Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
Recuadro IV.8
Aprendizajes históricos acerca de pactos relacionados con la protección social
El pacto, entendido como un amplio acuerdo en torno a las
principales directrices de los sistemas de protección social, rara
vez proviene de un único momento fundacional que determina
los rasgos principales de los sistemas de protección social, sino
que, en buena medida, deriva de procesos de construcción no
lineal que conllevan sucesivos momentos de conflicto, discusión,
acuerdo y decisión. La dinámica que da origen a ese camino
gradual suele tener momentos identificables de particulares
coyunturas de crisis y elevada conflictividad, que pueden
tener efectos estructurales de largo plazo; retrospectivamente
pueden identificarse los momentos definitorios o fundacionales
de una sucesión de ajustes o reformas posteriores. Cuando
la secuencia de cambios logra instaurar un nuevo statu quo y
este es aceptado por el conjunto de la sociedad (o gran parte
de esta), es posible hablar del surgimiento de un pacto social
cimentado en amplios consensos.
Hay diversas vías identificables hacia un pacto social. La
sucesión o suma gradual de cambios o de reformas pueden ser
consecuencia de coyunturas excepcionales, muchas veces de
momentos de crisis aguda, en donde, por ejemplo, un cambio
de orden constitucional puede reorientar de forma duradera
las políticas públicas y las políticas sociales. Al definir el marco
general de la política pública y el papel del Estado, los derechos,
las libertades y los principios ligados a la ciudadanía, las normas
y reglas para la toma de decisiones e incluso los componentes
de los sistemas de bienestar, los cambios constitucionales
pueden ser un momento fundacional que se traduce en un
largo proceso ulterior de cambios institucionales, nuevas
políticas, leyes y reformas. Incluso cuando el contenido de
un ordenamiento constitucional sea en un inicio una ficción
legal o parezca “letra muerta”, puede ir cobrando cada vez
mayor concreción.
Con o sin cambio de orden constitucional, la construcción
de un pacto social también puede ir de la mano del impulso
continuo de coaliciones político-electorales dominantes durante
un largo período o del apoyo de coaliciones promotoras, cuando
una diversidad de actores sociales impulsa dichos cambios. Se
trata de procesos conflictivos que tienen ganadores y perdedores,
y en donde el balance de poder entre los actores principales
está siempre presente. La noción de pacto social no es opuesta
al conflicto social sino que, con frecuencia, es su producto. Por
ello, en contextos democráticos, el surgimiento de una base
social y electoral que sea favorable a sistemas de protección
social con fuertes componentes redistributivos y universalistas
es crucial para su profundización y para combatir su reversión.
Las experiencias históricas evidencian que la construcción de
pactos y consensos no necesariamente es un proceso participativo
o, incluso, representativo. La interacción, la negociación y el
acuerdo pueden ocurrir exclusivamente a nivel de los principales
actores políticos o en virtud de arreglos corporativos de tipo
vertical que dejan poco espacio para la consulta al conjunto de la
sociedad civil o la ciudadanía. Más aún, pueden forjarse fuertes
coaliciones y pactos para desmantelar o limitar el alcance de
los sistemas de protección social o socavar la solidaridad. En
otras oportunidades, los procesos pueden estar abiertos a la
participación y a la consulta de un número amplio de actores
y progresivamente reorientar y definir las prioridades de la
política pública. La representatividad de estos pactos requiere
renovar sus contenidos para mantener una legitimidad que, en
democracia, puede cuestionarse si se acumulan tensiones que
pueden desembocar en cuestionamientos profundos, ya sea
de la mano de vuelcos electorales y cambios en las coaliciones
gobernantes o de movimientos sociales capaces de forzar una
reorientación de la agenda pública y gubernamental.
Los cambios del statu quo pueden ocurrir en el contexto de
ventanas de oportunidad política donde confluyen una apertura
de la agenda pública y gubernamental, la disponibilidad de
alternativas de política, de diagnósticos y de narrativas, y la
receptividad de los actores con poder de decisión formal. Son
momentos sujetos a un elevado grado de incertidumbre, que,
por definición, requieren negociaciones y concesiones por
parte de los actores que acotan el alcance de las medidas y
decisiones. Por esa misma razón, no necesariamente colman las
demandas y expectativas de actores políticos vitales o, incluso,
del grueso de la ciudadanía.
Es relevante convencer sobre la necesidad de contar con
sistemas de protección social más inclusivos y abarcadores.
En primer lugar, porque las razones y argumentos técnicos,
políticos e ideológicos esgrimidos por los actores definen el
marco y los contenidos de un pacto. Estos orientan a los actores
en la definición de sus intereses y motivaciones, a la vez que
son objeto de una deliberación conflictiva que puede generar
acuerdos o cambios al statu quo. En la búsqueda de consensos
amplios para la construcción de sistemas de protección social
universales también incide una dimensión internacional o, si
se quiere, global, que forma parte del contexto externo que
influencia los ámbitos nacionales y sectoriales. De ahí que la
Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible pueda ser vista como
una oportunidad para avanzar hacia sociedades más incluyentes
y menos desiguales.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de M. Hopenhayn y otros, “Pactos para una protección social más inclusiva”,
serie Seminarios y Conferencias, N° 76 (LC/L.3820), Santiago, CEPAL, 2014.
La interacción y los acuerdos entre múltiples actores no pueden ocurrir exclusivamente a nivel de los principales
agentes políticos, ni de las autoridades a cargo de las finanzas públicas. Para lograr legitimidad y aprovechar las
oportunidades que generan los mismos acuerdos para alcanzar los objetivos sociales, es muy importante que participe
y sea consultado un amplio número de actores.
En otras dimensiones, el sentido de cooperación puede basarse en un mutuo beneficio que abarca a sectores
sociales muy diversos. Por ejemplo, en la necesidad de lograr una adecuada protección ante incertidumbres propias
de la condición humana, por encima de las diversas situaciones socioeconómicas, se requiere redistribución y
solidaridad en su financiamiento y la provisión eficiente de prestaciones sociales, que dan sustento político a la
Capítulo IV
148