Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe
América Latina y el Caribe logró en el último decenio notables avances en materia de desarrollo social. Sin embargo, aún hay un largo camino por recorrer. Persisten, como desafíos ineludibles, la definitiva superación de la pobreza y la sustancial reducción de la desigualdad que, además de ser un imperativo ético, constituyen una condición imprescindible para avanzar en el desarrollo sostenible, en sintonía con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, recién aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Pese al actual escenario económico mundial, más complejo e incierto que el de los años anteriores y que, al menos en el corto plazo, será menos favorable para la región, es fundamental asegurar los avances en materia de desarrollo social alcanzados en el último decenio y no postergar las asignaturas pendientes en ámbitos en que el progreso ha sido insuficiente. América Latina y el Caribe logró en el último decenio notables avances en materia de desarrollo social. Sin embargo, aún hay un largo camino por recorrer. Persisten, como desafíos ineludibles, la definitiva superación de la pobreza y la sustancial reducción de la desigualdad que, además de ser un imperativo ético, constituyen una condición imprescindible para avanzar en el desarrollo sostenible, en sintonía con la Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, recién aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas. Pese al actual escenario económico mundial, más complejo e incierto que el de los años anteriores y que, al menos en el corto plazo, será menos favorable para la región, es fundamental asegurar los avances en materia de desarrollo social alcanzados en el último decenio y no postergar las asignaturas pendientes en ámbitos en que el progreso ha sido insuficiente.
Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza... País Cuadro I.2 América Latina (18 países): variación de la afiliación a sistemas de pensiones y de salud entre los asalariados de 15 años y más, según sexo (En puntos porcentuales) Año Ambos sexos Hombres Sexo Mujeres Pensiones Salud Pensiones Salud Pensiones Salud Argentina (zonas urbanas) 2004-2012 13,8 12,7 11,7 10,9 16,5 14,9 Bolivia (Estado Plurinacional de) 2002-2011 13,2 15,6 12,6 14,6 14,2 16,9 Brasil 2001-2013 8,9 … 6,1 … 12,2 … Chile 2000-2013 6,6 3,9 6,3 4,1 7,7 3,5 Colombia 1999-2013 19,2 39,6 24,1 43,2 11,7 33,9 Costa Rica 2002-2013 … 4,2 … 4,3 … 3,5 Ecuador (zonas urbanas) 2002-2013 23,6 21,0 21,2 18,7 27,3 24,6 El Salvador 1999-2013 -0,0 1,1 1,3 2,1 -2,4 -0,8 Guatemala 2002-2006 3,4 6,7 2,9 6,3 4,2 7,5 Honduras 2006-2010 0,8 1,2 1,6 1,5 -0,6 0,6 México 2002-2012 -1,3 23,3 0,6 23,0 -4,6 23,3 Nicaragua 2001-2005 0,8 7,5 -0,6 5,3 3,2 11,8 Panamá 2002-2013 … 5,9 … 4,9 … 7,2 Paraguay 2000-2013 10,7 12,4 11,6 12,5 9,3 11,8 Perú 2001-2013 25,8 28,6 28,8 27,8 21,1 29,6 República Dominicana 2005-2013 20,5 26,6 24,7 24,0 15,6 30,1 Uruguay (zonas urbanas) 2002-2013 10,1 0,9 8,7 0,9 11,8 0,8 Venezuela (República Bolivariana de) 2002-2013 -5,1 … -4,5 … … … América Latina a 2002-2013 9,4 13,2 9,8 12,8 9,8 13,7 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los países. a Variación sobre la base del promedio simple de los países con información en los dos puntos del tiempo analizados. Aunque es bastante menor, la cobertura de los no asalariados también ha mejorado, excepto en los países más rezagados en la materia. A continuación se hace un breve análisis de las desigualdades de los asalariados a escala regional. Las diferencias por género actuales favorecen generalmente a las mujeres; los incrementos de la afiliación de los últimos años las han beneficiado proporcionalmente más en numerosos países, lo que demuestra la mejor inserción laboral de la mujer asalariada 21 . De manera análoga a las grandes disparidades por quintiles, se registran sendas brechas de acceso a sistemas de pensiones y de salud según niveles educativos, aunque con una tendencia a reducirse, sobre todo en los sistemas de salud. Entre quintiles de ingreso extremos, en el último año de la medición, la brecha de afiliación al sistema de salud es de 36 puntos porcentuales, y de 49 puntos porcentuales en el caso del sistema de pensiones; en salud se redujo 7 puntos porcentuales y en afiliación a pensiones se incrementó 2 puntos porcentuales. En cuanto a las desigualdades por nivel educativo, las diferencias de acceso entre categorías extremas —asalariados con educación universitaria frente a asalariados con educación primaria incompleta— alcanzan 55 puntos porcentuales en la afiliación a un sistema de pensiones, es decir, se eleva la desigualdad 1 punto porcentual más respecto del punto de comparación inicial, mientras que en cuanto a la afiliación al seguro de salud, la disparidad entre esos mismos grupos extremos es de 40 puntos porcentuales y disminuye solo 1 punto porcentual . En cuanto a las tendencias por grupos de edad, si bien se registró un aumento de la afiliación tanto al sistema de pensiones como al de salud, la mayor afiliación se registra en los rangos intermedios de la vida activa. 21 A su vez, si se considera el desglose por países del cuadro I.1, se observa que respecto de los hombres sigue siendo proporcionalmente menor la cobertura en Colombia, Costa Rica, el Perú y la República Dominicana, países que tienen muy diversas escalas de cobertura de la población. Capítulo I 41
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) Gráfico I.15 América Latina a : afiliación a sistemas de pensiones y de salud entre los asalariados de 15 años y más, según sexo, quintil de ingreso per cápita, nivel educativo y grupo de edad, alrededor de 2002 y 2013 (En porcentajes) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 A. Según sexo B. Según quintil de ingreso per cápita 68 65 72 56 54 55 57 58 46 45 52 49 Pensiones Salud Pensiones Salud Pensiones Salud 100 90 81 80 71 68 70 74 70 65 62 56 60 60 54 57 55 46 49 47 50 50 45 38 37 39 40 25 28 28 30 18 20 10 0 Pensiones Salud Pensiones Salud Pensiones Salud Pensiones Salud Pensiones Salud Pensiones Salud Total Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V Ambos sexos Hombres Mujeres 2002 2013 2002 2013 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 68 56 54 46 Pensiones Salud Total 24 Pensiones 85 85 89 76 82 74 78 6472 70 61 58 62 49 44 49 34 40 30 Salud Primaria incompleta C. Según nivel educativo Pensiones Capítulo I Salud Secundaria incompleta Pensiones Salud Secundaria completa Pensiones Salud Terciaria incompleta Pensiones Salud Terciaria completa 100 90 80 68 70 56 60 54 46 50 40 30 20 10 0 Pensiones Salud Total 30 Pensiones 39 40 70 73 72 60 63 57 62 55 59 59 55 50 49 Salud De 15 a 24 años D. Según grupo de edad Pensiones Salud De 25 a 34 años Pensiones Salud De 35 a 54 años Pensiones Salud De 55 a 64 años 3441 Pensiones 51 Salud 65 años y más 68 2002 2013 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de tabulaciones especiales de las encuestas de hogares de los respectivos países. a Promedio simple de 18 países: Argentina (zonas urbanas), Bolivia (Estado Plurinacional de), Brasil (solo en el caso de las pensiones), Chile, Colombia, Costa Rica (solo en el caso de la salud), Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá (solo en el caso de la salud), Paraguay, Perú, República Dominicana, Uruguay (zonas urbanas) y Venezuela (República Bolivariana de) (solo en el caso de las pensiones). Recientes análisis multivariados de los determinantes de la afiliación al sistema de pensiones en América Latina han mostrado que, de manera muy significativa, las disparidades de la afiliación a pensiones están vinculadas a las características de los puestos de trabajo y no solo a las características de las personas 22 . Emergen patrones comunes, aunque de diversa magnitud en los países: en contraste con la industria, la inserción en la construcción y, en menor medida, en el comercio y la agricultura se asocia con menores probabilidades de aporte; algo similar ocurre con el trabajador a tiempo parcial y el servicio doméstico. Como era de esperar, la probabilidad de afiliación se incrementa conforme aumenta el nivel de ingreso del hogar, así como el nivel educativo. Las características de los puestos de 22 Mediante modelos probit se estimaron los determinantes para la afiliación de los trabajadores de entre 15 y 64 años de edad. La variable dependiente se refiere a la afiliación y las variables independientes abarcan características personales del trabajador (como la edad, el sexo, el nivel educativo y el estado civil), del hogar (tamaño y jefatura) y aquellas propias del puesto de trabajo (categoría ocupacional, rama de actividad, trabajo a tiempo parcial, tipo de inserción laboral y quintil de ingreso del trabajo). También se consideraron variables de raza y zona (urbana o rural) en los países con datos disponibles, así como interacciones entre las variables de nivel educativo y sexo y entre las de jefatura del hogar y sexo. Las estimaciones realizadas se corrigieron por sesgo de selección, incluyendo en la ecuación de selección el sexo, la escolaridad, la edad, la cantidad de menores en el hogar (de 0 a 4 años y de 5 a 12 años de edad) y la interacción entre la cantidad de menores de 4 años en el hogar y la presencia de miembros de 15 a 64 años fuera de la fuerza laboral. 42
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Comisión Económica <strong>para</strong> <strong>América</strong> <strong>Latina</strong> y <strong>el</strong> <strong>Caribe</strong> (CEPAL)<br />
Gráfico I.15<br />
<strong>América</strong> <strong>Latina</strong> a : afiliación a sistemas <strong>de</strong> p<strong>en</strong>siones y <strong>de</strong> salud <strong>en</strong>tre los asa<strong>la</strong>riados <strong>de</strong> 15 años y más, según sexo,<br />
quintil <strong>de</strong> ingreso per cápita, niv<strong>el</strong> educativo y grupo <strong>de</strong> edad, alre<strong>de</strong>dor <strong>de</strong> 2002 y 2013<br />
(En porc<strong>en</strong>tajes)<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
A. Según sexo B. Según quintil <strong>de</strong> ingreso per cápita<br />
68<br />
65<br />
72<br />
56 54<br />
55<br />
57 58<br />
46<br />
45<br />
52 49<br />
P<strong>en</strong>siones Salud P<strong>en</strong>siones Salud P<strong>en</strong>siones Salud<br />
100<br />
90<br />
81<br />
80<br />
71<br />
68<br />
70<br />
74<br />
70<br />
65<br />
62<br />
56<br />
60<br />
60 54<br />
57<br />
55<br />
46<br />
49 47 50<br />
50<br />
45<br />
38 37 39<br />
40<br />
25 28 28<br />
30<br />
18<br />
20<br />
10<br />
0<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
Total Quintil I Quintil II Quintil III Quintil IV Quintil V<br />
Ambos sexos<br />
Hombres<br />
Mujeres<br />
2002 2013<br />
2002 2013<br />
100<br />
90<br />
80<br />
70<br />
60<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
68<br />
56<br />
54<br />
46<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
Total<br />
24<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
85 85<br />
89<br />
76<br />
82<br />
74 78<br />
6472<br />
70<br />
61<br />
58<br />
62<br />
49 44 49<br />
34 40<br />
30<br />
Salud<br />
Primaria<br />
incompleta<br />
C. Según niv<strong>el</strong> educativo<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Capítulo I<br />
Salud<br />
Secundaria<br />
incompleta<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
Secundaria<br />
completa<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
Terciaria<br />
incompleta<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
Terciaria<br />
completa<br />
100<br />
90<br />
80<br />
68<br />
70<br />
56<br />
60<br />
54<br />
46<br />
50<br />
40<br />
30<br />
20<br />
10<br />
0<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
Total<br />
30<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
39<br />
40<br />
70<br />
73<br />
72<br />
60<br />
63<br />
57<br />
62<br />
55<br />
59 59<br />
55<br />
50<br />
49<br />
Salud<br />
De 15 a<br />
24 años<br />
D. Según grupo <strong>de</strong> edad<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
De 25 a<br />
34 años<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
De 35 a<br />
54 años<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
Salud<br />
De 55 a<br />
64 años<br />
3441<br />
P<strong>en</strong>siones<br />
51<br />
Salud<br />
65 años<br />
y más<br />
68<br />
2002 2013<br />
Fu<strong>en</strong>te: Comisión Económica <strong>para</strong> <strong>América</strong> <strong>Latina</strong> y <strong>el</strong> <strong>Caribe</strong> (CEPAL), sobre <strong>la</strong> base <strong>de</strong> tabu<strong>la</strong>ciones especiales <strong>de</strong> <strong>la</strong>s <strong>en</strong>cuestas <strong>de</strong> hogares <strong>de</strong> los respectivos países.<br />
a<br />
Promedio simple <strong>de</strong> 18 países: Arg<strong>en</strong>tina (zonas urbanas), Bolivia (Estado Plurinacional <strong>de</strong>), Brasil (solo <strong>en</strong> <strong>el</strong> caso <strong>de</strong> <strong>la</strong>s p<strong>en</strong>siones), Chile, Colombia, Costa Rica<br />
(solo <strong>en</strong> <strong>el</strong> caso <strong>de</strong> <strong>la</strong> salud), Ecuador (zonas urbanas), El Salvador, Guatema<strong>la</strong>, Honduras, México, Nicaragua, Panamá (solo <strong>en</strong> <strong>el</strong> caso <strong>de</strong> <strong>la</strong> salud), Paraguay, Perú,<br />
República Dominicana, Uruguay (zonas urbanas) y V<strong>en</strong>ezue<strong>la</strong> (República Bolivariana <strong>de</strong>) (solo <strong>en</strong> <strong>el</strong> caso <strong>de</strong> <strong>la</strong>s p<strong>en</strong>siones).<br />
Reci<strong>en</strong>tes análisis multivariados <strong>de</strong> los <strong>de</strong>terminantes <strong>de</strong> <strong>la</strong> afiliación al sistema <strong>de</strong> p<strong>en</strong>siones <strong>en</strong> <strong>América</strong> <strong>Latina</strong><br />
han mostrado que, <strong>de</strong> manera muy significativa, <strong>la</strong>s disparida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> <strong>la</strong> afiliación a p<strong>en</strong>siones están vincu<strong>la</strong>das a <strong>la</strong>s<br />
características <strong>de</strong> los puestos <strong>de</strong> trabajo y no solo a <strong>la</strong>s características <strong>de</strong> <strong>la</strong>s personas 22 . Emerg<strong>en</strong> patrones comunes,<br />
aunque <strong>de</strong> diversa magnitud <strong>en</strong> los países: <strong>en</strong> contraste con <strong>la</strong> industria, <strong>la</strong> inserción <strong>en</strong> <strong>la</strong> construcción y, <strong>en</strong> m<strong>en</strong>or<br />
medida, <strong>en</strong> <strong>el</strong> comercio y <strong>la</strong> agricultura se asocia con m<strong>en</strong>ores probabilida<strong>de</strong>s <strong>de</strong> aporte; algo simi<strong>la</strong>r ocurre con <strong>el</strong><br />
trabajador a tiempo parcial y <strong>el</strong> servicio doméstico. Como era <strong>de</strong> esperar, <strong>la</strong> probabilidad <strong>de</strong> afiliación se increm<strong>en</strong>ta<br />
conforme aum<strong>en</strong>ta <strong>el</strong> niv<strong>el</strong> <strong>de</strong> ingreso <strong>de</strong>l hogar, así como <strong>el</strong> niv<strong>el</strong> educativo. Las características <strong>de</strong> los puestos <strong>de</strong><br />
22<br />
Mediante mo<strong>de</strong>los probit se estimaron los <strong>de</strong>terminantes <strong>para</strong> <strong>la</strong> afiliación <strong>de</strong> los trabajadores <strong>de</strong> <strong>en</strong>tre 15 y 64 años <strong>de</strong> edad. La<br />
variable <strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>te se refiere a <strong>la</strong> afiliación y <strong>la</strong>s variables in<strong>de</strong>p<strong>en</strong>di<strong>en</strong>tes abarcan características personales <strong>de</strong>l trabajador (como<br />
<strong>la</strong> edad, <strong>el</strong> sexo, <strong>el</strong> niv<strong>el</strong> educativo y <strong>el</strong> estado civil), <strong>de</strong>l hogar (tamaño y jefatura) y aqu<strong>el</strong><strong>la</strong>s propias <strong>de</strong>l puesto <strong>de</strong> trabajo (categoría<br />
ocupacional, rama <strong>de</strong> actividad, trabajo a tiempo parcial, tipo <strong>de</strong> inserción <strong>la</strong>boral y quintil <strong>de</strong> ingreso <strong>de</strong>l trabajo). También se<br />
consi<strong>de</strong>raron variables <strong>de</strong> raza y zona (urbana o rural) <strong>en</strong> los países con datos disponibles, así como interacciones <strong>en</strong>tre <strong>la</strong>s variables<br />
<strong>de</strong> niv<strong>el</strong> educativo y sexo y <strong>en</strong>tre <strong>la</strong>s <strong>de</strong> jefatura <strong>de</strong>l hogar y sexo. Las estimaciones realizadas se corrigieron por sesgo <strong>de</strong> s<strong>el</strong>ección,<br />
incluy<strong>en</strong>do <strong>en</strong> <strong>la</strong> ecuación <strong>de</strong> s<strong>el</strong>ección <strong>el</strong> sexo, <strong>la</strong> esco<strong>la</strong>ridad, <strong>la</strong> edad, <strong>la</strong> cantidad <strong>de</strong> m<strong>en</strong>ores <strong>en</strong> <strong>el</strong> hogar (<strong>de</strong> 0 a 4 años y <strong>de</strong> 5 a<br />
12 años <strong>de</strong> edad) y <strong>la</strong> interacción <strong>en</strong>tre <strong>la</strong> cantidad <strong>de</strong> m<strong>en</strong>ores <strong>de</strong> 4 años <strong>en</strong> <strong>el</strong> hogar y <strong>la</strong> pres<strong>en</strong>cia <strong>de</strong> miembros <strong>de</strong> 15 a 64 años<br />
fuera <strong>de</strong> <strong>la</strong> fuerza <strong>la</strong>boral.<br />
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