Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza...
Esta falsa dicotomía entre focalización y universalismo era funcional a una propuesta global sobre política
social que se articulaba en torno a los siguientes planteamientos: i) contribuir a solucionar la crisis fiscal del Estado
con recortes al gasto social; ii) concentrar el gasto público social en los grupos más vulnerables de la población y
restringir la acción del Estado en materia de política social, cuestionando y evaluando negativamente el principio
de universalidad de la política social y proponiendo el desmantelamiento relativo de las políticas universalistas;
iii) preconizar la privatización relativa de los servicios sociales, incluso para los programas focalizados, y iv) postular
que la distribución primaria del ingreso y la elevación del nivel de vida, producto del derrame y de la reactivación
económica, garantizarían a los grupos ajenos a la focalización la capacidad de pago para utilizar los servicios privados
(Sojo, 1990 y 2007). En la región se registraron algunas experiencias paradigmáticas en tal sentido.
En Chile, las reformas neoliberales emprendidas durante la dictadura apuntaron a desmantelar la solidaridad
del financiamiento, acotar la prestación de servicios universales, lograr que la población no clasificada como pobre
adquiriese servicios sociales de mercado, establecer subsidios a la demanda para que las personas que vivían en
condición de pobreza tuvieran acceso a prestaciones de mercado y traspasar importantes funciones a los entes
municipales en materia de salud primaria y educación. Gran cantidad de recursos se destinaron a privatizar el
sistema de pensiones y a consolidar las instituciones de salud previsional. Por tanto, la focalización fue de la mano
de profundos cambios en la dinámica de los sectores sociales.
Por su parte, de las medidas adoptadas en el Estado Plurinacional de Bolivia cabe destacar el papel que cumplió
el Fondo Social de Emergencia —convertido más tarde en Fondo de Inversión Social— por el efecto de demostración
que se pretendió atribuirle respecto de otros países de la región. Cuando se implantaron los fondos sociales de
emergencia, la operación autónoma respecto de los ministerios y de los sectores sociales fue destacada como una
de sus virtudes y postulada como garantía de agilidad, eficacia y eficiencia. En el marco de las políticas de ajuste, se
consideraron poco los aspectos sociales. Se pretendía que el derrame brindara oportunidades para los pobres y que,
en el corto plazo, los fondos sociales de emergencia compensaran en algo las pérdidas de ingreso de los sectores
más afectados. Los fondos se destinaron a crear empleos de emergencia y a construir infraestructura de educación
básica, salud primaria y agua y saneamiento en áreas pobres 2 . Se trataba de programas asistenciales cuya visibilidad
y efectos de demostración también cumplían un papel político, ya que para invertir los recursos se seleccionaron
las zonas de mayor riesgo político. De ese modo se logró visibilidad política, a pesar de que la pequeña escala de
dichos recursos y de su cobertura no posibilitaba efectos anticíclicos.
Las relaciones competitivas de los fondos sociales con lo sectorial, más que garantizar agilidad o eficiencia,
incrementaron la fragmentación administrativa de las políticas sociales universales, pues se añadieron superposiciones
y duplicidades, o se provocaron discontinuidades con la dinámica sectorial.
La institucionalidad asociada con los fondos de emergencia y de inversión social planteaba importantes
problemas, ya que los vínculos con los ministerios sociales eran muy débiles. Estos fondos por lo general estaban
a cargo de entidades autónomas y transitorias, que contaban con más financiamiento externo o cuyos funcionarios
tenían sueldos muy superiores a los del resto de las instituciones públicas 3 . Como consecuencia, su continuidad y
replicabilidad eran muy acotadas, puesto que la institucionalidad pública no contaba con tales recursos. Con el paso
del tiempo, surgieron críticas que, por ejemplo, señalaban la importancia de vincular la dinámica de los fondos y
programas para combatir la pobreza a los ministerios sectoriales, por considerar que estos tenían más infraestructura
y proveían la mayoría de los servicios.
Diversas evaluaciones realizadas en la región indican que esa visión negativa de las políticas universales y
la creencia de que los problemas de pobreza se iban a resolver fundamentalmente con programas focalizados se
tradujeron en una determinada relación entre programas selectivos y sectoriales que, al coartar reformas indispensables
de las políticas universales, tuvieron un efecto negativo en el mediano o el largo plazo.
En otros países de la región, la evolución en los años ochenta y noventa fue distinta. En el Brasil, por ejemplo,
primó un ímpetu universalista en materia de política social, con fuerte asidero en la Constitución de 1988, acordada
en la transición a la democracia y con grandes repercusiones en materia de política social, entre las que se destaca
2
En general, los empleos creados fueron de pequeña escala y muy baja calidad, con bajas remuneraciones y sesgos desfavorables a
las mujeres (Berar Awad, 1997).
3
Otros ejemplos son el Fondo Hondureño de Inversión Social (FHIS), el Fondo de Cooperación para el Desarrollo (FONCODES) del
Perú y el Fondo de Inversión Social (FONVIS) de Venezuela (República Bolivariana de).
Capítulo II
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