Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
A partir de este enfoque, y con el propósito de extraer algunas lecciones, en este capítulo se abordan, en primer
término, algunos postulados y configuraciones de la relación de las políticas de superación de la pobreza con las
políticas universales y sectoriales que han estado presentes en la región a lo largo de las tres últimas décadas. Estas
interacciones muestran cuán vital resulta para su cometido la capacidad de articulación y diálogo que desarrollen los
ministerios de desarrollo social y otros entes coordinadores de las políticas y programas de superación de la pobreza.
En segundo lugar, se caracterizan los programas de transferencias condicionadas o con corresponsabilidad (PTC)
puestos en marcha en numerosos países de la región en las últimas décadas. En muchos casos, estos han estado a
cargo de los ministerios de desarrollo social o de entidades coordinadoras de la lucha contra la pobreza. A partir del
diagnóstico, se aborda la necesidad de avanzar en una nueva generación de políticas de superación de la pobreza
que permitan fortalecer aspectos virtuosos de esas políticas, asegurar los avances logrados en un escenario económico
que se presenta como menos favorable e impedir la reversión de las tendencias positivas observadas. También se
debe avanzar en ámbitos en los que hasta el momento los logros han sido insuficientes, no solo fortaleciendo su
relación con las políticas sectoriales de educación, salud y nutrición, sino también desarrollando el componente de
inserción laboral y productiva. Algunos de estos aspectos se retomarán más adelante, en el capítulo IV.
A. Las políticas de superación de la pobreza
y su relación con las políticas sectoriales
y los sistemas de protección social 1
En las décadas de 1980 y 1990, en varios países de América Latina predominó una visión reduccionista de las políticas
focalizadas de combate a la pobreza que implicó relaciones competitivas con las políticas sectoriales. Esa visión, que
se centraba en atacar las manifestaciones de la pobreza mediante programas asistencialistas, fue funcional a reformas
sectoriales que tuvieron por objeto desmantelar o debilitar las políticas de carácter universal. Por el contrario, cuando
las políticas selectivas se encaminan a superar las causas de la pobreza, es indispensable su sinergia con la dinámica
de las políticas sociales y universales; superar un enfoque asistencial en la lucha contra la pobreza y actuar sobre
sus causas requiere acciones sectoriales destinadas a ampliar la cobertura y a mejorar la calidad de las prestaciones.
Estos cambios en los enfoques predominantes de la política y la protección social necesariamente tuvieron correlatos
en la evolución de la institucionalidad social de la región, un aspecto que se analiza en el capítulo III.
1. La dicotomía entre focalización y universalidad: implicaciones
para la política social
Esa visión reduccionista de la focalización se condensó en los años ochenta, tanto en términos conceptuales como
políticos. Sistemáticamente, se identificaban elementos negativos de los programas universales para postular el
reemplazo del principio de universalidad por la focalización, esgrimido como un principio articulador general que,
a la vez, designaba un orden más simple y acotado para la política social: ser subsidiaria en materia de pobreza.
En el marco de propuestas privatizadoras de las políticas sociales que constreñían la solidaridad de su financiamiento,
se abogó por desmantelar los servicios sociales universales —evaluados en forma integral muy negativamente mediante
un giro analítico que calificaba la generalidad de los programas universales como regresivos— y por concentrar la
inversión pública social en los grupos más vulnerables mediante los llamados “programas focalizados”. Se postuló
que, a diferencia de la provisión universal, caracterizada como muy costosa e ineficiente, la focalización podía
permitir a los gobiernos reducir la pobreza de manera más efectiva y a menor costo. En el diseño de la política
social se otorgó enorme importancia a eliminar los errores de inclusión y no se dio la misma relevancia a superar
los errores de exclusión en los programas y acciones públicas. Asimismo, se perdió la idea de que la política social
compete al conjunto de la sociedad y se remplazó por el enfoque de que las destinatarias de la política social son
las personas en situación de pobreza y extrema pobreza. La política social no era, en consecuencia, para toda la
sociedad, sino únicamente para los pobres.
1
Este apartado se basa en Sojo (1999 y 2007).
Capítulo II
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