Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza...
A. El combate a la pobreza y la desigualdad en el marco
de la protección social como derecho ciudadano:
la perspectiva de la CEPAL
La protección social está dirigida a responder tanto a los riesgos que enfrenta toda la población (por ejemplo,
desempleo, enfermedad, discapacidad o vejez) como a los problemas estructurales de la pobreza y la desigualdad.
Se vincula a la lucha contra la pobreza y la desigualdad de diversas formas: elimina o reduce considerablemente
la probabilidad de no poder hacer frente a un riesgo contingente; limita la reproducción del círculo vicioso de la
pobreza y la desigualdad al evitar que las familias hipotequen a futuro activos clave para el desarrollo humano, como
la salud y la educación; y facilita la implementación de estrategias dirigidas a empoderar a los grupos más vulnerables
frente a riesgos (sobre todo a niños, ancianos y mujeres). En particular, la protección social debiera garantizar un
grado de bienestar que posibilite sostener niveles de calidad de vida considerados básicos para el desarrollo de
las personas, facilitar el acceso a los servicios sociales y fomentar el trabajo decente (Cecchini y Martínez, 2011).
Desde un enfoque de derechos, si bien la protección social puede estar orientada de manera prioritaria a atender
las necesidades de determinados grupos de población —como las personas que viven en situación de pobreza—, debe
estar disponible para el conjunto de la ciudadanía. Se recomienda desarrollar sistemas integrales de protección social,
con clara vocación universalista. Estos sistemas deben contar con financiamiento solidario y ser fundamentalmente
igualitarios en las garantías que establecen como derechos ciudadanos.
Considerando que los mercados laborales no han logrado convertirse en una puerta de acceso universal a la
protección social (CEPAL, 2006), el esfuerzo por universalizar la protección social atañe al menos a cuatro esferas:
i) jubilaciones, pensiones y otras transferencias monetarias a adultos mayores; ii) transferencias monetarias a familias
con hijos; iii) acceso a servicios y aseguramiento de salud, y iv) protección a los trabajadores (como seguros de
enfermedad, accidentes y desempleo, indemnizaciones, horas extra y licencias) (Cecchini, Filgueira y Robles, 2014).
La protección social contra los riesgos cumple un importante papel en la promoción de derechos, la construcción
de oportunidades y la lucha contra la pobreza y la desigualdad. Aunque los límites y contenidos de las políticas
universales y solidarias siempre van a ser polémicos, la incertidumbre frente a los riesgos y las contingencias puede
permitir consolidar un interés por parte de un amplio espectro ciudadano en torno a la protección social, en la
medida en que toda la población requiere gozar de niveles de protección frente a una gama de riesgos de ocurrencia
incierta en cuanto a su magnitud y oportunidad.
En una región tan desigual como América Latina y el Caribe, la capacidad individual de enfrentar riesgos mediante
instrumentos informales o de mercado no debe sobredimensionarse 3 . A veces los mercados de seguros privados
no existen o no están adecuadamente desarrollados y, debido a la concentración de la renta, se produce una baja
cobertura de aseguramiento; sin una adecuada diversificación del riesgo, además, se potencian las exclusiones y las
desigualdades. En ese sentido, el aseguramiento solidario permite a las personas diversificar los riesgos y reducir la
brecha entre los niveles efectivos de dotación de ingresos y los niveles de protección deseados, al disminuir el riesgo
agregado de los individuos (CEPAL, 2013b).
Riesgos tales como la enfermedad, las restricciones para satisfacer necesidades de cuidado de niños y personas
dependientes o con discapacidad, los episodios de desempleo y subempleo, y la pérdida o radical disminución de
ingresos en la vejez son factores determinantes del bienestar presente y futuro de todos los individuos, que se ven
afectados con diversa duración e intensidad. Aunque estas circunstancias están determinadas crucialmente por las
asimetrías propias de las condiciones socioeconómicas de que se goce, escapan en diversa medida al control de
las personas: de allí que el aseguramiento permita lidiar con lo que se ha denominado “economía del bienestar de
la incertidumbre” porque es incierto el acceso a la protección necesaria y son indeterminados el período durante
3
Esto se evidencia en una amplia literatura económica inaugurada por Arrow, hace 50 años, que en su fecundo análisis microeconómico
del mercado de la salud (Arrow, 1963), postuló que este estaba plagado de fallas debido a que los riesgos no eran totalmente asegurables
y a que existían asimetrías de información. Las instituciones de provisión de servicios de salud se analizaban como adaptaciones a
las ineficiencias de mercado que, a su vez, por las restricciones de la competencia en estos mercados, conducían a ineficiencias. En
una compilación realizada por Barr en 2001 se reúne una selecta pero extensa bibliografía de la teoría económica del bienestar y
del Estado de bienestar (100 artículos), que abarca discusiones teóricas y empíricas en torno a pensiones, salud, educación y lucha
contra la pobreza.
Capítulo IV
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