Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe
América Latina y el Caribe logró en el último decenio notables avances en materia de desarrollo social. Sin embargo, aún hay un largo camino por recorrer. Persisten, como desafíos ineludibles, la definitiva superación de la pobreza y la sustancial reducción de la desigualdad que, además de ser un imperativo ético, constituyen una condición imprescindible para avanzar en el desarrollo sostenible, en sintonía con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, recién aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Pese al actual escenario económico mundial, más complejo e incierto que el de los años anteriores y que, al menos en el corto plazo, será menos favorable para la región, es fundamental asegurar los avances en materia de desarrollo social alcanzados en el último decenio y no postergar las asignaturas pendientes en ámbitos en que el progreso ha sido insuficiente. América Latina y el Caribe logró en el último decenio notables avances en materia de desarrollo social. Sin embargo, aún hay un largo camino por recorrer. Persisten, como desafíos ineludibles, la definitiva superación de la pobreza y la sustancial reducción de la desigualdad que, además de ser un imperativo ético, constituyen una condición imprescindible para avanzar en el desarrollo sostenible, en sintonía con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, recién aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Pese al actual escenario económico mundial, más complejo e incierto que el de los años anteriores y que, al menos en el corto plazo, será menos favorable para la región, es fundamental asegurar los avances en materia de desarrollo social alcanzados en el último decenio y no postergar las asignaturas pendientes en ámbitos en que el progreso ha sido insuficiente.
Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza... Honduras, México y Nicaragua) y en 2014 ya existían programas de este tipo en 20 países de la región (Argentina, Belice, Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tabago, y Uruguay). De acuerdo con estimaciones de la CEPAL, mientras la cobertura de estos programas alrededor de 2000 era del 5,7% de la población regional, en 2013 había subido al 21,5% (véase el gráfico II.1). Gráfico II.1 América Latina y el Caribe (21 países): población que vive en hogares que participan en programas de transferencias condicionadas, 2000-2013 (En porcentajes de la población total y millones de personas) Población total 25 20 15 10 5 29,9 5,7 75,0 13,5 99,0 17,2 130,5 132,6 126,0 121,3 117,7 20,2 20,7 21,2 21,6 21,5 140 120 100 80 60 40 20 Millones de personas 0 2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 Porcentajes de la población Millones de personas 0 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bpsnc/. A pesar de esa significativa ampliación, la cobertura de los programas de transferencias condicionadas aún es muy heterogénea entre los países. Como se evidencia en el gráfico II.2, aunque en la mayoría de los países analizados la cobertura de los programas sea de una magnitud comparable a la totalidad de las personas que viven en situación de indigencia, en cinco de ellos esos porcentajes varían entre el 26,9% y el 69,3%. En lo que se refiere a la población en situación de pobreza, los porcentajes de cobertura son bastante inferiores: en apenas 4 de los 16 países considerados, esas cifras son iguales o cercanas al 100%, en 6 de ellos se sitúan entre el 52,3% y el 78,5%, en 2 son cercanas al 40% y en los otros 4 países son cercanas o inferiores al 20%. Gráfico II.2 América Latina (16 países): cobertura de los programas de transferencias condicionadas, 2010-2013 a (En porcentajes de la población indigente y pobre) >100 >100 100 >100 >100 >100 >100 >100 >100 >100 >100 >100 >100 >100 >100 97,7 90 80 78,5 77,6 70 71,3 69,3 60 58,0 52,3 52,3 47,7 46,4 50 42,7 36,4 41,4 40 30 26,9 19,0 20,6 20 14,6 17,8 10 0 Uruguay (2012) Argentina (2012) Brasil (2013) Ecuador (2013) Rep. Dominicana (2013) Colombia (2013) Capítulo II México (2012) Guatemala (2013) Chile (2013) Bolivia (Est. Plur. de) (2011) Perú (2013) Panamá (2013) El Salvador (2013) Costa Rica (2012) Paraguay (2012) Honduras (2010) Población indigente Población pobre Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bpsnc/; y Panorama Social de América Latina, 2014 (LC/G.2635-P), Santiago, 2014. a La cobertura de los programas de transferencias condicionadas en relación con la población indigente y pobre no toma en cuenta los errores de inclusión y exclusión. 73
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Otro aspecto importante a ser considerado en el análisis es el monto de las transferencias. Como puede verse en el cuadro II.1, esta cifra también registra grandes variaciones de un país a otro 6 . Un ejercicio de Cecchini y Vargas (2015) sobre la base de datos de 2011 muestra que, en el promedio regional, los montos mínimos de las transferencias (de acuerdo con las reglas de operación de los programas) representan el 32% del déficit mensual medio de recursos de la población extremadamente pobre y el 15% del déficit de la población pobre. A su vez, el monto máximo de las transferencias corresponde al 86% del déficit medio mensual de las familias en extrema pobreza y al 44% de aquellas en situación de pobreza. Cuadro II.1 América Latina (10 países): monto per cápita mensual de las transferencias condicionadas, basado en encuestas de hogares, alrededor de 2011 y 2013 (En dólares de 2005 y como porcentaje de las líneas de indigencia y de pobreza) Monto como porcentaje de la línea de indigencia Monto como porcentaje de la línea de pobreza País y programa Dólares de 2005 2011 2013 2011 2013 2011 2013 Bolivia (Estado Plurinacional de), Bono Juancito Pinto o Bono Madre Niño-Niña “Juana Azurduy de Padilla” 0,57 0,51 2,4 2,0 1,4 1,2 Chile, Asignación Social 10,67 9,16 22,9 18,4 13,7 11,4 Colombia, Familias en Acción 11,98 … 44,6 … 23,4 … Ecuador, Bono de Desarrollo Humano 8,33 10,17 25,0 29,1 15,3 17,6 Honduras, Programa de Asignación Familiar (PRAF) 3,67 … 11,6 … 6,6 … México, Oportunidades 10,29 10,20 16,1 14,5 9,8 9,1 Panamá, Red de Oportunidades 6,84 5,76 18,3 14,6 11,1 9,1 Paraguay, Tekoporã 4,99 3,48 16,7 11,6 10,4 7,2 Perú, Juntos 4,87 4,70 18,5 18,7 8,9 8,7 Uruguay, Tarjeta Uruguay Social 31,94 41,19 68,2 83,8 37,2 46,0 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de procesamientos especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. Otro rasgo destacable de la evolución de los programas de transferencias condicionadas en la región, que está directamente relacionado a la ampliación de su cobertura, es el incremento de los recursos involucrados en el financiamiento de dichos programas que, de todos modos, siguen siendo modestos. Alrededor del año 2000, la inversión pública en programas de transferencias condicionadas equivalía al 0,06% del PIB de la región, mientras que en 2013 dicho porcentaje equivalía al 0,39% del PIB regional (véase el gráfico II.3). Gráfico II.3 América Latina y el Caribe (21 países): inversión pública en programas de transferencias condicionadas, 2000-2013 (En porcentajes del PIB y millones de dólares) 0,50 23 084 25 000 Porcentajes del PIB 0,45 0,40 0,35 0,30 0,25 0,20 0,15 20 460 0,38 21 233 0,39 0,37 18 642 0,36 0,31 0,28 12 520 0,21 12 034 20 000 15 000 10 000 Millones de dólares 0,10 5 893 5 000 0,05 0 0,06 1 211 2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013 0 Porcentajes del PIB Presupuestos (en millones de dólares) Capítulo II Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Base de datos de programas de protección social no contributiva en América Latina y el Caribe [en línea] http://dds.cepal.org/bpsnc/. 6 En el cuadro II.1 los montos per cápita mensuales de las transferencias condicionadas corresponden a los mínimos y máximos informados en las reglas de operación de los programas. 74
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<strong>Desarrollo</strong> <strong>social</strong> <strong>inclusivo</strong>: <strong>una</strong> <strong>nueva</strong> <strong>g<strong>en</strong>eración</strong> <strong>de</strong> <strong>políticas</strong> <strong>para</strong> <strong>superar</strong> <strong>la</strong> <strong>pobreza</strong>...<br />
Honduras, México y Nicaragua) y <strong>en</strong> 2014 ya existían programas <strong>de</strong> este tipo <strong>en</strong> 20 países <strong>de</strong> <strong>la</strong> región (Arg<strong>en</strong>tina,<br />
B<strong>el</strong>ice, Bolivia (Estado Plurinacional <strong>de</strong>), Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador, Guatema<strong>la</strong>, Haití,<br />
Honduras, Jamaica, México, Panamá, Paraguay, Perú, República Dominicana, Trinidad y Tabago, y Uruguay). De<br />
acuerdo con estimaciones <strong>de</strong> <strong>la</strong> CEPAL, mi<strong>en</strong>tras <strong>la</strong> cobertura <strong>de</strong> estos programas alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> 2000 era <strong>de</strong>l 5,7%<br />
<strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción regional, <strong>en</strong> 2013 había subido al 21,5% (véase <strong>el</strong> gráfico II.1).<br />
Gráfico II.1<br />
<strong>América</strong> <strong>Latina</strong> y <strong>el</strong> <strong>Caribe</strong> (21 países): pob<strong>la</strong>ción que vive <strong>en</strong> hogares que participan<br />
<strong>en</strong> programas <strong>de</strong> transfer<strong>en</strong>cias condicionadas, 2000-2013<br />
(En porc<strong>en</strong>tajes <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción total y millones <strong>de</strong> personas)<br />
Pob<strong>la</strong>ción total<br />
25<br />
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130,5 132,6<br />
126,0<br />
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20,2 20,7 21,2 21,6 21,5<br />
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Millones <strong>de</strong> personas<br />
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2000 2005 2008 2009 2010 2011 2012 2013<br />
Porc<strong>en</strong>tajes <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción<br />
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Fu<strong>en</strong>te: Comisión Económica <strong>para</strong> <strong>América</strong> <strong>Latina</strong> y <strong>el</strong> <strong>Caribe</strong> (CEPAL), Base <strong>de</strong> datos <strong>de</strong> programas <strong>de</strong> protección <strong>social</strong> no contributiva <strong>en</strong> <strong>América</strong> <strong>Latina</strong> y <strong>el</strong> <strong>Caribe</strong><br />
[<strong>en</strong> línea] http://dds.cepal.org/bpsnc/.<br />
A pesar <strong>de</strong> esa significativa ampliación, <strong>la</strong> cobertura <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> transfer<strong>en</strong>cias condicionadas aún es muy<br />
heterogénea <strong>en</strong>tre los países. Como se evi<strong>de</strong>ncia <strong>en</strong> <strong>el</strong> gráfico II.2, aunque <strong>en</strong> <strong>la</strong> mayoría <strong>de</strong> los países analizados <strong>la</strong><br />
cobertura <strong>de</strong> los programas sea <strong>de</strong> <strong>una</strong> magnitud com<strong>para</strong>ble a <strong>la</strong> totalidad <strong>de</strong> <strong>la</strong>s personas que viv<strong>en</strong> <strong>en</strong> situación <strong>de</strong><br />
indig<strong>en</strong>cia, <strong>en</strong> cinco <strong>de</strong> <strong>el</strong>los esos porc<strong>en</strong>tajes varían <strong>en</strong>tre <strong>el</strong> 26,9% y <strong>el</strong> 69,3%. En lo que se refiere a <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción <strong>en</strong><br />
situación <strong>de</strong> <strong>pobreza</strong>, los porc<strong>en</strong>tajes <strong>de</strong> cobertura son bastante inferiores: <strong>en</strong> ap<strong>en</strong>as 4 <strong>de</strong> los 16 países consi<strong>de</strong>rados,<br />
esas cifras son iguales o cercanas al 100%, <strong>en</strong> 6 <strong>de</strong> <strong>el</strong>los se sitúan <strong>en</strong>tre <strong>el</strong> 52,3% y <strong>el</strong> 78,5%, <strong>en</strong> 2 son cercanas al<br />
40% y <strong>en</strong> los otros 4 países son cercanas o inferiores al 20%.<br />
Gráfico II.2<br />
<strong>América</strong> <strong>Latina</strong> (16 países): cobertura <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> transfer<strong>en</strong>cias condicionadas, 2010-2013 a<br />
(En porc<strong>en</strong>tajes <strong>de</strong> <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción indig<strong>en</strong>te y pobre)<br />
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>100 >100 >100 >100 >100 >100 >100 >100 >100 >100 >100 >100<br />
97,7<br />
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47,7 46,4<br />
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19,0 20,6<br />
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Uruguay<br />
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México<br />
(2012)<br />
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(2013)<br />
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Bolivia<br />
(Est. Plur. <strong>de</strong>)<br />
(2011)<br />
Perú<br />
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Panamá<br />
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El Salvador<br />
(2013)<br />
Costa Rica<br />
(2012)<br />
Paraguay<br />
(2012)<br />
Honduras<br />
(2010)<br />
Pob<strong>la</strong>ción indig<strong>en</strong>te<br />
Pob<strong>la</strong>ción pobre<br />
Fu<strong>en</strong>te: Comisión Económica <strong>para</strong> <strong>América</strong> <strong>Latina</strong> y <strong>el</strong> <strong>Caribe</strong> (CEPAL), Base <strong>de</strong> datos <strong>de</strong> programas <strong>de</strong> protección <strong>social</strong> no contributiva <strong>en</strong> <strong>América</strong> <strong>Latina</strong> y <strong>el</strong> <strong>Caribe</strong><br />
[<strong>en</strong> línea] http://dds.cepal.org/bpsnc/; y Panorama Social <strong>de</strong> <strong>América</strong> <strong>Latina</strong>, 2014 (LC/G.2635-P), Santiago, 2014.<br />
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La cobertura <strong>de</strong> los programas <strong>de</strong> transfer<strong>en</strong>cias condicionadas <strong>en</strong> re<strong>la</strong>ción con <strong>la</strong> pob<strong>la</strong>ción indig<strong>en</strong>te y pobre no toma <strong>en</strong> cu<strong>en</strong>ta los errores <strong>de</strong> inclusión y exclusión.<br />
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