Desarrollo social inclusivo: una nueva generación de políticas para superar la pobreza y reducir la desigualdad en América Latina y el Caribe

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL)
que se incluyen programas, proyectos y normativas, que son implementadas por reparticiones estatales específicas
y otras organizaciones participantes.
Junto con disponer de un sustrato legal adecuado, una identificación de las instancias que deben abarcarse y
acuerdos institucionales que articulen la toma de decisiones al más alto nivel, un factor clave de la coordinación
de la política social es contar con instrumentos en que se detallen los planes, con metas cuantificables, planes
operativos y reglamentos claros, así como sistemas de información para el diagnóstico, monitoreo y evaluación, y
equipos técnicos idóneos y suficientes.
Así, un punto fundamental para avanzar en la institucionalidad es contar con planes explícitos en que se detallen
dichos objetivos y lineamientos de política, identificando actores clave y asignando responsabilidades y plazos. De la
revisión de antecedentes disponibles en los 33 países, se concluye que en la actualidad solo 21 cuentan con un plan
o estrategia de desarrollo social explícito. Dada su dependencia respecto del nivel político superior, y en ausencia
de leyes que sustenten políticas de Estado de largo plazo, en muchos casos estos planes se circunscriben a los ciclos
de gobierno, lo que refleja una debilidad institucional; sin embargo, ciertamente disponer de estos instrumentos
representa un paso adelante en comparación con la ausencia de planes explícitos. Es por ello que el fortalecimiento
institucional de la política social pasa por robustecer de manera significativa las capacidades de planificación y de
evaluación, que se abordarán más adelante.
En las áreas de salud y educación, la implementación de estos procedimientos tiene larga data, pero en el caso
de las estrategias de lucha contra la pobreza, desarrollo e inclusión social la tradición es más corta. En la década
de 1990, se implantaron de modo incipiente en los fondos de inversión social algunos sistemas de evaluación y
monitoreo, procesos de evaluación ex ante y, por tanto, de diagnóstico y formulación. Por su parte, el desarrollo
de los programas de transferencias condicionadas ha permitido una expansión de innovaciones institucionales y
administrativas, y de evaluaciones de impacto. En materia de información y gestión, se aumentó la capacidad de
varios países para desarrollar estadísticas e indicadores y crear sistemas de registro, monitoreo y evaluación a fin
de identificar mejor a la población meta de las políticas; mejorar el diagnóstico de las situaciones de pobreza y
desigualdad, y sus determinantes, y mejorar el diseño, monitoreo y evaluación de los resultados de las políticas, así
como la consideración de las distintas situaciones y necesidades de la población. Entre tales dispositivos, se cuentan
los padrones de beneficiarios o participantes, mecanismos más sofisticados de focalización territorial y según niveles
de ingreso, el monitoreo constante y la evaluación sistemática (ex ante y ex post) de los programas.
Del total de países de América Latina y el Caribe de los que se obtuvo información, en 22 se identificó la existencia
de herramientas de gestión relacionadas con la articulación de los programas sociales, incluidos 17 países que
cuentan padrones de beneficiarios total o parcialmente integrados. Asimismo, en 14 países se identificaron sistemas
de monitoreo y evaluación de los programas de desarrollo social. En el cuadro III.A1.4 del anexo se detallan los
países y las instancias con que cuentan en este ámbito.
En cuanto a los sistemas de evaluación y monitoreo, en el marco de los fondos de inversión social (FIS) se
introdujeron, como ya se mencionó, procesos de evaluación ex ante, de diagnóstico y formulación. Los programas
de transferencias condicionadas (PTC), por otra parte, han sido objeto de una amplia gama de evaluaciones ex post
de impacto, que han tenido una extensa difusión. Los procesos de evaluación en la región adolecen generalmente
de tres debilidades: es muy escaso el análisis conjunto de la evaluación de impacto y el monitoreo; las evaluaciones
han estado centradas en los programas y proyectos, sin abarcar el nivel de la política, y las variables de costo y gasto
han tenido una escasa o nula consideración en relación con los logros o fracasos observados. Todo esto limita la
contribución de estas evaluaciones al conocimiento de los alcances de la política en su conjunto y a la perspectiva
sistémica en la toma de decisiones. Así, si bien se deben expandir los procesos de evaluación, un desafío importante
es analizar no solo los programas o proyectos específicos o sus impactos singulares, sino también sus interacciones, y
articular tales estudios con el análisis de la inversión y del financiamiento (Martínez, 2015). Asimismo, es fundamental
que las evaluaciones cuantitativas y cualitativas se conviertan en verdaderos instrumentos para la toma de decisiones
y para retroalimentar los procesos de planificación, tanto en su vertiente de formulación de políticas como de diseño
de programas.
En lo referente a la articulación de los servicios sociales sectoriales con los programas de lucha contra la pobreza,
los programas de transferencias condicionadas han facilitado el desarrollo de esquemas ambiciosos, no solo para
brindar a un mismo público los servicios que son propios de cada uno, sino que también para atender en forma más
Capítulo III
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