Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
la implantación del Sistema Único de Salud (SUS), la Previsión Rural y el Beneficio de Prestación Continuada (BPC).
Es interesante considerar que en los años ochenta, la polémica en torno a la relación entre las políticas selectivas
y universales en la lucha contra la pobreza no resultó en una opción por un acceso selectivo a los programas de
asistencia social. Fue hacia mediados de la década de 1990 cuando se legitimaron políticas focalizadas de lucha
contra la pobreza, pero no opuestas a los programas sociales de carácter universal. Se afirma que ese retraso en la
instauración de políticas focalizadas permitió al Brasil beneficiarse de la experiencia latinoamericana y aprovechar un
aprendizaje que coartó la creación de programas redundantes o ajenos a los servicios básicos de vocación universal,
así como la instauración de fondos sociales de emergencia (Draibe, 2006, pág. 143).
El universalismo también avanzó en Colombia, donde con la compleja reforma de la salud se buscó tanto la
cobertura universal del aseguramiento y de la prestación de servicios, como la competencia entre aseguradores y
prestadores en el marco de un sistema solidario y descentralizado, cuyos beneficios y obligaciones se consolidaban en
dos regímenes: contributivo (que se nutre de contribuciones obrero-patronales) y subsidiado. El sistema colombiano
cuenta con importantes dispositivos para la solidaridad, como el Fondo de Solidaridad y Garantía (Fosyga). La
complejidad del diseño, no obstante, dificultó la confluencia de ambos regímenes en los plazos contemplados. En
Costa Rica, país de arraigadas tradiciones universalistas, tampoco se registró un sesgo contra los recursos destinados
a las áreas sociales. Incluso se consolidaron esfuerzos señeros en materia de políticas selectivas destinadas, por
ejemplo, a estrechar la brecha digital con la introducción de la informática educativa, que empezó por las escuelas
más pobres con un horizonte universalista de expansión de la cobertura, y cuyos objetivos claramente trascendían
una orientación asistencial.
2. Vinculaciones entre políticas focalizadas y universales
Esa visión reduccionista de la política social gradualmente se vio erosionada por diversas razones y consideraciones,
entre las que se destacan: a) la limitada viabilidad de establecer programas focalizados aislados, ya que, de hecho,
la mayoría de los programas selectivos de la región suponía una relación con servicios sociales básicos como los de
salud y educación, y b) el creciente reconocimiento de que el énfasis en políticas macro, sectoriales y focalizadas debe
ser función de la profundidad y naturaleza específica de la pobreza en cada país. La focalización es más importante
cuando la pobreza está muy concentrada y la capacidad de ejecución es buena, pero cuando la pobreza está muy
difundida y la capacidad de ejecución es débil, el crecimiento económico, los factores relacionados con el mercado
de trabajo y el apoyo de los servicios sociales básicos son las vías más efectivas para enfrentarla.
Asimismo, algunas experiencias exitosas de desarrollo en el sudeste de Asia revitalizaron los planteamientos
de los organismos financieros internacionales sobre la necesidad de mejorar la distribución del ingreso en aras de
un mayor crecimiento e integración social. Esto abrió espacio, nuevamente, a concepciones sobre el desarrollo que
dan mayor importancia a las causas de la pobreza, no contraponen crecimiento y equidad, reconocen una relación
complementaria entre Estado y mercado, y muestran cautela ante los mecanismos de mercado, por consideraciones
tanto de eficiencia como de equidad. Estos cuestionamientos, que surgieron a mediados de los años noventa y desde
entonces se han ido acentuando, así como las lecciones dejadas por los fracasos y limitaciones de los programas
focalizados con perspectiva reduccionista, modificaron en diversa medida las orientaciones globales en materia de
política social y focalización.
En ese contexto, se fortalecieron en la región visiones más abiertas respecto de la vinculación de programas
selectivos con las políticas sectoriales, eminentemente de carácter universal. Entre otros aspectos, esto se expresó en
la introducción paulatina de condicionalidades para acceder a ciertos beneficios (por lo general monetarios) de los
programas de transferencias condicionadas que, al estar generalmente relacionadas con salud, nutrición y educación,
se satisfacían en el marco de políticas sectoriales.
Se acotó el sentido de la selectividad, al fortalecerse la visión de que la complejidad de los objetivos de la política
social trasciende la lucha contra la pobreza, que la propia lucha contra la pobreza es una tarea ingente que sobrepasa
ampliamente a la focalización, que el carácter multifacético de la pobreza impone políticas integrales y heterogéneas
e intervenciones diferenciadas, y que se debe incidir en las causas de la pobreza, haciendo hincapié en la adquisición
de capacidades, destrezas y habilidades que permitan superarla, mediante la inserción social, económica y política
(Sojo, 1999). Las prestaciones universales —inmersas por su naturaleza en la dinámica sectorial— constituyen
una bisagra entre obligaciones y derechos, que actúa en un amplio espectro temporal e invierte en capacidades
Capítulo II
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