de trabajo de las mujeres es superior al de los hombres en 

ocho de estos países 20 . En el caso de México en 2009, el tiempo total de trabajo de las mujeres llegaba a representar 

hasta 80 horas semanales, en contraste con las 69 horas semanales de trabajo de los varones; de este total de horas 

trabajadas, las mujeres destinaban 60 horas semanales al trabajo no remunerado, mientras que los hombres destinaban 

solo 24 horas semanales a este tipo de trabajo. Las limitaciones de tiempo que pesan sobre las mujeres suponen una 

gran barrera para su incorporación al mercado del trabajo y, por ende, para su autonomía económica. En 2013, un 

30,8% de ellas no tenían ingresos propios, frente al 11,3% de los varones 21 , y su participación laboral seguía siendo 

considerablemente menor que la de los hombres (CEPAL, 2014b). 

En ausencia de respuestas públicas suficientes y adecuadas para hacer frente a las demandas de cuidado y ante 

la escasa y segmentada oferta de servicios de cuidado provistos por el mercado o la sociedad civil, las estrategias 

económicas y socioculturales se asientan sobre la división sexual del trabajo y, por tanto, sobre graves desigualdades entre 

la disponibilidad de tiempo, recursos y responsabilidades (en cuanto a las personas dependientes) de hombres y mujeres. 

La gravedad de la situación depende de la situación socioeconómica de los hogares: mientras que los hogares de 

mayores ingresos pueden resolver sus necesidades de cuidado contratando los servicios de forma externa (siempre que 

exista este tipo de servicio en el mercado), esto supone una gran barrera para los hogares en situación de pobreza dada 

su menor disponibilidad de recursos, al tiempo que, al presentar una mayor fecundidad, estos hogares tienen mayores 

necesidades de cuidado. Hacia 2013, cerca de un tercio (el 27,3%) de las mujeres de América Latina declararon 

encontrarse fuera de la fuerza de trabajo remunerado y tener como actividad principal el trabajo doméstico 22 ; esto 

variaba de manera significativa según los quintiles de ingresos: por ejemplo, en El Salvador, el 53% de las mujeres del 

quintil de menores ingresos se hallaban en esta situación, frente al 17% de las mujeres del quintil de mayores ingresos 23 . 

Capítulo IV 

20 

Según datos de la División de Asuntos de Género de la CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas sobre uso 

del tiempo disponibles de los siguientes años: Argentina (2013), Brasil (2012), Colombia (2012), Costa Rica (2011), el Ecuador (2012), 

México (2009), Panamá (2011), el Perú (2010) y el Uruguay (2013); el tiempo total de trabajo incluye el tiempo de trabajo doméstico 

no remunerado y el tiempo de trabajo remunerado. 

21 

Según datos de la CEPAL, sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de 17 países (véase el capítulo III, 

gráfico III.10); para mayores antecedentes, véase el Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe [en línea]: 

http://www.cepal.org/oig/ws/getRegionalIndicator.asp?page=12&language=spanish. 

22 

Según datos de la División de Asuntos de Género de la CEPAL de 16 países de América Latina, sobre la base de tabulaciones especiales 

de las encuestas de hogares de los respectivos países. 

23 

Según datos de la CEPAL de 10 países de América Latina, sobre la base de tabulaciones especiales de encuestas de hogares de los 

respectivos países. 

168


A la creciente atención que han recibido el derecho y la necesidad de cuidado han contribuido también las 

proyecciones vinculadas a la transición demográfica que atraviesan los países de la región. Mientras la mortalidad 

y la fecundidad bajan —aunque de manera segmentada—, la población envejece: se estima que en 2030 se habrá 

duplicado la cantidad de personas mayores en América Latina y el Caribe, llegando a representar el 16,7% de la 

población total, como se plantea en el capítulo V 24 . Con ello, aumentará la demanda de cuidado de la población 

en situación de dependencia moderada y crónica 25 . 

Por otro lado, existe en la región una preocupación cada vez mayor por las personas que requieren cuidados y sus 

derechos, así como por la importancia de disponer de servicios de calidad. Esto adquiere especial relevancia en relación 

con el cuidado de los niños y niñas, dado el efecto que tienen los cuidados de calidad en el desarrollo integral de la primera 

infancia y sus repercusiones sobre la desigualdad presente y futura de esta población y de la sociedad en su conjunto. 

En este escenario, el cuidado, en su triple dimensión referida a la garantía de ingreso, el seguro frente a riesgos 

y el acceso a servicios y políticas de promoción social, representa una problemática central para la protección social 

(Cecchini y otros, 2015). Desde el punto de vista de las personas que asumen la provisión de cuidados, el hecho de 

que una proporción importante de mujeres se dedique de manera exclusiva al trabajo de cuidado no remunerado a 

expensas de su autonomía económica imprime a este trabajo rasgos de precariedad importante, sobre todo en ausencia 

de políticas que den una respuesta a las necesidades sociales de cuidado y regulen su provisión. Estas mujeres se 

enfrentan a riesgos asociados a su escasa disponibilidad de ingresos y a su limitada cobertura de la seguridad social 

y, en su vejez, sufrirán una gran vulnerabilidad derivada de su menor participación en los sistemas de pensiones de 

índole contributiva. Si a esto se suman los gastos de contratar servicios de cuidado en el mercado cuando no pueden 

ser provistos por la familia, esta situación afecta al conjunto del hogar (CEPAL, 2013a). 

En cuanto a las personas que proveen cuidados de forma remunerada, hacia 2010 el 94,2% de este sector estaba 

constituido por mujeres. Estas personas tienen un escaso acceso a la protección social —en 2010 el 63,2% de los 

profesionales del cuidado no estaban afiliados a la seguridad social, comparado con un 56,4% en el caso de otras personas 

ocupadas—, empleos precarios y menores ingresos que otros trabajadores 26 (CEPAL, 2013a). Además, la incidencia de 

la pobreza es mayor en el sector del cuidado que en otros sectores ocupacionales (un 24,1%, frente al 20,2% de otros 

sectores, en 2010). Tres cuartas partes de las personas que trabajan en el sector del cuidado se dedican al servicio doméstico 

en los hogares, y solo una cuarta parte está vinculada a áreas como la educación y la salud. Finalmente, cabe destacar 

que un porcentaje importante de las mujeres que se dedican al cuidado doméstico remunerado son migrantes (en un gran 

número de países, indígenas o afrodescendientes), por lo que experimentan dimensiones adicionales de vulnerabilidad. 

Por otra parte, en el caso de la población receptora de cuidados, diversos escenarios piden un papel claro 

de la protección social en lo que concierne a su atención. El hecho de que, en un caso extremo, una persona no 

reciba cuidados o los reciba de manera inadecuada tiene un profundo impacto sobre sus posibilidades para ejercer 

plenamente sus derechos y desarrollarse íntegramente. Esto agrava la desigualdad y puede conllevar un amplio 

abanico de riesgos que impidan disfrutar de un nivel de vida adecuado (precisamente lo que la protección social 

busca resguardar), por ejemplo, al forzar la elección entre cubrir las necesidades de cuidado o invertir en bienes 

sociales fundamentales para el bienestar de todos los miembros del hogar. 

En este escenario, las políticas de cuidado cumplen un rol ineludible como componente de la protección social 

en la ecuación del bienestar de los hogares de la región y se transforman en uno de sus pilares para asegurar y 

garantizar los derechos de forma transversal y permanente, lo que requiere una respuesta sistemática e integrada por 

parte de la política pública. Esta orientación supera así el enfoque sectorial y de atención específica a determinados 

grupos de población con necesidades particulares para posicionar los cuidados como una problemática común de 

toda la protección social, que afecta a las diversas poblaciones que participan en ella (tanto las personas en situación 

de dependencia como las encargadas del cuidado), de modo que se consoliden garantías para el cuidado bajo los 

principios de universalidad, igualdad y solidaridad y en el marco de un enfoque de derechos y de género. 

24 

Según datos del Departamento de Asuntos Económicos y Sociales (DESA) de las Naciones Unidas. Véase [en línea] http://www.cepal.org/ 

celade/envejecimiento/. 

25 

Se estima que entre 2000 y 2050 las personas con dependencia moderada se duplicarán, pasando de 23 millones a 50 millones de 

personas, según estimaciones del Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la CEPAL 

a partir de datos de la Organización Mundial de la Salud (OMS) (CEPAL, 2010a, pág. 217). 

26 

El ejercicio realizado por la CEPAL en 14 países sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países 

mostró que, en promedio, las personas que trabajan en el sector del cuidado pueden llegar a ganar entre un 89,6% (en Costa Rica) y 

un 13,8% (en el Perú) menos que otros trabajadores. 

Capítulo IV 

169


b) La institucionalidad de las políticas de cuidado en América Latina 27 

La naturaleza de las políticas de cuidado es eminentemente intersectorial y multidimensional: responde a 

necesidades muy diversas tanto de las personas que prestan cuidados como de las que los requieren, incluidos 

los niños y niñas durante la primera infancia o bien las personas mayores o con discapacidad que se encuentran 

en situación de dependencia y requieren apoyo para conservar su autonomía. Por lo tanto, como es previsible, la 

implementación de sus políticas implica la participación de distintas instituciones públicas, desde aquellas dedicadas 

específicamente a la atención de estas poblaciones o problemáticas (los institutos de la niñez, las instituciones enfocadas 

en las personas con discapacidad o las personas mayores y los mecanismos para el adelanto de las mujeres) hasta 

las que cubren prestaciones sectoriales relacionadas con el cuidado (como la salud o la educación) y los respectivos 

ministerios sociales que a menudo se encargan de su coordinación. Por este motivo, resulta fundamental promover 

el funcionamiento de estas políticas en el marco de una institucionalidad intersectorial coordinada y sólida. 

Frente a este desafío comienza a instalarse la noción de “políticas integradas de cuidado”, que remite al conjunto 

de acciones públicas y privadas intersectoriales que se desarrollan de forma articulada para brindar atención directa 

a las personas y apoyar a las familias en el cuidado de los miembros del hogar (Salvador, 2011) y que se inscriben 

dentro de los sistemas de protección social de los países. 

El análisis de la institucionalidad de estas políticas se realiza, sobre la base de la información regional disponible, a 

partir de los siguientes elementos: i) el marco jurídico-normativo que ampara estas políticas en el ámbito internacional 

y nacional, ii) los programas y prestaciones que las componen, iii) las entidades encargadas de su articulación y 

iv) los mecanismos que existen para formar acuerdos sociales y fiscales orientados a implementar estas políticas, 

utilizando instrumentos técnicos y operativos nuevos y existentes (Rico y Robles, 2016) 28 . 

i) Marco normativo para el diseño de políticas integradas de cuidado 

El marco normativo de las políticas de cuidado de la región se desenvuelve en el contexto de una creciente 

atención a esta temática en los instrumentos internacionales de derechos humanos en que se consagra el derecho a 

la protección social y se reconoce el valor del trabajo de cuidado, ya sea remunerado o no remunerado, así como 

en aquellos que se refieren a la situación de grupos que requieren cuidados en diferentes etapas de la vida y en 

los que se valora el trabajo de cuidado que realiza la mujer en el interior de la familia. Los cuidados figuran en la 

normativa reciente sobre protección social y quedan recogidos en la Recomendación sobre los Pisos de Protección 

Social (núm. 202) de 2012 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT, 2012b) como uno de los aspectos 

fundamentales que deben garantizarse como parte de la seguridad de ingresos básicos de niños y niñas. Como 

indica esta Recomendación, la garantía de ingresos adecuados debería asegurar el acceso a los cuidados, incluidos 

los servicios necesarios. 

Asimismo, destaca la reciente aprobación de la Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos 

Humanos de las Personas Adultas Mayores por parte de la Asamblea General de los Estados Americanos en junio 

de 2015 (OEA, 2015). Se trata de un instrumento vinculante en el que se define la obligación de los Estados de 

implementar medidas dirigidas a crear un sistema integral de cuidados para las personas mayores bajo una perspectiva 

de género. La formulación de políticas destinadas a promover la corresponsabilidad del cuidado y valorar el trabajo de 

cuidado no remunerado también ha sido incorporada en los últimos cinco consensos emanados de las Conferencias 

Regionales sobre la Mujer de América Latina y el Caribe (Lima, 2000; México, 2004; Quito, 2007; Brasilia, 2010, 

y Santo Domingo, 2013) (véanse CEPAL, 2000, 2004, 2007, 2010b y 2013b). Por último, en esta misma línea, en 

octubre de 2013 se aprobó la Ley Marco sobre Economía del Cuidado en la XXIX Asamblea General del Parlamento 

Latinoamericano. En esta Ley se incorpora la obligación de los Estados de impulsar políticas, planes y programas para 

las personas que requieren cuidados y para quienes los proveen, prestando atención a sus diferencias y promoviendo 

la implementación de sistemas integrales de cuidados. 

Todos los países de América Latina cuentan con leyes que aluden al cuidado infantil y a la situación de las 

personas trabajadoras que también se dedican al cuidado, especialmente a través de la protección de la maternidad 

(y, recientemente, de la paternidad) y del trabajo doméstico remunerado. A este respecto, en todos los países se ha 

27 

Esta sección se basa en Rico y Robles (2015), a partir de la revisión de la institucionalidad de las políticas de cuidado a nivel del 

Gobierno central en 18 países de América Latina. 

28 

Para mayor información sobre el financiamiento de las políticas de cuidado, véase Rico y Robles (2016). 

Capítulo IV 

170


legislado sobre el tiempo de trabajo de dicha ocupación, tomando como referencia el Convenio sobre las Trabajadoras 

y los Trabajadores Domésticos, 2011 (Núm. 189) (OIT, 2011a) y la Recomendación sobre las trabajadoras y los 

trabajadores domésticos, 2011 (Núm. 201) (OIT, 2011b) de la Organización Internacional del Trabajo. Además, en 

todos los países de América Latina la legislación promueve, garantiza o regula la existencia de centros de desarrollo 

infantil para la primera infancia como prestación asociada a su cuidado. 

La inclusión del derecho y el trabajo de cuidado en las constituciones de los países es menos frecuente. La 

protección de la licencia posnatal en el contexto de los dispositivos de protección de la maternidad de las trabajadoras 

solo figura explícitamente en la carta magna de cuatro países (Brasil, Bolivia (Estado Plurinacional de), El Salvador 

y México) y solo en el Brasil se incluyen los derechos de los trabajadores domésticos. Por otro lado, solo se alude 

específicamente al trabajo de cuidado (y, en particular, al no remunerado) y su aporte al desarrollo del país en dos 

casos: Ecuador y Venezuela (República Bolivariana de). 

En el caso de las personas de edad, la normativa relativa a los cuidados se concentra en la regulación de los 

servicios que se brindan fuera del hogar, las residencias de larga estadía y, en general, las instituciones que prestan 

servicios de atención a las personas mayores, aspectos para los que se encuentra legislación en 10 países de América 

Latina 29 ; la provisión de servicios dentro del hogar sigue careciendo de visibilidad y permanece casi ausente en la 

normativa vigente 30 . 

Con respecto a la inclusión de las personas con discapacidad en situación de dependencia en las leyes vigentes 

de los países, esta es menos frecuente que en el caso de otras poblaciones receptoras de cuidados (en especial para 

las personas con discapacidad que se encuentran, además, en situación de pobreza): solo se menciona explícitamente 

el papel del Estado en la provisión de acceso a servicios de cuidado en seis países de América Latina (Ecuador, 

Guatemala, México, Panamá, Paraguay y Venezuela (República Bolivariana de). 

La regulación sobre el cuidado de personas con enfermedades terminales está también prácticamente ausente 

de la normativa regional. En Costa Rica, la Ley 7756 define prestaciones para las personas responsables del cuidado 

de pacientes en fase terminal, entre las que se incluyen una licencia de cuidado y un subsidio para trabajadores que 

hayan cotizado seis cuotas o más al seguro social. 

Por último, la legislación en torno al trabajo de cuidado no remunerado muestra todavía un limitado desarrollo 

en la región. El reconocimiento de las personas que lo realizan se centra fundamentalmente en la extensión de 

la seguridad social para brindarles cobertura y prestaciones. En la Constitución aprobada en 2008 en el Ecuador 

se reconoce el trabajo no remunerado como una labor productiva para el autosustento y el cuidado humano que 

tiene lugar en los hogares; el Estado se compromete a promover un régimen laboral que opere en armonía con 

las necesidades de cuidado, facilitando el acceso a servicios de cuidado infantil y de atención a personas con 

discapacidad y otras, para posibilitar la conciliación del trabajo remunerado y no remunerado, así como a extender 

el derecho a la seguridad social para quienes ejerzan este trabajo. Esta disposición se ha materializado recientemente 

en la aprobación de la Ley Orgánica para la Justicia Laboral y el Reconocimiento del Trabajo en el Hogar de 2015. 

El reconocimiento del derecho a la seguridad social o la introducción de medidas para incrementar las pensiones 

asociadas de las personas que ejercen el cuidado de forma no remunerada también está presente en la Constitución 

de la República Bolivariana de Venezuela y en legislaciones específicas de Bolivia (Estado Plurinacional de), Chile, 

el Perú y el Uruguay 31 . 

29 

Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Honduras, Guatemala, Panamá, Paraguay y Uruguay. 

30 

Una excepción en este sentido es la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social en la República Bolivariana de Venezuela: dentro 

del Régimen Prestacional de Servicios Sociales al Adulto Mayor y Otras Categorías de Personas, se incluyen servicios de atención 

domiciliaria de apoyo para las personas mayores que los requieran. La Ley 17796 de Promoción Integral de los Adultos Mayores 

de 2004 del Uruguay hace mención a los cuidados progresivos de salud, brindados de preferencia en el hogar. En la Argentina, en 

el marco de las prestaciones otorgadas por el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados (PAMI) creado 

por la Ley 19032, se otorga un subsidio para el pago de un cuidador domiciliario en función del nivel de autonomía funcional de 

la persona destinataria. Asimismo, un Proyecto de Ley de Protección de los Derechos de las Personas Adultas Mayores de 2012 

de este país prevé, como parte de los deberes del Estado respecto a la población de edad, la creación de un sistema de cuidados 

progresivos para quienes los requieran, con prestaciones dentro y fuera del domicilio (véase [en línea]: http://www1.hcdn.gov.ar/ 

proyxml/expediente.asp?fundamentos=si&numexp=2741-D-2012). 

31 

En el Brasil, la Enmienda Constitucional 72/2013 aprobada por el Senado en 2013 regula el trabajo doméstico remunerado a nivel 

constitucional, protegiendo el salario y la duración de las jornadas laborales, principalmente. 

Capítulo IV 

171


La existencia de normativas de cuidados con una perspectiva integral, es decir, con un enfoque que aluda 

simultáneamente a todas las poblaciones destinatarias de cuidados y a sus proveedoras, así como a sus prestaciones, 

solo se ha identificado en el caso de la Ley 19353 del Uruguay por la que en 2015 se crea el Sistema Nacional 

Integrado de Cuidados, que contempla prestaciones articuladas y mecanismos de regulación vinculados al cuidado 

de personas en situación de dependencia (los niños y niñas de hasta 12 años, las personas con discapacidad no 

autónomas y los mayores de 65 años con necesidad de cuidados) y a las personas a cargo del cuidado (Cámara de 

Representantes del Uruguay, 2015). En esta línea destaca la legislación pionera de Costa Rica por la que se crea la 

Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil (Ley 9220), si bien se encuentra abocada específicamente a la infancia 

(Asamblea Legislativa de la República de Costa Rica, 2014). 

ii) Los programas y políticas de cuidado 

Una segunda dimensión de la institucionalidad corresponde a los programas y políticas que forman parte de 

la respuesta pública en materia de cuidados. Estas comprenden políticas que contemplan el tiempo, los servicios y 

los recursos vinculados al cuidado e incluyen: licencias por maternidad, paternidad o parentales y para el cuidado 

de miembros de la familia ante situaciones de enfermedad ocasional o crónica; servicios públicos dentro y fuera 

del hogar para el cuidado de los diversos grupos de población que los precisan y acciones dirigidas a las personas 

encargadas del cuidado, tales como programas de formación, servicios de descanso o acompañamiento psicológico; 

transferencias asociadas al cuidado, tanto para compensar los gastos incurridos por los hogares al contratar servicios de 

cuidado como para reconocer el trabajo de cuidado no remunerado ejercido por miembros de la familia, en especial 

por las mujeres, y mecanismos de regulación de los mercados laborales mediante la protección de la maternidad y la 

paternidad y la supervisión y fiscalización de la prestación de servicios de cuidados, tanto en el sector privado como 

en el público. En el marco de las políticas integradas de cuidado, se busca que estos componentes estén articulados 

entre sí, de forma que ofrezcan respuestas integrales para garantizar el bienestar y la protección social de quienes 

necesitan y proporcionan cuidados (Rico y Robles, 2016). 

El contexto regional muestra un déficit de políticas integradas en este ámbito. Un análisis de las políticas existentes 

muestra que, a excepción del Sistema Nacional Integrado de Cuidados del Uruguay (véase el recuadro IV.3), no se 

dispone aún de otras iniciativas destinadas a articular las prestaciones de cuidados para el conjunto de la población 

que los requiere y los provee. 

Recuadro IV.3 

El Sistema Nacional Integrado de Cuidados del Uruguay 

Como indica la Ley 19353 aprobada en 2015, el Sistema Nacional 

Integrado de Cuidados tiene como finalidad promocionar el 

desarrollo de la autonomía de las personas en situación de 

dependencia, su atención y su asistencia. Los titulares de 

los derechos consagrados por esta ley son, por una parte, las 

personas en situación de dependencia (incluidos los niños y niñas 

hasta los 12 años de edad, las personas con discapacidad y los 

mayores de 65 años que carecen de autonomía para desarrollar 

actividades básicas de la vida diaria) y, por otra, las personas 

que se dedican al cuidado, ya sea de manera remunerada o no. 

El sistema busca cambiar la orientación de las políticas 

públicas en materia de cuidados, pasando de una lógica de 

servicios a una lógica centrada en las personas. Se enmarca en 

un modelo que reparte la responsabilidad entre las familias, el 

Estado, el mercado y la comunidad y pretende contribuir a superar 

la división sexual del trabajo, promoviendo la corresponsabilidad 

entre hombres y mujeres y entre las distintas generaciones. 

El sistema está diseñado de forma que incluye la articulación 

de la prestación de cuidados dentro y fuera del hogar, además 

de la mejora de la oferta existente en materia de cuidados, de 

su acceso y de su calidad. 

Las prestaciones que se contemplan dentro del hogar 

son las siguientes: i) extensión de la licencia de maternidad a 

14 semanas y de la de paternidad a 10 días continuos y licencia 

de cuidado (media jornada laboral hasta que el bebé cumpla los 

seis meses), lo que incentiva la permanencia en el hogar del 

bebé y promueve una cultura de corresponsabilidad del cuidado 

dentro de las familias; ii) cuidados domiciliarios para personas 

en situación de dependencia severa, para los que se otorga un 

subsidio destinado a contratar asistentes personales, y iii) un 

programa de teleasistencia para las personas con discapacidad 

o personas mayores. A su vez, las prestaciones para el cuidado 

fuera del hogar son las siguientes: i) casas de cuidado comunitarias 

para niños hasta los 12 meses y expansión de la cobertura de 

los centros de atención a la infancia y a la familia, de los centros 

diurnos y de la educación inicial para niños de hasta 3 años; 

ii) centros de atención a la primera infancia en las empresas 

o sindicatos; iii) becas de asistencia a centros de educación 

privados para niños de hasta 3 años; iv) bonos para el acceso 

de las personas mayores a residencias privadas de larga estadía; 

v) centros diurnos para personas mayores o con discapacidad 

en situación de dependencia, y vi) residencias de larga estadía. 

En virtud de la Ley 19353, para la implementación de este 

sistema se crean tres instituciones con competencias propias. Una 

de ellas es la Junta Nacional de Cuidados, la entidad encargada 

de proponer al Gobierno los lineamientos, objetivos y políticas 

del Sistema Nacional Integrado de Cuidados y de definir sus 

prioridades. Es presidida por el Ministro de Desarrollo Social 

y está integrada por los Ministros de Educación y Cultura, de 

Trabajo y Seguridad Social, de Salud Pública y de Economía y 

Capítulo IV 

172


Recuadro IV.3 (conclusión) 

Finanzas, así como por el Director de la Oficina de Planeamiento 

y Presupuesto, el Presidente del Consejo Directivo Central de 

la Administración Nacional de Educación Pública, el Presidente 

del Directorio del Banco de Previsión Social, el Presidente del 

Directorio del Instituto del Niño y Adolescente del Uruguay, 

un representante del Congreso de Intendentes y una persona 

representante del Instituto Nacional de las Mujeres. Otra de las 

instituciones es la Secretaría Nacional de Cuidados, el órgano 

encargado de la coordinación y articulación interinstitucional del 

sistema. La Secretaría implementa los programas, instrumentos 

y actividades del Plan Nacional de Cuidados, operando en el 

ámbito del Ministerio de Desarrollo Social. Finalmente, la tercera 

institución es el Comité Consultivo de Cuidados, asesor de la 

Secretaría Nacional de Cuidados en materia de buenas prácticas 

para cumplir los objetivos, políticas y estrategias del Sistema 

Nacional Integrado de Cuidados. Está integrado por representantes 

de las organizaciones de la sociedad civil, el mundo académico, 

los trabajadores y el sector privado. 

Fuente: Cámara de Representantes de la República Oriental del Uruguay, “Ley Nº 19.353, por la cual se crea el Sistema Nacional Integrado de Cuidados”, 

Montevideo, 2015; Cámara de Senadores de la República Oriental del Uruguay, “Proyecto de Ley Sustitutivo aprobado por la Comisión de Población, 

Desarrollo e Inclusión de la Cámara de Senadores”, Carpeta Nº 138, 2015; Ministerio de Desarrollo Social (MIDES), Cuidados como sistema. Propuesta 

para un modelo solidario y corresponsable de cuidados en Uruguay, Montevideo, 2014; Sistema de Cuidados, Plan Nacional de Cuidados 2016-2020, 

Montevideo, 2015. 

En la región, las políticas de cuidado orientadas a la primera infancia han experimentado un mayor grado de 

desarrollo que las orientadas a las personas mayores. Salvo en el caso de Costa Rica, donde existe la Red Nacional 

de Cuido y Desarrollo Infantil (REDCUDI) y la Red de Atención Progresiva para el Cuido Integral de las Personas 

Adultas Mayores, las políticas de este ámbito no están centradas de manera exclusiva en el cuidado, sino que están 

orientadas al desarrollo integral de la primera infancia o insertas en el marco de políticas nacionales para las personas 

mayores (véase el cuadro IV.9). 

Cuadro IV.9 

América Latina (13 países): políticas de cuidado, alrededor de 2015 

Sistema integrado de cuidados 

País Política Entidad coordinadora 

Uruguay Sistema Nacional Integrado de Cuidados Secretaría Nacional de Cuidados (Ministerio de Desarrollo Social) 

Primera infancia 

Argentina 

Anteproyecto de ley sobre política federal de 

Aún no definida 

cuidados para la primera infancia 

Chile Sistema de Protección Integral a la Infancia “Chile Crece Contigo” Ministerio de Desarrollo Social 

Costa Rica Red Nacional de Cuido y Desarrollo Infantil Instituto Mixto de Ayuda Social 

Colombia 

Estrategia Nacional de Atención Integral a la 

Primera Infancia “De Cero a Siempre” 

Comisión Intersectorial para la Atención Integral de la 

Primera Infancia (Presidencia de la República) 

Cuba Política de Círculos Infantiles Ministerio de Educación 

Ecuador Estrategia Nacional Intersectorial para la Primera Infancia Ministerio Coordinador de Desarrollo Social 

El Salvador 

Política Nacional de Educación y Atención 

Ministerio de Educación 

Integral de la Primera Infancia 

México 

Programa Nacional de Prestación de Servicios para la 

Atención, Cuidado y Desarrollo Infantil 2014-2018 

Consejo Nacional de Prestación de Servicios para la Atención, 

Cuidado y Desarrollo (Secretaría de Gobernación) 

Nicaragua 

Política Nacional de Primera Infancia “Amor 


para los más Chiquitos y Chiquitas” 

Paraguay Plan Nacional de Desarrollo Integral de la Primera Infancia 2011-2020 Comisión Nacional de Primera Infancia (Presidencia de la República) 


Plan Nacional de Protección y Atención Integral a la 

Primera Infancia “Quisqueya Empieza Contigo” 

Personas mayores 

Dirección General de Programas Especiales de la 

Presidencia (Ministerio de la Presidencia) 

Brasil Política Nacional del Adulto Mayor Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre a 

Costa Rica 

Red de Atención Progresiva para el Cuido Integral 

de las Personas Adultas Mayores 

Consejo Nacional de la Persona Adulta Mayor 

(Presidencia de la República) 

Cuba Programa de Atención Integral al Adulto Mayor Dirección Nacional de Atención al Adulto Mayor y 

Asistencia Social (Ministerio de Salud Pública) 

Fuente: M.N. Rico y C. Robles, “Los cuidados como pilar de la protección social: desafíos para su institucionalización”, Documentos de Proyecto, Santiago, Comisión 

Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2015, en prensa. 

a 

La Ley núm. 8842 de 1994 define que la coordinación general de esta política será competencia del órgano ministerial responsable de la asistencia y promoción social. 

Si se revisa la oferta de programas específicos de cuidados de los países, se observa la coexistencia de prestaciones 

sectoriales diversas acotadas en dimensiones específicas y segmentadas por población. Todos los países de América 

Latina cuentan con algún tipo de política relacionada con el cuidado, en especial en lo que respecta al tiempo, como 

las licencias maternales, los servicios de cuidado infantil o los centros diurnos o establecimientos de larga estadía 

Capítulo IV 

173


para las personas mayores. La oferta pública de servicios de cuidado a domicilio es más escasa, como también lo 

son las transferencias monetarias en reconocimiento del trabajo de cuidados o para financiar la contratación de 

servicios con ese fin (Rico y Robles, 2015). Este panorama muestra la todavía limitada capacidad de las políticas 

de cuidado de la región para responder de manera integral a los riesgos derivados de las necesidades de cuidado y 

evitar así que estas agudicen la vulnerabilidad de los hogares. 

iii) Las entidades que coordinan las políticas de cuidado 

La mayoría de las políticas y programas de cuidado se coordinan e implementan desde entidades específicamente 

dedicadas a las poblaciones destinatarias o proveedoras de los cuidados (institutos o comisiones para la niñez, para 

las personas mayores o para las personas con discapacidad o mecanismos para el adelanto de las mujeres 32 ) que en 

su mayoría operan insertas en la institucionalidad social de los países, ya sea en ministerios del área de desarrollo 

social o asociadas a la Presidencia. En otros casos, las políticas se llevan a cabo desde los ministerios sectoriales de 

educación o salud. 

La región muestra una alta multiplicidad y un bajo nivel de coordinación entre las entidades que se encargan de 

implementar las diferentes prestaciones de cuidados en cada país en función de la población destinataria. Asimismo, 

se identifica un involucramiento dispar en las políticas de cuidados por parte de los mecanismos para el adelanto de 

las mujeres de los distintos países, a pesar de haber posicionado la problemática de los cuidados en la agenda pública 

y de que esta problemática se halle ahora transversalmente asentada en los planes de igualdad de género vigentes. 

iv) Mecanismos de diálogo y construcción de acuerdos para la implementación de políticas de cuidado 

En la génesis de las políticas de cuidado con perspectiva integral existen espacios de diálogo y concertación de 

actores para su formulación. Se trata de instancias de naturaleza intersectorial e interinstitucional que permiten erigir 

acuerdos transversales sobre la orientación de estas políticas y nutrir pactos sociales y fiscales para su implementación 

con arreglos institucionales sostenibles. Estos espacios pueden contribuir también a fortalecer los instrumentos de 

gestión de estas políticas, por ejemplo, en el marco de planes operativos para su implementación diseñados desde 

una lógica de participación social. 

El caso de la experiencia más consolidada en esta materia, el Sistema Nacional Integrado de Cuidados en el 

Uruguay, tiene su origen en la creación, por medio de la Resolución Presidencial 863/010, del Grupo de Trabajo 

para la construcción del Sistema de Cuidados en el marco del Consejo Nacional de Políticas Sociales (CNPS), en 

mayo de 2010. El objetivo de este Grupo de Trabajo era elaborar la propuesta y el diseño del sistema, así como 

definir un concepto de cuidados y la población a la que atendería. El Grupo era convocado desde el Ministerio de 

Desarrollo Social y contaba con una amplia representación de todos los sectores: la Administración de los Servicios 

de Salud del Estado, el Banco de Previsión Social (BPS), el Instituto Nacional de Estadística, el Instituto del Niño y 

el Adolescente del Uruguay (INAU), el Ministerio de Economía y Finanzas, el Ministerio de Educación y Cultura, el 

Ministerio de Salud Pública, el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social y la Oficina de Planeamiento y Presupuesto. 

En el marco del trabajo del Grupo, se realizaron diálogos con la sociedad civil que reafirmaron la legitimidad de la 

propuesta (Aguirre y Ferrari, 2014). Este trabajo permitió sentar las bases para el diseño del actual Sistema Nacional 

Integrado de Cuidados. 

En el Ecuador, El Salvador y México existen varias iniciativas destacadas en curso para la formulación de políticas 

integradas de cuidado. En marzo de 2014, el Instituto de las Mujeres del Distrito Federal y la Secretaría de Trabajo 

y Fomento al Empleo del Gobierno de la Ciudad de México instalaron y conformaron la Comisión para el Impulso 

de la Economía del Cuidado y una Política de Igualdad Laboral al Interior del Gobierno de la Ciudad de México. El 

objeto de la Comisión es promover estrategias y mecanismos de evaluación y seguimiento de la política laboral y de 

la economía del cuidado dentro de la administración pública de la Ciudad de México, desde una perspectiva de no 

discriminación y de igualdad sustantiva entre mujeres y hombres. Está integrada por varias instituciones del Gobierno 

de la Ciudad de México: la Consejería Jurídica y de Servicios Legales, la Controlaría General del Distrito Federal, 

el Instituto para la Atención de Adultos Mayores del Distrito Federal, el Instituto de las Mujeres del Distrito Federal, 

32 

Para mayor información sobre los mecanismos para el adelanto de las mujeres en la región, véase la información disponible en el 

Observatorio de Igualdad de Género de América Latina y el Caribe [en línea] http://www.cepal.org/cgi-bin/getprod.asp?xml=/oig/ 

noticias/paginas/8/34018/P34018.xml&xsl=/oig/tpl/p18f.xsl&base=/oig/tpl/top-bottom.xslt. 

Capítulo IV 

174


la Secretaría del Trabajo y Fomento al Empleo, la Secretaría de Desarrollo Económico, la Secretaría de Desarrollo 

Social, la Secretaría de Desarrollo Urbano y Vivienda, la Secretaría de Finanzas, la Secretaría del Medio Ambiente, 

la Secretaría de Movilidad, el Sistema para el Desarrollo Integral de la Familia del Distrito Federal y el Consejo 

Económico y Social de la Ciudad de México. Entre las medidas que se están evaluando se incluye un programa de 

salario ciudadano para mujeres dedicadas al cuidado en la Ciudad de México y la implementación de cooperativas 

comunitarias de mujeres dedicadas al cuidado (Gobierno de la Ciudad de México, 2014). 

En el Ecuador se ha puesto en marcha una mesa de coordinación interinstitucional técnico-política para 

acompañar el proceso de diseño e implementación de un sistema nacional de cuidados como política de estado 

intersectorial, desde un enfoque de género y derechos. Inicialmente, la mesa está integrada por cinco instituciones: 

la Asamblea Nacional, el Consejo Nacional para la Igualdad de Género, el Ministerio Coordinador de Desarrollo 

Social, el Ministerio de Inclusión Económica y Social y la Secretaría Nacional de Planificación (Consejo Nacional 

para la Igualdad de Género, s/f). 

Por último, en El Salvador se constituyó en 2014 la Comisión de Seguimiento para la Construcción de una 

Política de Cuidados. Se trata de una instancia interinstitucional creada para analizar los componentes que formarán 

parte de esta política (Salvador, 2015). Esta Comisión está integrada por el Consejo Nacional de Atención Integral a 

la Persona con Discapacidad, el Instituto Salvadoreño para el Desarrollo de la Mujer, el Instituto Salvadoreño para 

la Desarrollo Integral de la Niñez y Adolescencia, el Ministerio de Educación, la Unidad para la Equidad entre los 

Géneros del Ministerio de Trabajo y Previsión Social, el Ministerio de Salud, la Dirección de Adultos Mayores de la 

Secretaría de Inclusión Social y la Dirección de Programas Estratégicos y la Unidad de Derechos Humanos y Género 

de la Secretaría Técnica de Planificación de la Presidencia, entidad coordinadora de la iniciativa. 

Los desafíos de una política integrada de cuidados que contemple tanto a sus proveedores como a sus receptores 

y responda a las nuevas demandas de institucionalidad y sostenibilidad de los sistemas de protección social brindan 

la oportunidad de replantear la política pública y su arquitectura, así como los vínculos, las competencias y la 

asignación de recursos, de modo que se eliminen las superposiciones, las luchas de poder y las miradas segmentadas 

y se adopte un formato institucional que contribuya de manera flexible y articulada al objetivo de la igualdad y 

considere el cuidado como un bien público. 

D. Comentarios finales 

Tanto a nivel regional como nacional, la institucionalidad social ha obtenido grandes avances en la región y su calidad 

ha mejorado de forma sustantiva en comparación con las décadas anteriores. La gran heterogeneidad que se observa 

entre los países apunta a que no existe un único modelo institucional al que aspirar, sino desafíos comunes. Entre 

estos desafíos destaca la necesidad de consolidar una base jurídico-normativa; fortalecer la capacidad de articulación 

y coordinación de las políticas de superación de la pobreza con las políticas de protección social y con otras áreas 

de la política pública; mejorar la capacidad de articulación y cooperación entre el gobierno local, regional y central; 

incrementar la calidad de la gestión pública en todos sus procedimientos, desde la definición de planes hasta la evaluación 

de sus resultados, así como la disponibilidad de información confiable, y disponer de recursos fiscales suficientes. 

Tal y como se ha afirmado anteriormente, el análisis de las dimensiones jurídico-normativa, organizacional, técnicooperativa 

y de inversión y financiamiento es crucial para el estudio de la institucionalidad social. Este análisis debe 

considerar las distintas realidades nacionales, pero también el panorama regional e internacional. En años recientes, la 

agenda sobre desarrollo social de América Latina y el Caribe ha incluido múltiples expresiones de institucionalidad en 

todos los ámbitos mencionados de la mano de varios procesos de integración, diálogo e intercambio entre los países. 

Existe un amplio grado de convergencia y complementariedad en el contenido de las agendas de esta multiplicidad 

de foros, en especial en su perspectiva común orientada a la superación de la pobreza y las desigualdades sociales 

desde un enfoque de derechos. Además, predomina la concepción de la pobreza como un fenómeno multidimensional 

que debe abordarse a través de políticas sociales integrales, lo que implica compartir elementos conceptuales para 

definir una agenda social regional coherente. Asimismo, en tales foros existe la idea más o menos explícita de que los 

procesos de integración regional pueden contribuir a una mayor igualdad e inclusión social. 

Capítulo IV 

175


Dichas temáticas son compatibles con las principales orientaciones que ha incorporado la Agenda 2030 para el 

Desarrollo Sostenible, lo que facilitará la coordinación de su seguimiento regional. Por otro lado, algunas instancias 

destacan sus propios temas específicos, lo que amplía la diversidad de la institucionalidad social regional. 

Con respecto a la institucionalidad social de cada país, sigue siendo necesaria una mejor coordinación y 

articulación intersectorial para promover la gestión sistémica e integrada de las políticas sociales en la región, 

dadas la multidimensionalidad de los fenómenos sociales, la especialización temática de los sectores (en ministerios 

enfocados en la salud, la educación, el desarrollo social, el trabajo o la vivienda, por ejemplo) y la especificidad 

de los diversos segmentos poblacionales atendidos (según una determinada etapa de la vida o el género, la raza, la 

etnia o la condición de discapacidad). 

Otro desafío organizacional es la articulación vertical entre los distintos niveles de gobierno (local, subnacional 

y central) y la consolidación y ampliación de los mecanismos de consulta y participación. 

Por otra parte, los países de la región han mostrado grandes progresos en cuanto a modelos e instrumentos de 

gestión, lo que ha quedado reflejado en la expansión de reglamentos de programación y sistemas de registro de 

participantes y la incorporación de procesos de diseño y de evaluación ex ante, monitoreo y evaluación de impacto de 

programas. Este es un avance auspicioso en lo que se refiere a la efectividad, eficiencia, transparencia y sostenibilidad 

de las políticas sociales. Sin embargo, aún persisten desafíos importantes, entre los que se incluyen la evaluación 

global de las políticas y no solo de los programas, la expansión de técnicas y conocimientos entre los responsables 

de las políticas o el diseño de un mayor número de mecanismos de rendición de cuentas que resulten más claros y 

que incluyan la participación de distintos actores. 

Asimismo, es necesario tomar medidas que garanticen la disponibilidad de recursos suficientes y constantes para 

hacer frente a los desafíos de la política social, en particular en cuanto a la protección social dirigida a la población 

en situación de pobreza e indigencia. Para ello, existen dos posibles vías de acción: identificar alternativas asociadas 

a reglas fiscales que favorezcan la política social o asociar la política social a iniciativas de reforma fiscal verde. 

La institucionalidad de la protección social no contributiva muestra un panorama diverso, pero con desafíos 

comunes. En general, se hace patente una necesidad de coherencia y articulación entre los distintos modelos de 

institucionalidad y las estructuras ministeriales y programáticas existentes, así como entre estas y los múltiples 

actores que participan en los actuales sistemas de protección social, hoy más complejos que en el pasado. Por 

ejemplo, la gestión de los programas de transferencias monetarias y de las pensiones sociales no siempre radica 

en las entidades formalmente encargadas de combatir la pobreza o promover la protección social: esto implica 

necesariamente una mayor coordinación. Otro desafío es hallar el equilibrio entre el objetivo de promover la 

protección social de todas las personas y el de visibilizar y atender las necesidades particulares de distintos 

segmentos de población, en lo que confluyen diversas entidades gubernamentales. El principal desafío en materia 

institucional es, por lo tanto, la coordinación intersectorial entre las diferentes áreas de la política social, entre los 

componentes contributivos y no contributivos y entre las entidades que presentan mandatos generales y aquellas 

con mandatos específicos. 

El desafío de lograr la coordinación intersectorial y de atender las necesidades y derechos que corresponden a 

las diferentes etapas de la vida es aún más evidente si se consideran las políticas integradas de cuidados como un 

componente fundamental de la protección social. Pese a su relevancia, la visibilidad de las políticas integradas de 

cuidados en la agenda pública regional es apenas reciente. Se han producido avances importantes en la reflexión y el 

debate interno acerca de estas políticas en América Latina, si bien todavía persiste el desafío de articularlas en torno 

a una visión integrada que combine y coordine las prestaciones de las diversas poblaciones que requieren y proveen 

cuidados en el marco de los sistemas de protección social. Su institucionalización tiene visos de prosperar, siempre 

que se cuente con una autoridad social encargada de su coordinación, sinergias explícitas entre estas políticas y los 

distintos componentes de los sistemas de protección social, un marco que defina claramente la responsabilidad de 

las entidades que las diseñan e implementan y un papel preponderante de los mecanismos para el adelanto de las 

mujeres en su formulación. De esta forma será posible avanzar hacia una visión del cuidado como bien público y 

derecho universal, lo que constituye un requisito indispensable para alcanzar un desarrollo sostenible con igualdad 

en América Latina. 

En síntesis, los países de la región han logrado avances significativos en materia de institucionalidad social, 

lo que augura mejoras sustantivas en términos de calidad, efectividad, eficiencia, transparencia y sostenibilidad. 

Capítulo IV 

176


No existe un modelo único deseable en este ámbito, sino desafíos importantes que deben acometerse, entre los 

que se cuentan: 

• Consolidar una base jurídico-normativa que dé sostenibilidad a la política social como política de Estado 

y posibilite avanzar hacia objetivos más estructurales y de largo plazo que sobrepasen el alcance de los 

períodos de gobierno. 

• Fortalecer la capacidad de articulación y coordinación de las políticas de superación de la pobreza con las 

políticas de protección social entendidas de forma integral y con otras áreas de la política social (educación, 

salud, trabajo y vivienda) y del ámbito de la economía, de las infraestructuras y del desarrollo productivo. 

Esta prioridad responde a la multidimensionalidad de la pobreza, la desigualdad y el desarrollo social, a 

la especialización temática de los sectores y a la necesidad de atender a segmentos de la población con 

características particulares según su etapa de vida, sexo, raza, etnia o discapacidad. 

• Mejorar la capacidad de articulación y cooperación entre el gobierno local, regional y central, en especial 

en aquellos casos en los que los Gobiernos sean particularmente débiles y estén emplazados en las zonas 

más pobres, y crear instancias para la participación de la población pertinente y de sus organizaciones, así 

como de los actores privados relevantes. La heterogeneidad de la capacidad técnica y de los recursos físicos, 

financieros y humanos con los que cuentan los niveles subnacionales también supone un reto relevante, 

dado que en las zonas que más distan del Gobierno central tienden a ser más débiles y a presentar mayores 

niveles de pobreza. 

• Incrementar la capacidad de la gestión pública en materia social, a través de la formalización de procedimientos 

que abarquen desde la definición de planes hasta la evaluación de sus resultados y de la disponibilidad de 

información confiable y oportuna que guíe la toma de decisiones para maximizar el impacto y la eficiencia. 

• Disponer de recursos suficientes para atender las necesidades de una política social de calidad, transformando 

el concepto de gasto corriente en el de inversión social y mejorando su registro y divulgación, tanto en lo 

referente al financiamiento como a la ejecución. 

Por último, deben promoverse espacios de acuerdo y pactos sociales y políticos amplios orientados hacia 

la concreción de objetivos superiores, como los establecidos en la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible 

(CEPAL, 2014a). Estos acuerdos son un sustrato clave para institucionalizar las nuevas políticas de protección social 

y legitimarlas en el tiempo. Además del acuerdo social y político, es necesario avanzar en un pacto fiscal que asegure 

unos recursos estables y suficientes para cumplir los objetivos de erradicación de la pobreza, garantía de derechos 

y disminución sustantiva de la desigualdad social en América Latina y el Caribe. 

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Weller, J. (2009), “Costa Rica: una breve revisión de la evolución reciente del mercado de trabajo y las características 

de los nuevos puestos de trabajo”, Políticas para el perfeccionamiento de la institucionalidad laboral en Costa Rica, 

J. Weller (comp.) Documento de Proyecto (LC/W.226) Santiago, Comisión Económica para América Latina y 


Capítulo IV 

179


Anexo IV.A1 

País 


Cuadro IV.A1.1 

América Latina y el Caribe (26 países): instancias de gobierno dedicadas al desarrollo social, 2015 

A. Países que cuentan con un Ministerio de Desarrollo Social o equivalente 


Social o equivalente 

Ministerio de Transformación 

Social y Desarrollo de los 

Recursos Humanos 

Año de creación de la primera 

instancia específica 

n.d. 

Misión 

Ser responsable de los servicios comunitarios y sociales, con énfasis en 

la lucha contra la pobreza, promoviendo la igualdad y mejorando la 

calidad de vida de las personas. 

Argentina Ministerio de Desarrollo Social 1999 Planificar e implementar acciones orientadas al fomento de la integración 

social y el desarrollo humano, la atención y reducción de la vulnerabilidad 

social, el desarrollo de la igualdad de oportunidades y la protección de 

la familia. 

Bahamas 

Barbados 

Belice 

Bolivia 


Brasil 

Ministerio de Servicios Sociales 

y Desarrollo de la Comunidad 

del Gabinete Ministerial 

Ministerio de Cuidado Social, 

Empoderamiento Constituyente 

y Desarrollo Comunitario 


Humano, Transformación 

Social y Alivio de la Pobreza 

Ministerio de Planificación 

del Desarrollo 

Ministerio de Desarrollo Social 

y Lucha contra el Hambre 

n.d. 

2008 n.d. 

Ser responsable del desarrollo social y de diversos servicios orientados 

a prestar asistencia a niños, niñas, jóvenes, adultos, adultos mayores, 

personas indigentes y personas con discapacidad. 

1990 Facilitar la política de desarrollo e implementar programas que promuevan 

la justicia social y la equidad, favoreciendo la autosuficiencia, la 

responsabilidad y la productividad de las personas. 

2009 Formular políticas para el desarrollo de la economía plural, la promoción 

de la eficiencia, la eficacia y la equidad en la inversión pública y el 

desarrollo económico y social. 

2004 Promover la inclusión social, la seguridad alimentaria, la asistencia 

integral y un ingreso mínimo de ciudadanía para las familias que viven 

en situación de pobreza. 

Chile Ministerio de Desarrollo Social 2011 Contribuir al diseño y aplicación de políticas, planes y programas de 

desarrollo social, en especial aquellos destinados a erradicar la 

pobreza y brindar protección social a las personas vulnerables, 

promoviendo la movilidad y la inclusión social. 

Costa Rica 

Dominica 

Ecuador 

Ministerio de Desarrollo Humano 

e Inclusión Social/Instituto 

Mixto de Ayuda Social (IMAS) 

Ministerio de Servicios Sociales, 

Familia y Asuntos de Género 

Ministerio Coordinador 

del Desarrollo Social 

Ministerio de Inclusión 


2010 Promover condiciones de vida digna y el desarrollo social de las personas 

en situación de pobreza y riesgo social, proporcionándoles oportunidades, 

servicios y recursos. 

n.d. 

Facilitar el desarrollo del capital humano y social mediante la provisión de 

apoyos a los segmentos más vulnerables de la sociedad y la reducción 

de las desigualdades, así como mejorar el acceso a oportunidades. 

2007 Proponer políticas interministeriales de desarrollo social mediante la 

coordinación, articulación y monitoreo permanente de la política, los 

planes y los programas sociales ejecutados por los ministerios e 

instituciones que forman parte del Consejo Sectorial de Políticas 

de Desarrollo Social. 

2007 Ejercer la rectoría y ejecutar las políticas, regulaciones, programas y 

servicios para la inclusión social y la atención de las personas durante 

el ciclo de vida, incluidos quienes están en situación de pobreza y las 

personas con discapacidad. 

Guatemala Ministerio de Desarrollo Social 2012 Gestionar las políticas públicas orientadas a mejorar el nivel de bienestar 

de las personas y grupos sociales vulnerables que sufren exclusión y que 

viven en situación de pobreza o pobreza extrema. 

Haití 

Honduras 

Ministerio de Asuntos 

Sociales y Trabajo 

Secretaría de Desarrollo 

e Inclusión Social 

n.d. 

Definir y ejecutar la política social del Gobierno; garantizar la protección 

de los trabajadores en los sectores formal e informal de la economía y 

mejorar las condiciones de vida y de trabajo; establecer, sobre la base 

de la solidaridad nacional, un régimen de seguridad social adecuado 

contra los riesgos físicos, económicos, sociales y otros; liderar la lucha 

contra el hambre, la desnutrición, el desempleo y la indigencia; crear, 

autorizar, fomentar y supervisar las obras de asistencia social tanto 

públicas como privadas. 

2010 Generar ingresos y desarrollar capacidades personales y sociales en la 

población desempleada de bajos recursos económicos, mediante el 

financiamiento de proyectos intensivos en el uso de mano de obra 

y talleres de capacitación. 

Capítulo IV 

180


Cuadro IV.A1.1 (conclusión) 

País 


Social o equivalente 

Año de creación de la primera 

instancia específica 

México Secretaría de Desarrollo Social 1992 Formular y coordinar la política social solidaria y subsidiaria del Gobierno 

federal, orientada hacia el bien común, y ejecutarla de forma 

corresponsable con la sociedad; lograr, asimismo, la superación de 

la pobreza mediante el desarrollo humano integral incluyente. 

Nicaragua 

Ministerio de la Familia, 

Adolescencia y Niñez 

Misión 

2007 Facilitar la ejecución de acciones integrales en beneficio de grupos de 

población vulnerable, niños desvalidos y abandonados, personas mayores 

y personas con capacidades diferentes, buscando ofrecer soluciones 

de autosustento. 

Panamá Ministerio de Desarrollo Social 2005 Realizar una gestión institucional orientada por políticas sociales 

concertadas que impulsen la organización social, la equidad y el 

bienestar común. 

Perú 




Ministerio del Pueblo 

y Desarrollo Social 

2011 Promover el desarrollo y la inclusión social, garantizando que las políticas 

y programas sociales de los diferentes sectores y niveles de gobierno 

actúen de manera coordinada y articulada para cerrar las brechas de 

acceso a servicios públicos universales de calidad y a las oportunidades 

que abre el crecimiento económico. 

n.d. 

Mejorar la calidad de vida de las personas, con énfasis en los más 

vulnerables, por medio de una red de servicios integrados, efectivos, 

accesibles y sociales. 

Uruguay Ministerio de Desarrollo Social 2005 Formular, ejecutar, supervisar, coordinar, programar, dar seguimiento y 

evaluar las políticas, estrategias y planes de las áreas de juventud, 

mujer y familia, adultos mayores, personas con discapacidad y 

desarrollo social en general. 

Venezuela 


Ministerio del Poder Popular 

para las Comunas y los 

Movimientos Sociales 

2009 Implementar políticas sociales propias del ejercicio democrático y vitales 

del Estado venezolano en materia de promoción, asistencia y desarrollo 

social integral y participativo, a través de comités, planes, programas y 

proyectos del sistema de protección social, fundamentado en la 

integralidad no solo de la atención inmediata y directa al afectado o 

grupo social vulnerado en situación de pobreza extrema o máxima 

exclusión social, sino también al contexto social que rodea 

a la población afectada o vulnerable en posible riesgo. 

País 

B. Países que cuentan con otras instancias dedicadas explícitamente al desarrollo social 

Otras instancias dedicadas explícitamente 

al desarrollo social 

Año de creación 

Colombia Departamento para la Prosperidad Social 2011 Crear condiciones de prosperidad en la población vulnerable, contribuir a 

la reconciliación de los colombianos y promover la integración regional. 

El Salvador 

Jamaica 

Paraguay 


Secretaría de Inclusión Social de la Presidencia 


Fondo de Inversión Social de Jamaica 

de la Oficina del Primer Ministro 

Secretaría de Acción Social de la Presidencia 


Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales 

de la Vicepresidencia 

Misión 

2009 Velar por la generación de condiciones que permitan la inclusión social, 

el desarrollo y protección de la persona y la familia, la eliminación de 

distintas formas de discriminación y el desarrollo de capacidades de 

acción y participación ciudadana, desde un enfoque de derechos humanos. 

1996 Movilizar recursos y canalizarlos hacia la infraestructura socioeconómica 

en beneficio de la comunidad y de los proyectos de servicios sociales. 

1995 Liderar y coordinar las acciones de protección y promoción social del 

Estado por medio de la implementación de programas y proyectos 

sociales, enfocados en la población en situación de pobreza y 

pobreza extrema. 

2004 Garantizar la efectividad y la eficacia de la estrategia y de las políticas 

sociales del Gobierno, articulando los programas y las acciones que 

formulen las instituciones que integran el gabinete en materia 

de demanda social. 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de información oficial de los ministerios y secretarías dedicados al desarrollo social. 


Capítulo IV 

181



América Latina y el Caribe (21 países): composición de las instancias colegiadas 

de coordinación intersectorial de políticas sociales, 2015 

País 

Instancia colegiada de 

coordinación intersectorial 

de políticas sociales 


creación 

Figura que 

coordina 

Instituciones y otros participantes 


Argentina 

Belice 

Bolivia 


Brasil a 

Chile 

Colombia 

Consejo Nacional 

Económico y Social 

Consejo Nacional 

de Coordinación de 

Políticas Sociales 

Caucus of Chief 

Executive Officers 

Consejo Nacional de 

Política Económica y 

Social (CONAPES) 

Grupo Interministerial 

de Acompañamiento del 

Plan Brasil sin Miseria 

Comité Interministerial 


Consejo Nacional de Política 


2004 Delegado del 

Primer Ministro 

2002 Ministro de 


n.d. n.d. n.d. 

2003 Presidente de 

la República 



y Lucha contra 

el Hambre 



1958 Departamento 

Nacional de 

Planeación 

Costa Rica Consejo Presidencial Social 2014 Segundo 

Vicepresidente 


Ecuador 

El Salvador 

Consejo Sectorial de Políticas 


Gabinete de Gestión 

Social e Inclusión 


Coordinación de 


Congreso de Sindicatos; Cámara de Comercio e Industria de Antigua; 

Federación de Empleadores de Antigua y Barbuda; Asociación de Hoteles 

y Turismo de Antigua; Organización Profesional de la Mujer en Antigua y 

Barbuda; Asociación Médica de Antigua y Barbuda; Grupo de Conocimiento 

del Medio; Consejo Cristiano de Antigua; Asociación Evangélica de Antigua 

y Barbuda; Asociación de Abogados de Antigua y Barbuda; Asociación de 

Jubilados de Antigua y Barbuda; Liga de Cooperativas de Antigua y Barbuda; 

Asociación de la Industria y la Pequeña Empresa de Antigua y Barbuda; 

Instituto de Contadores Públicos de Antigua y Barbuda; Consejo Nacional de 

la Juventud de Antigua y Barbuda; Asociación de Personas con Discapacidad 

de Antigua y Barbuda; industria de la construcción, y sector financiero. 

Ministerio de Desarrollo Social; Ministerio de Educación; Ministerio de 

Trabajo, Empleo y Seguridad Social; Ministerio de Salud; Ministerio de 

Justicia y Derechos Humanos; Ministerio de Seguridad; Ministerio de 

Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva; Ministerio de Economía y 

Finanzas Públicas; Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y 

Servicios; Consejo Nacional de las Mujeres; Comisión Nacional Asesora 

para la Integración de Personas con Discapacidad; Plan Nacional de 

Abordaje Integral (Plan Ahí); Consejo Consultivo Nacional de Políticas 

Sociales; Primeros Años (Programa Nacional de Desarrollo Infantil); Red 

Nacional de Actividad Física y Desarrollo Humano; Observatorio Nacional 

del Deporte y la Actividad Física; Centro Nacional de Organizaciones de la 

Comunidad; Sistema de Información, Monitoreo y Evaluación de Programas 

Sociales, y Sistema de Identificación Nacional Tributario y Social. 

Ministerio de Planificación del Desarrollo; Ministerio de Economía y 

Finanzas Públicas; Ministerio de Producción y Microempresa; Ministerio 

de Desarrollo Rural y Tierras; Ministerio de Obras Públicas, Servicios y 

Vivienda; Ministerio de Minería y Metalurgia; Ministerio de Hidrocarburos 

y Energía; Ministerio de Educación; Ministerio de Salud; Ministerio de 

Trabajo, Empleo y Previsión Social, y Ministerio de Medio Ambiente y Agua. 

Casa Civil de la Presidencia; Ministerio de Hacienda; Ministerio de 

Planificación, Presupuesto y Gestión; Secretaría General de la Presidencia 

de la República; Ministerio de las Ciudades; Ministerio del Trabajo 

y el Empleo; Ministerio de Desarrollo Agrario; Ministerio de Salud; 

Ministerio de Educación, y Ministerio de Integración Nacional. 

Ministerio de Hacienda; Ministerio de Salud; Ministerio del Deporte; 

Ministerio de Vivienda y Urbanismo; Servicio Nacional de la Mujer; 

Subsecretaría de Evaluación Social; Ministerio del Trabajo y Previsión Social, 

y Ministerio de Educación. 

Vicepresidencia, todos los Ministros, Departamento Administrativo de 

la Presidencia de la República, Departamento Nacional de Planeación y 

Departamento Administrativo de Ciencia, Tecnología e Innovación (Colciencias). 

Ministros de la Presidencia, Ministerio del Trabajo y Seguridad Social, 

Ministerio de Educación Pública, Ministerio de Salud, Ministerio de Cultura y 

Juventud, Ministerio de Vivienda y Asentamientos Humanos y los Presidentes 

Ejecutivos del Instituto Nacional de las Mujeres, del Instituto Mixto de 

Ayuda Social y del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación. 

Vicepresidencia; Ministerio de Agricultura, Ganadería, Acuacultura y Pesca; 

Ministerio de Relaciones Laborales; Consejo Nacional de Capacitación y 

Formación Profesional; Servicio Ecuatoriano de Capacitación Profesional; 

Instituto Ecuatoriano de Crédito Educativo y Becas; Secretaría Técnica 

del Plan Ecuador; Secretaría Nacional de Educación Superior, Ciencia, 

Tecnología e Innovación; empresas públicas; Secretaría Nacional del 

Migrante; Programa Nacional de Micro Finanzas; Ministerio de Inclusión 

Económica y Social; Ministerio de Educación; Ministerio de Salud Pública; 

Ministerio del Deporte, y Ministerio de Desarrollo Urbano y Vivienda. 

2014 Ministro de Salud Ministerio de Salud; Ministerio de Educación; Ministerio de Trabajo y Previsión 

Social; Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Urbano; 

Secretaría de Inclusión Social; Secretaría Técnica y de Planificación; Secretaría 

de Cultura; Presidencia de la Junta Directiva del Instituto Nacional de la 

Juventud; Presidencia del Consejo de Administración del Fondo de Inversión 

Social para el Desarrollo Local; Dirección de la Presidencia de la Junta 

Directiva del Fondo Nacional de Vivienda Popular; Dirección de la Presidencia 

de la Junta Directiva y Dirección Ejecutiva del Fondo Social para la Vivienda. 

Capítulo IV 

182


Cuadro IV.A1.2 (continuación) 

País 

Guatemala 

Haití 

Honduras b 

México c 

Nicaragua 




Gabinete Específico de 


Comisión Nacional de 

Lucha contra el Hambre 

y la Malnutrición 

Gabinete Sectorial de 

Desarrollo e Inclusión Social 

Gabinete Especializado 

de México Incluyente 

Consejo de Comunicación y 

Ciudadanía de la Presidencia 

del Poder Ciudadano 


creación 

Figura que 

coordina 

2012 Vicepresidente 


2012 Primera Dama 


2014 Delegado 

Presidencial 

2013 Secretaría de 


2007 Delegado 

Presidencial 

Panamá Gabinete Social 1992 Presidente de 

la República 

Paraguay Gabinete Social 2003 Director Ejecutivo 

de la Unidad 

Técnica del 

Gabinete Social 


Vicepresidencia de la República; Ministerio de Desarrollo Social; Ministerio 

de Agricultura, Ganadería y Alimentación; Ministerio de Comunicaciones, 

Infraestructura y Vivienda; Ministerio de Cultura y Deportes; Ministerio de 

Economía; Ministerio de Educación; Ministerio de Finanzas Públicas; Ministerio 

de Salud Pública; Ministerio de Trabajo y Previsión Social; Ministerio de 

Ambiente y Recursos Naturales; Secretaría de Planificación y Programación 

de la Presidencia; Secretaría de Seguridad Alimentaria y Nutricional de la 

Presidencia; Secretaría de Coordinación Ejecutiva de la Presidencia; Secretaría 

de Bienestar Social de la Presidencia; Secretaría Presidencial de la Mujer; 

Gerencia del Instituto Nacional de Estadística; Dirección del Consejo Nacional 

de la Juventud; Secretaría Ejecutiva del Consejo Nacional de Atención al 

Migrante de Guatemala; Coordinación de la Comisión Presidencial contra la 

Discriminación y el Racismo; Secretaría Ejecutiva de la Coordinadora Nacional 

para la Reducción de Desastres, y Dirección del Fondo de Desarrollo Social. 

Ministerio de Planificación y de la Cooperación Externa; Ministerio del 

Interior y de los Colectivos Territoriales; Ministerio de Asuntos Extranjeros 

y de las Culturas; Ministerio de Cultura; Ministerio de los Haitianos 

Residentes en el Extranjero; Ministro delegado ante el Primer Ministro 

encargado de los asuntos electorales; Ministerio de Asuntos Sociales y del 

Trabajo; Ministerio de Salud Pública y Población; Ministerio de Agricultura, 

Recursos Naturales y Desarrollo Rural; Ministerio de Comunicaciones; 

Ministerio de Economía y Finanzas; Ministerio de Defensa; Ministerio de 

Comercio e Industria; Ministerio de la Condición y los Derechos de la Mujer; 

Ministerio de Educación y Formación Profesional; Ministerio de Deportes; 

Ministerio de Obras Públicas, Transportes y Comunicaciones; Ministerio de 

Justicia y Seguridad Pública; Ministerio del Medio Ambiente; Ministerio 

de Turismo e Industrias Creativas, y Ministro delegado ante el Primer 

Ministro a cargo de los programas y proyectos sociales del Gobierno. 

Secretaría de Salud; Secretaría de Educación; Instituto de Desarrollo 

Comunitario, Agua y Saneamiento; Secretaría de Desarrollo e Inclusión 

Social; Instituto Nacional de la Mujer; Patronato Nacional de la 

Infancia, y Dirección Nacional de Niñez, Adolescencia y Familia. 

Secretaría de Desarrollo Social; Secretaría de Educación Pública; Secretaría 

del Trabajo y Previsión Social; Secretaría de Salud; Consejería Jurídica del 

Ejecutivo Federal; Secretaría de Medio Ambiente y Recursos Naturales; 

Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación; 

Secretaría de Comunicaciones y Transportes; Secretaría de Hacienda y Crédito 

Público; Secretaría de Relaciones Exteriores; Secretaría de Gobernación; 

Instituto Mexicano del Seguro Social; Consejo Nacional para la Cultura y las 

Artes; Instituto Nacional de las Mujeres; Instituto de Seguridad y Servicios 

Sociales de los Trabajadores del Estado; Instituto del Fondo Nacional 

de la Vivienda para los Trabajadores, y Comisión Nacional del Agua. 

Secretaría de Comunicación y Ciudadanía para el Desarrollo Social; Policía 

Nacional; Ejército de Nicaragua; Instituto Nicaragüense de la Mujer; 

Ministerio de Fomento, Industria y Comercio; Instituto Nicaragüense de la 

Juventud; Ministerio de la Familia; Instituto Nicaragüense de Seguridad 

Social; Ministerio de Salud; Ministerio de Educación; Ministerio del Ambiente 

y Recursos Naturales; Ministerio de Transporte e Infraestructura; Ministerio 

Agropecuario y Forestal; Instituto de Desarrollo Rural; Instituto Nicaragüense 

de Cultura; Instituto Nicaragüense de Deportes; Alcaldía Municipal; Concejo 

Municipal; Instituto Nicaragüense de Fomento Municipal; Fondo de Inversión 

Social de Emergencia, y Empresa Nicaragüense de Alimentos Básicos. 

Secretaría Técnica adscrita al Ministerio de Desarrollo Social; Comisión 

Multisectorial del Gabinete Social; Comité Técnico de Población; Directores 

de Planificación de los Ministerios que integran el Gabinete Social, y 

Director de Políticas Sociales del Ministerio de Desarrollo Social. 

Ministerio de Agricultura y Ganadería; Ministerio de Defensa Nacional; 

Ministerio de Educación y Cultura; Ministerio de Hacienda; Ministerio 

de Industria y Comercio; Ministerio de Justicia; Ministerio de la 

Mujer; Ministerio de Obras Públicas y Comunicaciones; Ministerio de 

Relaciones Exteriores; Ministerio de Salud Pública y Bienestar Social; 

Ministerio del Interior; Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad 

Social; Secretarías Ejecutivas de la Presidencia; instituciones de la 

administración central; dirección de las entidades binacionales, y 

titulares de los entes autónomos, autárquicos y descentralizados. 

Capítulo IV 

183


Cuadro IV.A1.2 (conclusión) 

País 

Perú 





Comisión Interministerial 

de Asuntos Sociales 

Gabinete de Coordinación 

de Políticas Sociales 


creación 

Figura que 

coordina 

2011 Presidente del 

Consejo de 

Ministros 

2004 Vicepresidente 


Uruguay Gabinete Social 2014 Ministro de 


Venezuela 

(República Bolivariana de) d 

Vicepresidencia para el 

Desarrollo Social y la 

Revolución de las Misiones 

2009 Segundo 

Vicepresidente 

del Consejo 

de Ministros 

Revolucionarios 

del Gobierno 

Bolivariano para 

el Área Social 


Viceministerio de Políticas y Evaluación Social del Ministerio de Desarrollo 

e Inclusión Social; Ministerio de Educación; Ministerio de Salud; Ministerio 

de Justicia y Derechos Humanos; Ministerio de la Mujer y Poblaciones 

Vulnerables; Ministerio de la Producción; Ministerio del Trabajo y Promoción 

del Empleo; Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; Ministerio 

de Energía y Minas; Ministerio de Cultura; Ministerio de Economía y 

Finanzas, y Presidencia del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico. 

Ministerio de Hacienda; Ministerio de Educación; Ministerio de Salud 

Pública; Seguro Nacional de Salud; Programa Solidaridad; Dirección 

Técnica del Gabinete de Coordinación de Políticas Sociales; Administradora 

de Subsidios Sociales, y Sistema Único de Beneficiarios. 

Ministerio de Desarrollo Social; Ministerio de Economía y Finanzas; 

Ministerio de Educación y Cultura; Ministerio de Trabajo y Seguridad 

Social; Ministerio de Salud Pública; Ministerio de Turismo y Deportes; 

Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio Ambiente; 

Oficina de Planeamiento y Presupuesto, y Congreso de Intendentes. 

Ministerio del Poder Popular para el Proceso Social del Trabajo; Ministerio 

del Poder Popular para la Salud; Ministerio del Poder Popular para los 

Pueblos Indígenas; Ministerio del Poder Popular para la Juventud y 

Deporte; Ministerio del Poder Popular para el Servicio Penitenciario, y 

Ministerio del Poder Popular para la Mujer e Igualdad de Género. 


a 

Otra instancia importante de coordinación intersectorial es el Consejo Nacional de Asistencia Social, creado en 1993, presidido por un delegado presidencial y compuesto 

por nueve representantes gubernamentales, incluidos un representante de los estados y uno de los municipios y nueve representantes de la sociedad civil (de los 

usuarios de las organizaciones de asistencia social de los trabajadores del sector), escogidos bajo la supervisión del Ministerio Público Federal. El Consejo es también 

presidido por uno de sus integrantes, que es elegido democráticamente por los miembros de este para asumir el mandato durante un año, con solo una renovación 

permitida por un período similar. También cuenta con una secretaría ejecutiva, además de una serie de comisiones temáticas dedicadas tanto a la gestión como al 

financiamiento de las competencias necesarias para cumplir con los requerimientos de la Ley Orgánica de Asistencia Social: la Comisión de Política de Asistencia 

Social, la Comisión de Acompañamiento a los Consejos de Asistencia Social, la Comisión de Financiamiento, la Comisión de Normas, la Comisión de Seguimiento de 

Beneficios y Transferencias de Renta y la Comisión de Monitoreo de las Deliberaciones de las Conferencias Nacionales de Asistencia Social. 

b 

En el caso de Honduras, existe otra instancia importante de coordinación intersectorial, el Comité Técnico de Protección Social, que cuenta con la participación de 

la Secretaría de Estado en el Despacho de Desarrollo Social, la Secretaría de Estado del Despacho Presidencial, la Secretaría Técnica de Planificación y Cooperación 

Externa, la Secretaría de Estado en el Despacho de Educación, la Secretaría de Estado en el Despacho de Salud, la Secretaría de Estado en los Despachos de Trabajo 

y Seguridad Social, la Secretaría de Estado en los Despachos de Justicia y Derechos Humanos, la Secretaría de Estado en los Despachos de Pueblos Indígenas y 

Afrohondureños, la Secretaría de Estado en los Despachos de Gobernación y Justicia, el Instituto Hondureño de la Niñez y la Familia, el Instituto Nacional de la Mujer, 

el Instituto Nacional de la Juventud, la Asociación de Municipios de Honduras, el Fondo Hondureño de Inversión Social, el Comisionado Nacional de los Derechos 

Humanos, el Grupo Sociedad Civil, la Coordinadora de Instituciones y Asociaciones de Rehabilitación de Honduras, la Comisión Nacional para el Desarrollo de la 

Educación Alternativa No Formal, la Red de Mujeres, la Confederación Nacional de Pueblos Autóctonos de Honduras, la Fundación Hondureña de Rehabilitación 

e Integración del Limitado, la Red Regional de Justicia y Paz , la Asociación Kukulcán, el Colectivo Violeta, la Red de Instituciones por los Derechos de la Niñez, 

Ayuda en Acción, Casa Alianza, Christian Children’s Fund, Plan Honduras, la Asociación Nacional de Molineros de Honduras, la Asociación Compartir, la Fundación 

de la Solidaridad y el Voluntariado de la Comunidad Valenciana, la Asociación Gaviota, la Asociación Cristiana de Jóvenes, el Foro Nacional de Juventud, el Consejo 

Hondureño de la Empresa Privada y la Secretaría de Industria y Comercio. 

c 

En 2000 se estableció por primera vez en México la figura de un Gabinete de Desarrollo Social y Humano conformado por las principales dependencias sociales 

federales y coordinado por una junta directiva compuesta de las Secretarías de Desarrollo Social, Educación y Salud. En 2004, la Ley General de Desarrollo Social 

creó la Comisión Intersecretarial de Desarrollo Social (CIDS) como instancia de coordinación a nivel federal para la implementación de la política nacional de desarrollo 

social. Esta incluía a las principales instancias sociales y económicas del Gobierno federal, bajo la presidencia de la Secretaría de Desarrollo Social. En 2013 se creó 

el Gabinete Especializado de México Incluyente como instancia de mayor rango para la coordinación a nivel federal, seguida por la propia CIDS, que sumó la misión 

formal de coordinar la implementación de la Cruzada Nacional contra el Hambre. 

d 

Otra instancia importante de coordinación es el Viceministerio para la Suprema Felicidad Social del Pueblo, presidido por un delegado nombrado por el Ejecutivo y 

compuesto por la Dirección General de Asistencia Social, la Dirección General de Redes Sociales, el Instituto Autónomo Consejo Nacional de Derechos de Niños, 

Niñas y Adolescentes, el Instituto Nacional de Servicios Sociales, el Consejo Nacional para el Desarrollo de las Comunidades Afrodescendientes de Venezuela y el 

Consejo Nacional para las Personas con Discapacidad, así como la Fundación Nacional El Niño Simón, la Misión Niño Jesús, la Misión Negra Hipólita, la Fundación 

José Félix Ribas, la Misión José Gregorio Hernández y la Misión Cultura. 

Capítulo IV 

184



América Latina (13 países): institucionalidad a cargo de temas vinculados con la población afrodescendiente 

País Autoridad o entidad a cargo Dependencia institucional Instrumento legal Año 

Argentina 

Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia Ministerio de Justicia y Ley núm. 24515 1995 

y el Racismo (INADI) 

Derechos Humanos 

Bolivia 


Brasil 

Colombia 

Comité Nacional contra el Racismo y Toda Forma 

de Discriminación 

Ministerio de Culturas 

y Turismo 

Decreto Supremo núm. 29894 2009 

Ministerio de las Mujeres, de la Igualdad Racial y (Ministerio autónomo) Medida provisoria núm. 696 2015 

de los Derechos Humanos a 

Dirección de Asuntos para Comunidades Negras, 

Afrocolombianas, Raizales y Palenqueras 

Dirección de Poblaciones (para todas las poblaciones, 

incluida la población afrodescendiente) 

Ministerio del Interior Ley núm. 70 1993 

y de Justicia 

Ministerio de Cultura Decreto núm. 4827 2008 

Costa Rica Comisión Nacional Afrocostarricense Ministerio de Relaciones Decreto Ejecutivo núm. 36465 2011 

Exteriores 

Comisionado de la Presidencia de la República para Presidencia de la República Decreto Ejecutivo núm. 38835 2015 

asuntos relacionados con la Comunidad 

Afrocostarricense 

Ecuador Consejo Nacional de Desarrollo Afroecuatoriano (CONDAE) Presidencia de la República Decreto Ejecutivo núm. 279 2007 

Consejos Nacionales para la Igualdad (incluido 

el Consejo de Desarrollo de las Nacionalidades 

y Pueblos del Ecuador (CODENPE)) 

n.d. Registro Oficial núm. 283 2014 

Honduras 

México 

Nicaragua 

Comisión Nacional contra la Discriminación Racial, 

el Racismo, la Xenofobia y las Formas Conexas 

de Intolerancia 

Secretaría de Estado en los Despachos de Pueblos 

Indígenas y Afrohondureños b 

Consejo Nacional para Prevenir la 

Discriminación (CONAPRED) 

Comisión Nacional para la Eliminación de la 

Discriminación Racial 

Secretaría para Asuntos Indígenas 

y Afrodescendientes (SAIA) 

Secretaría de Gobernación 

y Justicia 

Secretaría de Desarrollo 


Secretaría de la Gobernación 

Ministerio de Relaciones 

Exteriores 

Ministerio de Relaciones 

Exteriores 

Decreto Ejecutivo núm. 002 2004 

Decreto Ejecutivo 

núm. PCM-03-2014 

Ley Federal del 11 de junio 

de 2003 

2014 

2003 

n.d. 2001 

Decreto Presidencial núm. 21 2008 

Panamá Comisión Coordinadora de la Etnia Negra Panameña Presidencia de la República Ley núm. 16 2002 

Comisión Especial para el establecimiento de una Presidencia de la República Decreto Ejecutivo núm. 124 2005 

política gubernamental para la inclusión plena de 

la etnia negra panameña 

Consejo Nacional de la Etnia Negra (CONEN) Ministerio de la Presidencia Decreto Ejecutivo núm. 116 2007 

Secretaría de la Etnia Negra Ministerio de la Presidencia Anteproyecto de Ley núm. 214 Presentado a la 

Asamblea Nacional 

en 2015 

Perú Dirección de Políticas para Población Afroperuana Viceministerio de 

Ley núm. 29565 2010 

Ministerio de Cultura c 

Interculturalidad del 

Uruguay 

Comisión Honoraria contra el Racismo, la Xenofobia Dirección de Derechos Ley núm. 17817 2004 

y toda otra Forma de Discriminación 

Humanos del Ministerio 

de Educación y Cultura 

Departamento de Mujeres Afrodescendientes Ministerio de las Mujeres n.d. 2005 

Venezuela 


Instituto Nacional contra la Discriminación 

Racial (INCODIR) 

Comisión Presidencial para la Prevención y Eliminación 

de todas las Formas de Discriminación Racial y otras 

Distinciones en el Sistema Educativo Venezolano 

Ministerio del Poder 

Popular para la Cultura 

Ministerio del Poder 

Popular para la Educación 

Ley Orgánica contra la 

2011 

Discriminación Racial 

Decreto núm. 3645 2005 



a 

Anteriormente, los temas relacionados con la población afrodescendiente estaban a cargo de la Secretaría Especial de Políticas de Promoción de la Igualdad 

Racial (SEPPIR). 

b 

Originalmente la Secretaría para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas y Afrohondureños y Promoción de Políticas de Igualdad Racial (SEDINAFROPIR), que 

desaparece en 2014 y cuyas funciones absorbe la Secretaría de Desarrollo e Inclusión Social. 

c 

Hereda las funciones del Instituto Nacional de Desarrollo de los Pueblos Andinos, Amazónicos y Afroperuano (INDEPA), desactivado en 2010 durante el Gobierno 

de Alan García (2006 a 2011). 

Capítulo IV 

185


Capítulo V 

Los impactos de las tendencias 

demográficas 

Introducción 

A. Las grandes tendencias 

1. Cae rápidamente la fecundidad hacia el nivel de reemplazo 

2. La población seguirá creciendo hasta mediados de siglo 

3. Aumenta la esperanza de vida 

4. Se expande la migración intrarregional 

5. Persisten las desigualdades reproductivas 

6. Continúa la exclusión de los pueblos indígenas y de los afrodescendientes 

B. Los efectos de la transformación 

1. Disminuye la población joven y aumenta la potencialmente activa 

2. Menores recursos del bono demográfico 

3. El bono durará más en educación que en salud y pensiones 

4. Hacia sociedades y economías envejecidas 

C. Políticas en la transición demográfica 

1. Aprovechar el ahorro en educación para mejorar su calidad 

2. Eliminar la discriminación de jóvenes y mujeres en el mercado laboral 

3. Preparar los sistemas de salud para sociedades en proceso de envejecimiento 

4. Mejorar la salud sexual y reproductiva de los jóvenes 

5. Proteger los derechos de los indígenas y afrodescendientes 

6. Adecuar los sistemas de pensiones 

7. Crear un sistema público de cuidado 

Bibliografía 

Capítulo V 

187

Introducción 

Desde finales de la década de 1960, la mayoría de los países de América Latina y el Caribe han experimentado 

cambios profundos en su dinámica demográfica, con efectos en el crecimiento, la estructura etaria y la distribución 

territorial de la población. Estos cambios tienen significativas consecuencias para el logro de los Objetivos de 

Desarrollo Sostenible, la eliminación de la pobreza y la reducción de la desigualdad, que deben tenerse en cuenta 

en las estrategias, políticas y programas de desarrollo, de acuerdo con los principios del Programa de Acción de la 

Conferencia Internacional sobre la Población y el Desarrollo (El Cairo, 1994) y el Consenso de Montevideo sobre 

Población y Desarrollo (2013). 

La heterogeneidad de la región tiene también una dimensión demográfica, con las consiguientes diferencias entre 

países y entre territorios y grupos poblacionales de su interior. La comprensión de las causas y consecuencias de esas 

diferencias es necesaria para avanzar en la igualdad, generalizar el ejercicio de derechos, reconocer la diversidad 

de grupos e identidades, y adoptar una perspectiva de género. 

A. Las grandes tendencias 

1. Cae rápidamente la fecundidad hacia el nivel de reemplazo 

El descenso de la fecundidad fue la principal característica de la transformación demográfica regional en la segunda 

mitad del siglo XX. La región pasó de tasas de fecundidad muy altas (5,5 hijos por mujer) en comparación con el 

contexto mundial entre 1965 y 1970 a tasas apenas superiores (2,2 hijos) al nivel de reemplazo en la actualidad (véase 

el cuadro V.1) 1 . Además de la velocidad e intensidad de esta caída, destaca su rápida generalización a la mayoría 

de los países. El descenso de la fecundidad implicó una considerable reducción del crecimiento poblacional, efecto 

que se ha venido atenuando. Por el contrario, los efectos del descenso de la fecundidad sobre la estructura de edad 

de la población siguen presentes y se prolongarán varios años. 

El descenso de la fecundidad se ha producido con grandes diferencias en cuanto a sus fechas de inicio, los períodos 

de mayor velocidad del cambio y los momentos en los que se alcanza el nivel de reemplazo. Estas diferencias de 

trayectoria se trasmiten hacia el futuro a través de efectos diferentes en el tamaño y el peso relativo de las distintas 

generaciones en la población total y, por lo tanto, en la aparición, vigencia y duración del bono demográfico 2 y 

del envejecimiento. 

El inicio de la caída de la fecundidad fue relativamente más temprano en el Caribe y en América del Sur, 

donde, en la mayoría de los países, ya había comenzado a fines de la década de 1960 (véanse el gráfico V.1 y el 

cuadro V.1) 3 . En cambio, en algunos países centroamericanos como Belice y Guatemala, no comenzó hasta la 

década de 1980. En las tres subregiones hubo algunos países en los que la fecundidad cayó rápidamente: Cuba 

y Barbados ya tenían una fecundidad inferior al nivel de reemplazo al finalizar la década de 1970, fenómeno 

que luego se extendió a Antigua y Barbuda, Chile, Colombia, Costa Rica, el Brasil, El Salvador, México, Panamá 

y Trinidad y Tabago. 

1 

El nivel de reemplazo corresponde aproximadamente a una tasa global de fecundidad (TGF) de 2,1 hijos por mujer. El nivel de 

reemplazo se da cuando la tasa neta de reproducción (TNR) es igual a 1, es decir, cuando cada mujer está en capacidad de tener 

una hija, lo que garantizaría la reproducción de su generación. La TNR es igual a la tasa total de fecundidad limitada a nacimientos 

femeninos, descontando el efecto de la mortalidad. 

2 

El bono demográfico se refiere al período económicamente favorable en que la población potencialmente activa crece más rápidamente 

que la población total (CEPAL, 2009). 

3 

Antigua y Barbuda, la Argentina, las Bahamas, Barbados, Cuba, Trinidad y Tabago y el Uruguay iniciaron esa década con niveles de 

entre cuatro y cinco hijos por mujer, bajos para la época. 

Capítulo V 

189


Cuadro V.1 

América Latina y el Caribe: tasa global de fecundidad 

por países y subregiones, 1965-2075 

(Número de hijos por mujer) 

País 1965-1970 1980-1985 1995-2000 2010-2015 2025-2030 2040-2045 2055-2060 2070-2075 

América Latina y el Caribe 5,53 3,95 2,75 2,15 1,90 1,79 1,77 1,78 

El Caribe 5,01 3,41 2,64 2,29 2,03 1,89 1,81 1,79 

Antigua y Barbuda 4,00 2,14 2,31 2,10 1,94 1,86 1,83 1,82 

Bahamas 3,58 3,05 2,33 1,89 1,77 1,75 1,76 1,78 

Barbados 3,53 1,92 1,74 1,79 1,82 1,84 1,85 1,86 

Cuba 4,30 1,85 1,64 1,63 1,59 1,65 1,70 1,75 

Granada 4,80 4,23 2,81 2,18 1,90 1,78 1,75 1,77 

Haití 6,00 6,21 4,62 3,13 2,46 2,11 1,91 1,82 

Jamaica 5,78 3,55 2,70 2,08 1,86 1,78 1,77 1,79 

República Dominicana 6,65 4,15 2,98 2,53 2,13 1,89 1,79 1,77 

Santa Lucía 6,48 4,20 2,60 1,92 1,69 1,65 1,68 1,73 

San Vicente y las Granadinas 6,41 3,64 2,55 2,01 1,75 1,69 1,71 1,75 

Trinidad y Tabago 3,81 3,28 1,82 1,80 1,68 1,69 1,73 1,77 

Centroamérica 6,65 4,60 3,11 2,37 1,98 1,81 1,77 1,78 

Belice 6,35 5,40 3,85 2,64 2,19 1,95 1,82 1,78 

Costa Rica 5,26 3,50 2,61 1,85 1,67 1,68 1,72 1,75 

El Salvador 6,36 4,75 3,20 1,97 1,73 1,66 1,68 1,72 

Guatemala 6,30 6,10 4,70 3,30 2,64 2,28 2,05 1,92 

Honduras 7,42 6,00 4,34 2,47 1,99 1,79 1,73 1,73 

México 6,75 4,37 2,89 2,29 1,90 1,73 1,72 1,75 

Nicaragua 6,95 5,85 3,40 2,32 1,93 1,76 1,72 1,74 

Panamá 5,41 3,63 2,81 2,48 2,16 1,97 1,87 1,83 

América del Sur 5,22 3,78 2,62 2,05 1,84 1,78 1,77 1,78 

Argentina 3,05 3,15 2,63 2,35 2,13 1,98 1,89 1,85 

Bolivia (Estado Plurinacional de) 6,41 5,51 4,29 3,04 2,51 2,20 2,00 1,89 

Brasil 5,38 3,80 2,45 1,82 1,66 1,66 1,70 1,74 

Chile 4,46 2,66 2,16 1,78 1,70 1,72 1,75 1,78 

Colombia 6,18 3,70 2,50 1,93 1,69 1,66 1,70 1,74 

Ecuador 6,40 4,45 3,20 2,59 2,21 1,97 1,85 1,80 

Guyana 5,28 4,11 3,12 2,60 2,27 2,05 1,92 1,86 

Paraguay 6,15 5,12 3,88 2,60 2,22 1,99 1,86 1,81 

Perú 6,70 4,65 3,10 2,50 2,12 1,89 1,79 1,77 

Suriname 5,95 3,70 2,92 2,40 2,08 1,89 1,82 1,80 

Uruguay 2,80 2,57 2,30 2,04 1,90 1,84 1,82 1,82 

Venezuela (República Bolivariana de) 5,90 3,96 2,94 2,40 2,08 1,89 1,81 1,79 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Naciones Unidas, “World Population Prospects: The 2015 Revision, Key 

Findings and Advance Tables”, Working Paper, Nº 241 (ESA/P/WP.241), Nueva York, División de Población, 2015 [en línea] http://esa.un.org/unpd/wpp/. 

7 

Gráfico V.1 


por subregiones, 1965-2075 

(Número de hijos por mujer) 

6 

5 

4 

3 

2 

1 

1965- 

1970 

1975- 

1980 

1985- 

1990 

1995- 

2000 

2005- 

2010 

2015- 

2020 

2025- 

2030 

2035- 

2040 

2045 

2050 

2055- 

2060 

2065- 

2070 

Centroamérica América del Sur El Caribe 



Capítulo V 

Se prevé que el cambio de la fecundidad será cada vez menos intenso, como se indica en las proyecciones de 

población de las Naciones Unidas (2015b) e incluso es probable que baje a niveles inferiores al de reemplazo y se 

mantenga en ellos durante largo tiempo. La rápida convergencia implica que ese nivel sería alcanzado antes de 2050 

190


por casi todos los países de la región. Sin embargo, las diferentes tendencias nacionales dan lugar a significativos 

desfases temporales en cuanto a su estabilización. Así, dos países rezagados en la transición demográfica como 

Bolivia (Estado Plurinacional de) y Guatemala llegarían a ese nivel en el período entre 2050 y 2055 y en el período 

entre 2055 y 2060, respectivamente, es decir 70 o 75 años más tarde que Cuba y Barbados. Al igual que el promedio 

regional, la fecundidad de todos los países continuaría disminuyendo más allá del nivel de reemplazo durante entre 

tres y seis quinquenios más, antes de que se revierta la tendencia. 

La secuencia que se presenta en el gráfico V.2 muestra el avance de la transición demográfica, marcado por el 

descenso de la fecundidad y de la tasa de crecimiento de la población. Aunque la transición estaba ya muy avanzada 

en Cuba, Barbados, Trinidad y Tabago y el Uruguay en 2010-2015, Guatemala, el Estado Plurinacional de Bolivia 

y Haití seguían mostrando un atraso importante y manteniendo tasas de crecimiento de la población superiores al 

1,5% y tasas de fecundidad por encima de los tres hijos por mujer. 

Pese al acentuado descenso de la fecundidad, persisten tasas relativamente altas en las poblaciones indígenas, 

los estratos socioeconómicos más bajos y con menor nivel educativo y las adolescentes 4 . Estos altos niveles de 

fecundidad, sobre todo de la no planificada, reflejan las limitaciones que enfrentan esas mujeres y sus parejas para 

acceder a la información y los servicios de salud sexual y reproductiva. 

Gráfico V.2 


y tasa de crecimiento natural, 1980-2015 

(En porcentajes y número de hijos por mujer) 

A. 1980-1985 

3,5 

3,0 

PRY 

BLZ 

NICHND 

GTM 

Tasa de crecimiento natural 

(porcentajes) 

2,5 

2,0 

1,5 

1,0 

ATG 

CUB 

BRB 

CHL 

URY 

LCA 

VENDOMMEX 

CRI 

GUY ECUPER 

PAN COL GRD SLV 

JAM BRALAC 

VCT 

BHS 

SUR 

TTO 

ARG 

BOL 

HTI 

0,5 

0 

1 2 3 4 5 6 7 

Tasa global de fecundidad 

(número de hijos por mujer) 

B. 1995-2000 

3,0 

HND 

GTM 


(porcentajes) 

2,5 

2,0 

1,5 

1,0 

0,5 

CUBTTO 

BRB 

NIC 

MEX ECU 

PAN VEN DOM 

PER GUY SLV 

CRI LAC 

COL 

BRA JAM SUR 

BHS VCT LCA 

ATG 

CHL ARG 

GRD 

URY 

BLZ 

PRY 

BOL 

HTI 

0 

1 2 3 4 5 6 7 



4 

En el caso de las adolescentes de pueblos indígenas, la maternidad a edades muy jóvenes se relaciona con prácticas culturales tradicionales, 

que fomentan la unión y la reproducción tempranas. Esto no implica que sean beneficiosas para las personas o tengan una jerarquía superior 

a los derechos individuales. En caso de conflicto entre estas prácticas y los derechos individuales, estos últimos deberían prevalecer. 

Capítulo V 

191


Gráfico V.2 (conclusión) 

2,5 

C. 2010-2015 

2,0 

GTM 


(porcentajes) 

1,5 

1,0 

BLZ 

HND 

NIC ECU PRY 

DOM 

MEX VEN 

PAN PER 

LAC GRD 

CRI COL 

SLV JAM 

SUR 

ATG 

GUY 

ARG 

BRA BHS VCT 

CHLCA 

BOL HTI 

0,5 

TTO 

URY 

CUB 

BRB 

0 

1 2 3 4 5 6 7 





La fecundidad adolescente en la región (66,5 nacidos vivos por cada 1.000 adolescentes entre 2010 y 2015) 

es la segunda mayor del mundo después de la de África y se ha reducido mucho menos que la fecundidad total, 

situación que es común a las tres subregiones pese a sus diferencias socioeconómicas (véase el gráfico V.3). Su nivel 

es más alto que el que se esperaría dada la fecundidad total y otros indicadores sociales, como los niveles educativos, 

los grados de urbanización, la esperanza de vida y los niveles de ingreso. Si bien la tendencia de la fecundidad 

adolescente es preocupante, la de la maternidad adolescente lo es aún más, porque aumentó en la década de 1990 

(véase el gráfico V.4) 5 . Posteriormente, el promedio regional retornó a la trayectoria descendente (Rodríguez, 2014), 

aunque aumentó en 5 de los 12 países considerados en los gráficos V.4 y V.5. 

Capítulo V 

Gráfico V.3 

Mundo: tasa global de fecundidad y tasa de fecundidad adolescente 

por subregiones, 2010-2015 

(Promedio de hijos por mujer y nacimientos por cada mil mujeres de 15 a 19 años de edad) 

140 

Tasa de fecundidad adolescente 

(nacimientos por cada mil mujeres 

de 15 a 19 años de edad) 

120 

100 

África Oriental 

África Central 

África Occidental 

80 

América del Sur 

Centroamérica 

60 

El Caribe África meridional 

Mundo 

África del Norte 

40 

Asia del Sur Asia Occidental 

Oceanía 

20 

Europa Oriental América del Norte 

Europa del Norte 

Europa del Sur 

Europa Occidental 

Asia Oriental 

0 

0 0,5 1,0 1,5 2,0 2,5 3,0 3,5 4,0 4,5 5,0 5,5 6,0 6,5 


(promedio de hijos por mujer) 



5 

La diferencia entre las trayectorias de la fecundidad y de la maternidad adolescente se debe a que la primera considera todos los 

nacimientos tenidos por las adolescentes, mientras que la segunda solo considera los nacimientos de orden uno, que son los que 

provocan la transición desde la nuliparidad (no haber tenido hijos) a la maternidad. Como esto último es lo que cambia la vida de 

las adolescentes, en términos analíticos y de política los indicadores de maternidad resultan más relevantes que los de fecundidad. 

La fecundidad adolescente puede descender sin que eso se traduzca en una reducción de la maternidad adolescente, cuando tal 

descenso se debe a una caída de la paridez (promedio de hijos tenidos) en la adolescencia. 

192


Gráfico V.4 

América Latina (19 países): mujeres que son madres por edades, 

censos de las rondas de 1990, 2000, y 2010 


35 

30 

25 

20 

15 

10 

5 

0 

Mujeres de 15 años Mujeres de 17 años Mujeres de entre 

15 y 19 años 

1990 a 2000 b 2010 c 

Mujeres de entre 

19 y 20 años 

Fuente: J. Rodríguez, “La reproducción en la adolescencia y sus desigualdades en América Latina. Introducción al análisis demográfico, con énfasis en el uso de 

microdatos censales de la ronda de 2010”, Documentos de Proyecto (LC/W.605), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL); 

base de datos regional Maternidad en América Latina y el Caribe (MATERNILAC) y procesamiento especial de bases de datos de la Argentina, 2010 y 

Honduras, 2013. 

a 

Ronda de 1990: Argentina 1991, Bolivia (Estado Plurinacional de) 1992, Brasil 1992, Chile 1992, Colombia 1993, Ecuador 1990, El Salvador 1992, Guatemala 1994, 

México 1990, Panamá 1990, Paraguay 1992, Perú 1993, Uruguay 1996 y Venezuela (República Bolivariana de) 1990. 

b 

Ronda de 2000: Argentina 2001, Bolivia (Estado Plurinacional de) 2001, Brasil 2000, Chile 2002, Colombia 2004-2005, Costa Rica 2000, Ecuador 2001, El Salvador 2007, 

Guatemala 2002, Honduras 2001, México 2000, Nicaragua 2005, Panamá 2000, Paraguay 2002, Perú 2007; República Dominicana 2002 y Venezuela (República 

Bolivariana de) 2001. 

c 

Ronda de 2010: Argentina 2010, Bolivia (Estado Plurinacional de) 2012, Brasil 2010, Costa Rica 2011, Ecuador 2010, Honduras 2013, México 2010, Panamá 2010, 

República Dominicana 2010, Uruguay 2011 y Venezuela (República Bolivariana de) 2011. 

25 

Gráfico V.5 

América Latina (países seleccionados): mujeres de entre 15 y 19 años 

que son madres, décadas de 2000 y 2010 


20 

15 

10 

5 

0 

Argentina Belice Bolivia Brasil Costa Rica Ecuador México Panamá Rep. Trinidad y 


Dominicana Tabago 

Uruguay 

Década de 2000 Década de 2010 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de datos regional Maternidad en América Latina y el Caribe (MATERNILAC) y 

Base de datos CEPALSTAT [en línea] http://estadisticas.cepal.org/cepalstat/WEB_CEPALSTAT/estadisticasIndicadores.asp?idioma=e. 

Una parte significativa (y mayoritaria en casi todos los países) de las madres adolescentes no planifican su embarazo 

(véase el gráfico V.6), lo que vulnera su derecho reproductivo de elegir cuándo tener hijos. Si bien los datos de las décadas 

de 1980 y 1990 mostraban resultados compatibles con una mayor planificación de los hijos por parte de las madres 

adolescentes, en comparación con el promedio de planificación en todas las edades, las encuestas de la primera década 

del siglo XXI revelan una caída sistemática de esa variable. Más de la mitad de los nacimientos durante la adolescencia 

son no planificados. La reproducción en la adolescencia entraña problemas para la madre, el bebé y la familia de la 

madre adolescente, que absorbe gran parte de los costos y de la carga de la crianza. Además, la alta concentración 

de la maternidad adolescente entre los más pobres contribuye a la reproducción intergeneracional de esta condición. 

Capítulo V 

193


Gráfico V.6 

América Latina (países seleccionados): nacimientos no planificados en los cinco años 

que precedieron a la encuesta de referencia, según la edad de la madre 

en el momento del nacimiento, alrededor de 1990 y 2010 


80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

1994 

Bolivia (Est. Plur. de) 

2008 

1996 

Brasil 

2006 

1990 

Colombia 

Capítulo V 

2010 

2002 

El Salvador 

2008 

1995 

Guatemala 

2008 

1994-1995 

Haití 

2005-2006 

2001 

Honduras 

2011-2012 

1998 

Nicaragua 

2006-2007 

1990 

Paraguay 

2008 

1996 

Perú 

2013 

1996 


2013 

Madres de entre 15 y 19 años 

Total 

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la CEPAL, sobre la base de J. Rodríguez, “High adolescent fertility 

in the context of declining fertility in Latin America”, 2011 [en línea] http://www.un.org/esa/population/meetings/egm-adolescents/p01_rodriguez.pdf. 

Algunos estudios de la región han sugerido que numerosas adolescentes, en especial entre las pobres, quieren 

tener hijos y que, en particular, quieren hacerlo más que en otras edades (Stern, 1997; Guzmán y otros, 2001; Binstock 

y Pantelides, 2006; Oliveira y Melo, 2010). Los argumentos que sustentan estas hipótesis provienen de la demografía 

(los nacimientos de primer orden son más deseados y la mayoría de los nacimientos de las madres adolescentes son 

precisamente de primer orden), la antropología (normas culturales que promueven la reproducción temprana) y la 

sociología (la maternidad temprana es vista como una opción que proporciona significado y un proyecto de vida, 

sobre todo en contextos en los que hay pocas opciones). Estos argumentos se apoyan en la evidencia disponible a 

fines del siglo pasado y llaman la atención sobre la necesidad de elevar los incentivos para postergar la iniciación 

reproductiva. Con todo, los datos presentados en este documento apuntan, más bien, a las barreras que dificultan 

el ejercicio de los derechos reproductivos de las adolescentes, específicamente las que limitan el acceso a la salud 

sexual y reproductiva y a la anticoncepción desde el inicio de la vida sexual. 

2. La población seguirá creciendo hasta mediados de siglo 

La población total regional continuará creciendo hasta alcanzar un máximo de 793 millones de habitantes en 2061 

(Naciones Unidas, 2015b). Debido a los distintos grados de avance en la transición demográfica, las diferencias 

entre países continuarán siendo significativas (véase el gráfico V.7), desde las tasas de crecimiento inferiores al 0,5% 

en los más avanzados en la transición demográfica, como Barbados, hasta casi el 3% en Guatemala, tasa típica de 

las etapas incipientes de esa transición. 

Ese crecimiento no estará relacionado directamente con la tasa de fecundidad, sino con la inercia demográfica, 

es decir la capacidad de las poblaciones de seguir creciendo más allá del período en que la tasa de fecundidad llega 

al nivel de reemplazo debido al cambio en la estructura por edades, al producirse una concentración de población 

en las edades reproductivas (CEPAL, 2008). 

194


Gráfico V.7 

América Latina y el Caribe: crecimiento de la población 

por subregiones, 1965-2075 

(En millones de habitantes) 

A. América del Sur 

550 

500 

450 

400 

350 

300 

250 

200 

150 

1960 1980 2000 2020 2040 2060 2080 

250 

230 

210 

190 

170 

150 

130 

110 

90 

70 

Fecundidad superior a 2,1 hijos por mujer Fecundidad inferior a 2,1 hijos por mujer 

B. Centroamérica 

50 

1960 1980 2000 2020 2040 2060 2080 

Fecundidad superior a 2,1 hijos por mujer 

C. El Caribe 

Fecundidad inferior a 2,1 hijos por mujer 

50 

45 

40 

35 

30 

25 

20 

1960 1980 2000 2020 2040 2060 2080 

Fecundidad superior a 2,1 hijos por mujer 

Fecundidad inferior a 2,1 hijos por mujer 



Capítulo V 

195


3. Aumenta la esperanza de vida 

Al igual que en los países desarrollados, el inicio de la transición demográfica en la región estuvo ligado al descenso 

de la mortalidad. Ese cambio se debió principalmente a las transformaciones socioeconómicas y culturales, 

el mejoramiento de las condiciones de vida, el aumento de la población urbana, el mayor nivel educativo, la 

disponibilidad de tecnología sanitaria y las políticas exitosas 6 . El resultado fue un avance sin precedentes en el control 

de las enfermedades infecciosas y parasitarias, así como de las afecciones maternas, perinatales y nutricionales 

(Di Cesare, 2011; CEPAL, 2008; CEPAL, 2015a). El cambio epidemiológico benefició principalmente a la población 

más joven, las mujeres y los niños, lo que implicó significativos cambios demográficos, en particular el gran aumento 

de la esperanza de vida al nacer, explicado inicialmente por el descenso de la mortalidad infantil y posteriormente 

por la caída de la mortalidad en otras edades. 

El aumento de la esperanza de vida ha sido un proceso consistente y continuado durante todo el siglo pasado 

y se extiende hasta el presente. De un promedio aproximado de 59 años entre 1965 y 1970, se pasó a casi 75 años 

en el presente quinquenio. La población ha ganado 16 años de vida en promedio en los últimos 45 años, es decir, 

2 años por quinquenio. Sin embargo, ese promedio regional solo equivale al que tenían los países desarrollados 

hace 25 años (CEPAL, 2008). Los avances de la esperanza de vida se dieron en todos los países, pero persisten 

diferencias muy significativas entre ellos y entre subregiones, que no se justifican dado el avance epidemiológico y 

socioeconómico (véanse el gráfico V.8 y el cuadro V.2). 

80 

Gráfico V.8 

América Latina y el Caribe: esperanza de vida al nacer 

por subregión, 1960-2015 

(En años) 

75 

70 

65 

60 

55 

1960- 

1965 

1965- 

1970 

1970- 

1975 

1975- 

1980 

1980- 

1985 

1985- 

1990 

1990- 

1995 

1995- 

2000 

2000- 

2005 

2005- 

2010 

2010- 


El Caribe 


Centroamérica 



Persisten diferencias de 8, 10 y 15 años de esperanza de vida entre los países más y menos avanzados en 

Centroamérica, el Caribe y América del Sur, respectivamente, que revelan diferencias sustanciales de las condiciones 

de salud. Chile y Haití presentan los valores extremos (81 y 62 años, respectivamente). Teniendo en cuenta que el 

aumento de la esperanza de vida suele ser de 2,5 años por quinquenio, la diferencia entre ambos países equivale a 

unos 40 años de desfase. 

En el Caribe, la dispersión no se ha modificado sustancialmente desde finales de la década de 1960, pero, si se 

excluye a Haití y la República Dominicana, la dispersión del resto de los países ha aumentado: la diferencia entre los 

extremos pasó de 5 años a casi 10 años. Algo similar ocurrió en América del Sur: si se excluye al Estado Plurinacional 

de Bolivia, la dispersión se reduce solo 2 años, de 17 a 15. En Centroamérica, la dispersión disminuye, al reducirse 

la diferencia entre los extremos de más de 15 años a menos de 10. 

Capítulo V 

6 

En las décadas de 1950 y 1960, varios países de la región implementaron políticas exitosas de atención básica y saneamiento ambiental, 

que incluían programas de salud materna e infantil, vacunación masiva, rehidratación oral, desparasitación y nutrición, y expansión 

de servicios sanitarios, en particular agua potable y alcantarillado. 

196


Cuadro V.2 

América Latina y el Caribe (31 países): esperanza de vida al nacer 

por subregiones y países, 1965-2015 

(En años) 

País 1965-1970 1980-1985 1995-2000 2010-2015 

América Latina y el Caribe 58,9 64,9 70,4 74,5 

El Caribe 61,0 65,5 68,9 72,4 

Antigua y Barbuda 65,0 69,5 73,0 75,8 

Bahamas 65,2 69,1 71,7 75,1 

Barbados 64,6 69,5 73,0 75,4 

Cuba 68,5 74,2 76,2 79,2 

República Dominicana 56,9 64,0 70,0 73,2 

Granada 63,0 67,1 69,8 73,2 

Haití 46,2 51,6 57,1 62,3 

Jamaica 67,6 72,0 72,1 75,4 

Santa Lucía 61,6 70,0 71,2 74,8 

San Vicente y las Granadinas 64,0 68,4 70,6 72,7 

Trinidad y Tabago 64,8 67,3 68,4 70,2 

Centroamérica 58,6 65,9 72,5 75,7 

Belice 64,3 70,4 68,6 69,8 

Costa Rica 65,2 73,4 77,0 79,2 

El Salvador 53,9 57,1 68,0 72,6 

Guatemala 50,1 58,3 66,4 71,5 

Honduras 51,0 61,6 69,8 72,8 

México 60,3 67,7 73,7 76,5 

Nicaragua 52,0 59,5 68,5 74,5 

Panamá 64,4 71,0 74,6 77,3 

América del Sur 58,8 64,4 69,9 74,4 

Argentina 65,8 70,2 73,3 76,0 

Bolivia (Estado Plurinacional de) 44,7 51,2 59,3 67,7 

Brasil 58,0 62,7 68,9 74,1 

Chile 61,5 69,2 75,9 81,2 

Colombia 60,1 66,9 70,3 73,7 

Ecuador 56,8 64,6 72,1 75,5 

Guyana 61,6 62,8 64,6 66,3 

Paraguay 65,0 67,1 69,4 72,7 

Perú 51,5 61,5 69,3 74,2 

Suriname 62,4 66,5 67,8 70,9 

Uruguay 68,6 71,0 74,2 77,0 

Venezuela (República Bolivariana de) 63,3 68,7 71,6 73,9 



En el promedio de la región, la esperanza de vida de las mujeres es casi 7 años superior a la de los hombres, un 

valor cercano al predominante en los países más desarrollados (Naciones Unidas, 2015b). En Colombia, El Salvador, 

Guatemala y Venezuela (República Bolivariana de), esa diferencia es mayor y fluctúa entre 7 años y más de 9 años, 

lo que tendría relación con la sobremortalidad masculina por causa de la violencia. Se espera que esta diferencia 

disminuya en la medida en que algunos riesgos epidemiológicos tiendan a equipararse entre hombres y mujeres, 

aunque persistirán circunstancias biológicas como son los riesgos en el embarazo y el parto. 

Pese al descenso general de la mortalidad, responsable de los aumentos significativos de la esperanza de vida, la 

mortalidad materna permanece en niveles elevados en gran parte de los países de la región (véase el gráfico V.9). Las 

situaciones más graves se dan en Haití, Guyana, Guatemala, San Vicente y las Granadinas y la República Dominicana, 

que registran razones iguales o superiores a 100 muertes por 100.000 nacidos vivos, mientras que, en el extremo 

opuesto, el Uruguay, Costa Rica y Chile han bajado ese indicador a 17 o menos. 

La mortalidad materna depende de las condiciones de acceso y calidad de los servicios de salud sexual y 

reproductiva, en especial la atención obstétrica y los cuidados de emergencia en el embarazo y el parto. En el 

promedio regional, la atención de los partos por personal especializado llega al 92%, aunque varios países presentan 

déficits, en especial Guatemala y Haití, cuyas coberturas son inferiores al 70%. Pese a que la proporción de mujeres 

embarazadas sin una consulta prenatal está por debajo del 5% en la mayoría de los países (véase el gráfico V.10), 

al usar el indicador de al menos cuatro consultas prenatales, recomendado por la Organización Mundial de la 

Salud (OMS), es evidente la persistencia de déficits. Las mujeres más expuestas al riesgo de mortalidad materna 

Capítulo V 

197


son las indígenas y las residentes en áreas rurales, donde la oferta de servicios de atención prenatal y asistencia 

profesional en el parto es muy escasa. El contraste entre los limitados logros en cuanto a la mortalidad materna y 

los altos índices de atención profesional en el parto y el período prenatal plantean dudas sobre la calidad de estos 

servicios, cuya eficacia debe aumentar (CEPAL, 2013a; CEPAL, 2010a; CEPAL, 2015a). 

Gráfico V.9 

América Latina y el Caribe (29 países): razón de mortalidad materna 

reportada, último año disponible 

(Número de defunciones por 100.000 nacidos vivos) 

Haití (2013) 

Guyana (2012) 

Guatemala (2012) 

San Vicente y las Granadinas (2013) 

Rep. Dominicana (2013) 

Perú (2011) 

Paraguay (2012) 

Suriname (2011) 

Jamaica (2012) 

Honduras (2010) 

Venezuela (Rep. Bol. de) (2011) 

Colombia (2011) 

Panamá (2012) 

Brasil (2012) 

Ecuador (2012) 

Granada (2013) 

Trinidad y Tabago (2010) 

Nicaragua (2013) 

Santa Lucía (2012) 

México (2012) 

Belice (2012) 

Bahamas (2011) 

Cuba (2013) 

El Salvador (2013) 

Argentina (2012) 

Barbados (2012) 

Costa Rica (2013) 

Chile (2012) 

Uruguay (2013) 

17 

17 

16 

74 

73 

70 

65 

62 

60 

54 

53 

51 

49 

42 

42 

40 

39 

38 

35 

31 

93 

85 

83 

83 

109 

123 

116 

115 

0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 

Fuente: Organización Panamericana de la Salud (OPS), sobre la base de Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), América Latina y el Caribe: 

una mirada al futuro desde los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe regional de monitoreo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en 

América Latina y el Caribe, 2015 (LC/G.2646), Santiago, septiembre de 2015. 

Gráfico V.10 

América Latina y el Caribe (21 países): falta de atención prenatal, alrededor de 2014 


América Latina y el Caribe (2014) 3 

11 

Haití (2012) 

10 

33 

Suriname (2010) 

9 

33 

Bolivia (Est. Plur. de) (2012) 

10 

25 

Uruguay (2013) 

3 

23 

Belice (2011) 

4 

17 

Bahamas (2013) 2 

15 

Jamaica (2011) 2 

14 

Guyana (2014) 

9 

13 

Panamá (2013) 

7 

12 

Nicaragua (2012) 

5 

12 

Honduras (2012) 3 

11 

Colombia (2013) (2010) 3 

11 

Brasil (2012) 

2 

11 

El Salvador (2014) 

4 

10 

Santa Lucía (2012) 

3 

10 

Costa Rica (2011) 

2 

10 

Argentina (2013) (2012) 

2 

10 

Rep. Dominicana (2014) 

2 

7 

México (2012) 

2 

7 

Perú (2014) 

3 

5 

Cuba (2014) 

1 

2 

0 5 10 15 20 25 30 35 

157 

Sin consultas 

Menos de cuatro consultas 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), América Latina y el Caribe: una mirada al futuro desde los Objetivos de Desarrollo del Milenio. 

Informe regional de monitoreo de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en América Latina y el Caribe, 2015 (LC/G.2646), Santiago, septiembre de 2015. 

Capítulo V 

198


4. Se expande la migración intrarregional 

La emigración de la población de la región ha alcanzado cifras muy significativas en el pasado reciente. Antes de 

la década de 1990, la principal corriente emigratoria se daba desde los países del Caribe, México y Centroamérica 

hacia los Estados Unidos. A partir de entonces, la emigración aumentó marcadamente y España ganó gran importancia 

como país de destino, al tiempo que otros países desarrollados comenzaron a destacar en el mismo sentido (Europa 

Occidental y Oriental, Australia, Canadá y Japón). 

Como efecto de la crisis en muchas economías desarrolladas desde finales de 2007, disminuyeron los migrantes 

latinoamericanos a los países correspondientes. Asimismo, se puede observar una creciente tendencia al retorno 

que, en el caso notable de México, ha provocado un saldo neto negativo de la migración a Estados Unidos (Pew 

Hispanic Center, 2015). Una parte de los flujos migratorios se reorientó hacia destinos internos de la región, lo que 

amortiguó el efecto de la crisis. 

El impacto total de la migración puede calcularse como la diferencia entre las tasas de crecimiento total y 

natural (véase el gráfico V.11). Los países con emigración más alta son centroamericanos o caribeños, en particular 

San Vicente y las Granadinas, Granada, El Salvador y Jamaica. En América del Sur, destacan Guyana, el Paraguay, 

el Uruguay y el Perú, así como naciones en las que la emigración ha crecido recientemente (Colombia, Ecuador y 

Venezuela (República Bolivariana de)). Los principales receptores netos (a la derecha en el gráfico V.11) son Barbados 

y las Bahamas en el Caribe, Belice, Panamá y Costa Rica en Centroamérica y Chile y la Argentina en América del 

Sur. Estos cuatro últimos son los destinos intrarregionales que más han aumentando su importancia. 

2,5 

Gráfico V.11 

América Latina y el Caribe: promedio anual del crecimiento total 

y crecimiento natural, 2010-2015 

(Por 100 habitantes) 

2,0 

1,5 

1,0 

0,5 

0 

San Vicente y 

las Granadinas 

Granada 

El Salvador 

Guyana 

Jamaica 

Nicaragua 


Haití 

Paraguay 

Honduras 

Suriname 

Uruguay 

Perú 

Guatemala 

Cuba 

Bolivia 


México 



y el Caribe 

Colombia 

Ecuador 

Venezuela 



Brasil 

Capítulo V 

Santa Lucía 

Argentina 

Costa Rica 

Panamá 

Barbados 

Chile 

Belice 

Bahamas 


Tasa de crecimiento total 



El número de latinoamericanos que viven en los Estados Unidos y Europa y en países de la propia región distintos 

de los de su nacimiento continúa siendo muy grande, como se aprecia en la proporción de población emigrada de 

un país respecto de la población residente en el mismo. En buena parte de los países, esa proporción es muy elevada 

(véase el gráfico V.12): casi un 50% en Guyana y entre el 20% y el 30% en Jamaica, Trinidad y Tabago y El Salvador. 

La emigración de grandes volúmenes de población tiene impactos demográficos significativos: modifica el tamaño 

de las poblaciones de origen y destino y, dada su selectividad, afecta la estructura por edad y la composición por sexo, 

generalmente a través del descenso de la población económicamente activa y de la duración del bono demográfico 

de los países que pierden población. Asimismo, tiene efectos económicos y sociales sobre la oferta de trabajo, la 

demanda de bienes y servicios, los niveles de pobreza, el nivel educativo y el entorno social y cultural en los países 

de origen y de recepción. Entre los efectos económicos, destacan el aporte de las remesas de los emigrantes a las 

comunidades de origen, el papel de los emigrados y retornados en la incorporación de capacidades empresariales 

y tecnologías, y la contribución a la reproducción social y económica de las sociedades de los países de recepción. 

199


60 

Gráfico V.12 

América Latina y el Caribe (29 países): emigrados con relación 

a la población total, alrededor de 2010 


50 

40 

30 

20 

10 

0 

Capítulo V 

Guyana 

Jamaica 


El Salvador 

Santa Lucía 

Cuba 

Paraguay 


Nicaragua 

México 

Haití 

Honduras 

Uruguay 

Bolivia 


Ecuador 

Barbados 

Guatemala 


y el Caribe 

Colombia 

Panamá 

Perú 

Chile 

Costa Rica 


Belice 

Argentina 

Venezuela 


Suriname 

Bahamas 

Brasil 

Fuente: Centro Latinoamericano y Caribeño de Demografía (CELADE)-División de Población de la CEPAL, proyecto Investigación de la Migración Internacional en 

Latinoamérica (IMILA) y División de Población de las Naciones Unidas. 

5. Persisten las desigualdades reproductivas 

La desigualdad en la región tiene múltiples dimensiones, algunas de las cuales interactúan de manera más directa 

que otras con diferentes aspectos de la dinámica y la distribución de la población. Destacan las desigualdades de 

género, especialmente en lo que se refiere a las limitaciones que enfrentan las mujeres para el ejercicio pleno de 

sus derechos sexuales y reproductivos y su participación igualitaria en la actividad productiva. Asimismo, conviene 

mencionar las desigualdades territoriales, que se traducen en aislamiento, discriminación, atraso y vulnerabilidad, y 

la pertenencia a grupos poblacionales que experimentan situaciones de privación o discriminación, particularmente 

por su origen étnico o racial. 

Las desigualdades reproductivas se manifiestan en la intensidad reproductiva, que se cuantifica con medidas de 

desigualdad de la tasa global de fecundidad entre grupos socioeconómicos; en el calendario reproductivo, en particular 

en la iniciación reproductiva temprana, que se captura a través de la fecundidad o la maternidad adolescente, y en 

la distribución social de la reproducción, que se mide por la proporción de la reproducción total que corresponde 

a cada grupo socioeconómico. 

Estas desigualdades siguen un patrón sistemático que se retroalimenta, ya que tienden a deteriorar la situación 

de los grupos de menor nivel socioeconómico, lo que agudiza las desigualdades iniciales. Asimismo, muestran un 

ejercicio desigual de los derechos humanos, en particular del derecho reproductivo básico de lograr coincidencia entre 

las aspiraciones y la realidad en términos del número de hijos y del momento en que se tienen. Esto se corrobora con 

indicadores como las preferencias en materia del número de hijos —en general, más homogéneas que la cantidad 

de hijos que efectivamente se tienen— y de fecundidad no deseada —generalmente, más frecuente entre las mujeres 

pobres y las adolescentes (Rodríguez 2014)—. Reducir las desigualdades reproductivas contribuiría a desactivar un 

círculo vicioso que retroalimenta la pobreza y la desigualdad social y favorecería el cumplimiento de los derechos. 

Existe un debate conceptual acerca de las tendencias y posibilidades de las políticas frente a las desigualdades 

reproductivas (CEPAL, 2006). Una visión considera que las desigualdades reproductivas son resultado de desigualdades 

sociales más profundas, asociadas a la posición de las personas en el ámbito de la producción, y de otras relativas a 

ingresos, activos y bienestar. Según esta hipótesis, mientras persistan estos fundamentos, las desigualdades reproductivas 

también se mantendrán. Otra visión estima que las desigualdades demográficas se sustentan principalmente en 

limitaciones para el ejercicio de derechos que pueden superarse mediante políticas públicas, en factores culturales 

susceptibles de modificación y en desigualdades sociales y barreras de acceso a servicios que es posible eliminar 

mediante políticas y programas específicos y focalizados. De esta visión se deduce que es factible un proceso de 

convergencia de patrones demográficos relativamente autónomo de las desigualdades socioeconómicas estructurales 

vinculadas al acceso a los recursos productivos. 

200


La experiencia de países desarrollados muestra que, si bien los gradientes sociales de intensidad de la fecundidad 

pueden reducirse significativamente, los del calendario de la fecundidad tienden a disminuir más lentamente (Rendall 

y otros, 2009). La experiencia regional ratifica que la intensidad de la fecundidad puede descender transversalmente en 

términos socioeconómicos y étnicos y que ese descenso puede incluso ser más marcado en los grupos desaventajados, 

sobre todo si los niveles de fecundidad de los grupos aventajados son muy bajos. 

En el gráfico V.13, se presenta la evolución de la desigualdad socioeconómica de la tasa global de fecundidad (TGF) 

entre los censos de la ronda de 2000 y los de la ronda de 2010. La desigualdad se mide como la relación entre 

los valores de la TGF de los quintiles de menor y de mayor nivel socioeconómico. Los resultados ratifican que la 

desigualdad de la fecundidad total cae de forma generalizada y de manera más marcada en las zonas rurales. En el 

gráfico V.14, se presentan datos de encuestas que permiten examinar la desigualdad de la intensidad reproductiva, 

según quintiles socioeconómicos, y su evolución en un conjunto adicional de países. Los resultados muestran que 

predomina la reducción de la desigualdad de la TGF (disminuye en cinco países y aumenta en dos), lo que concuerda 

con los resultados basados en datos censales. 

Gráfico V.13 

América Latina (6 países): desigualdad de la tasa global de fecundidad (TGF) en áreas urbanas 

y rurales como relación entre el quintil socioeconómico más alto 

y el más bajo, alrededor de 2000 y 2010 

4 

3 

2 

1 

0 

2000 2010 2000 2010 2000 2010 2002 2010 1996 2011 2001 2011 

Brasil México Panamá Rep. Dominicana Uruguay Venezuela 


Áreas urbanas 

Áreas rurales 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de estimaciones indirectas (P/F de Brass) y quintiles socioeconómicos de 

hogares de las zonas urbanas sobre la base de las variables de equipamiento en el hogar y hacinamiento (véase el anexo metodológico para conocer 

más detalles). 

4,5 

4,0 

3,5 

3,0 

2,5 

2,0 

1,5 

1,0 

0,5 

Gráfico V.14 

América Latina (7 países): desigualdad de la tasa global de fecundidad (TGF) 

como relación entre el quintil socioeconómico más alto 

y el más bajo, alrededor de 2000 y 2010 

0 

1994 2008 1990 2010 2000 2012 2005 2011 1998 2006- 1996 2013 1996 2013 

2007 

Bolivia 


Colombia Haití Honduras Nicaragua Perú Rep. Dominicana 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Encuestas de Demografía y Salud (DHS) [en línea] http://www.measuredhs.com/. 

Capítulo V 

201


Aunque persiste la desigualdad reproductiva, en la mayoría de los países se estaría reduciendo en el contexto 

de la caída masiva y generalizada de la fecundidad total. Sin embargo, la iniciación reproductiva, que registra mayor 

desigualdad, no disminuye, de manera que se constituye en foco de atención para las políticas de población y combate 

contra la pobreza. Los datos del gráfico V.15 indican que la desigualdad social de la maternidad adolescente podría 

haber aumentado en la década de 2000 en la mayoría de los países de la región, aunque tal tendencia depende de 

los procedimientos usados en la estimación (Rodríguez, 2014). 

Gráfico V.15 

América Latina (7 países): desigualdad del porcentaje de madres de 19 y 20 años de edad 

como relación entre el quintil socioeconómico más alto y el más bajo, 

según zona de residencia, censos de las ronda de 2000 y 2010 

15 

14 

13 

12 

11 

10 

9 

8 

7 

6 

5 

4 

3 

2 

1 

0 

2000 2010 2000 2011 2000 2010 2000 2010 2002 2010 1996 2011 2001 2011 

Brasil Costa Rica México Panamá Rep. Dominicana Uruguay Venezuela 


Áreas urbanas 

Áreas rurales 

Fuente: J. Rodríguez, “La reproducción en la adolescencia y sus desigualdades en América Latina. Introducción al análisis demográfico, con énfasis en el uso de 

microdatos censales de la ronda de 2010”, Documentos de Proyecto (LC/W.605), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2014. 

Un aspecto clave de la desigualdad reproductiva es la distribución socioeconómica del número anual de 

nacimientos en los países. En CEPAL (2010b), se alertó acerca de la sobrerrepresentación de la población menor de 

15 años en la pobreza (la infantilización de la pobreza). Los mayores niveles de pobreza entre esa población tienen 

efectos graves en la desigualdad social. Son desigualdades iniciales, es decir desde la cuna e incluso durante la 

gestación, que son inaceptables desde el punto de vista ético y negativas social y económicamente. Se concatenan 

con otras durante la infancia y adolescencia, lo cual impide un ejercicio igual de los derechos y acumula desventajas 

que marcan profundamente el futuro de las personas. La mayor presencia de las nuevas generaciones en los grupos 

pobres implica problemas adicionales en la lucha contra la pobreza, debido a que la pobreza y la fractura social 

tienden a reproducirse en generaciones sucesivas. 

Las desigualdades reproductivas, resultado de los mayores niveles de fecundidad de los grupos pobres, son la principal 

causa de los niveles más altos de pobreza en la niñez. En todas las edades, el quintil de mayor nivel socioeconómico 

está subrepresentado en los nacimientos, mientras que el quintil inferior tiene una amplia sobrerrepresentación, que 

es mucho mayor en los nacimientos en etapas tempranas de la vida, en particular durante la adolescencia. Dado 

que casi el 20% de los nacimientos proviene de madres adolescentes, su concentración en el quintil más pobre tiene 

implicaciones para la reproducción intergeneracional. La persistencia del calendario temprano de la fecundidad 

reduce los beneficios del descenso sostenido de la fecundidad entre las mujeres pobres. 

En un escenario extremo, podrían igualarse los pesos relativos de todos los quintiles socioeconómicos en la 

cantidad de nacimientos, pero con los quintiles pobres teniendo sus hijos en edades más tempranas y los ricos 

en edades más avanzadas, una vez cumplidas las fases clave de la formación y la acumulación de experiencia e 

iniciada la inserción laboral formal. En ese escenario, bajo una aparente igualdad socioeconómica de la reproducción 

biológica, se escondería una desigualdad profunda de las condiciones sociales y demográficas en que se produce 

esa reproducción. 

Capítulo V 

202


6. Continúa la exclusión de los pueblos indígenas 

y de los afrodescendientes 

En los países de América Latina, existían más de 800 pueblos indígenas en 2010, con una población estimada 

de 45 millones de personas y gran diversidad demográfica, social, territorial y política. Algunos pueblos viven en 

aislamiento voluntario, otros mayoritariamente en zonas rurales o en grandes asentamientos urbanos. Asimismo, 

existe una población afrodescendiente de más de 120 millones, también con elevada heterogeneidad demográfica y 

sociopolítica en los distintos países y en el interior de los mismos. Además de compartir orígenes, cultura e identidad, 

las personas afrodescendientes afrontan problemas derivados de la esclavitud, la colonización, la discriminación y 

la exclusión, como se reconoció en la Tercera Conferencia Mundial contra el Racismo, la Discriminación Racial, 

la Xenofobia y las Formas Conexas de Intolerancia, celebrada por las Naciones Unidas en Durban (Sudáfrica) 

en 2001. Los pueblos indígenas y la población afrodescendiente sufren profundas desigualdades a las que se añade, 

especialmente en los primeros, la discriminación estructural basada en la negación de sus derechos colectivos, 

muchos de ellos de base territorial. 

Estos dos grupos han tenido siempre niveles de bienestar inferiores a los del resto de la población y han disfrutado 

de un menor ejercicio (cuando no de una privación total) de sus derechos. Los ingresos de los pueblos indígenas y 

afrodescendientes son inferiores al promedio, la incidencia de la pobreza y la pobreza extrema los afecta de manera 

más intensa, padecen mayores grados de desnutrición y tienen, en general, una menor expectativa de vida. Otra muestra 

de la discriminación es que la información sobre las poblaciones afrodescendientes sigue siendo fragmentaria y escasa. 

La ronda de censos de 2010 permite constatar que, si bien las tasas de fecundidad de las mujeres indígenas 

se redujeron en la última década, siguen siendo más elevadas que las de las mujeres no indígenas, especialmente 

en el Brasil y Panamá, donde la fecundidad de las primeras al menos duplica la de las segundas. Mientras que en 

la mayoría de los países el promedio fluctúa entre 2,4 y 3,9 hijos por mujer, en Nicaragua y Venezuela (República 

Bolivariana de) se mantiene en 4 hijos por mujer, y en Guatemala y Panamá, en 5 (CEPAL, 2014b). 

La ronda de censos de 2000 mostraba que el porcentaje de jóvenes de 15 a 19 años que habían sido madres era 

más elevado entre las adolescentes indígenas que entre las no indígenas (Del Popolo, Oyarce y Ribotta, 2009). Los 

censos de la ronda de 2010 indican una disminución de esa variable en casi todos los países, excepto el Ecuador. Los 

mayores descensos se dieron en Costa Rica, México, Panamá y Venezuela (República Bolivariana de). No obstante, 

en 15 países con datos, el porcentaje de jóvenes madres es mayor entre las indígenas, en un rango que oscila desde 

el 12% de jóvenes indígenas que han sido madres en el Uruguay hasta un 31% en Panamá. Las mayores diferencias 

étnicas se registran, en orden de importancia, en Panamá, Costa Rica, la República Bolivariana de Venezuela, el Brasil 

y el Paraguay, países donde la maternidad adolescente indígena duplica con creces a la no indígena. En Bolivia (Estado 

Plurinacional de), el Ecuador y el Perú, estas diferencias son menos acentuadas. Si bien el inicio de la maternidad 

a edades más tempranas no implica una prole más numerosa, los pueblos y mujeres indígenas tienen un promedio 

de hijos mayor que el resto de la población. 

En el perfil epidemiológico de los pueblos indígenas, destaca la superposición de enfermedades propias de distintas 

etapas de la transición epidemiológica, en la medida en que persisten altas tasas de incidencia y mortalidad como 

consecuencia de enfermedades transmisibles, como la tuberculosis, junto a enfermedades no transmisibles, como 

la diabetes asociada a la malnutrición y la obesidad. Hay mayores tasas de tuberculosis en indígenas que en el resto 

de la sociedad en el Brasil, Colombia, Chile, México, el Paraguay, el Perú y Venezuela (República Bolivariana de) 

(CEPAL, 2014b). 

En los últimos diez años, disminuyó significativamente la mortalidad infantil y la mortalidad en la niñez en 

los pueblos indígenas, en particular en México y Venezuela (República Bolivariana de), donde se redujo un 64% 

entre 2000 y 2010, y en Costa Rica, el Brasil, el Ecuador y el Perú, cuyos indicadores bajaron a algo más de la mitad. 

No obstante, la mortalidad infantil indígena continúa siendo más elevada que la no indígena, con la excepción de 

Costa Rica. Las mayores desigualdades se dan en Panamá y el Perú, donde la mortalidad infantil indígena triplica 

a la no indígena, y en el Estado Plurinacional de Bolivia, donde la primera es más del doble que la segunda. Estas 

desigualdades se dan en los ámbitos urbanos y rurales, pero son mayores en los segundos, independientemente del 

nivel de mortalidad (CEPAL, 2014b). 

Capítulo V 

203


La dinámica de la mortalidad en la niñez es similar y también se observan brechas muy marcadas entre indígenas 

y no indígenas, excepto en Costa Rica (véase el gráfico V.16). En este país y en el Uruguay se dan las cifras más bajas, 

con 11,5 y 15,8 fallecimientos por 1.000 nacidos vivos, respectivamente. En el otro extremo, se sitúan Panamá y 

Guatemala, con 46,4 y 55 fallecimientos por 1.000 nacidos vivos, respectivamente. La situación más dramática es 

la del Estado Plurinacional de Bolivia, donde 77 niños indígenas de cada 1.000 que nacen fallecen antes de cumplir 

los 5 años de edad (cifra que baja a 38 por cada 1.000 entre los niños no indígenas). La situación en las ciudades es 

algo mejor que en las áreas rurales, aunque las desigualdades étnicas son persistentes y, con la excepción del Brasil, 

mayores en el campo (CEPAL, 2014b). 

100 

90 

80 

70 

60 

50 

40 

30 

20 

10 

Gráfico V.16 

América Latina (9 países): mortalidad en la niñez según condición étnica, 

alrededor de 2000 y 2010 

(En número de fallecimientos por 1.000 nacidos vivos) 

0 

2000 2011 2000 2010 2000 2010 2001 2011 2001 2010 2000 2010 2000 2012 2002 2008 2003 2008 

Costa Rica México Brasil Venezuela 


Ecuador Panamá Perú a Guatemala a Bolivia (Est. 

Plur. de) a 

Población indígena 

Población no indígena 

Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Los pueblos indígenas en América Latina. Avances en el último decenio y retos pendientes 

para la garantía de sus derechos (LC/L.3902), Santiago de 2014. 

a 

Para estos países, las estimaciones se derivaron de las encuestas de demografía y salud, mientras que para el resto de los países se utilizaron los censos de 

población y vivienda. 

En los últimos años, los pueblos indígenas han ido posicionando sus derechos en las legislaciones y la institucionalidad 

de los Estados y, en la última década, se han producido avances en la promulgación de leyes y decretos, en diferentes 

ámbitos y con diversos alcances en cada uno de los países de la región. Sin embargo, este proceso de inclusión no 

está exento de contradicciones e incluso retrocesos y las brechas en la aplicación de los derechos de los pueblos 

indígenas, plasmados en las constituciones y legislación internas, continúan siendo críticas. En el caso de la población 

afrodescendiente, el avance es más heterogéneo en los distintos países en lo que se refiere a la creación de normas legales 

y organismos para la promoción de la igualdad racial y la implementación de políticas de discriminación positiva 7 . 

B. Los efectos de la transformación 

Los efectos de la transformación demográfica pueden apreciarse desde dos perspectivas, según impacten a las 

personas o a las poblaciones. Ejemplos de los primeros son la mayor sobrevivencia derivada de la reducción de 

la mortalidad, que implica costos más altos para sostener la salud y el bienestar en una vida más prolongada, o el 

descenso de la fecundidad, que libera parte del tiempo que las mujeres dedicaban a la crianza, lo que permitiría su 

mayor participación en la vida económica, aumentando su autonomía y el bienestar en los hogares. 

Las principales consecuencias para las poblaciones son la reducción del crecimiento poblacional y, quizás la 

más importante en la actualidad y en la trayectoria a mediano y largo plazo, la transformación de la estructura por 

edad, que da origen al bono demográfico y posteriormente al envejecimiento de la población por el paso paulatino 

de sociedades jóvenes a sociedades maduras y de estas a sociedades envejecidas. 

7 

En el capítulo IV, se presenta un recuadro sobre la institucionalidad relacionada con la población afrodescendiente en América Latina. 

Capítulo V 

204


1. Disminuye la población joven y aumenta la potencialmente activa 

A medida que la región avanza en la transición demográfica y que la mortalidad y la fecundidad llegan a niveles 

bajos o muy bajos, el impacto directo de estas últimas en el crecimiento natural de la población se va haciendo cada 

vez más pequeño. Por el contrario, el efecto de estos cambios en la estructura por edad de la población es de gran 

magnitud y se prolonga en el tiempo a medida que generaciones representativas de diferentes etapas del cambio 

demográfico avanzan en su trayectoria vital. 

Desde la década de 1960, la estructura por edad de la población de los países de América Latina y el Caribe 

ha experimentado grandes transformaciones, que han implicado el paso de una población relativamente joven al 

inicio del período a una población que comienza un proceso acelerado de envejecimiento (véase el gráfico V.17). El 

peso de la población menor de 20 años (aproximación de la población en edad escolar) empezó a disminuir desde 

fines de la década de 1960. En la medida que las grandes cohortes de población nacidas antes de esa década fueron 

llegando a la edad de trabajar, el peso de la población potencialmente activa (20 a 64 años) empezó a aumentar, lo 

que dio origen al período del bono demográfico. Este cambio fue crucial desde el punto de vista del vínculo entre 

la dinámica demográfica y el crecimiento económico. 

70 

Gráfico V.17 

América Latina y el Caribe: evolución y proyección de la población 

por tres grandes grupos de edad, 1960-2100 


60 

50 

40 

30 

20 

10 

0 

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100 

0 a 19 años 20 a 64 años 65 años o más 



Por otra parte, la prolongación de la vida por el descenso de la mortalidad aumentó la proporción de adultos 

mayores (65 años y más), que subió del 4% entre 1960 y 1965 al 8% en la actualidad. Aunque esta proporción pueda 

parecer pequeña, muestra que ya se ha iniciado la fase de mayor aceleración de su crecimiento (envejecimiento 

acelerado). Este ritmo llevará rápidamente a la región a alcanzar un hito importante en 2057, cuando la proporción 

de personas de edad iguale a la proporción de los menores de 20 años (22,1%). 

En valores absolutos, la población joven es la única que disminuye, de acuerdo con una tendencia presente 

desde 2004, cuando esta población alcanzó los 223 millones de personas. La población en edades activas pasó a 

ser la más numerosa desde que, en 1988, alcanzó los 206 millones de personas y sobrepasó la población menor 

de 20 años, con lo que comenzó la etapa de predominio relativo de la población activa. Esta seguirá creciendo 

hasta más que duplicarse en 2045, cuando llegue a un máximo de 452 millones. La población mayor de 64 años, 

formada por unos 50 millones de personas, tendrá un período de fuerte incremento que la llevará a igualar en 2057 

a la población joven con 173 millones de personas y a alcanzar los 277 millones al final del siglo. 

Si bien América Latina y el Caribe está entrando en una etapa de envejecimiento acelerado, en la mitad de los 

países de la región ese proceso es aún incipiente. La concentración en edades activas es la característica predominante 

de la transformación etaria y lo será por lo menos hasta la década de 2030. En los países más rezagados en la 

transición demográfica, esta situación económicamente favorable estará vigente hasta la quinta década del siglo o 

incluso más allá. 

Capítulo V 

205


2. Menores recursos del bono demográfico 

La población de los distintos grupos de edad tiene requerimientos y hace aportes diferentes a la economía y la sociedad 

desde el punto de vista productivo y reproductivo. Una etapa de especial importancia es el bono demográfico, es 

decir el lapso en que se produce una concentración de la población en los adultos de edades activas, que resulta 

particularmente favorable para el crecimiento económico, pues la fuerza laboral potencial crece más rápidamente 

que la población dependiente (Bloom, Canning y Sevilla, 2003; Wong y Carvalho, 2006; CEPAL, 2008; CEPAL, 2009). 

La definición del bono demográfico se basa en la relación de dependencia. Este indicador establece la relación 

entre la población en edades potencialmente inactivas (compuesta en este estudio por los menores de 20 años y 

mayores de 64 años), en el numerador, y la población en edades potencialmente activas (considerada en este estudio 

como las personas entre 20 y 64 años de edad), en el denominador. La relación de dependencia es útil para evaluar 

cómo las condiciones demográficas se relacionan con otros aspectos del desarrollo socioeconómico. 

Los eventos más significativos de la evolución de la relación de dependencia son los momentos en que alcanza 

sus valores máximo y mínimo, la extensión del período durante el que disminuye y la intensidad de esa reducción. 

El bono demográfico corresponde al período en el que la relación de dependencia disminuye y su magnitud equivale 

a la reducción porcentual de la relación de dependencia. 

En el cuadro V.3, se muestra la heterogeneidad con que ocurren los eventos relevantes de la relación de dependencia 

en los diversos países de la región. El año en que la relación de dependencia alcanza su valor máximo y empieza 

a descender tiene una estrecha relación con el año de inicio del descenso de la fecundidad. Para la mayoría de los 

países, ese valor máximo se produjo en el segundo quinquenio de la década de 1960, pero en Belice, Guatemala 

y Haití se dio en las décadas de 1970, 1980 y 1990, respectivamente, debido al inicio tardío del descenso de la 

fecundidad 8 . Tres países ya alcanzaron el valor mínimo de la relación de dependencia: Barbados en 2008, Trinidad 

y Tabago en 2012 y Cuba en 2014. En su caso, el bono demográfico ha finalizado, mientras que en las Bahamas y 

Chile finalizará en 2017 y 2018, respectivamente. En todos los países, salvo la Argentina y el Uruguay, al terminar 

el período de bono demográfico la relación de dependencia se habrá reducido un 50% o más, con una intensidad 

anual cercana al 1%. 

En el gráfico V.18, se muestra la situación del bono demográfico según países, los cuales se ordenan según la fecha 

de finalización del período de descenso de la relación de dependencia (los países con finalización más temprana se 

ubican en la parte superior). La longitud de las barras equivale al período de descenso de la relación de dependencia y, 

por lo tanto, a la duración del bono demográfico. Su extensión varía desde un mínimo de 30 años en el Uruguay hasta 

un máximo de 85 años en Guyana. Hay cierta asociación de esa duración con el grado de transición demográfica. Por 

ejemplo, el Uruguay, Cuba y Barbados, con transiciones demográficas avanzadas o muy avanzadas, están entre los 

países con menor duración del bono demográfico, mientras que en países con menor avance en la transición (Estado 

Plurinacional de Bolivia, Honduras, Paraguay, República Dominicana, Belice y Guyana) el bono tendrá mayor duración. 

El tema de mayor interés es el momento de finalización del bono demográfico. Salvo en Cuba, Barbados y 

Trinidad y Tabago, donde ya ha terminado, y en las Bahamas y Chile, donde está muy próximo a terminar, el bono 

demográfico sigue vigente en la gran mayoría de los países de la región. En diez países, finalizará en la década 

de 2020; en cuatro más, en la de 2030, y en otros nueve, en la de 2040. Finalmente, tres países (Guatemala, Estado 

Plurinacional de Bolivia y Guyana) mantendrán el bono demográfico después de la mitad del siglo. 

La relación de dependencia es una medida imprecisa del bono demográfico, porque la edad no es un criterio 

suficiente para clasificar a una persona como activa o dependiente. Para calcular el número efectivo de trabajadores, 

por ejemplo, deben tenerse en cuenta las tasas de participación y las tasas de desempleo específicas por edad. Una 

manera directa de obtener la relación efectiva entre activos y dependientes es el cálculo de la relación de soporte 

económico, es decir, la razón entre el número de productores efectivos y el número de consumidores efectivos en 

cada edad (Naciones Unidas, 2013) 9 . 

Capítulo V 

8 

En el caso especial de la Argentina y el Uruguay, donde la relación de dependencia también alcanzó su valor máximo más recientemente, 

el descenso de la fecundidad se inició en época más temprana y ha sido más gradual que en los demás países de la región. 

9 

El número de consumidores efectivos se calcula ponderando la población por el consumo medio por edad. De manera similar, el número 

de productores efectivos se calcula ponderando la población por el ingreso laboral medio por edad. La formulación de la relación de 

soporte económico es: RSE = P(t,i) / C(t,i) = Σ {l(x)*n(x,t,i)} / Σ{c(x)*n(x,t,i)}; siendo C(t,i) = Número de consumidores efectivos en el 

año t y el país i; P(t,i) = Número de productores efectivos en el año t y el país i; c(x) = Consumo medio en la edad x (del perfil estándar); 

l(x) = Ingresos medios del trabajo en la edad x (del perfil estándar), y n(x,t,i) = Población total de edad x, en el año t y el país i. 

206


País 

Cuadro V.3 

America Latina y el Caribe (31 países): aspectos relativos 

a la evolución de la relación de dependencia 

Valor 

máximo 

Período de reducción de la relación de dependencia 

Año del valor Valor Año del valor 

Duración del bono 

máximo mínimo mínimo 

demográfico 

(años) 

Variación total 

de la intensidad 


Intensidad 

desde 2015 


Antigua y Barbuda 137 1960 64 2021 61 53 5 

Argentina 94 1992 73 2038 46 22 7 

Bahamas 127 1965 58 2017 52 54 1 

Barbados 130 1966 64 2008 42 51 N/A 

Belice 180 1975 62 2050 75 65 30 

Bolivia (Estado Plurinacional de) 134 1968 73 2052 84 45 24 

Brasil 134 1966 60 2025 59 55 7 

Chile 118 1968 62 2018 50 47 0 

Colombia 155 1967 63 2026 59 60 5 

Costa Rica 140 1964 63 2021 57 55 4 

Cuba 113 1974 57 2014 40 49 N/A 

Ecuador 145 1969 74 2043 74 49 10 

El Salvador 146 1969 67 2043 74 54 20 

Granada 186 1970 62 2042 72 66 17 

Guatemala 147 1987 73 2056 69 51 34 

Guyana 161 1970 60 2055 85 63 30 

Haití 133 1994 68 2046 52 49 29 

Honduras 160 1972 62 2044 72 61 32 

Jamaica 169 1975 68 2023 48 59 7 

México 157 1972 67 2033 61 58 13 

Nicaragua 163 1971 64 2039 68 61 22 

Panamá 140 1968 74 2029 61 47 5 

Paraguay 159 1965 67 2046 81 58 23 

Perú 140 1968 70 2038 70 50 9 

República Dominicana 159 1968 73 2046 78 54 14 

Santa Lucía 181 1970 63 2024 54 65 8 

San Vicente y las Granadinas 193 1970 65 2022 52 66 6 

Suriname 170 1970 70 2025 55 59 6 

Trinidad y Tabago 133 1967 57 2012 45 57 N/A 

Uruguay 86 1992 74 2022 30 13 3 

Venezuela (República Bolivariana de) 147 1967 71 2042 75 52 8 

América Latina y el Caribe 133 1968 68 2027 59 49 7 



Gráfico V.18 

América Latina y el Caribe (31 países): período entre los valores máximo 

y mínimo de la relación de dependencia 

Barbados 


Cuba 

Bahamas 

Chile 


Costa Rica 

San Vicente y las Granadinas 

Uruguay 

Jamaica 

Santa Lucía 

Brasil 

Suriname 

Colombia 

Panamá 

México 

Perú 

Argentina 

Nicaragua 

Venezuela (Rep. Bol. de) 

Granada 

Ecuador 

El Salvador 

Honduras 

Paraguay 


Haití 

Belice 

Bolivia (Est. Plur. de) 

Guyana 

Guatemala 

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 



Capítulo V 

207


La relación de soporte económico cuantifica el impacto económico del cambio demográfico y permite 

comparaciones con variables macroeconómicas como el PIB. En el período de bono demográfico, disminuye el 

número de consumidores efectivos respecto del número de productores efectivos lo que, en igualdad de condiciones, 

aumenta los ingresos laborales respecto del consumo. Esta liberación de recursos es una aproximación al valor 

económico del bono demográfico. A medida que se entra en la etapa de envejecimiento acelerado de la población, 

el número de consumidores efectivos crece respecto del número de productores efectivos (la relación de soporte 

económico disminuye), dando paso a un período de desventaja o impuesto demográfico. Esta situación lleva a una 

caída del bienestar si no se compensa con un aumento en la productividad. 

En el gráfico V.19, se muestra, para los períodos entre 2000 y 2015 y entre 2015 y 2030, la valoración económica 

del bono demográfico, medida por la variación porcentual anual de la relación de soporte económico debida al 

cambio de la estructura por edad. La ventaja económica está y seguirá estando vigente en un buen número de países 

de la región y disminuirá en la medida en que avancen en la transición demográfica y se acerquen al envejecimiento. 

La magnitud de la contribución económica del bono demográfico se representa por la longitud de las barras y puede 

interpretarse como el ahorro de recursos por consumidor, la disminución de impuestos que podría realizarse o el 

aumento de inversión que podría llevarse a cabo, dada la liberación de recursos causada por la transformación 

demográfica. Su magnitud no es despreciable, aunque ha disminuido sustancialmente. Entre 2000 y 2015, si se 

hubiera mantenido constante la inversión en educación por estudiante, Honduras, Belice, Nicaragua y Granada 

habrían ahorrado un 1% o más anualmente de los recursos invertidos en educación. En los próximos quince años 

(de 2015 a 2030), ocho países seguirán obteniendo ahorros potenciales de entre un 0,5% y un 0,8% por año. En el 

otro extremo, Barbados y Cuba tendrán que invertir más de un 0,5% de recursos adicionales anualmente entre 2015 

y 2030 para compensar las condiciones desfavorables derivadas del fin de su bono demográfico. 

Gráfico V.19 

América Latina y el Caribe (31 países): impacto económico de los cambios de la estructura etaria, 

expresado como variación anual estimada de la relación 

de soporte económico, 2000-2015 y 2015-2030 


1,5 

10, 

0,5 

0 

-0,5 

-1,0 

Honduras 

Guatemala 

Haití 

Belice 

Nicaragua 

El Salvador 

Paraguay 

Bolivia 


Granada 

México 


Jamaica 

Ecuador 

Guyana 

Perú 

Venezuela 


Argentina 

Santa Lucía 

Uruguay 

San Vicente y 


Colombia 

Brasil 

Suriname 

Panamá 

Costa Rica 


Chile 


Capítulo V 

Bahamas 

Barbados 

Cuba 

2000-2015 2015-2030 



3. El bono durará más en educación que en salud y pensiones 

El método de cálculo del beneficio económico general del bono demográfico también puede aplicarse a nivel 

sectorial. Para ello, se estiman relaciones de soporte económico de cada sector, definidas como la relación entre el 

número de productores efectivos de la economía y el número de consumidores efectivos de los servicios del sector 10 . 

10 

La fórmula general de la relación de soporte económico de un sector es: RSES = P(t,i) / B(t,i) = Σ{l(x)*n(x,t,i)} / Σ{b(x)*n(x,t,i)}; donde: 

B(t,i) = Número de consumidores efectivos de los servicios del sector S en el año t y el país i; P(t,i) = Número de productores efectivos 

en el año t y el país i; b(x) = Beneficios medios del sector S en la edad x (del perfil estándar); l(x) = Ingresos medios del trabajo en la 

edad x (del perfil estándar), y n(x,t,i) = Población total de edad x, en el año t y el país i. 

208


La relación de soporte económico sectorial representa el porcentaje de ingresos laborales que han de transferirse 

(o los impuestos que han de aplicarse) para financiar los beneficios del sector. El aumento de la relación de soporte 

económico de un sector supone una liberación de recursos que es el valor económico de su bono demográfico. 

El sector educativo podría obtener beneficios de la transformación de la estructura por edad en todos los 

países de la región, pero el beneficio real dependerá de la decisión política sobre el uso de los recursos liberados. 

En la mayoría de los países, este bono seguirá vigente hasta al menos la mitad del presente siglo, aunque en los 

países caribeños finalizará relativamente pronto. Esto se ilustra en el gráfico V.20, donde las barras representan la 

valoración económica del bono demográfico educativo, es decir, el porcentaje anual que potencialmente ahorra 

la sociedad en el sector educativo como consecuencia de un menor consumo educativo en relación con los 

ingresos de la economía. 

Gráfico V.20 

América Latina y el Caribe (31 países): impacto económico de los cambios de la estructura etaria 

en el sector de la educación, expresado como variación anual estimada de la relación 

de soporte económico del sector, 2000-2015 y 2015-2030 


4,5 

4,0 

3,5 

3,0 

2,5 

2,0 

1,5 

1,0 

0,5 

0 

Capítulo V 

Honduras 

El Salvador 

Nicaragua 

Belice 

Guatemala 

Haití 

México 

Brasil 

Paraguay 

Colombia 

Guyana 

Bolivia 


Santa Lucía 

Costa Rica 

San Vicente y 


Jamaica 


Ecuador 

Perú 

Granada 

Venezuela 


Chile 

Panamá 

Suriname 


Uruguay 

Argentina 

Cuba 


Bahamas 

Barbados 




Entre 2000 y 2015, más de la mitad de los países tuvieron ahorros anuales del 2% o más en el sector educativo. 

Entre 2015 y 2030, solo cinco países tendrán ahorros de esa magnitud, aunque más de la mitad mantendrá ahorros 

anuales del 1,5% o más. 

Debido al envejecimiento, las ventajas demográficas con que contaban los países de la región en el sector de la 

salud han finalizado o están a punto de finalizar. En el gráfico V.21, se muestra que, entre 2000 y 2015, el impacto 

económico en el sector ha sido favorable en casi la totalidad de los países, excepto Barbados y Cuba. En más de dos 

tercios de los países, la situación favorable finalizará entre 2015 y 2030, aunque diez países mantendrán el bono 

en el período. En Guatemala, Honduras, Haití y Belice, el ahorro potencial de recursos será superior al 0,5% anual. 

En el lado opuesto, la carga adicional de recursos a invertir en el sector salud como consecuencia de la evolución 

demográfica estará alrededor de un 1% anual en Barbados y Cuba y de más de un 0,5% en las Bahamas, Chile y 

Antigua y Barbuda. 

Debido al envejecimiento de la población, las relaciones de soporte económico del sector de las pensiones 

disminuyen en todos los países de la región (véase el gráfico V.22). Entre 2000 y 2015, los únicos países con impacto 

demográfico positivo en las pensiones fueron Granada, Belice y Haití. Entre 2015 y 2030, para mantener los beneficios 

actuales, todos tendrán que crear cargas o impuestos adicionales, que variarán del 0,5% anual en Guatemala al 

2,5% en Cuba. 

209


Gráfico V.21 


en el sector de la salud, expresado como variación anual estimada de la relación 

de soporte económico del sector, 2000-2015 y 2015-2030 


2,0 

1,5 

1,0 

0,5 

0 

-0,5 

-1,0 

-1,5 

Guatemala 

Honduras 

Capítulo V 

Haití 

Belice 

Bolivia 


Paraguay 

Nicaragua 

El Salvador 

Granada 


México 

Argentina 

Perú 

Ecuador 

Uruguay 

Venezuela 


Jamaica 


y el Caribe 

Suriname 

Guyana 

Santa Lucía 

Panamá 

San Vicente y 


Colombia 

Brasil 

Costa Rica 



Chile 

Bahamas 

Barbados 

Cuba 




Gráfico V.22 


en el sector de las pensiones, expresado como variación anual estimada 

de la relación de soporte económico del sector, 2000-2015 y 2015-2030 


1,5 

1,0 

0,5 

0 

-0,5 

-1,0 

-1,5 

-2,0 

-2,5 

-3,0 

Guatemala 

Uruguay 

Bolivia 


Argentina 

Haití 

Paraguay 

El Salvador 

Honduras 

Belice 

Granada 


Jamaica 

Ecuador 

Perú 

Santa Lucía 

Suriname 


Panamá 

Nicaragua 

Venezuela 


México 

Guyana 

Chile 

Barbados 

Costa Rica 

San Vicente y 


Brasil 

Colombia 

Bahamas 


Cuba 




4. Hacia sociedades y economías envejecidas 

A medida que desaparezca el bono demográfico, el envejecimiento acelerado de la población pasará a ser la 

tendencia demográfica más relevante en la región. A partir de ese momento, los cambios de la estructura de edades 

estarán dominados por la dinámica de las generaciones de personas mayores, de manera que el envejecimiento y 

su incidencia sobre las demandas sociales serán los fenómenos demográficos más significativos. 

La transición de la estructura etaria sigue una secuencia particular. Para ilustrarla, se analiza la evolución de 

la población en cuatro grandes grupos de edad: 0 a 19 años (población juvenil), 20 a 39 años (adultos jóvenes), 

40 a 59 años (adultos) y 60 años o más (personas de edad). Históricamente, el grupo poblacional predominante ha 

sido el de niños y jóvenes de 0 a 19 años. Sin embargo, se proyecta que el fin de la sociedad juvenil en la región 

se produzca en 2023, cuando el grupo de 20 a 39 años pase a ser el más numeroso. En 2045, se espera que la 

210


población de 40 a 59 años supere a la de 20 a 39 años y se origine así la sociedad adulta. Siete años más tarde, 

en 2052, la población de 60 años o más pasará a ser predominante, lo que dará inicio al período de la sociedad 

envejecida (véase el gráfico V.23). 

250 

Gráfico V.23 

América Latina: población según grupos de edad, 1985-2060 

(En millones de habitantes) 

200 

150 

100 

50 

0 

1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 

0 a 19 años 20 a 39 años 40 a 59 años 60 años o más 



Los países atraviesan esas etapas en diferentes momentos. Por ejemplo, el fin de las sociedades juveniles se 

experimentó (como mediana) en Europa aproximadamente a fines de la década de 1980 y en América del Norte en la 

de 1990. En América Latina y Asia se presentará en la de 2030, en Oceanía en la de 2070 y en África en la de 2090. 

Los países de América Latina experimentarán estos cambios en diferentes momentos, como se muestra en el mapa V.1. 

Mapa V.1 

América Latina y el Caribe: transformación de la estructura etaria de la población, 2015-2060 

A. 2015 B. 2030 

Sociedad juvenil Sociedad adulta joven Sociedad adulta Sociedad envejecida 

Capítulo V 

211


Mapa V.1 (conclusión) 

C. 2045 D. 2060 


E. 2075 F. 2100 




A medida que van predominando diferentes grupos etarios en la población, se transforma la estructura de 

las demandas y de los aportes económicos y sociales de la población. Esto obliga a redistribuir los recursos 

económicos, de manera que se pasa de atender preferentemente las demandas de los niños y jóvenes (educación) 

Capítulo V 

212


a la atención de las personas mayores (salud, cuidados y pensiones). El momento en que los recursos económicos 

consumidos por las personas mayores exceden los consumidos por los niños y jóvenes marca el inicio de las 

economías envejecidas. 

En el gráfico V.24, se muestra la razón de consumo de las personas mayores (de 60 y más años) con relación a los 

niños y jóvenes, según países. En 1985, el consumo de los niños y jóvenes era entre cinco y ocho veces mayor que el 

de las personas mayores en gran parte de los países. Hacia 2015, en la mayoría de los países se produjo un cambio 

importante hacia el consumo de las personas mayores. Cuba es, desde 2010, la primera economía envejecida de la 

región. Entre 2015 y 2030, otros cinco países llegarán a esa categoría: Uruguay (2017), Chile (2020), Costa Rica (2025), 

Brasil (2028) y Colombia (2030). Después de 2030, casi todas las economías de la región se irán convirtiendo 

en economías envejecidas: México (2037), Argentina (2037), El Salvador (2038), Panamá (2038), Perú (2040), 

Nicaragua (2042), República Bolivariana de Venezuela (2042), Ecuador (2044), Republica Dominicana (2045), 

Honduras (2047), Paraguay (2051), Estado Plurinacional de Bolivia (2057) y Haití (2060). 

4,0 

3,5 

3,0 

2,5 

2,0 

1,5 

1,0 

0,5 

Gráfico V.24 

América Latina: consumo total de la población mayor en relación 

con el consumo total de niños y jóvenes, 1985-2060 

0 

Capítulo V 

Cuba 

Chile 

Uruguay 

Costa Rica 

Brasil 

Colombia 

Argentina 

El Salvador 

Panamá 

México 

Venezuela 


Perú 

Ecuador 


Nicaragua 

Paraguay 

Honduras 

Bolivia 


Haití 

Guatemala 

1985 2015 2030 2060 



Dado lo reciente del fenómeno de las economías envejecidas, se sabe poco acerca de sus consecuencias a largo 

plazo en el crecimiento económico, la igualdad y la sostenibilidad de los sistemas de apoyo intergeneracional. Sin 

embargo, es previsible que las presiones demográficas sobre los sistemas de atención de la salud y de pensiones se 

incrementen drásticamente. 

C. Políticas en la transición demográfica 

Las rápidas transformaciones demográficas en la región plantean oportunidades y retos para avanzar en los Objetivos 

de Desarrollo Sostenible y la igualdad. Los países en los que la transición demográfica ha sido más tardía aún tienen 

por delante una buena porción del período de oportunidad demográfica para mejorar los resultados de sus políticas 

de educación, salud, pensiones y empleo. Los países más avanzados en la transición ya han entrado en procesos 

de envejecimiento acelerado y encaran exigencias crecientes para financiar los sistemas de pensiones, adecuar los 

sistemas de salud a una epidemiología mixta, crecientemente onerosa, y operar sistemas apropiados de cuidado. 

La atención a los efectos de los cambios demográficos involucra una amplia gama de políticas, entre las que 

destacan las dirigidas a los jóvenes para ampliar sus oportunidades de educación y empleo, las de seguridad social y 

pensiones y las políticas de salud, así como la creación de un sistema público para el cuidado y la adecuación de las 

políticas fiscales con el fin de lograr un buen equilibrio intergeneracional de las transferencias (Banco Mundial, 2015). 

213


Estas políticas deben recibir un tratamiento integral que incluya la consideración de las tendencias demográficas e 

incorpore las perspectivas de ciclo de vida, género, interculturalidad, derechos y procesos intergeneracionales de 

manera apropiada para los contextos nacionales, con un horizonte de largo plazo. 

1. Aprovechar el ahorro en educación para mejorar su calidad 

La disminución del número relativo de niños y jóvenes reduce de manera sustancial y permanente el costo de la 

educación. El uso de esos recursos permitiría generalizar los beneficios de una educación de calidad. Al invertir en 

la juventud, los países promueven la igualdad y preparan a la futura fuerza de trabajo para enfrentar los retos de una 

sociedad en proceso de envejecimiento. 

La inversión en educación pública puede desagregarse en dos componentes. El primero es demográfico y 

mide la proporción de la población en edad escolar en relación con la población en edad de trabajar (relación 

de dependencia educativa). El segundo incluye los aspectos no demográficos y mide la inversión efectivamente 

recibida por persona (relación entre inversión en educación y productividad). Así, la inversión en educación 

pública como porcentaje del PIB es el producto de la relación entre la población en edad escolar y la población 

en edad de trabajar, multiplicado por la inversión por persona en edad escolar en relación con la productividad 

(PIB por persona en edad de trabajar) 11 . Este último componente refleja una decisión política, que depende de 

factores como el nivel de desarrollo, la institucionalidad social y la capacidad de generar recursos (Cecchini, 

Filgueira y Robles, 2014). 

En la mayoría de los países de la región, la dependencia demográfica de la educación se reducirá a un tercio 

entre 1950 y 2070, es decir, se pasará de una población en edad escolar aproximadamente del mismo tamaño 

que la población en edad de trabajar a otra que será tres veces menor que esta última. Si todos los demás factores 

permanecieran constantes, la nueva situación permitiría triplicar la inversión por estudiante en educación. La pregunta 

es si los países realizarán un esfuerzo de inversión en educación coherente con la oportunidad demográfica del sector. 

La experiencia de la región muestra que, si bien una buena parte de los países están cerca de la cobertura 

universal del ciclo primario, el aumento de la cobertura y la calidad de la educación secundaria sigue constituyendo 

un gran desafío. El acceso al nivel secundario y la progresión oportuna dentro del mismo son bastante menores que 

en el nivel primario y la situación entre países es más heterogénea. Persisten grandes brechas en cuanto a finalización, 

aprendizajes, calidad y logros, que se originan en las desigualdades socioeconómicas (y a su vez las exacerban) y en 

las desigualdades por área geográfica y origen étnico. Además, los avances educativos en las últimas décadas no han 

resultado en una mejor incorporación al mercado de trabajo y un buen aprovechamiento de las nuevas capacidades 

de los jóvenes (CEPAL, 2009; CEPAL, 2011). 

Si bien la educación es una de las principales fuerzas para reducir las desigualdades y una vía privilegiada para 

la superación intergeneracional de la pobreza, el sistema educativo no ha sido capaz de concretar ese potencial. 

2. Eliminar la discriminación de jóvenes y mujeres en el mercado laboral 

Otra prioridad para los países con bono demográfico es la generación de empleos de calidad para los jóvenes, 

acompañada de la mejora de la educación y la capacitación para el trabajo. Esto permitiría aumentar su productividad 

e ingresos y les proporcionaría los medios para incrementar sus ahorros. 

Los jóvenes enfrentan diversas desventajas para acceder al trabajo de calidad. Su tasa de desempleo es mayor que 

la del total de la población activa, con una situación más grave en el Caribe de habla inglesa, donde el desempleo 

juvenil superaba el 30% en algunos países al principio de la década. También inciden en las dificultades de inserción 

las condiciones socioeconómicas en las que han crecido y se han desarrollado. A nivel regional, el desempleo 

de los jóvenes de los quintiles más altos de ingreso es, en promedio, tres veces inferior al de los quintiles más 

11 

La ecuación de descomposición es: I / Y = P(6-21) / P(20-64) * [I / P(6-21) / Y / P(20-64)]; donde I = Inversión en educación, Y = PIB, 

P(6-21) = población de 6 a 21 años de edad, y P(20-64) = población de 20 a 64 años de edad. Véase Miller, Mason y Holz (2011). 

Capítulo V 

214


pobres (CEPAL, 2014a). Además, el empleo de los jóvenes es de alta rotación, segmentación y precariedad, lo que 

se traduce en una fuerte desigualdad de acceso y aporte a los sistemas de protección social contributiva —asociados 

a los empleos formales— y en un desaprovechamiento del bono demográfico (CEPAL, 2015b). 

Por otro lado, las tasas de participación laboral de las mujeres son muy inferiores a las de participación masculina, 

como reflejo de la persistencia de condiciones culturales y factores estructurales en el mercado laboral que dificultan 

su acceso y permanencia en el empleo y hacen que reciban remuneraciones menores. Avanzar en la igualdad de 

género en los mercados laborales supone un incremento de la participación laboral femenina que aumente su 

autonomía económica, reduzca la pobreza en sus hogares e impulse el crecimiento económico. 

El impacto en el aumento de la producción per cápita conforme se iba avanzando hacia la paridad entre mujeres 

y hombres en la actividad económica ha sido tan grande como el del bono demográfico en la región durante los 

últimos años y probablemente será mayor en el futuro cercano (Martínez, Miller y Saad, 2013). Esto plantea la 

oportunidad de implementar políticas para estimular la participación femenina en igualdad de condiciones con 

la masculina. 

La equiparación de las tasas de actividad femenina y masculina y la eliminación de la brecha de ingresos entre 

hombres y mujeres disminuirían la pobreza y la desigualdad (CEPAL, 2014a). Es necesario fortalecer las políticas e 

instituciones laborales mediante programas e intervenciones para proteger el empleo y ampliar las oportunidades de 

trabajo de calidad para las mujeres, evitando la segregación ocupacional de género y la discriminación en el mercado 

de trabajo. La superación de la discriminación requiere de capacitación para que las mujeres puedan ocupar empleos 

altamente masculinizados, la igualación salarial y el estímulo a su empoderamiento mediante su presencia en todas 

las esferas de la vida social, desde el hogar, hasta las altas esferas del poder, pasando por el espacio comunitario. 

Todo esto debe darse en el marco de acciones tendientes a la transformación de los factores culturales relacionados 

con la distribución tradicional de los roles productivos y reproductivos entre sexos. 

3. Preparar los sistemas de salud para sociedades en proceso 

de envejecimiento 

La combinación de las tendencias al envejecimiento y el crecimiento económico lleva a un rápido y sostenido 

incremento del gasto en salud. Una proyección de esos costos para el Brasil, Chile y México sugiere una duplicación 

del tamaño del sector en relación con el PIB desde la actualidad hasta 2060. 

Debido a que los gastos en salud destinados a las personas mayores son financiados en su mayor parte (aunque 

no exclusivamente) por el Gobierno, esta tendencia llevará a un incremento sustancial del gasto público. En diez 

países de la región, el financiamiento de los costos del sector de la salud representaría para sus Gobiernos un desafío 

mayor que la financiación de las pensiones públicas (Miller, Mason y Holz, 2011; Miller y Castanheira, 2013). A 

pesar de que el debate se ha centrado en las pensiones, es posible que el sector de la salud sea el principal desafío 

fiscal en economías envejecidas. 

Junto con el incremento del tamaño del sector, también se producirán transformaciones en los servicios 

ofrecidos como consecuencia de la evolución de la población atendida. En la actualidad, el 17% del gasto en 

salud se destina a las personas mayores. Incluso los países con una alta proporción de personas de edad, como la 

Argentina, Chile, Cuba y el Uruguay, dedican menos del 30% de su gasto en salud a ese segmento. Esto cambiará 

en las próximas décadas, debido al envejecimiento de la población y la creciente intensidad de la atención de 

salud entre las personas mayores. Se proyecta que el gasto en salud dedicado a esas personas alcance el 53% del 

gasto del sector en 2070. 

Esto implica la reorientación de los sistemas de salud hacia servicios de prevención y tratamiento de enfermedades 

crónicas, como las patologías del corazón, el cáncer, las enfermedades pulmonares y la diabetes. El Consenso de 

Montevideo traza líneas de política relevantes para adecuar las políticas de salud al perfil epidemiológico y al 

envejecimiento, reforzando la lucha contra las enfermedades transmisibles, implementando acciones de prevención 

y tratamiento de las enfermedades crónicas y teniendo en cuenta especificidades de género, edad, regiones y grupos 

étnicos y socioeconómicos (CEPAL, 2013b). 

Capítulo V 

215


4. Mejorar la salud sexual y reproductiva de los jóvenes 

Las políticas públicas deben priorizar la prevención del embarazo adolescente, con un enfoque multidimensional. 

Desde el punto de vista demográfico, el foco debe estar en las uniones tempranas, frecuentes entre los pobres y 

excluidos, que siguen estando asociadas a la alta fecundidad adolescente. Por ello, son pertinentes iniciativas legales, 

educativas y formativas dirigidas a promover su postergación y a impedir las uniones impuestas. 

La variable fundamental para la acción pública en la región es el acceso a la anticoncepción, ya que los 

países desarrollados presentan índices de actividad sexual en la adolescencia similares o mayores, pero una 

fecundidad muchísimo menor como consecuencia de la virtual universalización del inicio sexual protegido con 

medios anticonceptivos modernos y el aborto legal. El acceso a la anticoncepción para los adolescentes debe ser 

gratuito, oportuno, informado, de calidad y basado en principios como el de confidencialidad. Los adolescentes 

enfrentan diferentes barreras de acceso a la anticoncepción y suelen superarlas en condiciones ineficaces por falta 

de conocimiento, experiencia y empoderamiento. Estas tres falencias pueden atacarse mediante la educación sexual 

integral, las campañas de información y concientización, los programas de formación y consejería, y los servicios 

amigables de salud sexual y reproductiva. 

El efecto de estas acciones puede ser contrarrestado si actores sociales clave —como las familias, los medios, el 

Estado y la comunidad— siguen desconociendo o condenando la condición de sujetos sexuales de los adolescentes. 

Aunque esto puede dar lugar a diferentes posiciones privadas y públicas, en lo inmediato debe enfrentarse con el 

acceso universal a la anticoncepción para evitar un aumento de la reproducción adolescente, sobre todo la no 

deseada. Incluso las intervenciones más decididas y sólidas de masificación de la anticoncepción pueden diluirse 

si un segmento de los adolescentes carece de incentivos para protegerse de un embarazo y enfrentan condiciones 

socioculturales que los presionan para un inicio temprano de la fecundidad. En este sentido, resultan esenciales para 

prevenir los embarazos adolescentes la garantía del derecho a una educación pertinente y de calidad, así como la 

apertura y ampliación de espacios, oportunidades, proyectos y pasatiempos para los adolescentes. 

5. Proteger los derechos de los indígenas y afrodescendientes 

La superación de las condiciones de privación y desigualdad de los pueblos indígenas y afrodescendientes es crucial 

en un enfoque de derechos. Para ello, es preciso implementar políticas acordes a los estándares internacionales 

vigentes, como el Convenio sobre Pueblos Indígenas y Tribales, 1989 (Núm. 169) de la Organización Internacional 

del Trabajo (OIT) y la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas de 2007. 

Desafortunadamente, la presencia de las necesidades y aspiraciones de los pueblos indígenas no es suficientemente 

amplia y contundente en los Objetivos de Desarrollo Sostenible. No hay ninguna meta específica relativa a ellos y 

solo se mencionan en dos metas como parte de poblaciones más amplias en condiciones de vulnerabilidad. Aun 

menor es la visibilidad de las poblaciones afrodescendientes, incluida solamente en una meta sobre datos, supervisión 

y rendición de cuentas, también como parte de los grupos en situación de vulnerabilidad. 

Los países de la región reconocieron los derechos de los pueblos indígenas y las personas afrodescendientes 

mediante la aprobación del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo en agosto de 2013 y la adopción 

de una Guía operacional para la implementación y el seguimiento del Consenso de Montevideo sobre Población 

y Desarrollo en México en 2015. El Consenso expresa el compromiso de los Estados de seguir avanzando en la 

implementación de los derechos de los pueblos indígenas como un asunto prioritario para la profundización de 

sus democracias. En la Guía operacional, se acordaron siete medidas prioritarias para los pueblos indígenas y se 

consideró que era preciso visualizar su situación de manera transversal e integral. 

De esta manera, el Consenso refuerza y complementa el Programa de Acción de la Conferencia Internacional 

sobre la Población y el Desarrollo (CIPD) en lo que respecta a los pueblos indígenas. Si bien el capítulo específico 

se centra en sus derechos colectivos, su implementación requiere de una articulación con los derechos individuales, 

visibilizando y tomando en cuenta las necesidades específicas de las mujeres, los niños, las niñas, las jóvenes, las 

personas mayores y las personas con discapacidad. 

En lo que respecta a las poblaciones afrodescendientes, la Asamblea General de las Naciones Unidas ha 

proclamado el Decenio Internacional para los Afrodescendientes (resolución 68/237), que abarca el período 

Capítulo V 

216


comprendido entre 2015 y 2024, citando la necesidad de fortalecer la cooperación nacional, regional e internacional 

en relación con el pleno disfrute de sus derechos económicos, sociales, culturales, civiles y políticos, y su plena e 

igualitaria participación en todos los aspectos de la sociedad. De allí la relevancia de su inclusión en el Consenso 

de Montevideo sobre Población y Desarrollo. Si bien el Programa de Acción de la CIPD no incluyó de manera 

explícita la situación de los afrodescendientes, se ha ido incorporando en las revisiones quinquenales realizadas 

en la región. 

6. Adecuar los sistemas de pensiones 

Al igual que el gasto en educación, el gasto público en pensiones se puede descomponer en dos factores. El primero 

es el demográfico y mide la población en edad de retiro en relación con la población en edad de trabajar (relación 

de dependencia de las personas mayores). El segundo incluye los aspectos no demográficos y mide el beneficio 

efectivamente recibido por persona (relación del gasto en pensiones con la productividad). Así, el gasto público en 

pensiones como porcentaje del PIB es el producto de la relación de la población en edad de retiro con la población 

en edad de trabajar, multiplicado por el beneficio por persona en relación con la productividad (PIB por persona en 

edad de retiro) 12 . Este segundo factor refleja una decisión política frente a la situación demográfica. 

En los países más avanzados en la transición demográfica (Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Cuba y Uruguay), 

las personas mayores pasarán de representar alrededor del 15% de la población en edad de trabajar a entre el 40% 

y el 60% antes de 2070. Este aumento de la relación de dependencia implicaría la triplicación o cuadruplicación 

de los gastos en pensiones. Si se mantuvieran los niveles actuales de la relación entre la pensión media y el PIB 

per cápita, los cambios demográficos en la región llevarían en muchos casos (por ejemplo en los del Brasil, Chile 

y Cuba) a grandes incrementos del porcentaje del PIB destinado a las pensiones públicas. Por lo tanto, los sistemas 

de pensiones actuales, que de una manera general se caracterizan por baja cobertura y beneficios insuficientes, 

deberán readecuarse y fortalecerse, para garantizar la protección de una creciente población de personas mayores. 

7. Crear un sistema público de cuidado 

Las transformaciones de la estructura por edad de la población tienen significativos efectos sobre las necesidades 

de cuidado de los diferentes grupos etarios en sus ciclos de vida. Asimismo, el cambio de la estructura por edad y 

la composición de los hogares afecta la disponibilidad de personas cuidadoras al interior de las familias y plantea 

retos desde el punto de vista de los derechos y de la autonomía de las mujeres, sobre las que recae frecuentemente 

el cuidado de las personas en los hogares. A esto se suma el riesgo de que la ausencia de sistemas de cuidado genere 

otra forma de desigualdad que afecte a las condiciones de vida y la dignidad de las personas mayores, dependiendo 

de si cuentan o no con familiares con recursos económicos y disposición para atenderlos privadamente. 

La demanda de cuidados en la región es alta y creciente, debido a que, a la necesidad de atender un número 

todavía grande de niños y niñas, se suma el aumento del número de las personas de edad o dependientes por sus 

condiciones de salud (CEPAL, 2010a). Esta tendencia se acentuará al acelerarse el envejecimiento, de modo que la 

dependencia y los cuidados en la vejez pasarán a constituir el grueso de la carga demográfica de asistencia. Esto 

hace necesario implementar o reforzar sistemas nacionales de cuidados y proveer su financiamiento. 

Urge la participación del poder público en la provisión de servicios de atención de cuidado universales, basados 

en la prestación compartida entre el Estado, el sector privado, la sociedad civil y los hogares, así como entre hombres 

y mujeres. Las políticas de cuidado deben atender de manera integral y coordinada las necesidades en el ciclo de 

vida, así como la disponibilidad, capacidad y derechos de las personas cuidadoras. 

El panorama de las políticas de cuidado en región es heterogéneo; en general, prevalecen políticas para grupos 

destinatarios específicos, con bajo nivel de integración y coordinación, y, por lo tanto, con dificultades para responder 

de manera integral a las necesidades y al trabajo de cuidados. 

12 

La ecuación de descomposición es: G / Y = P(65+) / P(20-64) * [G / P(65+) / Y / P(20-64)]; donde G = gasto público en pensiones, 

Y = PIB, P(65+) = población de 65 años o más, y P(20-64) = población de 20 a 64 años. Véase Miller, Mason y Holz (2011). 

Capítulo V 

217


La Convención Interamericana sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores otorgó a 

los Gobiernos en 2015 un mandato de desarrollar sistemas integrales de cuidado, que fue reconocido explícitamente 

por cinco Conferencias Regionales sobre la Mujer de América Latina y el Caribe entre 2000 y 2013. Los cuidados 

ocupan un lugar central en las medidas para la implementación y el seguimiento del Consenso de Montevideo 

sobre Población y Desarrollo (CEPAL, 2015c), que consideran la inclusión del cuidado en los sistemas de protección 

social, mediante prestaciones, servicios sociosanitarios y beneficios económicos para maximizar la autonomía, en 

particular de las personas mayores, y el desarrollo y fortalecimiento de políticas y servicios universales de cuidados 

con un enfoque de derechos. 

Estas medidas incluyen un acceso equitativo a la atención de cuidados; el desarrollo de sistemas nacionales 

de cuidado; el incremento de la oferta y calidad de estos sistemas, y la creación de programas específicos de 

cuidado, incluidos los de atención domiciliaria, servicios de cuidado comunitario, programas de respiro, conserjería, 

capacitación y asistencia a personas cuidadoras y programas de transferencias para personas cuidadoras, incluidas 

las prestaciones de la seguridad social. Asimismo, es necesaria una legislación que regule la operación de las 

instituciones de cuidado de largo plazo para resguardar los tiempos de los trabajadores que cuidan a familiares de 

edad avanzada en condición de dependencia. 

Pese a este marco normativo y las experiencias de implementación de políticas integradas de cuidado en la 

región, no existe consenso respecto de los componentes y las políticas que deberían formar parte de esos sistemas. 

Estos deberían atender las necesidades de las diversas poblaciones que requieren de cuidados y de las personas 

cuidadoras, y combinar acciones en la triple dimensión de tiempos, recursos y servicios para garantizar el derecho 

a cuidar y ser cuidado (Huenchuan, 2014; Marco y Rico, 2013; Rico y Robles, 2015). 

La posibilidad de que los países implementen estas políticas depende de las estructuras de poder, la disponibilidad 

de recursos y las prioridades establecidas, en cuya definición influyen las consideraciones vinculadas a los equilibrios 

demográficos. Es deseable que una política de esta naturaleza se construya de manera progresiva e incremental, con 

base en los principios de igualdad y universalidad en el acceso al cuidado y a la protección social, de solidaridad, 

considerando las necesidades de cuidado de todos los grupos de la población, y de corresponsabilidad, sobre la base 

de un reparto igualitario del trabajo de cuidado entre los sexos y de respuestas articuladas del Estado, el mercado, 

las familias y la comunidad. 

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Miller, T. y H. C. Castanheira (2013), “The fiscal impact of population aging in Brazil: 2005-2050”, Revista Brasileira 

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Capítulo V 

219


MIDES (Ministerio de Desarrollo Social) (2014), Cuidados como sistema. Propuesta para un modelo solidario y 

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análisis demográfico, con énfasis en el uso de microdatos censales de la ronda de 2010”, Documentos de Proyecto 

(LC/W.605), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL). 

(2008), Reproducción adolescente y desigualdades en América Latina y el Caribe: un llamado a la reflexión y a 

la acción, Madrid, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Organización Iberoamericana 

de Juventud (OIJ). 

Rodríguez, J. y M. Cobos (2014), “Fecundidad adolescente, unión y crianza: un nuevo escenario en América Latina”, 

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Salvador, S. (2011), “Hacia un sistema nacional de cuidados en Uruguay”, El desafío de un sistema nacional de 

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para la Cooperación Internacional en las Investigaciones Nacionales sobre Demografía (CICRED). 

Capítulo V 

220

Publicaciones recientes de la CEPAL 

ECLAC recent publications 

www.cepal.org/publicaciones 

Informes periódicos / Annual reports 

También disponibles para años anteriores / Issues for previous years also available 

• Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2016, 242 p. 

Economic Survey of Latin America and the Caribbean 2016, 230 p. 

• La Inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe 2015, 150 p. 

Foreign Direct Investment in Latin America and the Caribbean 2015, 140 p. 

• Anuario Estadístico de América Latina y el Caribe 2015 / Statistical Yearbook for Latin America and the Caribbean 2015, 235 p. 

• Balance Preliminar de las Economías de América Latina y el Caribe 2015, 104 p. 

Preliminary Overview of the Economies of Latin America and the Caribbean 2015, 98 p. 

• Panorama Social de América Latina 2015. Documento informativo, 68 p. 

Social Panorama of Latin America 2015. Briefing paper, 66 p. 

• Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe 2015, 102 p. 

Latin America and the Caribbean in the World Economy 2015, 98 p. 

Libros y documentos institucionales / Institutional books and documents 

• 40 años de agenda regional de género, 2016, 130 p. 

40 years of the regional gender agenda, 128 p. 

• La nueva revolución digital: de la Internet del consumo a la Internet de la producción, 2016, 100 p. 

The new digital revolution: From the consumer Internet to the industrial Internet, 2016, 100 p. 

• Panorama fiscal de América Latina y el Caribe 2016: las finanzas públicas ante el desafío de conciliar austeridad con crecimiento 

e igualdad, 2016, 90 p. 

• Reflexiones sobre el desarrollo en América Latina y el Caribe: conferencias magistrales 2015, 2016, 74 p. 

• Panorama Económico y Social de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños, 2015, 58 p. 

Economic and Social Panorama of the Community of Latin American and Caribbean States 2015, 56 p. 

• Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe, 

2015, 180 p. 

Inclusive social development: The next generation of policies for overcoming poverty and reducing inequality in Latin America and 

the Caribbean, 2015, 172 p. 

• Guía operacional para la implementación y el seguimiento del Consenso de Montevideo sobre Población y Desarrollo, 2015, 146 p. 

Operational guide for implementation and follow-up of the Montevideo Consensus on Population and Development, 2015, 139 p. 

• América Latina y el Caribe: una mirada al futuro desde los Objetivos de Desarrollo del Milenio. Informe regional de monitoreo de los Objetivos 

de Desarrollo del Milenio (ODM) en América Latina y el Caribe, 2015, 88 p. 

Latin America and the Caribbean: Looking ahead after the Millennium Development Goals. Regional monitoring report on the Millennium 

Development Goals in Latin America and the Caribbean, 2015, 88 p. 

• La nueva revolución digital: de la Internet del consumo a la Internet de la producción, 2015, 98 p. 

The new digital revolution: From the consumer Internet to the industrial Internet, 2015, 98 p. 

• Globalización, integración y comercio inclusivo en América Latina. Textos seleccionados de la CEPAL (2010-2014), 2015, 326 p. 

• El desafío de la sostenibilidad ambiental en América Latina y el Caribe. Textos seleccionados de la CEPAL (2012-2014), 2015, 148 p. 

• Pactos para la igualdad: hacia un futuro sostenible, 2014, 340 p. 

Covenants for Equality: Towards a sustainable future, 2014, 330 p.

• Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo, 2012, 330 p. 

Structural Change for Equality: An integrated approach to development, 2012, 308 p. 

• La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir, 2010, 290 p. 

Time for Equality: Closing gaps, opening trails, 2010, 270 p. 

A Hora da Igualdade: Brechas por fechar, caminhos por abrir, 2010, 268 p. 

Libros de la CEPAL / ECLAC books 

139 Hacia una nueva gobernanza de los recursos naturales en América Latina y el Caribe, Hugo Altomonte, Ricardo J. Sánchez, 2016, 256 p. 

138 Estructura productiva y política macroeconómica: enfoques heterodoxos desde América Latina, Alicia Bárcena Ibarra, Antonio Prado, 

Martín Abeles (eds.), 2015, 282 p. 

137 Juventud: realidades y retos para un desarrollo con igualdad, Daniela Trucco, Heidi Ullmann (eds.), 2015, 282 p. 

136 Instrumentos de protección social: caminos latinoamericanos hacia la universalización, Simone Cecchini, Fernando Filgueira, 

Rodrigo Martínez, Cecilia Rossel (eds.), 2015, 510 p. 

135 Rising concentration in Asia-Latin American value chains: Can small firms turn the tide?, Osvaldo Rosales, Keiji Inoue, Nanno Mulder (eds.), 


134 Desigualdad, concentración del ingreso y tributación sobre las altas rentas en América Latina, Juan Pablo Jiménez (ed.), 2015, 172 p. 

Copublicaciones / Co-publications 

• El imperativo de la igualdad, Alicia Bárcena, Antonio Prado, CEPAL/Siglo Veintiuno, Argentina, 2016, 244 p. 

• Gobernanza global y desarrollo: nuevos desafíos y prioridades de la cooperación internacional, José Antonio Ocampo (ed.), CEPAL/Siglo 

Veintiuno, Argentina, 2015, 286 p. 

• Decentralization and Reform in Latin America: Improving Intergovernmental Relations, Giorgio Brosio and Juan Pablo Jiménez (eds.), 

ECLAC/Edward Elgar Publishing, United Kingdom, 2012, 450 p. 

• Sentido de pertenencia en sociedades fragmentadas: América Latina desde una perspectiva global, Martín Hopenhayn y Ana Sojo (comps.), 

CEPAL/Siglo Veintiuno, Argentina, 2011, 350 p. 

Coediciones / Co-editions 

• Perspectivas económicas de América Latina 2016: hacia una nueva asociación con China, 2015, 240 p. 

Latin American Economic Outlook 2016: Towards a new Partnership with China, 2015, 220 p. 

• Perspectivas de la agricultura y del desarrollo rural en las Américas: una mirada hacia América Latina y el Caribe 2015-2016, CEPAL/FAO/IICA, 


Documentos de proyecto / Project documents 

• Complejos productivos y territorio en la Argentina: aportes para el estudio de la geografía económica del país, 2015, 216 p. 

• Las juventudes centroamericanas en contextos de inseguridad y violencia: realidades y retos para su inclusión social, Teresita Escotto Quesada, 


• La economía del cambio climático en el Perú, 2014, 152 p. 

Cuadernos estadísticos de la CEPAL 

44 Las cuentas de los hogares y el bienestar en América Latina. Más allá del PIB, 2016. 

43 Estadísticas económicas de América Latina y el Caribe: Aspectos metodológicos y resultados del cambio de año base de 2005 a 2010 

Series de la CEPAL / ECLAC Series 

Asuntos de Género / Comercio Internacional / Desarrollo Productivo / Desarrollo Territorial / Estudios Estadísticos / Estudios y Perspectivas 

(Bogotá, Brasilia, Buenos Aires, México, Montevideo) / Studies and Perspectives (The Caribbean, Washington) / Financiamiento del Desarrollo / 

Gestión Pública / Informes y Estudios Especiales / Macroeconomía del Desarrollo / Medio Ambiente y Desarrollo / Población y Desarrollo / Política 

Fiscal / Políticas Sociales / Recursos Naturales e Infraestructura / Seminarios y Conferencias. 

Manuales de la CEPAL 

3 Manual de formación regional para la implementación de la resolución 1325 (2000) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas relativa a 

las mujeres, la paz y la seguridad, María Cristina Benavente R., Marcela Donadio, Pamela Villalobos, 2016, 126 p. 

2 Guía general para la gestión de residuos sólidos domiciliarios, Estefani Rondón Toro, Marcel Szantó Narea, Juan Francisco Pacheco, Eduardo 

Contreras, Alejandro Gálvez, 2016, 212 p. 

1 La planificación participativa para lograr un cambio estructural con igualdad: las estrategias de participación ciudadana en los procesos de 

planificación multiescalar, Carlos Sandoval, Andrea Sanhueza, Alicia Williner, 2015, 74 p.

Revista CEPAL / CEPAL Review 

La Revista se inició en 1976, con el propósito de contribuir al examen de los problemas del desarrollo socioeconómico de la región. La Revista 

CEPAL se publica en español e inglés tres veces por año. 

CEPAL Review first appeared in 1976, its aim being to make a contribution to the study of the economic and social development problems 

of the region. CEPAL Review is published in Spanish and English versions three times a year. 

Observatorio demográfico / Demographic Observatory 

Edición bilingüe (español e inglés) que proporciona información estadística actualizada, referente a estimaciones y proyecciones de población de 

los países de América Latina y el Caribe. Desde 2013 el Observatorio aparece una vez al año. 

Bilingual publication (Spanish and English) proving up-to-date estimates and projections of the populations of the Latin American and Caribbean 

countries. Since 2013, the Observatory appears once a year. 

Notas de población 

Revista especializada que publica artículos e informes acerca de las investigaciones más recientes sobre la dinámica demográfica en la región. 

También incluye información sobre actividades científicas y profesionales en el campo de población. La revista se publica desde 1973 y aparece 

dos veces al año, en junio y diciembre. 

Specialized journal which publishes articles and reports on recent studies of demographic dynamics in the region. Also includes information on 

scientific and professional activities in the field of population. Published since 1973, the journal appears twice a year in June and December. 

Las publicaciones de la CEPAL están disponibles en: 

ECLAC publications are available at: 

www.cepal.org/publicaciones 

También se pueden adquirir a través de: 

They can also be ordered through: 

www.un.org/publications 

United Nations Publications 

PO Box 960 

Herndon, VA 20172 

USA 

Tel. (1-888)254-4286 

Fax (1-800)338-4550 

Contacto / Contact: publications@un.org 

Pedidos / Orders: order@un.org

COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL) 

ECONOMIC COMMISSION FOR LATIN AMERICA AND THE CARIBBEAN (ECLAC) 

www.cepal.org

Panorama Social de América Latina 2015

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