Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe
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Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

América Latina y el Caribe logró en el último decenio notables avances en materia de desarrollo social. Sin embargo, aún hay un largo camino por recorrer. Persisten, como desafíos ineludibles, la definitiva superación de la pobreza y la sustancial reducción de la desigualdad que, además de ser un imperativo ético, constituyen una condición imprescindible para avanzar en el desarrollo sostenible, en sintonía con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, recién aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Pese al actual escenario económico mundial, más complejo e incierto que el de los años anteriores y que, al menos en el corto plazo, será menos favorable para la región, es fundamental asegurar los avances en materia de desarrollo social alcanzados en el último decenio y no postergar las asignaturas pendientes en ámbitos en que el progreso ha sido insuficiente. América Latina y el Caribe logró en el último decenio notables avances en materia de desarrollo social. Sin embargo, aún hay un largo camino por recorrer. Persisten, como desafíos ineludibles, la definitiva superación de la pobreza y la sustancial reducción de la desigualdad que, además de ser un imperativo ético, constituyen una condición imprescindible para avanzar en el desarrollo sostenible, en sintonía con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, recién aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Pese al actual escenario económico mundial, más complejo e incierto que el de los años anteriores y que, al menos en el corto plazo, será menos favorable para la región, es fundamental asegurar los avances en materia de desarrollo social alcanzados en el último decenio y no postergar las asignaturas pendientes en ámbitos en que el progreso ha sido insuficiente.

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Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza... Recuadro II.2 (conclusión) los alumnos que participan repitan los cursos. Tanto De Brauw y otros (2012) como Cireno, Silva y Proença (2013) verifican disminuciones en las tasas de abandono escolar como efecto de participar en Bolsa Família, del rango del -1,9% al -2,9% en el primer caso y del -0,1% en el segundo. De Brauw y otros (2012) también constatan efectos positivos de Bolsa Família sobre la progresión al siguiente grado escolar, algo particularmente significativo para las jóvenes de 15 años. En Colombia, Baez y Camacho (2011) encuentran que los alumnos que participan de Familias en Acción tienen entre 4 y 8 puntos porcentuales más de probabilidades de terminar la secundaria en comparación con el grupo de control, y estiman que esto implicaría entre 100.000 y 200.000 más graduados de los que existirían sin el programa de transferencias condicionadas. De todas formas, es claro que una mayor retroalimentación y coordinación entre los programas de transferencias condicionadas y otros tipos de programas educativos puede llevar a importantes mejorías en los procesos y resultados en la educación. Al respecto, Gertler, Patrinos y Rubio-Codina (2007) han evaluado el papel de las políticas de educación en las escuelas mexicanas donde un gran porcentaje de estudiantes participa en Oportunidades y encuentran que los programas que buscan empoderar a las asociaciones de padres —en particular el programa de Apoyo a la Gestión Escolar (AGE), que forma parte de un programa más amplio de Compensación Educacional— logran disminuir la repetición y la deserción escolar. En el campo de la salud, las evaluaciones muestran cambios positivos en el acceso a los controles preventivos de salud y la cobertura de inmunización. Respecto de la salud preventiva, en México, la utilización de los servicios de salud pública para controles de salud (de niños y adultos) y monitoreo del estado nutricional (de niños) aumentó más rápidamente en las localidades que participaban en Progresa que en las localidades de control (Gertler y Boyce, 2001). Una evaluación más reciente de Oportunidades ha confirmado estos resultados tanto en áreas rurales como urbanas (Gutiérrez y otros, 2005). En Jamaica, los controles médicos aumentaron un 38% entre los niños menores de 6 años que participan del programa PATH (Levy y Ohls, 2007). En Colombia, el Departamento Nacional de Planeación (DNP, 2006) señaló un incremento de un 30% en la proporción de niños menores de 2 años que asisten a las clínicas de salud. De manera similar, en El Salvador, los controles aumentaron 10 puntos porcentuales entre los niños menores de 1 año (IFPRI/FUSADES, 2010). En Guatemala, sin embargo, no se registró un impacto significativo en el uso de servicios preventivos de salud por parte de los niños que participan en el programa Mi Familia Progresa (Gutiérrez, 2011). Evaluaciones de impacto llevadas a cabo en el Brasil (De Brauw y otros, 2012) y el Perú (Perova y Vakis, 2009; Sánchez y Jaramillo, 2012) revelan que los niños que participan en los programas de transferencias condicionadas tienen mayores probabilidades de ser vacunados. En El Salvador, entre 2006 y 2007, el programa Red Solidaria (hoy llamado Comunidades Solidarias) logró aumentar significativamente el porcentaje de nacimientos atendidos por personal calificado (16,5 puntos porcentuales), así como el porcentaje de nacimientos en un centro de salud (17 puntos porcentuales) (De Brauw y Peterman, 2011). La condicionalidad explícita de este programa de transferencias condicionadas no es efectuar el parto en un centro de salud o con personal calificado, sino asistir a los controles prenatales. Por lo tanto, como destacan De Brauw y Peterman (2011), la forma mediante la cual se genera el impacto no es inmediatamente obvia y puede depender de una combinación del efecto ingreso, el efecto Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de los autores citados. de otras condicionalidades, la participación de las mujeres en capacitaciones en salud y el aumento de su poder de decisión, y el mejoramiento de la oferta de servicios de salud. En el Brasil, Jannuzzi y Pinto (2014) identifican, entre los participantes del programa Bolsa Família, los siguientes efectos: aumento del número de controles prenatales de las mujeres embarazadas (1,6 controles más respecto de las mujeres embarazadas que no participan) y disminución del 19% al 5% de las mujeres que no se habían controlado, peso más elevado de los niños al nacer y mayor proporción de niños alimentados exclusivamente con leche materna en los primeros seis meses de vida. Los efectos en los resultados nutricionales y antropométricos, así como en el estado de salud, son variados. Los programas de transferencias condicionadas no tienen condicionalidades respecto del estado nutricional de los niños, pero a veces incluyen prestaciones específicas para mejorar la nutrición, como capacitaciones y consejerías en salud para las madres. Los programas que proveen prestaciones nutricionales, tales como Oportunidades, Más Familias en Acción, Bolsa Família, Bono de Desarrollo Humano y la extinta Red de Protección Social (RPS) en Nicaragua, han mejorado los indicadores de nutrición de los niños en edad preescolar. En el caso de México, Gertler (2004) señala que los niños tratados son 0,96 cm más altos y tienen un 25,5% menos de probabilidades de ser anémicos que los niños en el grupo de control. Fernald, Gertler y Neufeld (2008) muestran que el aumento de la transferencia monetaria se asocia con una prevalencia menor de atrofia y niños con sobrepeso. En Colombia, los niños que participan en Familias en Acción son 0,45 cm más altos que los niños en el grupo de control (DNP, 2006) y tienen menores probabilidades de desnutrición (Attanasio, Trias y Vera-Hernández, 2009). Sin embargo, Tekoporã en el Paraguay y el Programa de Asignaciones Familiares (PRAF) en Honduras no muestran tales efectos positivos (Barrios, Galeano y Sánchez, 2008; Bassett, 2008; Hoddinott y Bassett, 2009). Las evaluaciones del programa Bolsa Família del Brasil evidenciaron mejoras en algunos indicadores antropométricos como el peso, la estatura y el índice de masa corporal en niños menores de 5 años. En relación con el impacto sobre las enfermedades de los niños, Attanasio, Trias y Vera-Hernández (2009) han encontrado una disminución de la prevalencia de la disentería y las enfermedades respiratorias agudas entre los niños que participan en Familias en Acción. En México, SEDESOL (2008) ha observado un significativo descenso en el número de días de enfermedad de los niños que participan en Progresa/Oportunidades, mientras que en una evaluación realizada por Fernald, Gertler y Neufeld (2008) no se encontró una disminución significativa de las tasas de enfermedad de los niños como resultado de la implementación de Oportunidades. Por último, Rasella y otros (2013) indican que Bolsa Família ha contribuido a disminuir significativamente (un 17% entre 2004 y 2009) la mortalidad de los niños menores de 5 años en el Brasil gracias a su impacto sobre algunas causas de muerte infantil relacionadas con la pobreza, como la malnutrición y la disentería. Los autores muestran, asimismo, que esos efectos han sido más expresivos en los municipios en que la cobertura del programa era más extendida y el tiempo de permanencia de las familias era igual o superior a cuatro años. Evidencian también la importancia de la acción combinada entre Bolsa Família y el Programa de Salud de la Familia, la principal estrategia de atención primaria a la salud existente en el país, que actualmente abarca el 54,8% de la población, en especial en áreas carentes y rurales. Capítulo II 77

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) 3. Los programas de transferencias condicionadas y el reto de la inclusión laboral y productiva En los orígenes de varios programas de transferencias condicionadas de la región se partía del supuesto de que los niños de los hogares destinatarios, gracias a sus mayores niveles de educación, salud y nutrición, una vez llegados a la edad de trabajar, se insertarían de mejor manera en el mercado laboral, lo que permitiría a sus familias superar la pobreza por sus propios medios. Por este motivo, inicialmente no se incorporaron en estos programas medidas específicas de inclusión laboral para los jóvenes o los adultos en edad de trabajar que participaban en ellos. Sin embargo, con el transcurso del tiempo, la dimensión laboral ha ido adquiriendo cada vez más importancia en relación con los programas de transferencias condicionadas. Esto se debe a la constatación de que, hasta ahora, las transferencias condicionadas han contribuido más al alivio de la pobreza que a una verdadera ruptura de su reproducción intergeneracional, basada en una mejor inclusión laboral. Se puede afirmar entonces que una preocupación común para los programas de la región es combinar las transferencias monetarias destinadas a asegurar determinados niveles de vida y las condicionalidades orientadas a favorecer el aumento de las capacidades humanas, con servicios tendientes a mejorar las condiciones actuales y futuras de inclusión laboral y generación de ingresos. En los últimos años, por lo menos 15 países han implementado servicios de inclusión productiva y laboral para los jóvenes y adultos en edad de trabajar que participan en los programas de transferencias condicionadas 9 . Los servicios pueden clasificarse en dos grandes categorías: una de apoyo a la oferta y otra de apoyo a la demanda de trabajo (véase el diagrama II.1). México constituye un caso ejemplar, ya que en 2014 se creó el nuevo programa de transferencias condicionadas Prospera, sucesor del programa Oportunidades, con el propósito de articular y coordinar la oferta institucional de programas y acciones de política social, con énfasis en aquellos relacionados con el fomento productivo, la generación de ingresos, el bienestar económico y la inclusión financiera y laboral. Diagrama II.1 Tipología de programas de inserción laboral y generación de ingresos asociados a los programas de transferencias condicionadas Inserción laboral y generación de ingresos Apoyo a la oferta Apoyo a la demanda Capacitación técnica y profesional Nivelación de estudios y deserción escolar Servicios de intermediación laboral Apoyo al trabajo independiente Generación directa de empleo Generación indirecta de empleo Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)/Organización Internacional del Trabajo (OIT), “Los programas de transferencias condicionadas y el mercado laboral”, Coyuntura laboral en América Latina y el Caribe, Nº 10, Santiago, mayo de 2014. Dentro de los programas de mejoramiento de la oferta de trabajo, se encuentran aquellos que fomentan la capacitación técnica y profesional, así como la nivelación de estudios de educación primaria y secundaria. Los programas de capacitación técnica y profesional —como el Plan Sectorial de Calificación Profesional (PlanSeQ) y el Programa Nacional de Acceso a la Educación Técnica y al Empleo para los destinatarios de Brasil Sem Miséria (Pronatec/ BSM) en el Brasil, o Jóvenes en Acción y el Ingreso para la Prosperidad Social en Colombia— representan uno de los principales servicios que se ofrecen a los jóvenes y adultos que viven en hogares destinatarios de los programas de transferencias condicionadas. Su objetivo es incrementar los activos de las personas, a través del mejoramiento de sus conocimientos y capacidades. Los instrumentos de este tipo de programas pueden ser de capacitación tradicional, que apunta al desarrollo y adquisición de conocimientos para desempeñar un oficio, 9 Según información proveniente de la base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe de la CEPAL (véase [en línea] http://dds.cepal.org/bpsnc/), estos países son: Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Jamaica, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Trinidad y Tabago y Uruguay. Capítulo II 78

Comisión Económica <strong>para</strong> <strong>América</strong> <strong>Latina</strong> y <strong>el</strong> <strong>Caribe</strong> (CEPAL)<br />

3. Los programas <strong>de</strong> transfer<strong>en</strong>cias condicionadas y <strong>el</strong> reto <strong>de</strong> <strong>la</strong> inclusión <strong>la</strong>boral<br />

y productiva<br />

En los oríg<strong>en</strong>es <strong>de</strong> varios programas <strong>de</strong> transfer<strong>en</strong>cias condicionadas <strong>de</strong> <strong>la</strong> región se partía <strong>de</strong>l supuesto <strong>de</strong> que los<br />

niños <strong>de</strong> los hogares <strong>de</strong>stinatarios, gracias a sus mayores niv<strong>el</strong>es <strong>de</strong> educación, salud y nutrición, <strong>una</strong> vez llegados<br />

a <strong>la</strong> edad <strong>de</strong> trabajar, se insertarían <strong>de</strong> mejor manera <strong>en</strong> <strong>el</strong> mercado <strong>la</strong>boral, lo que permitiría a sus familias <strong>superar</strong><br />

<strong>la</strong> <strong>pobreza</strong> por sus propios medios. Por este motivo, inicialm<strong>en</strong>te no se incorporaron <strong>en</strong> estos programas medidas<br />

específicas <strong>de</strong> inclusión <strong>la</strong>boral <strong>para</strong> los jóv<strong>en</strong>es o los adultos <strong>en</strong> edad <strong>de</strong> trabajar que participaban <strong>en</strong> <strong>el</strong>los.<br />

Sin embargo, con <strong>el</strong> transcurso <strong>de</strong>l tiempo, <strong>la</strong> dim<strong>en</strong>sión <strong>la</strong>boral ha ido adquiri<strong>en</strong>do cada vez más importancia<br />

<strong>en</strong> re<strong>la</strong>ción con los programas <strong>de</strong> transfer<strong>en</strong>cias condicionadas. Esto se <strong>de</strong>be a <strong>la</strong> constatación <strong>de</strong> que, hasta<br />

ahora, <strong>la</strong>s transfer<strong>en</strong>cias condicionadas han contribuido más al alivio <strong>de</strong> <strong>la</strong> <strong>pobreza</strong> que a <strong>una</strong> verda<strong>de</strong>ra ruptura<br />

<strong>de</strong> su reproducción interg<strong>en</strong>eracional, basada <strong>en</strong> <strong>una</strong> mejor inclusión <strong>la</strong>boral. Se pue<strong>de</strong> afirmar <strong>en</strong>tonces que <strong>una</strong><br />

preocupación común <strong>para</strong> los programas <strong>de</strong> <strong>la</strong> región es combinar <strong>la</strong>s transfer<strong>en</strong>cias monetarias <strong>de</strong>stinadas a asegurar<br />

<strong>de</strong>terminados niv<strong>el</strong>es <strong>de</strong> vida y <strong>la</strong>s condicionalida<strong>de</strong>s ori<strong>en</strong>tadas a favorecer <strong>el</strong> aum<strong>en</strong>to <strong>de</strong> <strong>la</strong>s capacida<strong>de</strong>s humanas,<br />

con servicios t<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes a mejorar <strong>la</strong>s condiciones actuales y futuras <strong>de</strong> inclusión <strong>la</strong>boral y <strong>g<strong>en</strong>eración</strong> <strong>de</strong> ingresos.<br />

En los últimos años, por lo m<strong>en</strong>os 15 países han implem<strong>en</strong>tado servicios <strong>de</strong> inclusión productiva y <strong>la</strong>boral <strong>para</strong><br />

los jóv<strong>en</strong>es y adultos <strong>en</strong> edad <strong>de</strong> trabajar que participan <strong>en</strong> los programas <strong>de</strong> transfer<strong>en</strong>cias condicionadas 9 . Los<br />

servicios pue<strong>de</strong>n c<strong>la</strong>sificarse <strong>en</strong> dos gran<strong>de</strong>s categorías: <strong>una</strong> <strong>de</strong> apoyo a <strong>la</strong> oferta y otra <strong>de</strong> apoyo a <strong>la</strong> <strong>de</strong>manda <strong>de</strong><br />

trabajo (véase <strong>el</strong> diagrama II.1). México constituye un caso ejemp<strong>la</strong>r, ya que <strong>en</strong> 2014 se creó <strong>el</strong> nuevo programa <strong>de</strong><br />

transfer<strong>en</strong>cias condicionadas Prospera, sucesor <strong>de</strong>l programa Oportunida<strong>de</strong>s, con <strong>el</strong> propósito <strong>de</strong> articu<strong>la</strong>r y coordinar<br />

<strong>la</strong> oferta institucional <strong>de</strong> programas y acciones <strong>de</strong> política <strong>social</strong>, con énfasis <strong>en</strong> aqu<strong>el</strong>los re<strong>la</strong>cionados con <strong>el</strong> fom<strong>en</strong>to<br />

productivo, <strong>la</strong> <strong>g<strong>en</strong>eración</strong> <strong>de</strong> ingresos, <strong>el</strong> bi<strong>en</strong>estar económico y <strong>la</strong> inclusión financiera y <strong>la</strong>boral.<br />

Diagrama II.1<br />

Tipología <strong>de</strong> programas <strong>de</strong> inserción <strong>la</strong>boral y <strong>g<strong>en</strong>eración</strong> <strong>de</strong> ingresos asociados<br />

a los programas <strong>de</strong> transfer<strong>en</strong>cias condicionadas<br />

Inserción <strong>la</strong>boral y <strong>g<strong>en</strong>eración</strong> <strong>de</strong> ingresos<br />

Apoyo a <strong>la</strong> oferta<br />

Apoyo a <strong>la</strong> <strong>de</strong>manda<br />

Capacitación<br />

técnica y<br />

profesional<br />

Nive<strong>la</strong>ción<br />

<strong>de</strong> estudios<br />

y <strong>de</strong>serción<br />

esco<strong>la</strong>r<br />

Servicios <strong>de</strong><br />

intermediación<br />

<strong>la</strong>boral<br />

Apoyo al<br />

trabajo<br />

in<strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te<br />

G<strong>en</strong>eración<br />

directa <strong>de</strong><br />

empleo<br />

G<strong>en</strong>eración<br />

indirecta <strong>de</strong><br />

empleo<br />

Fu<strong>en</strong>te: Comisión Económica <strong>para</strong> <strong>América</strong> <strong>Latina</strong> y <strong>el</strong> <strong>Caribe</strong> (CEPAL)/Organización Internacional <strong>de</strong>l Trabajo (OIT), “Los programas <strong>de</strong> transfer<strong>en</strong>cias condicionadas<br />

y <strong>el</strong> mercado <strong>la</strong>boral”, Coyuntura <strong>la</strong>boral <strong>en</strong> <strong>América</strong> <strong>Latina</strong> y <strong>el</strong> <strong>Caribe</strong>, Nº 10, Santiago, mayo <strong>de</strong> 2014.<br />

D<strong>en</strong>tro <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> mejorami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> <strong>la</strong> oferta <strong>de</strong> trabajo, se <strong>en</strong>cu<strong>en</strong>tran aqu<strong>el</strong>los que fom<strong>en</strong>tan <strong>la</strong><br />

capacitación técnica y profesional, así como <strong>la</strong> nive<strong>la</strong>ción <strong>de</strong> estudios <strong>de</strong> educación primaria y secundaria. Los<br />

programas <strong>de</strong> capacitación técnica y profesional —como <strong>el</strong> P<strong>la</strong>n Sectorial <strong>de</strong> Calificación Profesional (P<strong>la</strong>nSeQ) y<br />

<strong>el</strong> Programa Nacional <strong>de</strong> Acceso a <strong>la</strong> Educación Técnica y al Empleo <strong>para</strong> los <strong>de</strong>stinatarios <strong>de</strong> Brasil Sem Miséria<br />

(Pronatec/ BSM) <strong>en</strong> <strong>el</strong> Brasil, o Jóv<strong>en</strong>es <strong>en</strong> Acción y <strong>el</strong> Ingreso <strong>para</strong> <strong>la</strong> Prosperidad Social <strong>en</strong> Colombia— repres<strong>en</strong>tan<br />

uno <strong>de</strong> los principales servicios que se ofrec<strong>en</strong> a los jóv<strong>en</strong>es y adultos que viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> hogares <strong>de</strong>stinatarios <strong>de</strong> los<br />

programas <strong>de</strong> transfer<strong>en</strong>cias condicionadas. Su objetivo es increm<strong>en</strong>tar los activos <strong>de</strong> <strong>la</strong>s personas, a través <strong>de</strong>l<br />

mejorami<strong>en</strong>to <strong>de</strong> sus conocimi<strong>en</strong>tos y capacida<strong>de</strong>s. Los instrum<strong>en</strong>tos <strong>de</strong> este tipo <strong>de</strong> programas pue<strong>de</strong>n ser <strong>de</strong><br />

capacitación tradicional, que apunta al <strong>de</strong>sarrollo y adquisición <strong>de</strong> conocimi<strong>en</strong>tos <strong>para</strong> <strong>de</strong>sempeñar un oficio,<br />

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Según información prov<strong>en</strong>i<strong>en</strong>te <strong>de</strong> <strong>la</strong> base <strong>de</strong> datos <strong>de</strong> programas <strong>de</strong> protección <strong>social</strong> no contributiva <strong>en</strong> <strong>América</strong> <strong>Latina</strong> y <strong>el</strong> <strong>Caribe</strong><br />

<strong>de</strong> <strong>la</strong> CEPAL (véase [<strong>en</strong> línea] http://dds.cepal.org/bpsnc/), estos países son: Arg<strong>en</strong>tina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador,<br />

Jamaica, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, Trinidad y Tabago y Uruguay.<br />

Capítulo II<br />

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