Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza...
no implica proveer servicios uniformes para una población heterogénea, sino adaptar dichos servicios para cubrir
brechas diferenciadas y asegurar a todos el goce de los derechos. De esta manera, la orientación universalista no
está reñida con la focalización, sino que la segunda está al servicio de la primera, sobre la base del reconocimiento
de las diferentes condiciones en que se encuentran las personas (por edad, sexo, raza y etnia, nivel socioeconómico
o situación laboral, entre otras).
Para avanzar hacia la igualdad, el uso de los recursos públicos debe ser eficiente. El principio de eficiencia en
la utilización de los recursos públicos destinados a la política social resulta intrínseco a la igualdad, en la medida
en que permite potenciar los principios de universalidad y solidaridad sin contraponerlos. No debe entenderse
exclusivamente en términos de efectos macro y microeconómicos, sino, en última instancia, como la capacidad para
maximizar con recursos escasos los objetivos sociales definidos (CEPAL, 2000 y 2006). Además, las reformas dirigidas
a fortalecer los sistemas de protección social también deben regular las opciones de mercado, con normas que velen
por adecuadas combinaciones público-privadas, a fin de lograr los objetivos deseados (CEPAL, 2007b, pág. 137).
Más allá de los indispensables programas de carácter focalizado, la superación de la pobreza está íntimamente
asociada con la superación de las exclusiones y la convergencia de las prestaciones respecto de la amplia gama de
las políticas sociales que abarcan, entre otros, a los sistemas de protección social. Como el mercado de trabajo no
ha mostrado una suficiente capacidad incluyente, en términos de creación de empleo de calidad ni de cobertura
contributiva, no puede ser el único mecanismo para proteger a la mayoría de la población frente a riesgos relacionados,
por ejemplo, con las fluctuaciones de ingresos, la salud y el envejecimiento. Por eso la protección social no debe
quedar restringida a los mecanismos que ofrece el mundo laboral: el gran desafío es replantearla en el marco de
una solidaridad integral donde se combinen mecanismos contributivos y no contributivos (CEPAL, 2006; Cecchini y
Martínez, 2011). A su vez, para ampliar la cobertura y la calidad de la protección social es indispensable actuar en los
ámbitos de la estructura productiva y del mercado laboral. De no corregirse —al menos parcialmente— las grandes
disparidades que existen y se reproducen en esos ámbitos, es difícil que las políticas sociales puedan contribuir
a generar un modelo social más inclusivo. Para avanzar, deben plantearse relaciones virtuosas con dinámicas del
mercado laboral capaces de ampliar las oportunidades de trabajo decente, ya que el desarrollo histórico de la
protección social está vinculado con la legislación laboral, las regulaciones de las condiciones de trabajo y de los
despidos, los convenios colectivos, las políticas de capacitación y educación, y las capacidades de supervisión del
cumplimiento de las normativas (CEPAL, 2010a).
Tras la ampliación de la cobertura de pensiones y salud de la población que ha acontecido en la región en el
período reciente, analizada en el capítulo I, subyacen varias causas: la mayor formalización del trabajo en el marco
del descenso de las tasas de desempleo y las mejoras sustantivas de la calidad del empleo, la flexibilización de
criterios de elegibilidad para la cobertura contributiva y el fortalecimiento de la función de contraloría y regulación
del Estado. A su vez, en aras de subsanar las exclusiones de los regímenes contributivos tradicionales, de ampliar
coberturas y, en algunos casos, de disminuir la segmentación, se han fortalecido pilares solidarios de la protección
social, se han subsidiado regímenes contributivos y se han generado programas focalizados. Por ejemplo, se ha
ampliado la cobertura de pensiones no contributivas y de transferencias y servicios a la población en situación de
pobreza y, en ciertos casos, a la población vulnerable 4 .
B. Avanzar hacia el fortalecimiento y la expansión
de las políticas de superación de la pobreza
Desde un enfoque integral y de derechos, tanto para garantizar los avances experimentados en el período reciente,
como para retomar y profundizar la senda de la reducción de la pobreza y la desigualdad, es indispensable actuar
en áreas que, al ser interdependientes, requieren gran coordinación entre los distintos entes a cargo de las políticas,
así como acuerdos y pactos entre diferentes actores políticos y sociales, con un horizonte estratégico (véase la
4
Aunque algunas son universales, como la Renta Dignidad en Bolivia (Estado Plurinacional de) y el programa de pensiones en México,
D.F., las pensiones no contributivas existentes en la región son principalmente focalizadas.
Capítulo IV
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