Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza...
B. La superación de la pobreza a partir de un enfoque
de protección social y derechos
En torno al año 2000, en la región se comienzan a instaurar con más fuerza conceptos como la garantía de derechos
(humanos, económicos, sociales y culturales) y la ciudadanía plena en los enfoques que guían la política social (CEPAL,
2000, 2006 y 2007) y que dan cuenta de una preocupación explícita por lograr mejores niveles de distribución de
los beneficios del desarrollo económico y disminuir la alta desigualdad prevalente. Así, las personas pasan a ser
consideradas como ciudadanos titulares de derechos (Cecchini y Martínez, 2011).
Como se verá a continuación, esos cambios en los enfoques que guían a las políticas de protección social
también han transformado el papel de los programas de transferencias de ingresos para la superación de la pobreza.
En ese contexto, y aunque no se pueda afirmar que los sistemas de protección social de la región estén encauzados
en una ruta nítida de avance hacia modelos universales, los Estados han redoblado los esfuerzos para ampliar la
cobertura de transferencias monetarias y de servicios a la población que vive en condiciones de pobreza y —en
algunos casos— a la población vulnerable.
Si bien la protección social responde a riesgos que enfrenta toda la población, se debe vincular de diversas
maneras a la superación de los problemas estructurales de la pobreza y la desigualdad, para mejorar la capacidad de
los pobres de enfrentar riesgos contingentes; actuar contra la reproducción intergeneracional y el círculo vicioso de
la pobreza y la desigualdad al limitar que las familias hipotequen a futuro activos clave para el desarrollo humano,
como la salud y la educación; y facilitar la implementación de estrategias dirigidas a empoderar a aquellos grupos
más vulnerables frente a riesgos, particularmente a los niños, los ancianos y las mujeres. En ese sentido, la protección
social debería garantizar un grado de bienestar que posibilite sostener niveles de calidad de vida considerados
indispensables para el desarrollo de las personas, facilitar el acceso a los servicios sociales y fomentar el trabajo
decente. Mediante la vinculación a sus prestaciones y actividades, los programas de transferencias condicionadas
pueden servir como puerta de acceso de las personas pobres y vulnerables a sistemas integrales de protección social.
Uno de los principales desafíos que enfrentan los países de la región para avanzar hacia la universalización de la
protección social es la integración de instrumentos de protección social de naturaleza no contributiva de superación
de la pobreza con la protección social contributiva. A su vez, la protección social contributiva puede ampliarse
mediante diversos mecanismos de formalización del trabajo destinados tanto a los asalariados como a otras formas
de ocupación. La integración en verdaderos sistemas debe garantizar la coordinación de varias acciones, así como de
las instituciones del Estado que están a cargo de su diseño, financiamiento, implementación, regulación, supervisión
y evaluación (Cecchini y Martínez, 2011).
También, como se ha destacado en las secciones anteriores, es indispensable el vínculo con la protección no
contributiva de carácter universal. En este contexto, es crucial evitar el malentendido de identificar la protección
social no contributiva con aquella destinada a los grupos pobres de la población, dado que esta protección social
excede a los programas destinados a combatir la pobreza. En la región existen numerosas expresiones de protección
social no contributiva de carácter universal en cuanto a las coberturas y prestaciones, sobre todo en el sector de la
salud. Entre ellas se destacan, por ejemplo, el Sistema Único de Salud (SUS) en el Brasil o los entrelazamientos de
financiamiento contributivo y no contributivo en Colombia y Costa Rica.
Concebir la protección social como una política universal que da acceso igualitario a todos los ciudadanos
no implica proveer servicios uniformes para una población heterogénea, sino adaptar dichos servicios para cubrir
brechas diferenciadas y asegurar a todos el goce de los derechos. De esta manera, la orientación universalista no
está reñida con la focalización, sino que la segunda está al servicio de la primera, sobre la base del reconocimiento
de las diferentes condiciones en que se encuentran las personas (por edad, sexo, raza, etnia, nivel socioeconómico
o situación laboral, entre otras) (CEPAL, 2000).
Como los mercados laborales no han logrado convertirse en una puerta de acceso universal a la protección social
(CEPAL, 2006), en los últimos años se ha utilizado en diversos países de la región una amplia batería de instrumentos
de formalización y flexibilización de los criterios de elegibilidad para la cobertura contributiva, que han permitido
ampliarla, aspectos que serán abordados en el capítulo IV. Por otra parte, el esfuerzo por universalizar la protección
social atañe al menos a cuatro esferas en las que se redefinen las fronteras entre lo contributivo y lo no contributivo,
la focalización y la universalidad, y el sujeto aportante y el receptor de la prestación: i) jubilaciones, pensiones y otras
Capítulo II
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