Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
de estos servicios en las áreas pobres y a que se vele por una mejor calidad de las prestaciones (Rawlings, 2004,
pág. 4; Serrano y Raczynski, 2003). Asimismo, se ha abierto un importante debate sobre la necesidad de incorporar
o fortalecer el enfoque de derechos con relación a las transferencias monetarias, cuestionándose el carácter punitivo
que en ocasiones adquieren las condicionalidades o contraprestaciones, o inclusive llamando a revisar la idea misma
de condicionalidad.
3. Protección social y formas de financiamiento
Al igual que en la región cada día se evidencia más la necesidad de superar un enfoque reduccionista con relación a
las políticas direccionadas a la superación de la pobreza y a las políticas sectoriales en general, también es fundamental
superar la visión reduccionista y dicotómica de la relación entre la protección social contributiva y no contributiva.
Como lo ha planteado la CEPAL en la trilogía de la igualdad (CEPAL, 2014a, 2012a y 2010), y como hemos
visto en el capítulo I, la superación de la pobreza y la desigualdad en América Latina es una tarea urgente y de gran
magnitud, que exige cambios estructurales no solo en el ámbito económico y productivo, sino también en el papel
del Estado y en la configuración de las políticas sociales. Esa visión no es coherente con posiciones restrictivas sobre
el papel que le cabe al Estado en materia de protección social y de diversificación de riesgos, y que propugnan bajas
coberturas y escasa diferenciación de riesgos en términos de protección social. Tal como lo ha planteado la CEPAL
(2013, capítulo IV), tras estas posiciones subyace una propuesta de protección social eminentemente mercantilizada
para los no pobres y de cobertura muy restringida para los pobres y, con ello, segmentada. De esta manera se
cuestionan tanto la universalidad como la solidaridad del financiamiento. Como la diferenciación amplia de riesgos
y los efectos redistributivos de la protección social se soslayan como objetivos, se cuestiona el financiamiento
contributivo y se propone usar recursos fiscales para financiar coberturas restringidas. No se impugna, por tanto, la
segmentación y estratificación de la protección social, ni se indaga mayormente en el carácter regresivo o progresivo
de los recursos fiscales que a ello estarían destinados (por ejemplo, si son impuestos progresivos o indirectos) e incluso
llega a preconizarse el uso de impuestos indirectos, pese a su regresividad. Desde el punto de vista de la CEPAL, es
inconducente la visión dicotómica del financiamiento de la protección social que contrapone lo contributivo a lo no
contributivo. Al recorrer el mapeo de la protección social, que fue brevemente aludido en el diagnóstico incluido en
el capítulo I, resalta que las coberturas y sus desigualdades no dependen de esta variable: países que se ubican en
las antípodas en cuanto al grado de cobertura de pensiones y de salud, en cuanto a las desigualdades en el acceso
por ingreso o inserción laboral y en cuanto a la calidad de las pensiones (es decir, a los montos), no ocupan iguales
posiciones ante el financiamiento contributivo o no contributivo de los recursos, que, además, en muchos países
se articulan a escala sectorial. De allí que clasificar a los países conforme a tales ejes no resultaría muy aclaratorio.
Es importante señalar que la fuente de los recursos por sí sola no determina la estructura organizacional del sector,
los mecanismos mediante los cuales se asignan los recursos, ni la precisión con que se determinan los beneficios
(Palier, 2010; Kutzin, 2008; Gutiérrez, Acosta y Alfonso Sierra, 2012). En aras de avanzar contra la segmentación y
hacia la equidad, evidentemente ello no exime de la necesidad de combinar los recursos contributivos con los no
contributivos. En cuanto a la equidad, no obstante, la arquitectura de los sistemas de protección social determina
sus fragmentaciones, segmentaciones y estratificaciones, que no dependen directamente del carácter contributivo o
no contributivo de los recursos. También es crucial la manera específica en que ellos se combinan, lo que depende
del andamiaje de esta arquitectura, que comprende, entre otros aspectos, la progresividad del financiamiento, la
asignación de los recursos, la especificación de los beneficios, la calidad de las prestaciones, la eficacia y eficiencia
del uso de los recursos, la regulación de las combinaciones público-privadas y la protección jurídica de los derechos
(CEPAL, 2013).
Reviste entonces gran importancia evitar los postulados dicotómicos sobre el financiamiento de la protección
social y sus coberturas, reconocer el papel que cumple en la protección social el financiamiento contributivo —y
en especial el aseguramiento de salud y de las pensiones asociadas con el mercado de trabajo y con el trabajo no
remunerado— y avanzar hacia una convergencia y menor estratificación de las prestaciones en los ámbitos de la
protección social, donde estén presentes tanto recursos contributivos como no contributivos (Sojo, 2015).
Capítulo II
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