Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

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Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza... Cuadro III.3 América Latina (18 países): gasto social en tres grupos de países con distintos resultados en materia de protección y promoción social (promedio simple de cada grupo), alrededor de 2008-2013 (En dólares de 2005 y porcentajes del PIB) Grupo I Grupo II Grupo III Indicador Argentina, Brasil, Chile, Costa Rica, Panamá y Uruguay Colombia, México y Venezuela (República Bolivariana de) Bolivia (Estado Plurinacional de), Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, Paraguay, Perú y República Dominicana América Latina Gasto público social per cápita (dólares de 2005) 1 265 953 263 712 Gasto público en protección social (seguridad y asistencia social) per cápita (dólares de 2005) Gasto público social (porcentajes del PIB) Gasto público en protección social (seguridad y asistencia social) (porcentajes del PIB) Gasto público en educación (porcentajes del PIB) Gasto público en salud (porcentajes del PIB) Gasto público en vivienda y otros (porcentajes del PIB) 569 391 76 306 18,8 14,9 10,6 14,1 8,4 6,6 2,7 5,4 4,8 4,3 4,6 4,6 4,7 3,1 2,6 3,4 0,9 1,0 1,0 0,9 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de Simone Cecchini y Rodrigo Martínez, Protección social inclusiva en América Latina. Una mirada integral, un enfoque de derechos, Libros de la CEPAL, N° 111 (LC/G.2488-P), Santiago, Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), 2011. Cuadro III.4 América Latina y el Caribe (14 países): presupuesto del ministerio de desarrollo social o instancia equivalente, como proporción del gasto primario presupuestado, alrededor de 2015 a (En porcentajes) País Ministerio de desarrollo social o equivalente Porcentajes Argentina Ministerio de Desarrollo Social 6,0 Brasil Ministerio de Desarrollo Social y Lucha contra el Hambre 3,9 Chile Ministerio de Desarrollo Social 1,7 Colombia Departamento para la Prosperidad Social 2,4 Costa Rica Ministerio de Desarrollo Humano e Inclusión Social/Instituto Mixto de Ayuda Social (IMAS) 3,3 Ecuador Ministerio de Inclusión Económica y Social 3,4 Guatemala Ministerio de Desarrollo Social 3,2 Haití Ministerio de Asuntos Sociales y Trabajo 3,1 México Secretaría de Desarrollo Social 3,2 Nicaragua Ministerio de la Familia, Adolescencia y Niñez 1,0 Panamá Ministerio de Desarollo Social 2,7 Paraguay Secretaría de Acción Social 1,1 Perú Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social 5,2 Uruguay Ministerio de Desarrollo Social 1,0 América Latina y el Caribe (promedio simple) 2,8 Fuente: Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), sobre la base de las leyes de presupuesto de los países. a Los valores corresponden a montos presupuestados, no necesariamente ejecutados. Un último elemento que considerar en esta dimensión de la institucionalidad es la calidad de los procesos de recolección y difusión de información. Aun cuando ha habido avances en cuanto a incorporar los enfoques, categorías y procedimientos del análisis funcional del gasto, es heterogénea la cobertura institucional y la clasificación de las funciones sociales, así como la consideración de los aportes privados, ya sea por cofinanciamiento de atenciones Capítulo III 107
Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) (gasto de bolsillo), aporte de fundaciones y ONG, u otras entidades. Por otro lado, el enfoque analítico todavía es meramente contable y de control de presupuesto, y se ha avanzado poco hacia su apreciación como parte integral del análisis de la política pública y la toma de decisiones 10 . Para dar sostenibilidad y afianzar la institucionalidad de las políticas de desarrollo social, se requiere potenciar el desarrollo de pactos fiscales que garanticen recursos estables y permanentes, y con instrumentos de financiamiento contracíclico, para hacer frente a períodos de crisis o bajo crecimiento. En ese proceso, la identificación de alternativas asociadas a reglas fiscales en favor de la política social y la asociación de esta a iniciativas de “reforma fiscal verde” aparecen como posibles caminos de acción. Una manera de ilustrar los avances y desafíos de la institucionalidad social en relación con el financiamiento y con algunas dimensiones de análisis aquí propuestas es examinar el caso de grupos o segmentos específicos de población. Para ello, en el recuadro III.5 se analiza la institucionalidad dedicada a los jóvenes en América Latina, presentando sus elementos característicos. Recuadro III.5 Avances y desafíos de la institucionalidad dedicada a la población joven en América Latina Como ha señalado la CEPAL, el contexto institucional determina en gran medida el tipo de políticas que pueden ser implementadas para promover la inclusión social de los jóvenes, su alcance y su efectividad (Cecchini y otros, 2015). Tres dimensiones de la institucionalidad —las entidades coordinadoras de la temática, el marco normativo y la existencia de políticas o planes nacionales de juventud— son factores determinantes. En la región, se observa heterogeneidad en cuanto a las instituciones coordinadoras en materia de juventud: se pueden identificar ministerios (en Nicaragua, la República Dominicana y Venezuela (República Bolivariana de)), viceministerios (en Bolivia (Estado Plurinacional de) y Costa Rica), secretarías (en el Brasil, el Paraguay y el Perú), subsecretarías o institutos (en Chile, El Salvador, Honduras, México y el Uruguay), direcciones (en la Argentina y el Ecuador), consejos nacionales (en Guatemala) y otros. De acuerdo con la CEPAL (2009), en los objetivos de estas entidades se incluyen al menos cuatro tareas: conocimiento sistemático de la realidad juvenil, profesionalización de su personal técnico, innovación en el diseño y ejecución de programas, y desarrollo de capacidades comunicacionales para promover consensos entre la clase dirigente y la opinión pública. Independientemente de las variaciones observadas en cuanto al tipo de entidad y las tareas que cumplen para promover el desarrollo de la población juvenil en sus respectivos países, las instituciones tienden a ser débiles, en especial en comparación con la solidez de los ministerios sectoriales relacionados, como los de educación, trabajo y salud. Ante este panorama, se vuelve necesario reflexionar sobre las funciones esenciales que debieran cumplir las instituciones gubernamentales de juventud. Estas deberían asumir un rol de coordinación, de articulación de esfuerzos, para dinamizar procesos y así lograr que mejoren las políticas de juventud en cada sector, manteniendo una mirada integral sobre las necesidades de esta población en sus contextos respectivos. También resulta necesario fortalecer las instancias locales (sobre todo, municipales) para llevar a cabo iniciativas de inclusión social juvenil que cuenten con una mayor participación comunitaria tanto en su diseño como en su implementación. Un segundo componente clave de la institucionalidad es la existencia de una normativa sobre juventud. Ello refleja un consenso de la sociedad respecto de la necesidad de atender una problemática y cómo abordarla. Por otra parte, obliga a los diferentes niveles del poder ejecutivo a definir políticas y programas para cumplir con los objetivos establecidos y a dirigir recursos del presupuesto público para ello. De esta manera, el marco jurídico proporciona estabilidad, permanencia de criterios, institucionalidad y recursos a las políticas públicas de juventud. El papel de una política o plan nacional de juventud también es crítico, ya que proporciona la visión para todos los programas y actividades relacionados con la juventud en un país. En el Foro Mundial sobre Políticas para la Juventud, que se celebró en Bakú en 2014, se consensuaron lineamientos básicos para dichas políticas a . Según lo acordado, una política de juventud debe estar basada en derechos, ser inclusiva, integral y participativa, tener perspectiva de género, estar basada en el conocimiento y la evidencia, ser responsable y contar con recursos. En la región muchos países han desarrollado estrategias, en las que se toma la perspectiva de la juventud como un especio de ciudadanía y del joven como un actor estratégico del desarrollo y se incorporan elementos del compromiso de Bakú. Sin embargo, la asignación de recursos destinados a los jóvenes en los presupuestos públicos aún es insuficiente y en algunos casos se evidencian desfases entre los objetivos de dichos planes y el presupuesto público. La mayor parte de estos esfuerzos de institucionalización de las acciones dirigidas hacia la juventud se han establecido a partir de la década de 2000. Todo lo anterior sugiere que los gobiernos son cada vez más conscientes de la importancia de contar con legislación y políticas adecuadas para responder a las necesidades, las aspiraciones y las demandas de los jóvenes. Sin embargo, la existencia de una normativa en temas de juventud y un plan o política para ejecutar esa normativa es una condición necesaria pero no suficiente para promover la inclusión de las y 10 Para mejorar estos sistemas de medición deben articularse las propuestas metodológicas del Manual de estadísticas de finanzas públicas del Fondo Monetario Internacional (FMI) con el Sistema de Cuentas Nacionales, en la línea de las cuentas satélite, e incluir la información de costos e inversión como parte integral del sistema de análisis de la gestión social, articulada con la información social, de manera de potenciar la racionalidad en la toma de decisiones hacia la maximización de los impactos y la eficiencia en el uso de los recursos (Martínez y Collinao, 2010; Martínez, 2015). Capítulo III 108
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