Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza...
Recuadro IV.1
Incorporación del enfoque étnico y racial en los programas de transferencias condicionadas
Aunque el diseño original de los programas de transferencias
condicionadas no incluía explícitamente un enfoque étnico y racial,
este se ha ido incorporando de forma paulatina en los programas
sociales destinados a la reducción de la pobreza, ya sea desde
su diseño o en la inclusión de componentes específicos. Los
pueblos indígenas y las poblaciones afrodescendientes tienden
a estar sobrerrepresentadas en las situaciones de pobreza y
extrema pobreza, y en algunos casos representan una proporción
significativa, cuando no mayoritaria, de los pobres e indigentes. De
tal manera, los efectos positivos de los programas, siempre que
sean adecuados en su diseño y escala, tienden a favorecer a estas
poblaciones en mayor medida. Según Robles (2009), los programas
de transferencias condicionadas presentan ventajas comparativas
frente a otros tipos de políticas sociales focalizadas en pueblos
indígenas, puesto que permiten el acceso a diversos ámbitos de
los que estos últimos han estado tradicionalmente excluidos.
Las siguientes son algunas de las ventajas de los programas de
transferencias condicionadas: i) incluyen componentes dirigidos al
fortalecimiento de las capacidades humanas; ii) permiten enfrentar
los desafíos originados por la migración indígena a asentamientos
urbanos, debido a que la cobertura se extiende tanto a áreas
urbanas como rurales, y iii) posibilitan el acceso de personas y
familias indígenas a otros programas y políticas de los sistemas
de protección social, así como a programas de inclusión laboral y
productiva. Por otra parte, desde un enfoque étnico, estos programas
presentan las siguientes debilidades: i) escasa adecuación a los
contextos locales y a las características de la población donde se
implementan (originada por la no incorporación de un enfoque
étnico desde su diseño); ii) limitación de sus operaciones debido a
las dificultades de acceso de los pueblos indígenas a los servicios
públicos, determinadas por su aislamiento y la débil cobertura de
los servicios de educación y salud en las zonas rurales que habitan,
y iii) escaso desarrollo de la mirada intercultural.
A continuación, se presentan brevemente las experiencias
de la incorporación del enfoque étnico y racial en tres programas
de transferencias condicionadas de la región.
Bolsa Família (Brasil)
En el Brasil, la población afrodescendiente está claramente
sobrerrepresentada entre los pobres y representa el 75% de
los destinatarios del programa Bolsa Família, lo que equivale
a 10,3 millones de familias. Además de la transferencia
de ingresos de Bolsa Família, el plan Brasil sem Miséria
incluye otros programas y acciones que vienen alterando
las condiciones de vida de la población afrodescendiente
en situación de pobreza y extrema pobreza. En los últimos
4 años, 4,3 millones de familias afrodescendientes de las
áreas rurales y urbanas accedieron a programas de inclusión
productiva complementarios al programa Bolsa Família. Los
afrodescendientes corresponden al 53% de las personas
matriculadas en los cursos del Pronatec (de los cuales el 68%
son mujeres negras y el 49% son jóvenes negros de entre 18
y 29 años) y al 63% de los microemprendedores individuales
formalizados. El 82% de las operaciones de microcrédito del
programa Crescer fueron realizadas por afrodescendientes
y las familias con jefatura afrodescendiente corresponden a
la mayoría de los beneficiarios de los programas Água para
Todos (un 65,9% en la modalidad de cisternas para el consumo
y un 84,4% en la modalidad de agua para producción), Luz
para Todos (61,7%), Bolsa Verde (83,5%) y el programa de
construcción de viviendas Minha Casa Minha Vida (68,6%)
(MDS, 2015).
Familias en Acción (Colombia)
En el diseño inicial del programa Familias en Acción, lanzado en 2001,
no se consideró la diversidad cultural y étnica del país. Sin embargo,
el Censo Nacional de Colombia de 2005 indicó que el 3,4% del
total de la población (1.392.623 personas) era indígena, distribuida
en 87 etnias o pueblos. En consecuencia, en 2007 se comenzó a
extender el programa hacia pueblos y comunidades indígenas y
el número de familias indígenas que recibieron las transferencias
aumentó de 8.400 en 2008 a 72.000 en 2011, lo que correspondía
a aproximadamente el 3% del total de las familias destinatarias
del programa. El proceso de identificación de los destinatarios
se adaptó de acuerdo con las particularidades de los pueblos
indígenas. El programa solo ingresa a las comunidades indígenas
que lo soliciten mediante una consulta previa, procediendo así
con pertinencia cultural y garantizando el control social. Según
los resultados de la evaluación externa del proyecto piloto de
Familias en Acción en las comunidades indígenas, llevada a cabo
por el Centro Nacional de Consultoría (CNC, 2010), el programa
focalizó acertadamente el subconjunto poblacional con mayores
vulnerabilidades, además de afianzar la identidad indígena y la
movilización por intereses colectivos. Así, el programa ha tenido
aceptación en las comunidades en donde se ha implementado. Se
evidencia que una barrera de acceso al programa es la acreditación
de la identidad con la presentación de documentos vigentes (cédula
de ciudadanía de la persona a cargo del menor de edad y registro
civil del menor), ya que los trámites de registro e identificación
representan altos costos para las familias indígenas. Asimismo,
debido a que las familias que viven distantes de los lugares de
pago incurren en costos de desplazamiento, se ha considerado la
bancarización para la población indígena (CNC, 2010).
Red de Oportunidades (Panamá)
Las personas pertenecientes a pueblos indígenas representan
un 10% de la población total de Panamá. Desde 1994, se han
elaborado diversas estrategias para superar la condición de
exclusión y desigualdad en la que viven los pueblos indígenas
del país. La estrategia que más directamente ha abordado
la pobreza indígena ha sido la de Red de Oportunidades, un
programa de transferencias condicionadas que comenzó a
operar formalmente en 2006 y en cuyo diseño se encuentran
explícitamente integrados una serie de criterios que forman
parte de un enfoque étnico. Durante los últimos años, este
programa ha extendido su accionar para llegar también a otros
sectores de la población pobre no indígena e indígena que habita
en zonas urbanas (Madrid y Hernández, 2011). En el estudio
cualitativo de Madrid y Hernández (2011) se verifica que, si bien
para la comunidad indígena Kuna Yala la ayuda de los gobiernos
no ha sido significativa, lo que más perciben son los aportes
económicos directos, es decir, las transferencias que reciben
por la Red de Oportunidades. La evaluación de percepciones
sobre el programa de transferencias condicionadas de Panamá
muestra la necesidad de mejorar instrumentos específicos de
apoyo de estos programas para los pueblos indígenas, tales como
apoyos familiares interculturales y transferencias centradas en
la familia nuclear más que en los hogares.
Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de C. Robles, “Pueblos indígenas y programas de transferencias con
corresponsabilidad. Avances y desafíos desde un enfoque étnico”, serie Políticas Sociales, Nº 156 (LC/L.3170-P), Santiago, CEPAL, 2009; Ministerio
de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre (MDS) del Brasil, Caderno de Resultados: População Negra (2011/abril 2015), Brasilia, mayo de 2015;
Centro Nacional de Consultoría (CNC), Evaluación de operaciones de los proyectos piloto del Programa Familias en Acción en comunidades indígenas,
Bogotá, 2010; y J. Madrid y A. C. Hernández, “Las políticas sociales implementadas por el Estado panameño en la reducción de la pobreza indígena
(1995-2005): el caso de la comarca Kuna Yala”, Santiago, CEPAL, 2011, inédito.
Capítulo IV
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