Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
zona del euro, la desaceleración de la economía china y un moderado crecimiento de los Estados Unidos. En este
contexto, el crecimiento del producto de América Latina alcanzó un 2,9%, cifra que, si bien es más baja que la
de los dos años previos, refleja un mejor desempeño que el promedio mundial (crecimiento del 2,2%), gracias a
que la expansión de la demanda interna contribuyó a contrarrestar la menor contribución de las exportaciones
(CEPAL, 2012a). En 2013 la región volvió a crecer a la misma tasa del año anterior (CEPAL, 2015a).
El crecimiento de la economía mundial se recuperó levemente en 2014 (un 2,5% frente a un 2,4% en 2013), en
un contexto de desempeño heterogéneo de los países desarrollados y desaceleración de las economías emergentes.
A lo largo del año, el crecimiento de los países en desarrollo continuó desacelerándose, si bien se situó en un
nivel promedio del 4,8%, que sigue siendo muy superior al del mundo desarrollado. En este contexto, la demanda
agregada externa que enfrentan los países de América Latina y el Caribe se debilitó debido al bajo crecimiento de
las economías desarrolladas y a la desaceleración de las economías emergentes, sobre todo de China, que se ha
transformado en el principal socio comercial de varios países de la región, particularmente de los exportadores de
materias primas. Los precios de estas últimas, en especial a partir del segundo semestre de 2014, retomaron una
tendencia descendente: en promedio, tuvieron una caída estimada de alrededor del 10,5%, mientras que en 2013
habían disminuido un 5,2%. Lo anterior también coincidió con una disminución significativa (-16%) de los flujos
de inversión extranjera directa (IED) hacia América Latina y el Caribe (CEPAL, 2015b).
Actualmente, las estimaciones relativas a 19 países de América Latina indican que en 2014 existían 167 millones
de personas en situación de pobreza, de las cuales 71 millones se encontraban en condición de pobreza extrema.
Es decir que, no obstante haberse cumplido la meta de reducir a la mitad la extrema pobreza, de acuerdo con el
compromiso asociado a los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Naciones Unidas, 2015), aún es indispensable
realizar esfuerzos significativos. Además, se prevén dificultades para recuperar las tasas de crecimiento registradas
en años anteriores y para mantener el nivel del gasto público en algunos países.
Debe reanudarse la reducción de la pobreza y la indigencia para superar el estancamiento del progreso y se
deben desplegar acciones vigorosas que eviten su eventual repunte. Es crucial redoblar los esfuerzos para fortalecer
y mejorar las políticas sociales, en particular, las estrategias de reducción de la pobreza y la extrema pobreza,
asegurando su sostenibilidad financiera y dotándolas de herramientas que aseguren su eficacia y efectividad.
B. La elevada vulnerabilidad a la pobreza
En al ámbito del desarrollo social, se reconoce cada vez más que los conceptos de riesgo y vulnerabilidad son
esenciales para entender las dinámicas de la pobreza. La mayor o menor vulnerabilidad está directamente asociada
al mayor o menor control que ejercen los individuos y las familias sobre recursos o activos de diferente tipo, cuya
movilización permite aprovechar las estructuras de oportunidades existentes en un momento dado, sea para elevar
el nivel de bienestar o para mantenerlo ante situaciones que lo amenazan (Kaztman, 1999). Entre los recursos de
los hogares y las personas, cabe mencionar todos los bienes tangibles e intangibles que controlan, además de las
capacidades para insertarse en trabajos de media o alta productividad, los recursos productivos y las relaciones
sociales y familiares (CEPAL, 2004b).
Un porcentaje importante de las personas y hogares que han logrado superar las líneas de pobreza y extrema
pobreza en el período analizado pueden ser considerados “egresados recientes”. Eso está relacionado, entre otros
factores, con la magnitud y rapidez de la reducción de la pobreza registrada en la última década y con el hecho de
que esos resultados en gran medida no han obedecido a cambios más profundos de la estructura productiva.
En consecuencia, un porcentaje importante de la población percibe ingresos apenas superiores a los límites
definidos por las líneas de pobreza. Este grupo se encuentra más expuesto a una diversidad de riesgos, como el
desempleo, problemas graves de salud, la pérdida de reservas del capital físico, el endeudamiento a tasas de interés
formales o informales muy altas y la pérdida del lugar de residencia por no poder pagar cuotas de propiedad o
alquileres, entre otros (CEPAL, 2010a).
La CEPAL ha definido la situación de vulnerabilidad a partir de los ingresos expresados en grandes cortes de
líneas de pobreza (CEPAL, 2010a), ordenando a la población en cuatro grandes categorías: i) indigentes o altamente
Capítulo I
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