Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza...
humanas. Los efectos que se buscan pueden abarcar la restauración de la salud, la seguridad alimentaria o la mejora
del acervo educativo de las personas, de modo que pueden darse en el mediano y largo plazo, y tener incluso un
impacto intergeneracional.
La naturaleza asistencial o de inversión en capacidades humanas de los programas o las transferencias monetarias
se relaciona con la estrategia en que se insertan las prestaciones. De allí que sea pertinente analizar las funciones
simultáneas que ellos pueden cumplir, tales como actuar contra situaciones de pobreza crónica o efectos temporales
de ajustes económicos, acercar o integrar la población objetivo a la oferta de educación y salud, o conocer sus efectos
indirectos, como las modificaciones de las relaciones de poder en los hogares, cuando las mujeres son las depositarias
de las transferencias monetarias o de otro tipo de beneficios condicionados y deben velar por el cumplimiento de
las obligaciones contraídas.
En estos términos, los programas de transferencias condicionadas plantean contraprestaciones relacionadas,
principalmente, con la inversión en capacidades humanas, mediante acciones de educación, nutrición y salud
de niños y jóvenes. Se trata de combatir la deserción y el rezago escolar, y la inserción prematura y precaria en el
mercado de trabajo. Las acciones en educación actúan a favor de una mayor escolarización y como mecanismo
de prevención y erradicación del trabajo infantil. Para que esta tarea sea eficaz, se involucra a otros miembros de
la familia, sobre todo a las mujeres. Está en juego, entonces, la existencia de una oferta sectorial que haga viable
las contraprestaciones. Es decir, no solo que no existe una contraposición con la lógica sectorial, sino que la lógica
debe ser complementaria (Serrano, 2005; CEPAL, 2006).
Entre las principales lecciones institucionales que es posible extraer de la experiencia de los programas de
transferencias condicionadas implementados en la región desde fines de los años noventa o comienzos de la década
de 2000 se destacan las siguientes:
i) la necesaria coordinación de las políticas de superación de la pobreza con la política macroeconómica y las
políticas de desarrollo productivo, y su vinculación con las reformas generales de política social;
ii) la inserción estratégica de la focalización como complemento de las instituciones vigentes y no en competencia
con ellas (tal inserción estratégica y complementaria tiene repercusiones globales en la política social y su ámbito
institucional); establecer derechos y obligaciones de los destinatarios de las políticas tiene consecuencias y es
preciso tomar medidas para que ellos puedan hacer efectivos esos derechos y obligaciones (en otras palabras,
cuando se exige una contraprestación por parte de los destinatarios, debe garantizarse el acceso efectivo a una
oferta pública, generalmente en materia de salud o educación);
iii) la necesidad de velar para que los recursos destinados a estos programas sean sostenibles. En un sentido estricto,
las prestaciones condicionadas no son radicalmente nuevas y el punto de inflexión de algunos programas de
transferencias condicionadas contemporáneos que han tenido un efecto de demostración en la región es su
cobertura (la cantidad de destinatarios) y, en algunos casos, el monto de los beneficios.
Por otra parte, cabe resaltar que la realización de las transferencias monetarias en forma eficiente, oportuna y
acorde con los criterios de selección de destinatarios implica grandes desafíos en materia de gestión 4 . Desde hace
mucho tiempo se ha insistido en la región en la heterogeneidad de la pobreza y sus consecuencias para la focalización,
en términos de atender diversas carencias, y en las implicaciones que esto tiene en el diseño de los programas y de
los criterios e instrumentos de selección de destinatarios (Raczynski, 1991; Vergara, 1990; CEPAL, 1994). En línea
con esa preocupación, cada vez se reconoce más que los programas deben atender a las causas específicas de la
pobreza y considerar su heterogeneidad, lo que exige intervenciones integrales y diferenciadas. Las transferencias
condicionadas se relacionan con la institucionalidad sectorial, por lo que no deben estar divorciadas de ella y menos
aún en competencia. Lo que se pretende es que estas transferencias contribuyan a la universalización y a salir de la
pobreza (Cohn y Medeiros, 2004). Hay que considerar, no obstante, que la interrelación de los programas selectivos
con la institucionalidad sectorial es un proceso en marcha, que puede estar sujeto a muchos ajustes.
En síntesis, experiencias muy diversas en la región indican que los programas de transferencias condicionadas no
deben ni pueden ser sustitutos de la provisión de una oferta de servicios sociales de calidad. Si no hay preocupación
por proveer servicios de salud y educación de calidad, se corre el riesgo de condicionar las transferencias monetarias
a proveedores que son ineficaces para lograr mejoras de largo plazo en el bienestar y para combatir las causas de la
pobreza y la desigualdad, así como su carácter intergeneracional. Esto lleva a plantear la ampliación de la cobertura
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Ese tema se aborda en el capítulo III.
Capítulo II
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