Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza...
2. Los programas de transferencias condicionadas y sus efectos sociales y económicos
Un elevado número de evaluaciones de impacto permiten analizar los resultados obtenidos por los programas de
transferencias de ingresos —especialmente los programas de transferencias condicionadas— para la superación
de la pobreza en los diferentes países de la región, tanto en relación con los indicadores de pobreza de ingresos,
como respecto de los indicadores de educación, salud y nutrición. Como se verá más adelante, los resultados son
promisorios en lo que respecta a la disminución de brechas sociales y a coberturas, pero también son relevantes
respecto del objetivo redistributivo de la política social, con ajustes a la distribución del ingreso primario, y de los
beneficios económicos que esta genera, no solo en los destinatarios directos, sino en el conjunto de la economía.
A continuación se resumen algunos de los aprendizajes que dejan estos estudios.
a) Efectos en pobreza y desigualdad
Los programas de transferencias condicionadas aplican procedimientos y técnicas de selección de los destinatarios
que minimizan los errores de exclusión (familias que satisfacen los criterios de elegibilidad, pero no participan en
el programa) e inclusión (familias que no satisfacen los criterios de elegibilidad, pero participan). Los efectos sobre
los indicadores de pobreza y desigualdad dependen entonces de la calidad de la focalización, la amplitud de su
cobertura y el monto de las transferencias. Dado que las transferencias tienden a focalizarse en los más pobres,
pero no siempre representan un monto elevado (véase el cuadro II.1), el impacto en la pobreza —más que sobre el
índice de recuento (FGT 0
)— se observa sobre todo en los indicadores relativos a la parte más baja de la distribución
del ingreso, como la brecha de pobreza (FGT 1
) y la severidad de la pobreza (FGT 2
) (Cruces y Gasparini, 2012; Veras
Soares, 2009). Esto significa que el impacto se expresa principalmente en acercar los ingresos de los hogares a la
línea de pobreza o extrema pobreza, pero no necesariamente en superarlas 7 .
La evidencia de los efectos positivos de los programas de transferencias condicionadas sobre el porcentaje de
personas en situación de pobreza o indigencia proviene de países donde estos programas tienen un amplio alcance y
efectividad, y los montos de las transferencias son significativos 8 . Se trata principalmente de países de renta media-alta.
En el caso del Brasil, por ejemplo, según Soares (2012), el Programa Bolsa Família contribuye a una reducción del
8% del índice de recuento de la pobreza (FGT 0
), del 18% de la brecha de pobreza (FGT 1
) y del 22% de la severidad
de la pobreza (FGT 2
). En los países en que la cobertura y el monto de las transferencias son inferiores (generalmente
países de renta más baja) no se observan mayores repercusiones en materia de pobreza. En el caso de Honduras,
Guerreiro Osório (2008) concluyó que el monto reducido de las transferencias del Programa de Asignación Familiar
(PRAF) solo lograba disminuir la pobreza en 0,02 puntos porcentuales.
Mediante el ejercicio de simulación aritmética realizado por Amarante y Jiménez (2013) para nueve países (Bolivia
(Estado Plurinacional de), Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, Panamá, Paraguay, Perú y Uruguay) con microdatos de
las encuestas de hogares de 2011, con el objetivo de medir el efecto de los programas de transferencias condicionadas
sobre la pobreza de ingresos se llegó a resultados similares: los efectos son mayores respecto de la reducción de la
brecha de pobreza y especialmente en su severidad, y los efectos sobre la incidencia son más reducidos.
Por otra parte, cabe advertir que para evaluar el impacto de los programas de transferencias condicionadas en
la reducción de la pobreza no basta con medir sus efectos inmediatos sobre los ingresos en un año determinado a
partir de los datos de las encuestas de hogares. Además de los montos de las transferencias, hay que tomar en cuenta
si el tiempo durante el cual estas se reciben permite a las familias superar ciertos umbrales de carencias y con ello
estar en mejores condiciones para invertir en las capacidades de los niños, tener una inserción laboral más digna,
invertir en pequeños emprendimientos o actividades agrícolas, y así mejorar su inclusión económica (CEPAL, 2012b;
Hanlon, Barrientos y Hulme, 2010). Difícilmente el impacto de los programas de transferencias condicionadas en
7
El indicador más utilizado para medir la pobreza —el porcentaje de personas con ingresos inferiores a la línea de pobreza o “índice
de recuento”— corresponde al FGT 0
de la familia de índices paramétricos de medición de la pobreza de Foster, Greer y Thorbecke
(1984). El FGT 1
es el indicador de brecha de pobreza, que pondera el porcentaje de personas pobres por el déficit relativo de sus
ingresos con respecto al valor de la línea de pobreza. A su vez, el FGT 2
asigna un mayor peso relativo en el resultado final a quienes
están más lejos de superar la pobreza, al elevar al cuadrado el déficit relativo de ingresos (CEPAL, 2014b).
8
Este es el caso de la Argentina (Agis, Cañete y Panigo, 2010; Cruces y Gasparini, 2012; Lustig, Pessino y Scott, 2013), el Brasil (Cruces y
Gasparini, 2012; Fiszbein y Schady, 2009; Lustig, Pessino y Scott, 2013; Soares, 2012: Veras Soares y otros, 2006), el Ecuador (Naranjo, 2008;
Fiszbein y Schady, 2009), Jamaica (Fiszbein y Schady, 2009), México (Cruces y Gasparini, 2012; Fiszbein y Schady, 2009; Lustig, Pessino
y Scott, 2013) y el Uruguay (Colafranceschi y Vigorito, 2013; Cruces y Gasparini, 2012; Lustig, Pessino y Scott, 2013).
Capítulo II
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