Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
derechos, incluida aquella en que se sustentan las políticas de lucha contra la pobreza, con miras a potenciar las
capacidades de organización, gestión y rendición de cuentas y a propiciar la articulación entre organismos, niveles
de gobierno y sociedad civil para profundizar el impacto de esas políticas. Por otra parte, se han incrementado sus
recursos y se han incorporado nuevas técnicas de gestión interna, coordinación y evaluación.
Pese a su heterogeneidad, los países comparten una gama muy amplia de desafíos: disponer de recursos adecuados
para elevar la inversión social y mejorar la calidad de las prestaciones; consolidar una base jurídico-normativa que
dé sostenibilidad a la política social como política de Estado y posibilite avanzar hacia objetivos más estructurales
y de largo plazo, que sobrepasen el alcance de los períodos de gobierno; fortalecer acciones intersectoriales
coordinadas en materia de política social y de protección social; robustecer la capacidad de interlocución del ámbito
de las políticas sociales con otras áreas de las políticas gubernamentales, como la económica, la financiera y la de
desarrollo productivo; fortalecer la gestión pública en materia social, en aspectos que abarcan la formalización de
procedimientos, la definición de planes y la evaluación de sus resultados, así como la disponibilidad de información
confiable y oportuna para guiar la toma de decisiones; fortalecer la institucionalidad y la capacidad de articulación
y cooperación entre los niveles central, regional y local de gobierno, con énfasis en aquellos particularmente débiles
y emplazados en las zonas más pobres, y desarrollar instancias de participación de las poblaciones destinatarias de
la política y de sus organizaciones, así como de actores privados relevantes.
El desafío de profundizar la coordinación y la articulación intersectorial se origina en la multidimensionalidad
de los fenómenos vinculados con la pobreza y la desigualdad, frente a los cuales son indispensables acciones
transversales y sinérgicas; en la contribución singular de los sectores sociales especializados, como los ministerios
de salud, educación, desarrollo social, trabajo, seguridad social y vivienda; en la necesidad de atender a grupos
objetivo conforme a características particulares, como etapa del ciclo de vida, sexo, raza, etnia y discapacidad,
entre otras. Por su parte, los programas de transferencias condicionadas (PTC), que se analizaron en el capítulo
anterior, han cumplido un papel central y a través de ellos se han incorporado nuevas técnicas de gestión interna,
coordinación y evaluación.
En el presente capítulo se consideran cuatro aspectos institucionales que son claves para la coordinación y
articulación intersectorial: el marco jurídico-normativo en los ámbitos internacional y nacional; las características
organizativas y las modalidades de articulación; los elementos técnico-operativos ligados a la implementación de las
políticas y, finalmente, algunas dimensiones del financiamiento de la política social. Se analizan algunos mecanismos
de articulación de las políticas de superación de la pobreza con otras áreas de la política y la institucionalidad
social, como los ministerios sectoriales, que históricamente han estado encargados de políticas y servicios públicos
fundamentales, como salud, educación, trabajo, seguridad social y vivienda.
Recuadro III.1
Institucionalidad y autoridad social: conceptos y dimensiones analíticas
La institucionalidad social se refiere al “conjunto de reglas
del juego formales e informales (incluyendo las rutinas y
costumbres organizacionales) que se ponen en funcionamiento
para procesar y priorizar los problemas sociales, a la vez de
enmarcar el contenido y la dinámica administrativa y política
de las políticas sociales” (Acuña y Repetto, 2009). Es decir,
la institucionalidad social engloba los componentes de la
normativa y la estructura organizacional sobre las cuales y con
las cuales se gestiona la política social, desde el diagnóstico
y la priorización de objetivos hasta la implementación y la
evaluación de sus resultados.
Como sustrato de la gestión pública, la calidad de la
institucionalidad delimita el alcance y la sostenibilidad de la política.
Así, la estabilidad jurídica de sus fundamentos y las características
de su conformación marcan el alcance, los resultados y la proyección
previsibles. La institucionalidad social representa un entramado
de normas y reglamentos que guían procedimientos y definen
límites y ámbitos de acción y negociación de los actores que
participan en la política social, incluidos desde la propia población
destinataria hasta los directivos y ejecutivos de los programas
públicos y privados que la implementan.
La calidad de la institucionalidad puede analizarse por
su capacidad de enfrentar los desafíos de la política social
vigente y de responder a nuevas expectativas y demandas
sociales mediante procedimientos e instancias identificables y
predecibles que le impriman continuidad (Stein y Tommasi, 2008).
Esto también alude a la capacidad real (y no solo formal) de
rendir cuentas respecto de los objetivos sociales; acortar esa
distancia entre lo que está establecido de jure y lo que ocurre
de facto constituye un desafío recurrente de los países, lo que
no disminuye la importancia de consolidar marcos normativos
e institucionales ambiciosos, aun cuando su plena vigencia se
construya paulatinamente.
Una de las dimensiones de la institucionalidad se refiere a
la forma como se ejerce la autoridad en determinada área del
Estado. La autoridad social corresponde a la o las entidades de
la estructura del Estado que tienen el poder y el mandato de
ejercer la función de gobierno en materia de políticas sociales,
en la que se incluyen: i) la definición y priorización de objetivos
y metas; ii) el diseño de planes, estrategias y metodologías de
intervención; iii) la asignación de responsabilidades y funciones;
iv) la coordinación de actores; v) la distribución de recursos;
Capítulo III
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